Sentencia Contencioso-Administrativo 42/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 669/2024 de 22 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

I.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo nº 669/2024 por la representación procesal de don Marcos, en impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en su sesión de 22 de octubre de 2024, por el que se le denegaba el indulto que había solicitado, con la pretensión de que se anule el mencionado acuerdo y se deje sin efecto el acto impugnado, concediéndose el indulto solicitado, bien de forma total o, subsidiariamente, de forma parcial, en el exceso de la pena que es de 1 año y un mes de prisión.

Para una mejor comprensión del debate que se suscita en el recurso es necesario hacer referencia, primeramente, a que al recurrente le fue incoado un procedimiento penal, que concluyó por sentencia de 13 de octubre de 2020 dictada por el Juzgado de lo Penal número 1 de Albacete, en el Procedimiento Abreviado n.º 42/2018, por la que se le impuso pena privativa de libertad de tres años y un mes de prisión por la comisión de un delito de atentado contra agentes de la autoridad, haciendo uso de un vehículo a motor, previsto y penado en el artículo 550 y 551.3 del Código Penal.

Solicitado el indulto, el Consejo de Ministros, mediante el acuerdo impugnado, procede a su denegación, habiéndose emitido en el procedimiento sendos informes, tanto por el Juzgado sentenciador, como por el Ministerio Fiscal, resultando ambos contrarios a la concesión del indulto; así como el preceptivo informe de conducta del penado emitido por la Delegación del Gobierno en Cataluña.

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte actora.

Los fundamentos que se aducen en la demanda se encaminan, principalmente, a requerir de este tribunal una valoración positiva sobre el cumplimiento de los requisitos que establecen tanto el artículo 4.º, apartado 3.º, del Código Penal, como el artículo 2.º de la Ley relativa al ejercicio de gracia de indulto, de 18 de junio de 1870, para la concesión al recurrente de un indulto, ya sea total, ya parcial de forma subsidiaria. Además, alega la parte actora que existen suficientes razones de justicia y equidad para conceder la gracia que se solicita, toda vez que "la persona que en su día cometió los hechos enjuiciados "no es la misma persona",dicho sea en términos figurados, que en la actualidad se encuentra totalmente normalizado con un entorno familiar, social y laboral adecuado, encontrándose actualmente totalmente reinsertado socialmente". Por ello, indica que "el cumplimiento de la pena privativa de libertad carece en este momento de sentido", exponiendo los perjuicios que causaría le ejecución de la condena, más teniendo en cuenta las dilaciones indebidas durante la tramitación de la causa.

Culmina la parte su escrito de demanda suplicando que se dicte sentencia en la que se acuerde:

«1) estimar esta demanda de Recurso Contencioso-Administrativo contra la resolución consistente en el acto administrativo expreso dictado el día 22 de octubre de 2024 por el Consejo de Ministros; 2) en méritos de esta demanda, declarar no ser conforme a derecho dicha resolución expresa, por infringir el ordenamiento jurídico, anulándola y dejándola sin efecto, declarando en su lugar conceder la gracia del indulto total de la pena privativa de libertad de 3 años y 1 mes por el delito de atentado, impuesta en la sentencia de referencia; o bien se conceda el indulto parcial en la parte de la pena que excede de los dos años de la pena concreta impuesta de 3 años y 1 mes de prisión; es decir, que para el indulto parcial se sirva conceder el indulto parcial en el exceso de pena que es de 1 año y 1 mes de prisión, y así tener derecho a la suspensión de la pena; y 4) con imposición de costas procesales a la Administración y a cualquier parte contraria que se oponga a esta demanda».

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la parte recurrida.

El Abogado del Estado opone la doctrina de la Sala en cuanto a las limitaciones existentes respecto al control jurisdiccional en los casos de impugnación de acuerdos denegatorios de indulto, en tanto este no puede afectar a los defectos de motivación y solo alcanza los elementos reglados del procedimiento y no a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

Opone, igualmente, la rotundidad de los informes desfavorables emitidos en la tramitación del procedimiento y, en concreto, de los informes del Ministerio Fiscal y del Tribunal sentenciador, así como de la opinión de los dos policías intervinientes en los hechos delictivos que manifiestan su oposición a que se conceda el indulto solicitado debido "a la gravedad de los hechos por los que fue detenido, por el desprecio que demostró a la vida e integridad física de los actuantes y otros usuarios de la vía pública, además de que su modo de vida sigue teniendo un carácter delincuencial".

Destaca que la tramitación del expediente ha seguido lo establecido en la Ley habiéndose cumplimentado de forma suficiente los trámites, aportándose suficientes elementos de juicio para la toma de decisión del Gobierno.

Finaliza su escrito interesando la desestimación del recurso con los demás pronunciamientos legales.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial sobre el control judicial de los acuerdos denegatorios de indulto y aplicación de esta doctrina al supuesto de autos.

En nuestra jurisprudencia se viene señalando que los acuerdos denegatorios de la concesión de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.

Así lo recordábamos en la STS n.º 1.271/2021, de 27 de octubre, en la que, al respecto, decíamos:

«Así se desprende de la doctrina establecida en casos similares en las sentencias de esta Sala de 28-5-2015, recurso 435/14, 26-2-2016, recurso 833/2015 y 13-11-2015, recurso 921/2014, en las que se hace referencia al abundante acervo jurisprudencial en orden al alcance de la revisión jurisdiccional de las decisiones de indulto, de las que sólo algunas se pronuncian sobre acuerdos de concesión de indulto (casaciones 166/2001, 26/2006, 68/2009, 165/2012 y 13/2013), siendo el resto, pronunciamientos sobre acuerdos denegatorios, tales como las de 30 de enero de 2014, casación 407/12; 15 de septiembre de 2014, casación 109/14; 14 de noviembre de 2014, casación 251/14; 28 de mayo de 2015, casación 435/14, y 13 de noviembre de 2015, casación 921/14, todas relativas a acuerdos denegatorios de indulto».

Por ello, conviene precisar que, tal y como dijimos en nuestra STS nº 734/2022, de 15 de junio (rec. 734/2022), el control que esta jurisdicción contencioso-administrativa puede ejercitar en las denegaciones de indulto, como aquí acontece, se encuentra limitado a los aspectos formales de su elaboración y, más precisamente, a si se han solicitado los informes que la Ley establece como preceptivos; informes que, por lo demás, no son vinculantes. Ello significa, por un lado, que lo importante es que se hayan requerido y emitido dichos informes preceptivos; y, por otro, que el hecho de que el ministerio fiscal o el tribunal sentenciador se hubieren mostrado favorables o no al indulto al emitir sus informes preceptivos no resulta decisivo a estos efectos.

Tal y como señalamos en nuestra sentencia de 20 de septiembre de 2016 (rec. 1507/2015) -y reiteramos en STS de 26 de enero de 2022 (rec. 381/2020)-:

«reducido el control jurisdiccional de los actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( art. 47.1.e) Ley 39/2015), que remite a la nulidad de pleno derecho los actos cuando se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de procedimiento ( art. 48 Ley 39/2015), que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tienen una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos, la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado.»

En este sentido, por lo que se refiere a las alegaciones realizadas por la parte en su escrito de demanda, en la que se solicita que se atienda a los motivos de especial trascendencia, justicia, equidad y conveniencia social del indulto, corresponde señalar, como ya dijimos en nuestra STS nº 134/2020, de 5 de febrero (rec. 5/2019), concretando la doctrina jurisprudencial aplicable en estos casos de impugnación jurisdiccional de acuerdos denegatorios de indulto, que: "1) El control jurisdiccional no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo."

De esta forma, las pretensiones del recurrente no pueden ser estimadas pues, tal y como hemos declarado en nuestra STS nº 609/2022, de 25 de mayo (rec. 393/2021), en relación con el debate suscitado:

«[E]l artículo 11 de la LI establece que el indulto total "se otorgará a los penados tan solo en el caso de existir a su favor razones de justicia, equidad o utilidad pública, a juicio del Tribunal sentenciador", para añadir en el artículo 12 que procederá el indulto parcial en los demás casos en que no proceda el indulto total, indulto parcial que, conforme al artículo 4 comporta " la conmutación de la pena o penas impuesta al delincuente en otras menos graves".

Sentado lo anterior debe recordarse, con carácter previo al debate de autos, que, de acuerdo con lo declarado por la jurisprudencia de esta Sala Tercera (por todas, sentencia 1398/2020, de 26 de octubre, dictada en el recurso 339/2019; ECLI:ES:TS:2020:3482, con abundante cita), por lo que se refiere al ámbito del control jurisdiccional de las resoluciones sobre denegación de indulto, que " una jurisprudencia reiterada de este Tribunal [que] delimita las potestades de revisión jurisdiccional de las decisiones sobre el derecho de gracia que se reconoce al Rey en el artículo 62.i de la Constitución . En efecto, en relación con ese debate debemos hacer las siguientes consideraciones, de indudable trascendencia para las cuestiones suscitadas en este proceso, conforme tenemos declarado...:

"Primero.- En principio, los actos que se pronuncien sobre el derecho de gracia, concediendo o denegando un indulto solicitado por un condenado, aunque se consideren como típicos actos de Gobierno y, por ello, discrecionales; son susceptibles de control jurisdiccional. Ahora bien, no se trata de una fiscalización "in integrum" de la decisión adoptada en vía administrativa que no tenga límites, porque esa posibilidad sería contraria a la propia normativa del derecho de gracia en la Constitución, como ha tenido ocasión de declarar el mismo Tribunal Constitucional (Auto 360/1990). Y es que la decisión graciable que el indulto comporta, que es contrario a la efectividad de la condena impuesta por los Tribunales, no está sujeta a mandato legal taxativo "siendo de plena disposición para el Gobierno", que no puede ser cuestionado en vía jurisdiccional en cuanto a la decisión esencial del mencionado derecho; esto es, sobre la procedencia o no de conceder el derecho o incluso el alcance con que el mismo se concede por el Gobierno.

Segundo.- La consecuencia de lo expuesto es que las decisiones sobre concesión o no del indulto no son actos que no estén sujetos a mandato legal alguno y, por tanto, limitan su control jurisdiccional. En este sentido se ha delimitado por la jurisprudencia que ese control ha de abarcar a lo que ha venido delimitándose como "aspectos reglados del procedimiento", en concreto, en si han sido solicitados los informes preceptivos que se imponen por la vieja Ley de 1870. Y en este sentido y desde el punto de vista formal se ha declarado que no es exigible a dichas decisiones la necesidad de la motivación en el sentido que se impone para los actos administrativos en la aún vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [en la actualidad, la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas] , sino por su Ley específica que orilla la aplicación de tal norma general por la naturaleza de tales actos ya mencionada.

(...)

Por ello, el pronunciamiento de desestimación es obligado, pues, tratándose de acuerdos denegatorios de la concesión de indulto, esta Sala, de conformidad con lo expuesto, se ha pronunciado con posterioridad a dicha sentencia del Pleno de 20 de noviembre de 2013 (RCA 13/2013), de forma reiterada, en otras muchas (...) sobre la inexigencia de motivación en las denegaciones de indulto.

[E]sta Sala, a través del Pleno de la misma, ha dictado recientemente sentencia de fecha veinte de noviembre de dos mil trece, parcialmente estimatoria del recurso interpuesto contra la concesión de indulto en el caso citado por la recurrente como elemento de comparación, y en dicha sentencia se introduce la posibilidad de controlar el ejercicio positivo de la facultad de indulto, a través de la interdicción de la arbitrariedad, cuando el ejercicio de dicha potestad de indulto aparece como arbitrario, por aplicación del artículo 9.3 de nuestra norma constitucional.

Sin embargo, en el presente caso no estamos ante una concesión de indulto, que, por oponerse a una sentencia firme, debería respetar dicho límite, sino ante la denegación de un indulto, para el que nunca se exigió en la Ley de Indulto la necesaria motivación. La Jurisprudencia ha venido negando que el acto denegatorio del indulto sea controlable en cuanto al fondo por los Tribunales, precisamente porque el acto de denegación del indulto no se contrapone al principio de ejecutividad de las sentencias firmes, que, de conformidad con los artículos 117 y 118 de la Constitución, corresponde llevar a cabo por los Jueces y Tribunales. En otras palabras, no existe un derecho subjetivo al indulto, sino tan solo a solicitarlo, a que se tramite en su caso por el procedimiento legalmente establecido, y se resuelva sin arbitrariedad".

Doctrina que concluye afirmando, como se precisa en la última de las sentencias citadas, "que los acuerdos de denegación de indulto no suponen una excepción a la regla general de ejecución de las penas impuestas por sentencia firme, por lo que no se advierte la necesidad de justificar las razones de la decisión, que no afecta a esa regla general ni a un derecho inexistente al indulto.»

Los anteriores razonamientos, plenamente aplicables al caso de autos, constituyen la jurisprudencia inconcusa de este Tribunal Supremo, por lo que debe desestimarse el recurso.

QUINTO.- Costas procesales.

La desestimación íntegra del presente recurso contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido en el art. 139 de la LRJCA, nos obliga a la imposición de las costas a la parte demandante, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado art. 139, apartado 4, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por la parte recurrente, a la cantidad máxima de 4.000 euros -más el correspondiente impuesto sobre el valor añadido-, a la vista de la índole del asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los escritos de las partes.