Sentencia Contencioso-Administrativo 317/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 3716/2024 de 21 de marzo del 2025

PRIMERO. La sentencia recurrida

La sentencia recurrida, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, con fecha 24 de noviembre de 2023, estima el recurso contencioso administrativo planteado por el Concello de Coristanco contra el acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 18 de noviembre de 2021, por el que se otorga autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y se declara la utilidad pública, en concreto, así como la compatibilidad con diversos aprovechamientos mineros y forestales, de las instalaciones relativas al proyecto del parque eólico Campelo, sito en los términos municipales de Coristanco y de Santa Comba, y promovido por la sociedad Greenalia Wind Power Campelo, SLU, expediente IN661A 2011/16, hecho público por resolución de 22 de noviembre de 2021 de la Dirección General de Planificación Energética y Recursos Naturales ( DOGA núm. 241, de 17-12-21), declarando que el acto administrativo recurrido no es conforme a derecho y anulándolo.

La Sala de instancia consideró:

(i) que se había producido una fragmentación indebida de la evaluación ambiental de proyectos de tres parques eólicos próximos al aquí autorizado de Campelo (parques eólicos de Bustelo y de Monte Toural) que, en realidad, no eran autónomos, sino integrados y dependientes entre sí, al compartir estructuras y conexiones, cuando, a juicio de la Sala, la evaluación ambiental ordinaria tendría que haber sido única, habiéndose producido en este caso una evaluación ambiental ordinaria para cada uno de los parques;

(ii) que se había acordado reducir a la mitad el periodo de información pública del procedimiento de evaluación ambiental en contra de lo dispuesto en la normativa comunitaria; y

(iii) que se había vulnerado el derecho de participación pública en la toma de decisiones ambientales dado que, cuando se sometió el proyecto al último trámite de información pública, aún no se habían recibido todos los informes sectoriales.

Y sobre las tres cuestiones debemos pronunciarnos por haberse apreciado en ellas interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Se remite la sentencia recurrida en su fundamentación a una sentencia anterior de la misma Sala de 2 de junio de 2023 (PO 7053/2022), que anuló el parque eólico de Bustelo, promovido por la misma eólica, con sustento en los razonamientos contenidos, a su vez, en otra anterior sentencia de la misma Sala de 26 de mayo de 2023 (PO 7052/2022) que anuló el mismo acto administrativo aquí impugnado atinente al parque eólico Campelo, reproduciendo sus razonamientos por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica.

En relación con la fragmentación que considera indebida argumenta que:

«[...] El primer motivo de nulidad que esgrime la demanda es de índole fáctico y se refiere a la indebida fragmentación del proyecto del parque eólico de Campelo [...] que no era autónomo e independiente respecto de los del Monte Toural y Bustelo [...], promovidos por promotoras vinculadas. Aunque no se discute el régimen jurídico aplicable, debe partirse de la definición contenida en el anexo VI de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, cuya parte A se refiere al estudio de impacto ambiental, mientras que la B se refiere a los conceptos técnicos, entre los que se recoge en su letra n) el de fraccionamiento de proyectos, que se define como el "mecanismo artificioso de división de un proyecto con el objetivo de evitar la evaluación de impacto ambiental ordinaria, en el caso de que la suma de las magnitudes supere los umbrales establecidos en el anexo I", esto es, para parques eólicos que tengan 50 o más aerogeneradores, más de 30 MW o que se encuentren a menos de dos kilómetros de otro parque eólico en funcionamiento, en construcción, con autorización administrativa o con declaración de impacto ambiental. De este modo, se trata de evitar que, por esta vía, se deje de aplicar el mecanismo de mayor protección ambiental, que es la ordinaria.

Sobre la fragmentación indebida de los proyectos se han pronunciado las sentencias que citan los escritos de demanda y contestación, como las SsTS de 20.04.06 (rec. 5814/2003), 21.02.14 (rec. 673/2009) y 30.03.17 (rec. 3086/2014), así como las de esta sala de 09.11.20 (PO 7134/2019) y 17.11.20 (PO 7135/2019), que en ese punto no fueron contradichas por las SsTS de 08.02.22 (rec. 721/2021) y 09.02.22 (rec. 720/2021), respectivamente, que reparan en la necesidad de que cada parque eólico sea individualmente considerado desde una perspectiva unitaria, esto es, que cuente con los elementos y los equipamientos necesarios para que pueda considerarse una instalación independiente, de suerte que sus generadores no puedan compartir las mismas líneas, accesos, sistemas de control e infraestructuras comunes, como el edificio necesario para a su gestión y la subestación transformadora, que tienen que ser elementos inescindibles y propios de cada proyecto, lo que no sucede en el caso de que los parques constituyan un único conjunto unitario por contar con estructuras comunes; por supuesto, tales exigencias no pueden paliarse o neutralizarse con el preceptivo estudio de los efectos secundarios, acumulativos y sinérgicos del proyecto a que se refiere el artículo 35.1.c) de la LEA y que inciden sobre factores como la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el medio marino, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados, durante las fases de ejecución, explotación y en su caso durante la demolición o abandono del proyecto.

Expuesto el régimen jurídico aplicable, debe examinarse si en el presente supuesto se produjo o no una indebida fragmentación del proyecto del parque eólico que aquí interesa (el de Campelo) [...] con los del Monte Toural y Bustelo [...], argumento que la letrada de la codemandada califica en su escrito de conclusiones como abstracto y teórico, lo que no es cierto, pues no sólo es claro y pragmático, sino que tampoco ha sido negado por los letrados de las otras codemandadas cuando han afirmado que es legal, pero también lógico y aconsejable, compartir las infraestructuras de evacuación, así como que nada impide que las promotoras de varios proyectos eólicos situados en un área contiguo puedan pertenecer a un mismo grupo empresarial.

Lo cierto es que ningún letrado niega que los tres proyectos compartan líneas e infraestructuras de evacuación, como tampoco que cada uno de ellos hubiera sido objeto de estudio de sus efectos acumulativos y sinérgicos, así como de su propia declaración de impacto ambiental, de modo que con ello reconocen abiertamente que se ha producido la fragmentación de la evaluación ambiental de proyectos de tres parques eólicos que, en realidad, no eran autónomos, sino integrados y dependientes entre sí, al compartir estructuras y conexiones, a pesar de que las solicitudes se formularon en fechas distantes entre sí.

Esa indebida fragmentación de los proyectos fue alegada en su oportunidad y rechazada en el apartado 8 del fundamento de derecho tercero del acuerdo gubernativo de 18.11.21 impugnado que, en este punto, tiene que ser anulado, pues, como sostiene con acierto el letrado de las actoras, la evaluación ambiental ordinaria tendría que haber sido única, de lo que resulta que el primer motivo de nulidad tenga que ser acogido».

En cuanto al plazo del trámite de información pública se dice lo siguiente:

«[...] si bien es verdad que el artículo 33.7 de la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental, ordena que tanto el proyecto de ejecución, como el estudio de impacto ambiental, se sometan conjuntamente a un trámite de información pública durante un plazo de treinta días, en este caso se redujo a quince días en razón a que el Consello de la Xunta de Galicia acordó el 26.04.18 declararlo de interés especial, con los efectos de tramitarlo de forma prioritaria y con reducción de los plazos en la instrucción del procedimiento de autorización administrativa previa y de construcción, así como del procedimiento de evaluación ambiental y del proyecto sectorial a la mitad, lo que - ciertamente- tenía su amparo en el punto 4 de la disposición adicional primera de esa misma ley.

No está de más recordar que la definitiva implantación de un parque eólico tiene lugar dentro de un procedimiento en el que se integran cinco actuaciones diferentes, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 29 de la LAEGCEFCA; así, la autorización previa y la de construcción (apartados 1 y 4.c); el documento ambiental (apartado 4.d); el proyecto sectorial (apartado 4.e); y la declaración de utilidad pública (apartado 4.f)). A lo indicado hay que añadir que cada una de esas actuaciones tiene su propio trámite de información pública, que en todos los casos es de 30 días, según lo dispuesto respectivamente en los artículos 33.7 de esa ley, 36.1 de la LEA, 13 del Decreto 80/2000, de 23 de marzo, por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal, y 144 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.

[...]

Pero si nada impide reducir el plazo de información pública de treinta días a la mitad en el caso de la actuación tendente a obtener la autorización previa y de construcción -estrictamente sujeta a la ley de aprovechamiento eólico-, no sucede lo mismo con la reducción que su disposición adicional primera hizo respecto de ese trámite en lo que concierne a la instrucción del procedimiento de evaluación ambiental, que se sujeta a lo dispuesto en la LEA, cuyo artículo 36.1 fija un plazo para ello no inferior a treinta días hábiles, precepto que se encontraba vigente ya desde el año 2018, y que traspuso, de forma tardía, la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

En efecto, al referirse al trámite de información pública, tal directiva ordenaba en su artículo 6.3 a los estados miembros que garantizaran tal trámite "dentro de unos plazos razonables", término ambiguo que felizmente se concretó con la modificación que a ese precepto le dio el artículo 1 de la Directiva 2014/51/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de abril de 2014, de forma tal que dispuso que "el plazo fijado para la consulta del público interesado sobre el informe de evaluación del impacto ambiental a que se refiere el artículo 5, apartado 1, no será inferior a 30 días". Y añadió algo más en su artículo 2, que era la obligación impuesta a los estados miembros de trasponer tal directiva "como muy tarde el 16 de mayo de 2017".

Ya es sabido que la consecuencia que produce la no trasposición en plazo de una directiva es que cobre efecto directo vertical, siempre que sus disposiciones sean claras, precisas e inequívocas, como señalan las SsTJUE de 05.02.62, asunto C-26/&" ("Van Gend & Loos"), 14.12.71, asunto C-43/71 ("Politi"), 04.12.74, asunto C-41/74 ("Van Duyn"), 09.03.78, asunto C-106/77 ("Simmenthal"), y otras de cita interminable que las reproducen. Así pues, ya primacía del derecho comunitario sobre el autonómico no deja lugar a dudas, de lo que se concluye que no fuera acorde a derecho la reducción del plazo de información pública a la mitad en el procedimiento de evaluación del impacto ambiental establecido en el apartado 4 de la disposición adicional primera de la LAEGCEFCA, ya que en ningún caso podía ser inferior a treinta días, que luego el artículo 36.1 de la LEA (tarde), precisó que serían hábiles y, por cierto, tanto para el proyecto, como para el estudio de impacto ambiental. Lo indicado supone una censura al contenido de esa disposición, en cuanto que extiende indebidamente y al margen del ordenamiento superior el plazo reducido del trámite de información pública al procedimiento de evaluación del impacto ambiental, lo que exige matizar lo preceptuado en el artículo 33.7, que no se verá afectado en cuanto que ordena que tal trámite se realice conjuntamente tanto en lo que concierne al proyecto de ejecución, como al estudio de impacto ambiental, si bien con la precisión de que para el primero dispondrán los ciudadanos de un plazo de alegaciones de quince días, en tanto que será de treinta hábiles para alegar frente al estudio de impacto ambiental, y ya que no se hizo de esa manera, la consecuencia que de tal comportamiento se deriva es que se tenga que acoger el sexto -aquí el segundo- motivo de nulidad que formula la demanda.»

Y en relación con la emisión de informes sectoriales, la sentencia recurrida razona en estos términos:

«[...] como ya indicó esta sala en sus sentencias de 21.01.22 (PO 7196/2020) y 21.01.22 (PO 7419/2020), los apartados 4 y 5 del artículo 33 de la LAEGCEFCA imponen que los informes sectoriales deban obtenerse antes del trámite de información pública; tal precepto fue modificado varias veces, entre ellas por el apartado 6 de la disposición final séptima de la Ley 5/2017, de 19 de octubre, de fomento de la implantación de iniciativas empresariales de Galicia, de modo que su apartado 4 iba a disponer a partir del 26.10.17 que, "en el supuesto de proyectos que hayan de ser objeto de una evaluación de impacto ambiental ordinaria, la dirección general competente en materia de energía enviará copia del proyecto y del estudio de impacto ambiental al órgano ambiental, al objeto de obtener, en el plazo máximo de veinte días, la relación de organismos y personas interesadas, para cumplir con el procedimiento de consulta contemplado en el artículo 37 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, o norma que la sustituya"; no obstante, con carácter previo, la promotora podrá solicitar al órgano ambiental que elabore un documento de alcance del estudio de impacto ambiental, según el procedimiento establecido en el artículo 34 de la ley citada. Tiene que puntualizarse que cuando aquel precepto se refiere a "las personas interesadas", no está haciendo referencia a las que puedan comparecer al trámite de información pública, sino a las que ya tienen un interés, como se infiere del artículo 37.1 de la LEA, cuando comienza por indicar que "simultáneamente al trámite de información pública, el órgano sustantivo consultará a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas sobre los posibles efectos significativos del proyecto".

Por su parte, el apartado 5 del citado artículo 33 disponía en la fecha que aquí interesa que "la dirección general competente en materia de energía enviará copia del proyecto sectorial del parque eólico al órgano autonómico competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, al efecto de obtener, en un plazo máximo de veinte días, informe sobre el cumplimiento de los requisitos de distancias a las delimitaciones del suelo de núcleo rural, urbano o urbanizable delimitado, establecidos en el Plan sectorial eólico de Galicia", a lo que añadía que aquel "órgano indicará, en el mismo plazo máximo de veinte días, los informes que habrán de recabarse en función de las afecciones derivadas de la normativa sectorial de aplicación".

En definitiva, el artículo 36.1 de la LEA impone que los informes sectoriales deban obtenerse antes del trámite de información pública, pues al respecto señala que "esta información pública se llevará a cabo en una fase del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto en la que estén abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto", que es lo mismo que se establece en el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE, cuando, tras ordenar a los estados miembros que garanticen la puesta a disposición del público de "toda la información recogida en virtud del artículo 5" (la del anexo IV sobre las características del proyecto), añade en su apartado 4 que "el público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones ambientales", a cuyo efecto "tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto".

Así pues, tanto la ley estatal, como la directiva citadas contenían un mandato claro en orden a conseguir los informes sectoriales antes de someter el proyecto y el estudio ambiental al trámite de información conjunto (cada uno por su plazo), de lo que resulta que como cuando se sometió el proyecto al último trámite de información pública (por un plazo de quince días), aún no se habían recibido todos los informes sectoriales, de ello resulta que quienes ya alegaron o quienes aún no lo habían hecho en el plazo otorgado, no pudieron ejercer de forma plena su derecho a participar de forma efectiva y con pleno conocimiento de todas "las opciones" que se presentaban, en un trámite que necesariamente tenía que realizarse "antes" de adoptar la decisión definitiva sobre el proyecto que se promovía. / Este defecto, unido al anterior ya analizado en este fundamento de derecho, merece la estimación del recurso y la anulación del acuerdo gubernativo impugnado».

SEGUNDO. El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:

a) Determinar si la instalación de parques eólicos que comparten instalaciones de conexión ha de considerarse como un único proyecto a efectos de su evaluación ambiental.

b) Determinar si, conforme a la normativa que resultara de aplicación, es posible acordar la reducción del plazo del trámite de información pública a la mitad en el procedimiento de evaluación ambiental; y

c) Determinar si los informes sectoriales que se requieran para la tramitación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental deben recabarse antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública.

E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: la letra n) de la parte B) del anexo VI, el artículo 36.1 y 37 de la disposición final octava de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental; el artículo 30 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones eléctricas; el artículo 1.2 d) y 1.2. e), 6, apartados 2, 3, 4 y 7 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente; y los artículos, 33, 47.1.e) y 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

TERCERO. Los escritos de interposición de la Xunta de Galicia y de Greenalia Wind Power Campelo, S.L.U.

I.- Xunta de Galicia.

Sus razonamientos son, en suma, los siguientes:

A.-Infracción del art. 30 y 123.2 del RD 1955/00, de 1.12, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, de la letra n), parte B del Anexo VI de la LEA y de la jurisprudencia sobre fraccionamiento o división artificiosa de parques eólicos.

Destaca que en este caso los proyectos de parques eólicos concernidos fueron objeto de evaluación ambiental ordinaria por lo que no concurren los requisitos que definen el fraccionamiento prohibido por la LEA en su Anexo VI.B.n). Además, en la citada evaluación ambiental se tuvo expresamente en cuenta el efecto sinérgico con parques eólicos y líneas eléctricas situadas en su entorno, entre ellos los PE de Bustelo y Monte Toural, así como la LAT22O kV Campelo-Mesón que constituye la línea eléctrica de evacuación de estos parques. Por ello, la realización de una única evaluación ambiental no implicaría un mayor control ambiental que el materializado.

Asimismo, la Sala vulnera la jurisprudencia constante del TS relativa a la división artificiosa de parques eólicos que no exige en todo caso que los parques eólicos próximos que compartan infraestructuras se consideren un solo parque y se sometan a una evaluación ambiental única. El TS ha exigido para no apreciar una división artificiosa de proyectos que cada uno se someta a una evaluación ambiental adecuada, la cual se produce cuando se examinan adecuadamente los efectos sinérgicos de todos los parques eólicos próximos ( STS 14.10.23, RJ 2013\6949; STS 11.12.23, RJ 2014\198; STS 5.4.2017, RJ 2017\1496), como en este caso se ha producido.

La sentencia recurrida tampoco tiene en cuenta que el art. 123.2 del Real Decreto 1955/2000, obliga a que se compartan las infraestructuras de evacuación por lo que el mero hecho de compartir infraestructuras de evacuación no implica que estemos ante un único parque eólico. En el caso de autos los parques son autónomos, pueden funcionar de forma independiente y simplemente se comparten infraestructuras de evacuación en cumplimiento de la normativa para evitar duplicidades y reducir la afectación al medio ambiente.

La Sala parte de una premisa equivocada al considerar que las infraestructuras de evacuación forman parte de la instalación del PE, cuando lo cierto es que se trata de una instalación de conexión de centrales de generación que, como se deduce del art. 30, apartados 1 y 2 del RD 1955/00, no forman parte de la instalación de un PE que se conecta con ella ya que son susceptibles de autorización autónoma.

Cita el art. 2 de la Ley gallega 8/2009, que define el parque eólico, y considera que se cumplen sus requisitos para ser considerados proyectos independientes los de los tres parques.

B.-Infracción del art. 36.1 y punto 2 b) apartado b de la DF 8.ª de la LEA y del punto 7 del art. 6 de la Directiva 2011/92/UE y del art. 33 de la LPACAP.

En relación con la reducción a 15 días el plazo de información pública, y sin perjuicio de extenderse sobre la cuestión, hace referencia a nuestras sentencias de 21 de diciembre de 2023 (rec. 1768/2023) y de 25 de enero de 2024 (rec. 4795/2022) en la que se ha resuelto la cuestión en sentido contrario al sostenido en la sentencia recurrida.

C.-Infracción del art 36.1 de la LEA y el art. 6.3 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13.12.11, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

En cuanto al momento en que han de emitirse los informes sectoriales y a si éstos deben emitirse necesariamente antes del trámite de información pública, pone también de relieve que la cuestión ha sido asimismo resuelta en las dos sentencias de esta Sala que acaban de mencionarse en sentido contrario al sostenido en la sentencia recurrida, abundando sobre la interpretación del art. 6 de la Directiva 2011/92/UE.

D.-Infracción de los artículos 47.1 y 48.2 de la LPACAP.

En cualquier caso, de ser cierta la tesis sostenida en la sentencia recurrida, no cabría anular el acto administrativo originariamente impugnado al no haberse producido indefensión que ni siquiera fue alegada por la parte demandante.

II.- Greenalia Wind Power Campelo, S.L.U.

Éstos son sus argumentos sustanciales:

A.-Refleja los hitos esenciales de la tramitación de la autorización del parque eólico Campelo y pone de relieve que, tanto dicho parque como los de Bustelo y Monte Toural, han sido objeto de evaluación ambiental ordinaria en cuyo seno, además, se han evaluado todos los efectos sinérgicos y acumulativos entre dichos parques y sus instalaciones de conexión.

Asimismo, se extiende en explicar que los tres parques eólicos -Campelo, Bustelo y Monte Tourón- han sido concebidos como proyectos independientes y que siguieron una tramitación diferenciada al ser iniciados en momentos diferentes: los dos últimos citados se iniciaron en 2017 y al margen del concurso eólico de 2010 al que responde el de Campelo.

Pone también de relieve el interés público superior que caracteriza a todos los proyectos de energía renovable de conformidad con el Reglamento 2022/2577 ( art. 3.1) y Directiva 2023/2413 (Cdo. 44).

B.-Entiende que la sentencia recurrida infringe el art. 30 RD 1955/2000, en relación con la letra n), parte B del Anexo VI de la LEA y la jurisprudencia sobre fraccionamiento de parques eólicos.

Explica que la legislación distingue entre instalaciones de generación que componen un parque eólico y las instalaciones de conexión del parque a la red de transporte o distribución ( art. 30 del Real Decreto 1955/2000). Se refiere a una consulta realizada al MITECO y considera que una instalación de generación de energía eléctrica podrá considerarse como independiente si: (i) dispone de equipos electromecánicos propios e independientes para producir energía eléctrica; y (ii) dispone de equipos de medida propios e independientes para poder cumplir su finalidad. Sin que se excluya su consideración autónoma por el hecho de compartir instalaciones de conexión con otros parques. De hecho, la normativa incentiva dicha compartición para evitar duplicidad de instalaciones por razones de racionalidad técnica y protección ambiental (exposición de motivos del RD 1183/2020 y art. 123.2 RD 1955/2000).

También la jurisprudencia de esta Sala ha descartado la fragmentación fraudulenta de proyectos por el hecho de compartir instalaciones de conexión como una misma subestación transformadora. Menciona la STS de 11 de diciembre de 2013, según la cual, que en una misma subestación de transformación (SET) se ubiquen equipos de medidas de diversos parques o que compartan instalaciones de conexión carece de transcendencia para considerar que exista una fragmentación fraudulenta. Este criterio se trasladó a la legislación de las comunidades autónomas y actualmente se plasma en el art. 39 de la Ley gallega 10/2023, de 28 de diciembre.

Por ello, los parques eólicos de Campelo, Bustelo y Monte Tourón, aunque se encuentran próximos y comparten instalaciones de conexión, deben considerarse parques independientes porque, según se demostró en el informe pericial aportado en la instancia (que no ha sido negado ni desvirtuado): disponen de permisos de acceso y conexión independientes otorgados por REE y están ubicados en puntos orográficos distintos; no resulta ambientalmente asumible su configuración como un único proyecto, por cuanto tendrían que ejecutarse multitud de zanjas y viales que implicaría una mayor afección ambiental innecesaria e injustificada; disponen de equipos electromecánicos propios, así como equipos de medidas, control y evacuación independientes, lo que les confiere funcionalidad propia y autonomía, con independencia de que las instalaciones de conexión sean compartidas; desde su concepción se han diseñado y tramitado como parques autónomos dado que el PE Campelo inició su tramitación en el año 2010, mientras que los PE Bustelo y Monte Toural lo hicieron en el año 2017 en contextos administrativos y técnicos distintos; el diseño de cada parque eólico responde a criterios técnicos propios para un aprovechamiento eficiente de cada emplazamiento con la menor afección ambiental posible; y además, se sometieron al procedimiento de EIA ordinaria en el que se evaluaron de forma conjunta todos los efectos sinérgicos y acumulativos entre los mismos, incluidas las instalaciones de conexión compartidas, por lo que no existe déficit alguno en la evaluación ambiental seguida.

La sentencia recurrida ignora la jurisprudencia y normativa citada. Aprecia indebidamente que la mera compartición de infraestructuras de conexión entre parques eólicos supone un «fraccionamiento de proyectos». Y además, ignora gravemente el art. 3.1. del Reglamento UE 2022/2577 relativo al interés público superior de los parques eólicos y al principio general de la UE sobre el fomento de energías renovables.

C.-En cuanto a la reducción del plazo de información pública a 15 días y al momento de emisión de los informes sectoriales, considera que la sentencia recurrida infringe los arts. 6.7 Directiva EIA, 36.1 LEA, 33.1 LPAC y la jurisprudencia sobre la reducción de plazos en los procedimientos de evaluación ambiental, así como los arts. 37.1 y 36.1 LEA, 5.1 y 6 Directiva EIA y la jurisprudencia sobre la simultaneidad de los trámites de información pública y emisión de informes sectoriales.

Entiende que la tramitación de urgencia del procedimiento de evaluación ambiental de un parque eólico de especial interés, con reducción del trámite de información pública de 30 a 15 días, no es contraria a los arts. 6.7 de la Directiva EIA y 36.1 LEA. Y que el hecho de solicitar los informes sectoriales del art. 37 LEA simultáneamente al trámite de información pública no infringe los arts. 36.1 LEA y 6 (ap. 2, 3 y 4) de la Directiva EIA.

Abundando en ambas cuestiones, pone de relieve que las dos han sido abordadas en nuestras sentencias de 21 de diciembre de 2023 y de 25 de enero de 2024 -ya citadas- en las que se ha resuelto en sentido contrario al sostenido en la sentencia recurrida. Y destaca que tampoco se ha producido indefensión material.

CUARTO. El escrito de oposición del Ayuntamiento de Coristanco.

Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:

A.-Pone de relieve que la Sección tercera de la Sala de instancia en otro procedimiento (PO 7017/2023) ha planteado ante el TJUE la triple cuestión prejudicial consistente en:

«Primera.- que aclare el significado de la expresión de "principales informes y dictámenes" a que se refiere el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE.

Segunda.- Si los informes que se refiere el artículo 37.2 de la ley 21/2013 deben entenderse comprendidos entre los "principales informes y dictámenes" a que se refiere el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE .

Tercera.- Si los artículos 36, 37 y 38 de la Ley estatal 21/2013, y 33 y 34 de la ley autonómica gallega 8/2009, se oponen a la exigencia que impone el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE, de garantizar que se pongan a disposición del público interesado los principales informes sectoriales que se hubieran emitido, al objeto de permitir el ejercicio del derecho que le confiere el apartado 4 de este precepto, de expresar observaciones y opiniones y participar, dentro de una plazo no inferior a 30 días, en el proceso de la toma de decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto, antes de que aquélla se hubiera adoptado.»

Acompaña el auto que plantea las citadas cuestiones prejudiciales ante el TJUE del que se desprende que afectan de manera sustancial al caso que nos ocupa, motivo por el cual considera razonable esperar al pronunciamiento del citado Tribunal.

B.-Y en cuanto a las vulneraciones alegadas en los escritos de interposición, opone la inexistencia de infracción del artiŽculo 30 RD 1955/2000 en relación con la letra N), parte B del anexo VI de la LEA y la jurisprudencia sobre fraccionamiento de parques eólicos.

Alega que «En el caso que nos ocupa, es un hecho reconocido que los tres parques contiguos compartan liŽneas e infraestructuras de evacuación, como tampoco que cada uno de ellos hubiera sido objeto de un estudio de sus efectos acumulativo y sinérgicos, asiŽ como se su propia declaración de impacto ambiental, lo que conduce necesario reconocimiento de fragmentación de la evaluación ambiental. En definitiva no basta con que se permita compartir infraestructuras entre parques, lo esencial es el conjunto y la división del conjunto en varios proyectos, evitando asiŽ una evaluación conjunta. Lo decisivo es que cada parque se considere una instalación independiente, de modo que si no lo es debe hacer una proyecto unitario y una evaluación ambiental unitaria. Ante esa fragmentación y acreditado que no son independientes al compartir infraestructuras esenciales, no existe justificación valida, para que se realice una fragmentación de los mismos, y no se acuda a la realidad que no es otra que un proyecto unitario, con un proceso unitario, una evaluación unitaria, en la que deben analizarse "el conjunto" y su cumplimiento normativo, y no por separado como ocurre en el caso de estos tres parques contiguos. No responde a las exigencias ambientales y de tramitación que se pretenda justificar, con el estudio de los efectos secundarios, acumulativos y sinérgicos de cada proyecto al que se refiere el artiŽculo 35.1 C) de la LEA».

C.-Por último, entiende que no se ha producido infracción de los artiŽculos 6.7 Directiva EI, 36.1 LEA, 33.1 LPAC y la jurisprudencia sobre reducción de plazos en los procedimientos de evaluación ambiental, y artiŽculos 37.1, y 36.1 LEA, artiŽculo 5.1 y 6 Directiva EIA y la jurisprudencia de la simultaneidad de trámites.

Comparte cuanto se argumenta a este respecto en la sentencia recurrida cuya fundamentación reproduce.

QUINTO. Consideraciones previas.

Antes de abordar el examen individualizado de las cuestiones de interés casacional planteadas en el auto de admisión conviene que dejemos constancia expresa de las circunstancias siguientes:

A)En primer lugar, que la Sala ha valorado la solicitud de suspensión del señalamiento formulada por la parte recurrida en casación y ha decidido rechazarla.

La referida solicitud está basada, en esencia, en la necesidad de que, antes de resolver esta casación, se resuelva por el TJUE la cuestión prejudicial que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Galicia ha planteado en un asunto distinto al presente.

Esta solicitud ha de ser rechazada pues, pese a lo manifestado por dicha parte, ni la ratio decidendide la sentencia ahora recurrida ni las cuestiones de interés casacional aquí suscitadas coinciden con la cuestión prejudicial planteada por la Sala de Galicia ante el TJUE.

La sentencia aquí impugnada se centra en el trámite de información pública y en que los informes sectoriales deben recabarse y ponerse a disposición del público (en general) en ese trámite; pero no se centra en la consulta al público interesado, ni en la formulación por éste de alegaciones y observaciones.

Por tanto, no hay una directa vinculación entre aquella cuestión prejudicial y nuestra cuestión de interés casacional, al referirse a dos trámites diferentes, como son el de la información pública (cuestión de interés casacional) y el de la consulta al público interesado (cuestión prejudicial).

En consecuencia, debemos rechazar la mencionada solicitud de suspensión.

B)Y, en segundo lugar, debemos dejar constancia de que esta Sala ha decidido deliberar este recurso conjuntamente con el recurso n.º 7213/2023, dada la coincidencia de objeto, al impugnarse en ambos el mismo acuerdo y, también, la identidad de las cuestiones de interés casacional suscitadas en ambos casos.

Por ello, lógicamente, la doctrina que vamos a establecer y los razonamientos que para ello vamos a emplear serán los mismos en las dos sentencias.

SEXTO.- Doctrina sobre la primera cuestión de interés casacional y su aplicación al caso enjuiciado.

El auto de admisión requiere que nos pronunciemos en primer lugar acerca de esta cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia: «Determinar si la instalación de parques eólicos que comparten instalaciones de conexión ha de considerarse como un único proyecto a efectos de su evaluación ambiental».

I. Precisión inicial sobre la perspectiva del análisis.

Antes de nada, conviene hacer una precisión que es de suma importancia. La cuestión de interés casacional indicada va a ser analizada exclusivamente desde la perspectiva medioambiental, que es a la que alude el auto de admisión, prescindiendo de las consideraciones que, en su caso, pudieran hacerse si se analizara la cuestión del carácter unitario de los parques eólicos desde la perspectiva de la competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas, o desde el punto de vista urbanístico, o bajo el prisma del Derecho de la Competencia.

Y ello debe ser así porque, como hemos dicho reiteradamente, (por todas, baste citar la STS 1.902/2024, de 28 de noviembre, RC 119/2023), para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse «en abstracto», prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

II. Concepto de parque eólico y de instalaciones de conexión.

El artículo 2.i) del Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica define la «Instalación de generación de electricidad» como «una instalación que se compone de uno o más módulos de generación de electricidad y, en su caso, de una o varias instalaciones de almacenamiento de energía que inyectan energía a la red, conectados todos ellos a un punto de la red a través de una misma posición».

Ese concepto de instalación de generación de electricidad es, como vemos, un concepto más amplio que el de parque eólico, al que, sin duda, engloba.

Un concepto más específico de parque eólico lo encontramos en el Diccionario del Español Jurídico que -en consonancia con el artículo 2 de la Ley gallega 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el fondo de compensación ambiental- define el «parque eólico» como «una instalación de producción de electricidad a partir de energía eólica, constituida por uno o varios aerogeneradores interconectados eléctricamente con líneas propias, que comparten una misma estructura de accesos y control, con medición de energía propia, así como con la obra civil necesaria».

Y, en coincidencia con este concepto, como luego veremos, la jurisprudencia -por todas, baste citar la STS de 20 de abril de 2006 (RC 5814/2003)- ha venido refiriéndose a los parques eólicos como «instalaciones que agrupan grandes aerogeneradores a fin de producir electricidad a partir de energía del viento», precisando cuáles deben ser sus principales caracteres.

Por su parte, el artículo 30.1 del Real Decreto 1955/2000 dispone que «Se entenderá por instalaciones de conexión de generación aquéllas que sirvan de enlace entre una o varias centrales de generación de energía eléctrica y la correspondiente instalación de transporte o distribución». Y añade: «A los efectos establecidos en el artículo 21.7 de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, constituyen instalaciones de conexión las subestaciones y líneas en tensión de transporte o distribución que resulten necesarias para la efectiva unión de la instalación de generación a la red preexistente o resultante de la planificación aprobada».

Así pues, se trata de determinar si el hecho de que dos o más parques eólicos compartan instalaciones de conexión, por las que la energía eléctrica producida por dichos parques se evacua y conecta con la red de transporte o distribución, determina que se deban considerar como un único parque eólico, es decir, como un único proyecto a efectos de su evaluación ambiental.

III. El carácter unitario de los parques eólicos.

1.El carácter unitario de los parques eólicos ha sido reconocido reiteradamente por esta Sala del Tribunal Supremo.

Así, en la STS de 20 de abril de 2006 (RC 5814/2003) decíamos:

«[...] En la reciente sentencia de 28 de marzo de 2006 (recurso de casación número 5527/2003) hemos abordado el análisis de diversos aspectos del régimen jurídico de la energía eólica y, en concreto, los relativos a la figura novedosa de los parques eólicos como instalaciones que agrupan grandes aerogeneradores a fin de producir de electricidad a partir de energía del viento. Si algún sentido tiene dicha figura, con la significación jurídica que diversas normas le han reconocido, es precisamente la de integrar en sí varios aerogeneradores interconectados y disponerlos de modo que no atenúen unos el rendimiento eólico de otros, en zonas con determinados requisitos mínimos (velocidad y constancia del viento) con el fin de optimizar el aprovechamiento energético y disminuir los costes de su conexión a las redes de distribución o transporte de energía eléctrica.

Es consustancial, pues, a los parques eólicos su carácter unitario de modo que los aerogeneradores en ellos agrupados necesariamente han de compartir, además de las líneas propias de unión entre sí, unos mismos accesos, un mismo sistema de control y unas infraestructuras comunes (normalmente, el edificio necesario para su gestión y la subestación transformadora). Y, sobre todo, dado que la energía resultante ha de inyectarse mediante una sola línea de conexión del parque eólico en su conjunto a la red de distribución o transporte de electricidad -pues no se cumplirían los criterios de rendimiento energético y de un mínimo impacto ambiental si cada aerogenerador pudiera conectarse independientemente, con su propia línea de evacuación de la energía eléctrica producida, hasta el punto de conexión con la red eléctrica-, no es posible descomponer, a efectos jurídicos, un parque eólico proyectado con estas características para diseccionar de él varios de sus aerogeneradores a los que se daría un tratamiento autónomo.»

Este carácter unitario, consustancial a los parques eólicos, ha sido después reiterado en otras sentencias de esta Sala, pudiendo mencionarse, a título de ejemplo, la STS 556/2017, de 30 de marzo (que, a su vez, invoca las SSTS de 20 de abril de 2006 - RC 5814/2013-, de 5 de junio de 2007 - RC 8975/2004-, y de 16 de octubre de 2015 - RC 1827/2013-). Pues bien, aquella sentencia reconoce el carácter unitario de los parques eólicos:

«en el sentido de que todos sus elementos e instalaciones debían contemplase desde una perspectiva unitaria, desde los accesos y los propios aerogeneradores hasta la línea de conexión del parque en su conjunto con la red de distribución o transporte de electricidad. Ello conlleva, efectivamente, que no podría darse un tratamiento separado a grupos de aerogeneradores de forma artificiosa y tratarlos como parques autónomos, o duplicar instalaciones con el mismo fin, pues ello comportaría efectivamente un fraude de ley que, al margen de su mayor impacto medioambiental, podría suponer una alteración de la competencia o una evitación de mayores exigencias medioambientales.»

Por tanto, a la luz de la jurisprudencia de esta Sala, para determinar si se produce una ruptura artificiosa del carácter unitario con el que deben contemplarse los parques eólicos debe valorarse -además del supuesto legalmente previsto en el Anexo VI B.n de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, referido al fraccionamiento de proyectos para eludir la evaluación ambiental ordinaria (que aquí no se produce)- si el tratamiento separado de elementos e instalaciones puede responder a «una alteración de la competencia o una evitación de mayores exigencias medioambientales».

La incidencia en la competencia -que aquí no ha entrado en discusión- o en el canon de control medioambiental -que es el que nos ocupa- se erigen, por tanto, en elementos determinantes que deben ser tenidos en cuenta.

El indiscutible interés público de naturaleza medioambiental que concurre en el fomento y desarrollo de las energías renovables, puesto de manifiesto tanto por la normativa interna como por la de la UE que las recurrentes invocan, vinculado a la necesidad de alcanzar los objetivos de ambición climática ligados a la descarbonización y al logro de la neutralidad climática en el horizonte temporal comprometido tanto por España como por la UE en el marco del Acuerdo de París, no puede derivar en una devaluación del canon de control de la incidencia medioambiental de las instalaciones vinculadas a dichas energías limpias, cuya compatibilidad con el respeto al medio natural y físico en el que se ubican constituye una exigencia simultánea del mismo interés público de protección del medio ambiente al que aquéllas responden.

2.Pero esa consideración unitaria debe deducirse de las particulares circunstancias del caso, a la vista de los factores concurrentes en cada supuesto concreto, efectuando un análisis de conjunto de todos ellos.

Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter inescindible o autónomo de parques eólicos que, habiendo sido tramitados como proyectos separados, comparten instalaciones de conexión, llegando a conclusiones distintas en función de los factores concurrentes en cada supuesto concreto, teniendo siempre presente la perspectiva de la incidencia del tratamiento separado en la adecuación de la evaluación ambiental producida.

Así, en el caso de la STS 556/2017, de 30 de marzo, se afirmaba la unidad del proyecto con base en los siguientes razonamientos:

«En el caso presente caso, es razonable la interpretación de la Sala de instancia que considera acreditado que se trata de un único conjunto de aerogeneradores tras la valoración de las características y singularidades de los parques eólicos Cabeza Gorda I y Cabeza Gorda II excluyendo su carácter diferenciado y su tramitación como dos parques autónomos en el régimen de producción especial por la Comunidad Autónoma. La Sala de instancia valora la ubicación de ambos parques y su continuidad física y también pondera que ambos parques compartan elementos comunes relevantes, como es la línea de evacuación de electricidad y también un mismo edificio común para el control y alojamiento de los transformadores. A lo anterior añade la Sala de instancia otro dato adicional, que es que la consideración separada de los parques impide tener en cuenta los efectos sinérgicos de los mismos desde la perspectiva medioambiental.

La unidad del proyecto resulta así de los datos fácticos acreditados, como son la localización colindante de los parques, de los elementos comunes como la línea de evacuación de electricidad y del hecho de que se alojen en el mismo edificio de los transformadores, que se controlan desde el mismo lugar. Por otra parte, la consideración separada de los dos parques impide tener en cuenta los efectos desde el punto de vista del impacto medioambiental, obviando un análisis del conjunto de los elementos implicados, sin que pueda paliarse el defecto de concepción inicial con los estudios de sinergias, limitado a determinados aspectos.»

Y, por ello, en aquel caso esta Sala concluyó que había existido una fragmentación artificiosa de lo que hubiera debido ser un único parque eólico, que no se había seguido la correcta calificación del régimen jurídico de las instalaciones litigiosas en función de la potencia instalada, y que la consideración separada de los dos parques impedía tener en cuenta los efectos desde el punto de vista del impacto medioambiental, obviando un análisis del conjunto de los elementos implicados, excluyéndose por la Sala que la evaluación ambiental unitaria omitida pudiera ser suplida, en aquel caso, por el estudio ambiental de los efectos acumulativos y sinérgicos de ambos parques que allí había sido realizado, constatando su insuficiencia.

Sin embargo, el hecho de que se compartan determinados elementos no debe llevar, siempre e ineludiblemente, a la conclusión de que existe una fragmentación artificiosa de lo que debiera haber sido un único parque eólico. En este sentido, podemos tomar como ejemplo la STS de 11 de diciembre de 2013 (RC 4907/2010) que, tras recordar la doctrina establecida en la STS de 24 de abril de 2006 (antes citada), decía:

«En el caso presente, sin embargo, no puede afirmarse que haya sido ese el caso, sino que tiene razón la Sala de instancia cuando entiende que estando acreditado que se trata de tres distintos conjuntos de aerogeneradores que, si bien están ubicados en puntos próximos entre sí, tienen accesos necesariamente distintos determinados por la orografía, no puede considerarse que su consideración separada sea fraudulenta. En efecto, una cosa es que los distintos elementos e instalaciones de un parque deban tener una consideración unitaria y otra que ello impida que puedan existir parques próximos y que estos puedan compartir la ubicación de algunos elementos o la línea de vertido a la red.

En el caso de autos, los tres parques están ubicados en sitios con puntos de accesos distintos, sin continuidad entre ellos, y tienen por tanto cada uno su propia línea de salida de la electricidad generada. La autonomía de los parques no resulta desvirtuada por el hecho de que las instalaciones respectivas se ubiquen en la misma subestación, junto con las de otro parque, y que la línea de evacuación de electricidad de los cuatro parques sea común. En efecto, partiendo de que dicha localización separada de los parques no sea una decisión destinada a obtener un resultado fraudulento, sino que viene determinada por un uso racional de las posibilidades de explotación ofrecidas por el terreno, resulta más favorable desde el punto de vista del impacto medioambiental la ubicación conjunta de las instalaciones respectivas (aparte de los aerogeneradores), aunque tales elementos de cada parque estén separados dentro de dicha subestación y los parques tengan un funcionamiento autónomo unos de otros. Por otra parte, la ubicación en la misma subestación de las respectivas instalaciones en vez de construir tres subestaciones distintas facilita a su vez la evacuación conjunta de la electricidad generada, lo que de nuevo supone evitar la construcción de varias líneas de vertido a la red y, en consecuencia, un menor impacto medioambiental.

Por otra parte, tal como señala la Sentencia recurrida, la consideración separada de los tres parques no impide tener en cuenta los efectos sinérgicos de los mismos desde el punto de vista del impacto medioambiental, evitándose así que la separación implique una menor atención a su impacto medioambiental. Finalmente, la denuncia de la infracción del artículo 27.1.b) de la Ley del Sector Eléctrico tampoco puede prosperar, pues es claro que si no ha existido una fragmentación artificiosa de lo que hubiera debido ser un único parque eólico, no se ha evitado de manera fraudulenta la correcta calificación del régimen jurídico de las instalaciones litigiosas en función de la potencia instalada.»

Y, más adelante, concluía en relación con el análisis de impacto ambiental: «En lo que respecta a que hubiera sido preciso una evaluación de un proyecto único, hay que reiterar lo dicho en el motivo anterior y es que rechazado el motivo segundo relativo a que los tres parques hubieran debido ser tramitados como uno solo, este argumento no puede prosperar».

Como puede apreciarse, tras analizar las particulares circunstancias concurrentes, la Sala llegó en este caso a la conclusión contraria, es decir, que la separación de los tres parques analizados respondía a un uso racional de las posibilidades de explotación ofrecidas por el terreno, sin que el hecho de que se compartieran determinados elementos, como las instalaciones de conexión, debiera llevar de forma ineludible a la conclusión de que existiera una unidad inescindible, un único parque eólico, en definitiva, un único proyecto que debiera haber sido objeto de una evaluación ambiental única, y sin que la evaluación ambiental pudiera considerarse en aquel caso devaluada por su no realización unitaria al haberse tenido en cuenta debidamente los efectos acumulativos y sinérgicos de los parques.

3.Del análisis de la jurisprudencia de esta Sala en relación con los parques eólicos se infiere sin dificultad la conclusión de que es frecuente en la práctica que se soliciten y otorguen autorizaciones para parques eólicos ubicados en lugares próximos entre sí y que, además, comparten determinados elementos o infraestructuras, por poder ser ello beneficioso tanto desde el punto de vista económico de los promotores como del objetivo de limitar la afectación medioambiental que acompaña, por definición, a las instalaciones eólicas.

No debemos olvidar, a este respecto, que la normativa ha venido promoviendo la compartición de infraestructuras para limitar el impacto medioambiental de este tipo de instalaciones, pudiendo citarse en este sentido, a título de ejemplo el punto 5 del Anexo XI del Real Decreto 661/2007 (hoy derogado); la Exposición de Motivos del Real Decreto 1183/2020; el artículo 123 del Real Decreto 1955/2000; y el punto 4 del Anexo XV del real Decreto 413/2014.

Esto es, atendiendo a lo expuesto hasta ahora podemos afirmar que el uso de infraestructuras comunes es una exigencia técnica impuesta o favorecida por la normativa aplicable, y que no siempre que dos o más instalaciones de producción de energía eléctrica mediante aerogeneradores compartan determinadas infraestructuras o elementos puede advertirse una quiebra del carácter unitario que es consustancial a cada parque eólico.

Por tanto, esta circunstancia, por sí sola, ni impone la consideración unitaria ni evita, tampoco, por lo mismo, que la separación pueda calificarse de indebida cuando, en función de las circunstancias concurrentes, pueda suponer una menor atención a su impacto medioambiental, extremo que deberá dilucidarse en cada caso.

IV. Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada.

De lo dicho hasta ahora se infiere con claridad que, desde una perspectiva exclusivamente medioambiental, la respuesta que debemos dar a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, relativa a determinar si la instalación de parques eólicos que comparten instalaciones de conexión ha de considerarse como un único proyecto a efectos de su evaluación ambiental, es la siguiente:

- El hecho de que dos o más instalaciones de parques eólicos compartan instalaciones de conexión no comporta, ineludiblemente, que debamos considerar la existencia de un único proyecto de parque eólico a efectos de su evaluación medioambiental.

- La determinación de si, en tal supuesto, debe considerarse o no la existencia de un único parque eólico a efectos de su adecuada evaluación ambiental deberá hacerse en cada caso atendiendo a las circunstancias concurrentes, a la luz de la normativa y de la jurisprudencia aplicables.

V. Aplicación de la doctrina al supuesto enjuiciado.

A tenor de lo expuesto, es claro que la sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina que acabamos de mencionar, al hacer derivar la unidad de proyecto a efectos de su evaluación ambiental única, exclusivamente, del hecho de compartir, los tres parques eólicos concernidos (Campelo, Bustelo y Monte Toural), «estructuras y conexiones» o «líneas e infraestructuras de evacuación», sin hacer referencia ni ponderar ninguna otra circunstancia concurrente ni, tampoco, la incidencia de tal separación en la adecuación de la evaluación ambiental producida en las circunstancias del caso que, según consta en las actuaciones, fue de carácter ordinario, con el correspondiente estudio de efectos acumulativos y sinérgicos cuya suficiencia o insuficiencia no se analiza.

En consecuencia, debemos concluir que, en este extremo, la sentencia impugnada en casación es disconforme a Derecho y debe ser revocada.

SÉPTIMO.- Doctrina sobre la segunda cuestión de interés casacional y su aplicación al supuesto enjuiciado.

El auto de admisión nos requiere, en segundo lugar, que determinemos «si, conforme a la normativa que resultara de aplicación, es posible acordar la reducción del plazo del trámite de información pública a la mitad en el procedimiento de evaluación ambiental».

I. Doctrina jurisprudencial sobre esta cuestión.

Esta es una cuestión que ya ha sido abordada por esta Sala con anterioridad. Así, la STS n.º 1.768/2023, de 21 de diciembre (RC 3303/2022), señaló en su Fundamento Octavo lo siguiente:

«OCTAVO. Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida. Resolución del litigio.

A.- La aplicación de las anteriores consideraciones al caso de autos nos debe llevar a casar la sentencia recurrida que no se ha ajustado a ellas, como hemos venido explicando al hilo de nuestra respuesta a la cuestión casacional.

La resolución del litigio ( art. 93.1 LJ) nos obliga, no obstante, a despejar aún otra cuestión ya que, como antes advertimos, la sentencia recurrida ha apreciado otro vicio más determinante de la invalidez del mismo trámite de información pública, el relativo a su plazo. La evidente conexión entre ambas cuestiones, atinentes al mismo trámite de información pública, el efecto útil del recurso de casación y la fundamentación de tal tacha en la sentencia recurrida en la interpretación de preceptos estatales y comunitarios nos llevan a ello.

B.- La sentencia recurrida reprocha a la resolución administrativa impugnada que el plazo del trámite de información pública del procedimiento de evaluación ambiental haya sido reducido a la mitad, de treinta días a quince. La razón de tal reducción se encuentra en la legislación autonómica, explicando la Sala que, si bien el plazo general del trámite de información pública al que se debían someter conjuntamente el proyecto de ejecución y el estudio de impacto ambiental era de treinta días (al amparo del art. 33.7 de la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental, en la redacción aplicable), «el Consello de la Xunta de Galicia acordó el 15.02.18 declarar de interés especial la modificación sustancial del proyecto del parque eólico de Corme, con los efectos de tramitarlo de forma prioritaria y con reducción de los plazos en la instrucción del procedimiento de autorización administrativa previa y de construcción, así como del procedimiento de evaluación ambiental y del proyecto sectorial a la mitad, lo que - ciertamente- tenía su amparo en el punto 4 de la disposición adicional primera de esa misma ley».

Entiende la Sala que si nada impide que se reduzca a la mitad el plazo en relación con el procedimiento de la autorización administrativa previa y de construcción, estrictamente sujeta a la ley gallega de aprovechamiento eólico, no sucede lo mismo con la reducción del plazo del procedimiento de evaluación ambiental ordinaria aquí seguido por impedirlo, de un lado, la LEA, cuyo art. 36.1 fija para ello un plazo no inferior a 30 días hábiles y, por otro, el art. 6.7 de la Directiva 2011/92, en la redacción dada por la Directiva 2014/52, al disponer que «el plazo fijado para la consulta del público interesado sobre el informe de evaluación del impacto ambiental a que se refiere el artículo 5, apartado 1, no será inferior a 30 días», precepto que debió ser transpuesto al ordenamiento interno antes de 16 de mayo de 2017. Aplica, a continuación, la sentencia la doctrina del TJUE sobre los principios de primacía y de efecto directo vertical e inaplica esta previsión de la disposición adicional, apartado 4, de Ley gallega 8/2009, por entender que esta ley autonómica no puede establecer para el trámite de información pública del procedimiento ambiental un plazo inferior al de 30 días previsto en aquella Directiva. Y como consecuencia de este razonamiento, acoge también este motivo de nulidad de la demanda.

C.- Pues bien, este razonamiento de la sala territorial no puede ser compartido porque los dos preceptos en los que sustenta la improcedencia de la reducción del plazo del trámite de información pública, el art. 36.1 LEA y el art. 6.7 de la Directiva, no resultan de aplicación al supuesto analizado.

El art. 36.1 de la LEA, establece, efectivamente, que «El promotor presentará el proyecto y el estudio de impacto ambiental ante el órgano sustantivo, que los someterá a información pública durante un plazo no inferior a treinta días hábiles[...]», pero este precepto no tiene carácter básico en cuanto al plazo, de conformidad con su disposición final octava, apartado 2.b, por lo que sólo resulta de aplicación a la Administración General del Estado y a sus organismos públicos, según en ella misma se indica.

Y el art. 6.7 de la Directiva 2011/92/UE, en la redacción dada por la Directiva 2014/52/UE, al disponer que «el plazo fijado para la consulta del público interesado sobre el informe de evaluación del impacto ambiental a que se refiere el artículo 5, apartado 1, no será inferior a 30 días», se refiere al «público interesado» y no al «público», conceptos diferentes, según se encarga de definir la propia Directiva en su art. 1.2, apartados d) y e), (en términos similares, el Convenio Aarhus, art. 2, apartados 4 y 5):

«d) «público»: una o varias personas físicas o jurídicas y, de conformidad con el derecho o la práctica nacional, sus asociaciones, organizaciones o grupos;

e) «público interesado»: el público afectado, o que pueda verse afectado, por procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el apartado 2 del art. 2, o que tenga un interés en el mismo; a efectos de la presente definición, se considerará que tienen un interés las organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional».

También en parecidos términos (no muy diferentes de los que utiliza la Ley 27/2006, art. 2, apartados 1 y 2) se pronuncia la LEA que en su art. 5.1, apartados f) y g), establece:

«f) "Público": cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones o grupos, constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación que no reúnan los requisitos para ser considerados como personas interesadas.

g) "Personas interesadas": se consideran personas interesadas a los efectos de esta ley:

1.º Todas aquellas en quienes concurran cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2.º Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que, de conformidad con la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), cumplan los siguientes requisitos:

i) Que tengan, entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, y que tales fines puedan resultar afectados por la evaluación ambiental.

ii) Que lleven, al menos, dos años legalmente constituidas y vengan ejerciendo, de modo activo, las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.

iii) Que según sus estatutos, desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por el plan, programa o proyecto que deba someterse a evaluación ambiental.»

D.- La participación del «público» y la de las «personas interesadas» son dos formas de participación de la sociedad en la evaluación ambiental que no son exactamente coincidentes. La información pública es una modalidad de participación ciudadana en la que el público interviene sin necesidad de justificar la condición de interesado, como simple miembro de la comunidad, al ser el medio ambiente un bien de interés colectivo cuya protección a todos incumbe, no sólo a los poderes públicos. En cambio, la participación de las «personas interesadas» -en palabras de la LEA- o «público interesado» -en palabras de la Directiva- responde a la protección de un interés o circulo de intereses más específico que abarca a quienes se consideran interesados en el procedimiento administrativo y a las organizaciones ambientales, interés, individual o colectivo, que ha de justificarse.

Esta distinción lleva a la LEA a regular de forma distinta, y en preceptos distintos, la consulta al «público» a través del trámite de información pública, en el art. 36, y la consulta a las «personas interesadas», en el art. 37.

El trámite al que se refiere la sentencia recurrida es el trámite de información pública, es decir, de información al «público», no al «público interesado» o «personas interesadas». Y en cuanto al plazo para informar al «público», la Directiva 2011/92/UE, en la redacción dada por la Directiva 2014/52/UE, en su art. 6.6, se limita a decir que «Se establecerán plazos razonables para las distintas fases, que concedan tiempo suficiente para: a) informar [...] al público».

En ningún momento explica la sentencia que el plazo reducido, de treinta a quince días, del trámite de información pública sea o haya sido insuficiente por haber impedido u obstaculizado al público la presentación de alegaciones ni que tal reducción pudiera calificarse, por ello, de irrazonable.

En definitiva, tampoco por esta razón cabe invalidar el trámite de información pública realizado, por lo que ha de concluirse en la desestimación del recurso contencioso administrativo y consiguiente confirmación de las resoluciones administrativas que constituían su objeto».

Pues bien, a juicio de esta Sala, no concurren ahora motivos que justifiquen la modificación del criterio interpretativo adoptado en la STS n.º 1.768/2023, al que acabamos de hacer referencia. Criterio que, por otra parte, es perfectamente conocido por la parte recurrida en este recurso de casación, dado que manifiesta expresamente su discrepancia al respecto en su escrito de oposición.

Por tanto, en respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión, confirmamos y reiteramos el criterio establecido al respecto en la STS n.º 1.768/2023, de 21 de diciembre.

II. Aplicación de la referida doctrina al supuesto enjuiciado.

La sentencia ahora impugnada en casación se aparta del criterio interpretativo que esta Sala fijó sobre esta cuestión en la STS 1.768/2023 y , que ahora hemos reiterado, razonando que «[...] la primacía del derecho comunitario sobre el autonómico no deja lugar a dudas, de lo que se concluye que no fuera acorde a derecho la reducción del plazo de información pública a la mitad en el procedimiento de evaluación del impacto ambiental establecido en el apartado 4 de la disposición adicional primera de la LAEGCEFCA, ya que en ningún caso podía ser inferior a treinta días, que luego el artículo 36.1 de la LEA (tarde), precisó que serían hábiles [...]» y acogiendo el motivo de nulidad del acuerdo aducido en la demanda.

En consecuencia, la sentencia recurrida debe ser revocada por ser también en este extremo disconforme a Derecho y a la doctrina establecida al respecto por esta Sala.

OCTAVO.- Doctrina sobre la tercera cuestión de interés casacional y su aplicación al caso enjuiciado.

El auto de admisión nos plantea una tercera cuestión de interés casacional, consistente en determinar «si los informes sectoriales que se requieran para la tramitación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental deben recabarse antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública».

I. Doctrina sobre esta cuestión.

Esta cuestión también ha sido abordada ya por esta Sala, precisamente en la misma STS n.º 1.768/2023, antes citada, en los siguientes términos:

«SEXTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.- La cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos por haberse apreciado en ella interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la de determinar si los informes sectoriales que se requieran para la tramitación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental deben recabarse antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública.

La cuestión se formula en relación con un proyecto de repotenciación de un parque eólico ya existente en la Comunidad Autónoma de Galicia -parque eólico de Corme G-3, en el término municipal de Ponteceso, autorizado por resolución de 15 de abril de 1998-, mediante el que, sustancialmente y según explica la sentencia recurrida, se preveía sustituir los sesenta y un aerogeneradores ya instalados por siete de mayor envergadura y más avanzados, así como modificar algunas infraestructuras y adaptar y construir los caminos afectos. Este proyecto de modificación sustancial del parque eólico -declarado de interés especial conforme a la legislación autonómica, calificación que implicaba su tramitación prioritaria y con reducción de los plazos a la mitad- fue objeto de una evaluación de impacto ambiental ordinaria, tramitada conjuntamente con la autorización y proyecto de ejecución solicitados, en la que, a la vez que se solicitaban los informes sectoriales correspondientes, se abrió, en paralelo, el trámite de información pública por un plazo de quince días. En el curso de este trámite de información pública se presentaron alegaciones que fueron informadas por el técnico autonómico, tras ello, se presentaron documentos del proyecto corregido sin que la instructora considerara necesario volver a ofrecer un trámite de información pública, y se emite finalmente la declaración de impacto ambiental, autorizándose el proyecto por la resolución impugnada en la instancia.

La Sala de Galicia, tras rechazar el resto de las alegaciones de la demanda, ha entendido que la información pública no ha sido correctamente realizada por dos razones, en primer lugar, porque considera improcedente la reducción del plazo y, en segundo lugar, porque considera que los informes sectoriales debieron recabarse antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública. Sólo sobre esta última razón determinante de la anulación de la resolución impugnada se ha apreciado la existencia de interés casacional objetivo, cuestión que pasamos a abordar, sin perjuicio de que, tras ello, como luego se verá, haya de analizarse también la cuestión del plazo.

Al entender de la sala de instancia, la necesidad de que los informes sectoriales sean recabados antes del trámite de información pública resulta, tanto de la legislación interna como de la comunitaria, que se pronuncian en similar sentido al exigir que la participación ciudadana en el procedimiento ambiental se lleve a cabo «en una fase del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto en la que estén abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto» ( art. 36.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en adelante, LEA), o, en palabras del art. 6.3 y 4 de la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que, tras ordenar a los Estados miembros que garanticen la puesta a disposición del público de «toda la información recogida en virtud del artículo 5» (la del anexo IV sobre las características del proyecto), añade en su apartado 4 que «el público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones ambientales», a cuyo efecto «tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto». Concluyendo la Sala a la vista de esta regulación que «tanto la ley estatal, como la directiva citadas contenían un mandato claro en orden a conseguir los informes sectoriales antes de someter el proyecto y el estudio ambiental al trámite de información conjunto (cada uno por su plazo), de lo que resulta que quienes a él concurrieron no pudieron ejercer de forma plena su derecho a participar de forma efectiva y con pleno conocimiento de todas "las opciones" que se presentaban, en un trámite que necesariamente tenía que realizarse "antes" de adoptar la decisión definitiva sobre el proyecto que se promovía».

Se trata, por tanto, de examinar si, efectivamente, tanto la regulación comunitaria como la legislación interna sobre la evaluación ambiental de proyectos y, más precisamente, sobre la evaluación de impacto ambiental ordinaria, que es la que aquí se ha seguido, imponen que los informes sectoriales sean recabados antes de iniciarse el trámite de información pública, esto es, que el trámite de consultas a las autoridades en el que tales informes se solicitan sea realizado con anterioridad al trámite de información pública por ser condición necesaria para que la participación del público en esa fase temprana del procedimiento de toma de decisiones medioambientales, cuando están abiertas todas las opciones, pueda considerarse real y efectiva, como exige la normativa indicada.

B.- El procedimiento de evaluación ambiental ordinaria se encuentra regulado en la LEA (arts. 33 y ss) como un procedimiento tuitivo del medio ambiente, de naturaleza participativa, como es común a los procedimientos ambientales, e instrumental respecto del procedimiento sustantivo/sectorial (art. 1.a), en la medida en que tiene por objeto analizar y valorar los efectos significativos sobre el medio ambiente de proyectos, tanto públicos como privados, con incidencia en el medio natural que debe llevarse a cabo de forma preceptiva antes de su aprobación respecto de la que tiene carácter «determinante» ( art. 41 LEA). Su naturaleza tuitiva del medio ambiente convierte en especialmente relevante la participación ciudadana en estos procedimientos por ser el medio ambiente un bien o interés colectivo de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos ( art. 45 CE) y a cuya conservación vienen obligados los poderes públicos y la sociedad en su conjunto. La participación ciudadana, consagrada con carácter general en el art. 9.2 CE y, en el ámbito de la Administración, en el art. 105 CE, reviste, pues, en los procedimientos ambientales una importancia cualificada de la que da cuenta el panorama normativo internacional, interno y comunitario que a ella se refieren: Convenio Aarhus (Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus, Dinamarca, ratificado por la Unión Europea el 25 de junio de 1998, y por España el 15 de diciembre de 2004, BOE de 16 de febrero de 2005), la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y ciñéndonos ya al concreto procedimiento que analizamos, la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 2014/52/UE, y la Ley 21/2013, de 28 de junio, de evaluación ambiental (LEA).

En todas estas normas se hace referencia a la necesidad de que, en palabras del Convenio Aarhus (art. 6.4), «la participación del público comience al inicio del procedimiento de toma de decisiones con incidencia en el medio ambiente, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real».

En similares términos se pronuncia la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, si bien, como expresa su exposición de motivos, esta norma «se ocupa del derecho de participación pública en los asuntos de carácter ambiental en relación con la elaboración, revisión o modificación de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general. La regulación de las demás modalidades de participación previstas en el Convenio y en la legislación comunitaria (procedimientos administrativos que deben tramitarse para la concesión de autorizaciones ambientales integradas, para evaluar el impacto ambiental de ciertos proyectos, para llevar a cabo la evaluación ambiental estratégica de determinados planes y programas o para elaborar y aprobar los planes y programas previstos en la legislación de aguas) se difiere a la legislación sectorial correspondiente».

Por su parte, la Directiva 2011/92/UE, en sus considerandos 16 y 17, destaca la importancia y el sentido de la participación real del público en la adopción de las decisiones medioambientales:

«(16) La participación real del público en la adopción de esas decisiones le permite expresar opiniones e inquietudes que pueden ser pertinentes y que las autoridades decisorias pueden tener en cuenta, favoreciendo de esta manera la responsabilidad y la transparencia del proceso decisorio, y contribuyendo a la toma de conciencia por parte de los ciudadanos sobre los problemas medioambientales y al respaldo público de las decisiones adoptadas.

(17) Por consiguiente, debe fomentarse la participación pública, incluida la de asociaciones, organizaciones y grupos y, en particular, la de organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente, sin olvidar, entre otras cosas, la educación medioambiental del público.»

Y en fin, la LEA consagra también la participación pública como principio al que deben sujetarse los procedimientos de evaluación ambiental (art. 2).

C.- En cuanto a la concreción de ese principio en el procedimiento de evaluación ambiental de proyectos, la Directiva 2011/92/UE, en su art. 6 dispone lo siguiente (en su versión modificada por la Directiva 2014/52/UE):

«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto debido a sus responsabilidades medioambientales específicas o a sus competencias locales o regionales tengan la oportunidad de expresar su opinión sobre la información proporcionada por el promotor y sobre la solicitud de autorización del proyecto teniendo en cuenta, cuando corresponda, los casos a los que se hace referencia en el art. 8 bis, apartado 3. A tal fin, los Estados miembros designarán las autoridades que deban ser consultadas, ya sea con carácter general o en función del caso concreto. La información recabada en virtud del art. 5 se remitirá a dichas autoridades. Los Estados miembros fijarán disposiciones concretas para la consulta.

2. Con el fin de garantizar la participación efectiva del público interesado en los procedimientos de toma de decisiones, el público será informado por vía electrónica y mediante anuncios públicos u otros medios apropiados sobre las siguientes cuestiones en una fase temprana de los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el art. 2, apartado 2, y, a más tardar, tan pronto como resulte razonable facilitar la información:

a) la solicitud de autorización del proyecto;

b) la circunstancia de que el proyecto está sujeto a un procedimiento de evaluación del impacto ambiental y, llegado el caso, de que es de aplicación el art. 7;

c) datos sobre las autoridades competentes responsables de tomar la decisión, de las que pueda obtenerse información pertinente, de aquellas a las que puedan presentarse observaciones o formularse preguntas, y de los plazos para la transmisión de tales observaciones o preguntas;

d) la naturaleza de las decisiones posibles o, en su caso, del proyecto de decisión;

e) una indicación de la disponibilidad de la información recogida con arreglo al art. 5;

f) una indicación de las fechas y los lugares en los que se facilitará la información pertinente, así como los medios empleados para ello;

g) las modalidades de participación pública definidas con arreglo al apartado 5 del presente artículo.

3. Los Estados miembros garantizarán que, dentro de unos plazos razonables, se pongan a disposición del público interesado los elementos siguientes:

a) toda la información recogida en virtud del art. 5;

b) de conformidad con el Derecho nacional, los principales informes y dictámenes remitidos a la autoridad o a las autoridades competentes en el momento en el que el público interesado esté informado de conformidad con el apartado 2 del presente artículo;

c) de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental, la información distinta de la contemplada en el apartado 2 del presente artículo que sea pertinente para la decisión de conformidad con el art. 8 de la presente Directiva y que solo pueda obtenerse una vez expirado el período de información al público interesado de conformidad con el apartado 2 del presente artículo.

4. El público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el art. 2, apartado 2 y, a tal efecto, tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o a las autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto.

5. Las modalidades concretas de información al público (por ejemplo, mediante la colocación de carteles en un radio determinado o la publicación de anuncios en la prensa local) y de consulta al público interesado (por ejemplo, mediante el envío de notificaciones escritas o mediante una encuesta pública) serán determinadas por los Estados miembros. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que la información pertinente sea accesible electrónicamente por parte del público, a través de, al menos, un portal central o de puntos de acceso sencillo, en el nivel administrativo adecuado.

6. Se establecerán plazos razonables para las distintas fases, que concedan tiempo suficiente para: a) informar a las autoridades a que se refiere el apartado 1, y al público, y b) que las autoridades a que se refiere el apartado 1 y el público interesado se preparen y participen efectivamente en el proceso de toma de decisiones sobre medio ambiente con arreglo a lo dispuesto en el presente artículo.

7. El plazo fijado para la consulta del público interesado sobre el informe de evaluación de impacto ambiental a que se refiere el art. 5, apartado 1, no será inferior a 30 días.»

Como puede observarse, el precepto se refiere a la consulta a las autoridades, al público interesado y al público (conceptos, estos últimos, no coincidentes, como luego tendremos ocasión de analizar), pero no indica exactamente el ensamblaje entre estos trámites, más allá de precisar: (i) la información que ha de proporcionarse a las autoridades para que emitan su informe (la proporcionada por el promotor a la que se refiere el art. 5 que se remite, a su vez, al anexo IV y que, sustancialmente, consiste en la descripción del proyecto, medidas para evitar, reducir o compensar los efectos medioambientales negativos y el estudio motivado de las alternativas); (ii) que la información al público de los extremos que se detallan en el apartado 2 se efectúe en una «fase temprana»; (iii) que dentro de unos plazos razonables se pongan a disposición del público interesado la información que se detalla en el apartado 3; (iv) insistir en el derecho a la participación del público interesado en «una fase temprana [...] cuando estén abiertas todas las opciones»; (v) remitir a los Estados miembros la determinación de las modalidades de información al público; (vi) que han de establecerse «plazos razonables para las distintas fases, que concedan tiempo suficiente» para informar a las autoridades y «al público» para que se preparen y puedan participar de forma efectiva en la toma de decisiones medioambientales; y (vii) fijar un plazo para la consulta al «público interesado» no inferior a 30 días.

Así pues, el precepto no impone expresamente que el trámite de consultas a las autoridades se efectúe necesariamente antes del trámite de información pública para incluir en él la información que de aquéllas se obtenga. El procedimiento debe permitir la participación del público en una fase temprana, cuando estén abiertas todas las opciones, y esta participación ha de ser real y efectiva, pero la directiva no impone exactamente el momento en el que ha de realizarse la información pública ni que deba forzosamente realizarse después de las consultas a las autoridades. Debe tenerse en cuenta que la directiva se limita a establecer los principios y disposiciones fundamentales de los procedimientos de evaluación ambiental de proyectos, sin imponer al detalle los trámites concretos, para permitir distintos desarrollos por parte de los Estados miembros. Así se indica en el considerando 21 de la Directiva 2014/52/UE, al señalar que «(21) Los Estados miembros disponen de diversas opciones para aplicar la Directiva 2011/92/UE en lo relativo a la integración de las evaluaciones de impacto ambiental en los procedimientos nacionales. En consecuencia, los elementos de esos procedimientos nacionales pueden variar».

D.- Y llegamos ya a la regulación contenida en la LEA que dedica sus arts. 33 y ss al procedimiento de evaluación ambiental de proyectos cuyas líneas esenciales vamos a reflejar para analizar cómo se incardina en el mismo el trámite de información pública.

a).- La LEA regula la información pública en su art. 36 como una «actuación previa» al inicio del procedimiento de evaluación ambiental propiamente dicho. En esta fase previa el promotor del proyecto debe elaborar el «estudio de impacto ambiental» que realiza un análisis del proyecto desde la perspectiva ambiental con el contenido que se indica en el art. 35 (fundamentalmente, descripción del proyecto, exposición de las diversas alternativas incluida la alternativa cero, identificación de los posibles efectos en el medio ambiente, medidas al respecto y vigilancia de su cumplimiento), teniendo la opción de solicitar previamente del órgano ambiental un «documento de alcance» de dicho estudio, documento de alcance para cuya emisión resulta obligada la consulta a las autoridades y a las personas interesadas (art. 34.4 LEA y art. 5 de la Directiva), y al que deberá ajustarse el estudio en el caso de ser emitido. En nuestro caso el promotor no ha utilizado esta opción.

Una vez que el promotor elabore el estudio, el art. 36 se refiere al trámite de información pública en estos términos:

«1. El promotor presentará el proyecto y el estudio de impacto ambiental ante el órgano sustantivo, que los someterá a información pública durante un plazo no inferior a treinta días hábiles, previo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado" o diario oficial que corresponda y en su sede electrónica.

Esta información pública se llevará a cabo en una fase del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto en la que estén abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto.

[...]

2. En el anuncio del inicio de la información pública el órgano sustantivo, o en su caso el órgano ambiental, incluirá un resumen del procedimiento de autorización del proyecto, que contendrá, como mínimo, la siguiente información:

a) Indicación de que el proyecto está sujeto a evaluación de impacto ambiental ordinaria, así como de que, en su caso, puede resultar de aplicación lo previsto en el capítulo III de este título en materia de consultas transfronterizas.

b) Identificación del órgano competente para autorizar el proyecto [...]; identificación de aquellos órganos de los que pueda obtenerse información pertinente y de aquellos a los que puedan presentarse alegaciones, así como del plazo disponible para su presentación.

3. El órgano sustantivo, o en caso el órgano ambiental, adoptará las medidas necesarias para garantizar que la documentación que debe someterse a información pública tenga la máxima difusión entre el público, utilizando preferentemente los medios de comunicación y electrónicos.»

Como puede apreciarse, al igual que ocurre con la regulación de este trámite en la directiva, tampoco se indica exactamente en el precepto en qué momento preciso debe realizarse este trámite de información pública, siempre que sea una fase que ha de ser temprana, pues han de estar abiertas todas las opciones; y en cuanto a su contenido, el precepto se limita a mencionar que han de someterse al trámite de información pública el proyecto, el estudio y los datos informativos que se mencionan en el apartado 2, sin que se haga referencia expresa a los informes emitidos en el trámite de consultas a las autoridades.

b).- A este trámite de consulta a las autoridades -«Administraciones públicas afectadas» en los términos de la ley- se refiere a continuación el art. 37, junto con el de consulta a las personas interesadas, en los términos siguientes:

«Simultáneamente al trámite de información pública, el órgano sustantivo consultará a las Administraciones Públicas afectadas y a las personas interesadas sobre los posibles efectos significativos del proyecto, que incluirán el análisis de los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente derivados de la vulnerabilidad del proyecto ante riesgos de accidentes graves o de catástrofes que incidan en el proyecto.»

La expresión «simultáneamente» alude a un trámite que se realiza al mismo tiempo que el de información pública sin que se imponga, pues, tampoco, necesariamente, su realización en un momento anterior a ésta.

Estos trámites de información pública y de consultas a las autoridades y personas interesadas se configuran en la ley como trámites previos, pues preceden a la iniciación del procedimiento ambiental propiamente dicho, y de carácter recepticio, pues los informes y alegaciones recibidas han de ser remitidos al promotor «para su consideración en la redacción, en su caso, de la nueva versión del proyecto y en el estudio de impacto ambiental», y si, como consecuencia de ello, «el promotor incorporase en el proyecto o en el estudio de impacto ambiental modificaciones que supongan efectos ambientales significativos distintos de los previstos originalmente, se realizará un nuevo trámite de información pública y consultas en los términos previstos en los artículos 36 y 37, que en todo caso, será previo a la formulación de la declaración de impacto ambiental» (art. 38 LEA y arts. 8 y 9.1.b de la Directiva). Esta previsión contribuye a que la participación del público pueda calificarse de real y efectiva en la medida en que obliga al promotor a valorar sus alegaciones y a introducir, en su caso, a consecuencia de las mismas, las variaciones pertinentes en su propuesta sustantiva y/o ambiental, y todo ello en una fase temprana, antes de la iniciación del procedimiento ambiental propiamente dicho.

No se cuestiona en la sentencia de instancia esta toma en consideración de las alegaciones ni que, tras su valoración y emitirse el correspondiente informe sobre las mismas, la instructora considerara innecesario un nuevo trámite de información pública.

c).- Y una vez concluidas estas actuaciones previas, el promotor solicita del órgano sustantivo el inicio del procedimiento de evaluación ambiental propiamente dicho, acompañando la documentación pertinente (art. 39), se efectúa el análisis técnico del expediente por el órgano ambiental (art. 40) y se emite la declaración de impacto ambiental (art. 40) que tendrá carácter determinante de la decisión que haya de adoptarse sobre el proyecto sustantivo (art. 41).

E.- Por tanto, la LEA, al regular los trámites que han de realizarse en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, tampoco impone expresamente que el trámite de consulta a las autoridades haya de realizarse necesariamente antes del trámite de información pública. Ambos trámites se configuran como trámites previos al inicio del procedimiento ambiental propiamente dicho y deben realizarse en una fase temprana del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto, pero la LEA no precisa su momento exacto de realización ni su ensamblaje mutuo, más allá de esa referencia a la «simultaneidad» que se contiene en el art. 37 que no parece aludir precisamente a una realización previa.

Debe tenerse presente que se trata de una norma estatal de carácter básico (en la mayoría de sus preceptos) que diseña un esquema procedimental común al que deben adaptarse las autonomías, pero dejándoles un margen de decisión sobre la forma concreta de diseñar el procedimiento ambiental y su articulación, dado su carácter instrumental, con la tramitación del proyecto sustantivo y sectorial de que se trate, que puede referirse a materias o sectores de la realidad bien diferentes con sus propias peculiaridades que reclamen, a su vez, las correspondientes particularidades en la ordenación del procedimiento. La norma estatal básica regula, pues, ajustándose a la directiva, como normas mínimas de protección que tienden directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental, los trámites esenciales que han de integrar la evaluación ambiental, su funcionalidad, la misión que están destinados a cumplir dentro del procedimiento ambiental, así como las líneas generales de la sucesión temporal de estos trámites, pero no dispone exactamente el momento preciso de su realización o concatenación más allá de estas pautas temporales generales. De esta forma, tanto la directiva como la norma estatal básica que la transpone, abordan la regulación de las diversas actuaciones que han de desarrollarse en el procedimiento ambiental desde una perspectiva funcional, y no meramente formal, teniendo en cuenta cuál es la finalidad del trámite, su función, en un procedimiento de articulación compleja que tiene por objeto abordar la perspectiva ambiental en el proceso de toma de decisiones, y antes de su adopción, en proyectos con incidencia significativa en el medio ambiente.

Por tanto, volviendo al trámite de información pública, de lo que se trata es de que su realización permita cumplir la función a la que está destinado dentro del procedimiento ambiental: permitir la participación real y efectiva del público en una fase temprana del procedimiento de toma de decisiones con incidencia medioambiental cuando están abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto. Y para ello, y acercándonos ya a la respuesta a la cuestión que nos plantea el auto de admisión, ni la directiva ni la LEA imponen, como requisito formal de obligado cumplimiento, que antes de la información pública deba realizarse el trámite de consultas a las autoridades, sin que ello excluya, desde la perspectiva funcional que subyace a la normativa analizada cuya finalidad última es dotar de efectividad a la evaluación ambiental, que las particularidades que puedan concurrir reclame la puesta a disposición del público de alguna información que haya debido ser recabada previamente de las Administraciones afectadas por el proyecto, por demandarlo, en las circunstancias del caso, la efectividad de su participación.

La conclusión alcanzada no permite, por tanto, que pueda declararse la invalidez del trámite de información pública por el incumplimiento de un requisito formal de previa realización del trámite de consulta a las Administraciones afectadas por el proyecto, no establecido como tal ni en la directiva ni en la LEA, sin perjuicio de la valoración que, en las particularidades del caso, pueda merecer la eventual exigencia de proporcionar al público alguna información propia de dicho trámite, recabada antes de que aquél pueda ejercer su derecho a la participación, para que ésta, en las circunstancias del caso, pueda considerarse real y efectiva, circunstancia que demandará el imprescindible esfuerzo argumental sobre la incidencia de la omisión de tal información en la efectividad del derecho a la participación del público en el procedimiento ambiental.

En este caso, este esfuerzo ha sido omitido por el recurrente en la instancia -que nada precisa en su demanda, más allá de meras generalidades sobre la envergadura o complejidad del proyecto, ni en su escrito de oposición al recurso de casación-, sin que tampoco la sentencia recurrida nos ofrezca explicaciones al respecto, siendo por ello improcedente la tacha de invalidez que en ella se formula por esta razón al trámite de información pública realizado.

SÉPTIMO. La interpretación que fija esta sentencia.

Y tras estas consideraciones, estamos ya en condiciones de dar respuesta a la cuestión que nos formula el auto de admisión en el sentido siguiente:

La Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 2014/52/UE, y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, no imponen que, en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, antes de la información pública deba realizarse el trámite de consultas a las autoridades, sin que ello excluya que las particularidades que puedan concurrir reclame la puesta a disposición del público de alguna información que haya debido ser recabada previamente de las Administraciones afectadas por el proyecto, por demandarlo, en las circunstancias del caso, la efectividad de su participación; ello demandará el imprescindible esfuerzo argumental sobre la incidencia de la omisión de tal información en la efectividad del derecho a la participación del público en el procedimiento ambiental».

Con posterioridad, esta doctrina ha sido reiterada en la STS 119/2024, de 25 de enero (RC 4795/2022).

Por tanto, al no apreciar ahora la concurrencia de motivos que justifiquen una modificación de dicha doctrina, la confirmamos y reiteramos expresamente.

II. Aplicación de dicha doctrina al supuesto enjuiciado.

La sentencia recurrida razona del siguiente modo sobre esta cuestión:

«[...] Finalmente, y aunque la cuestión relativa al momento en que se deben facilitar los informes sectoriales está pendiente de resolución por el Tribunal Supremo, nada impide que se deba estar de nuevo a lo dispuesto en las directivas comunitarias citadas, que tienen que ser respetadas en base al principio de primacía del Derecho de la Unión [...]

Así pues, tanto la ley estatal, como la directiva citadas contenían un mandato claro en orden a conseguir los informes sectoriales antes de someter el proyecto y el estudio ambiental al trámite de información conjunto (cada uno por su plazo), de lo que resulta que como cuando se sometió el proyecto al último trámite de información pública (por un plazo de quince días), aún no se habían recibido todos los informes sectoriales, de ello resulta que quienes ya alegaron o quienes aún no lo habían hecho en el plazo otorgado, no pudieron ejercer de forma plena su derecho a participar de forma efectiva y con pleno conocimiento de todas "las opciones" que se presentaban, en un trámite que necesariamente tenía que realizarse "antes" de adoptar la decisión definitiva sobre el proyecto que se promovía. Este defecto, unido al anterior ya analizado en este fundamento de derecho, merece la estimación del recurso y la anulación del acuerdo gubernativo impugnado. [...].»

Es claro, por tanto, que con estos razonamientos la sentencia recurrida se aparta de la interpretación adecuada de la normativa que hemos establecido en la STS 1.768/2023 y que hemos reiterado en la STS 119/2024, de 25 de enero.

Por ello, debemos revocar también en este extremo la sentencia impugnada al ser disconforme a Derecho.

NOVENO.- Conclusiones y costas.

A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación y, en consecuencia, casamos y anulamos la sentencia impugnada por no ser conforme a Derecho, y confirmamos la legalidad del acuerdo que fue objeto del recurso contencioso-administrativo.

En cuanto a las costas de la instancia y de este recurso de casación, conforme a lo prevenido en los artículos 94 y 139 de la LJCA, disponemos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, dada la complejidad jurídica del asunto y que no se aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.