Sentencia Contencioso-Administrativo 210/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 8179/2023 de 23 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La representación de la asociación «Acció Ecologista Agró» impugna en este recurso de casación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Paterna contra el Decreto 112/2021 referida a la zonificación del área de Les Moles como área de interfase del PORN del Turia.

Como ya se ha expuesto, la cuestión casacional objetiva para la formación de la jurisprudencia que se suscita en el presente recurso es "determinar la incidencia de la existencia de discontinuidades físicas en los distintos elementos que pudieran conformar un sistema natural a los efectos de su consideración como espacio natural protegido."Ese objeto del recurso viene propiciado por el hecho de que lo impugnado en la instancia, como ya se dijo, fue el Decreto autonómico 112/2021, de 6 de agosto, por el que se aprobaba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Turia.

Para una mejor comprensión del debate que se suscita, es necesario señalar que el mencionada PORN, en lo que trasciende al presente recurso, establecía su delimitación territorial, que "comprende parte de los 17 términos municipales siguientes: ... Paterna... La delimitación de dicho ámbito figura en el anexo gráfico de esta normativa."En la delimitación de Parque Natural en el referido municipio se incluía, en el mencionado término municipal, un paraje periurbano denominado Les Moles (art. 69).

Dicha inclusión propició que se impugnara, ante la Sala territorial de Valencia tanto el Decreto en que se aprobaba, como el mismo PORN, por la mercantil aquí comparecida como recurrida, al parecer, como promotora de un proyecto de equipamiento terciario municipal, según se deja constancia en la propia sentencia.

A la vista de la mencionada impugnación, se dicta la sentencia que aquí se impugna, en la que, siguiendo el mismo criterio que se había acogido en un recurso previo con idéntico contenido objetivo que el presente, interpuesto por el Ayuntamiento de Paterna, estima el recurso y anula parcialmente el Plan, conforme a lo solicitado en la demanda y declara que procedía la exclusión del mencionado paraje del PORN.

SEGUNDO.- Los razonamientos de la sentencia impugnada.

Entre los fundamentos de la sentencia recurrida debemos destacar, por lo que a este recurso interesa, los siguientes:

«OCTAVO.- A continuación, el Ayuntamiento impugna la falta de justificación de la inclusión del ámbito de ampliación del PORN del Turia que afecta al término municipal de Paterna. Ya hemos expuesto el iter que ha llevado el PORN en los antecedentes de hecho:

1. El 10 de marzo de 2016 se publica en el DOCV, la Orden 4/2016 de la Conselleria de Agricultura que inicia el procedimiento de revisión y modificación del PORN.

2. En fecha 21 de septiembre de 2017 se remite por el Servicio de Gestión de Espacios Naturales Protegidos al Servicio de Evaluación Ambiental Estratégica la propuesta de revisión y ampliación del PORN del Turia y del Parque Natural del Turia.

El objetivo inicial de la revisión y ampliación del PORN era ampliar el ámbito territorial del mismo a tres municipios situados aguas arriba del Río Turia, esto es, Chulilla, Gestalgar y Bugarra.

3. En fecha 28 de marzo de 2018 se emite el Documento de Alcance del Estudio Ambiental y Territorial Estratégico de la revisión del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Turia.

La ampliación propuesta se justifica en la medida que contribuye a la conectividad ambiental del espacio fluvial del Parque natural del Turia con la Red Natura 2000 como son los espacios LIC y ZAPA del Alto Turia y Sierra del Negrete, y otros espacios naturales. Esta ampliación refuerza la visión ambiental que se proyecta sobre el territorio desde las políticas europeas, estatales y autonómica.

4. En fecha 30 de noviembre de 2018 se publica en el DOGV el sometimiento a información pública del "Estudio Ambiental y Territorial Estratégico y del Proyecto de Decreto de modificación del Plan de Ordenación de los recursos naturales (PORN) del Turia y de la declaración del parque natural", proyecto de decreto redactado tomando en consideración el Documento de Alcance de 22 de marzo de 2018.

Consecuencia de la información pública, la entidad AGRO plantea a la Generalidad Valenciana la posible inclusión de Les Moles de Paterna al área de influencia del PORN con categoría de área de interfase (AI) de mosaico agrícola-forestal. Se argumenta que se trata de una zona de indudable interés, especialmente por el efecto mosaico entre la fase forestal y la agrícola y la relación existente como ambientes favorables para la fauna y de especial significado paisajístico. Además, se considera que la zona puede servir de esparcimiento y también acoger en determinadas zonas un uso elevado de público, suponiendo una reducción del exceso de carga del Parque.

5. Se efectuaron alegaciones tendentes a justificar la oposición, por injustificada y no viable, a la propuesta de ampliación de las partidas de La Mola, Cova de la Mel, Partidas del Rabosar, el Ciscar y Pixadors, que pasan a incorporarse en el ámbito del PORN como "zona de interfase de mosaico agrícola-forestal", solicitándose que se desestimara tal inclusión. Las alegaciones fueron desestimadas.

6. En fecha 13 de agosto de 2020 se publica en el DOGV el anuncio de información pública del PROYECTO DE DECRETO DE MODIFICACIÓN DEL PLAN DE ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES (PORN) DEL TURIA, introduciendo cambios derivados del resultado de los informes y alegaciones presentadas durante el periodo de exposición.

NOVENO.- En este momento conviene poner de relieve una cuestión que nos parece esencial, desde el año 2016 la ampliación del Parque Natural del Turia tiene un objetivo esencial la revisión y ampliación del ámbito territorial del PORN a tres municipios situados aguas arriba del Río Turia, esto es, Chulilla, Gestalgar y Bugarra; es decir, toda la documentación e informes se centran en ese objetivo. Se trata de tres municipios del alto Turia muy distantes de Paterna (Chulilla 57,1 km; Gestalgar 50 km y Bugarra 43 Km) de escasa población (Chulilla 615; Gestalgar 554 y Bugarra 715). Por el contrario, Paterna es una ciudad literalmente pegada a Valencia con 69.156 habitantes, varios polígonos industriales importantes, varias urbanizaciones muy grandes, cruzada por autopistas y que sólo tiene en común con las localidades que eran el objetivo inicial del PORN el hecho de que el río Turia pasa por su localidad.

Se hace esta reflexión para señalar que cuando en una información pública se acoge alguna alegación e incluye determinada superficie, normalmente se trata de suelos de escasa entidad en relación con la ampliación que se pretende realizar; además, ese tipo de inclusiones suele pertenecer al mismo ámbito territorial y características del suelo objeto de análisis. En nuestro caso, la alegación afectaba a 471 Hectáreas pertenecientes a un municipio que nada tiene que ver con el documento e informes que inician la revisión y modificación del PORN. Suponía en la práctica detener la revisión y modificación del PORN y empezar de nuevo -sobre ese suelo-; es decir, lo hecho hasta ese momento no sirve para las partidas de La Mola, Cova de la Mel, Partidas del Rabosar, el Ciscar y Pixadors de Paterna y no basta con meros anexos o complementos.

DÉCIMO.- Hemos analizado las alegaciones de las partes y sus respectivos informes, la conclusión primera que obtenemos es que la única partida con valor ecológico notable es "Les Moles", así se desprende del informe técnico realizado por los técnicos municipales, documento de Ambiental y Territorial Estratégico (fechado en agosto de 2020) y Estudio de Paisaje del Proyecto PORN del Turia 2020, fechado el 18/02/2020. Asimismo, el informe de AGRO de 1 de junio de 2022 de D. Luis Enrique, doctor en ciencias biológicas y profesor de Botánica en la Universidad de Valencia, tiene como título "la importancia del paraje de Les Moles (Paterna) en el Parque Natural el Turia, es decir, los informes ratifican el criterio de los técnicos municipales. Esa es la razón por la que resalta el Municipio que de los valores de "Les Moles" ya se percató el Ayuntamiento y lo propuso como Parque Natural Municipal tal como se aprobó en el Pleno Municipal de 18 de abril de 2017; el resto, Cova de la Mel, Partidas del Rabosar, el Ciscar y Pixadors de Paterna carecen de ese valor ecológico notable para ser incorporados al PORN-TURIA.

UNDÉCIMO.- El Estudio Ambiental y Territorial Estratégico justifica la ampliación del ámbito territorial del PORN de acuerdo con el objetivo general del plan, que busca una gestión integral de la cuenca seminatural del Turia maximizando la conectividad y continuidad ecológica con un río funcional como principal pasillo verde.

Sin embargo, asumimos el criterio del Ayuntamiento de Paterna que alegó y probó que la inclusión del ámbito territorial que discurre desde el actual límite del PORN hasta Les Moles, incluyendo las partidas de Hondo, Rabosar, Pisadors y Cova de la Mel, como zona de interfase del PORN no cumple tal objetivo general pretendido, y ello por los motivos siguientes:

a) La inclusión del ámbito no genera una continuidad de la infraestructura verde dado que ésta se ve totalmente interrumpida por las áreas urbanas o las infraestructuras existentes, y tampoco está incluida en la misma. En este punto basta la visión de cualquier mapa o Google Maps que reproduce el demandante en el folio 55 de su demanda.

b) La zona de ampliación de Les Moles no mejora la conectividad ecológica hacia la zona baja del Turia, de hecho, conecta con el PORN aguas arriba del cauce del Río Turia.

c) El citado objetivo de conectividad, que justifica la inclusión de este ámbito dentro del PORN, es decir, la capacidad del ámbito de conectarse o servir de conexión entre otros ámbitos o espacios naturales es limitado y se ve totalmente interrumpida por las áreas urbanas o las infraestructuras existentes futuras como son el by-pass y su futura ampliación que invalidan tal argumento.

d) El ámbito incluido no tiene una posición clave que marca la transición entre el cauce libre del río y las zonas mixtas forestales de secano y las zonas de la huerta valenciana, puesto que se trata de tierras de secano totalmente alejadas del cauce libre del río y separadas por suelo urbano residencial y terciario muy consolidado.

e) La práctica totalidad del suelo no urbanizable pasa a ser protegido, por tanto, fuera de la disposición del Ayuntamiento.

f) No se ha tenido en cuenta la ordenación urbanística del Ayuntamiento de Paterna, "En concreto, la ampliación del ámbito Territorial del PORN afecta a ámbitos que ya han sido evaluados ambientalmente recientemente, se ha emitido documento de alcance y dicho documento está vigente, o ámbitos que están en trámite de evaluación ambiental. Estas zonas son:

- Ámbito de Plan Especial de Infraestructuras, aprobado en fecha 27/04/2018 mediante Modificación Puntual n.º 52 del PGOU de Paterna e iniciado trámite de modificación puntual del plan de infraestructuras (exp. Municipal NUM000) con remisión al Órgano ambiental en fecha 13/08/2018.

- Ámbito de la MP de PGOU y PDAI de "Intu Mediterraneo" en fase de evaluación ambiental, remitido al Órgano ambiental y territorial en fecha 29/08/2018. Previamente sometido a evaluación ambiental y territorial estratégica por la tramitación de la ATE Puerto Mediterráneo.

Los argumentos e) y f) aunque dignos de examen podría afirmarse, tal como hemos puesto de relieve, que prevalecen las determinaciones del PORN. Sobre el resto, estimamos que no se ha acreditado ni el valor ecológico de los suelos ni continuidad de la infraestructura verde dado que se ve totalmente interrumpida por las áreas urbanas o las infraestructuras existentes. Tampoco la capacidad del ámbito de conectarse o servir de conexión entre otros ámbitos o espacios naturales es limitado y se ve totalmente interrumpida por las áreas urbanas o las infraestructuras existentes y futuras como son el by-pass y su futura ampliación, baste examinar la fotografía de la autopista en el folio 14 del informe de los técnicos municipales o los visores de cartografía que acompañan al informe donde se ve el suelo rodeado de las urbanizaciones y desconectado con el Río Turia. Vamos a estimar el recurso y excluir esa zona del PORN.»

TERCERO.- El auto de admisión y la cuestión de interés casacional.

El auto de admisión de este recurso dictado el 29 de mayo de 2024 por la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en «Determinar la incidencia de la existencia de discontinuidades físicas en los distintos elementos que pudieran conformar un sistema natural a los efectos de su consideración como espacio natural protegido».

Y, a tal fin, señaló que las normas que, en principio, deberían ser objeto de interpretación eran los artículos 18 y 28 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, sin perjuicio de que la sentencia hubiera de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

CUARTO.- El escrito de interposición del recurso de la asociación «Acció Ecologista Agró»

En su escrito de interposición, la parte recurrente alega -en síntesis- lo siguiente:

I. Infracción del art. 28.1.a) de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

1. Alega al respecto que el espacio protegido comprende no solo elementos naturales, sino sistemas y que la sentencia impugnada -indebidamente- prescinde de tal enfoque, por la vía de escindir la ampliación del Parque en la zona puesta en cuestión (paraje de "Les Moles"), a diversos sub-parajes o partidas, negando el valor ecológico a algunos (Hondo, Rabosar, Pixadors y Cova de la Mel) y afirmando el de otro (Les Moles), y argumentando la falta de conectividad con el resto del Parque Natural porque la capacidad del ámbito de «conectarse o servir de conexión entre otros ámbitos o espacios naturales es limitado y se ve totalmente interrumpida por las áreas urbanas o las infraestructuras existentes y futuras como son el by-pass y su futura ampliación que invalidan tal argumento» (FJ 11 pto. c), de manera que «la inclusión del ámbito no genera una continuidad de la infraestructura verde» (FJ 11 pto a).

Alega también que el espacio excluido del PORN viene calificado en el Decreto como de «zona de interfase de mosaico agrícola-forestal» y que tal zona de interfase viene caracterizada en la norma parcialmente anulada (art. 75) como zona forestal con un uso agrícola intercalado, cuyo interés especial reside en "el efecto de mosaico entre la fase forestal y agrícola y la relación existente como ambientes favorables para la fauna y de especial significado paisajístico".Y añade que la perspectiva que debe adoptarse es la sistémica, y no la de los elementos aisladamente considerados, pues el ambiente favorable no lo es o no lo es solo en relación con el propio elemento, sino con el conjunto.

2. En segundo lugar señala que el precepto también refiere que el espacio natural protegido debe ser representativo, singular, frágil, amenazado o de especial interés ecológico, científico, paisajístico, geológico o educativo, mientras que la sentencia impugnada viene a entender que la antropización de la zona circundante al espacio que deja fuera de la protección, incluida la autovía que la intersecciona, supone un argumento, o por mejor decir el argumento fundamental, justificador de tal decisión.

Y afirma que, en consecuencia, las discontinuidades físicas, sin mayor aditamento y concreción, en modo alguno suponen un impedimento para la conformación de un espacio natural, sino precisamente, en ausencia de otras condiciones fácticas no contempladas en la sentencia, la constatación de la fragilidad y amenaza que entre otras circunstancias alternativas justifica normativamente la protección; de ese modo se posibilita en definitiva la reversión de tal estado de cosas, mejorando la conectividad y la calidad ecológica de los espacios.

II. Infracción del artículo 18 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Señala al respecto que los objetivos expresos que establece la norma, particularmente el apartado e), respecto de «mantener, mejorar o restaurar los ecosistemas, su funcionalidad y conectividad», permiten trasladar lo dicho en el anterior apartado al presente, en tanto en cuanto no refiere únicamente que la finalidad de la protección puede ser además del mantenimiento de los ecosistemas, su mejora o restauración y, por otra parte, vincula directamente la noción de ecosistema a las nociones de funcionalidad y conectividad. Conectividad, no continuidad.

Así las cosas, el análisis del merecimiento de protección de la infraestructura verde que realiza la sentencia, que se sustenta en la interrupción material o física, se realiza tanto a espaldas de la noción dinámica y funcional que establece la norma, como desconociendo la finalidad de mejora o restauración de la funcionalidad y conectividad de los espacios (ecosistemas).

Por tanto, a la vista de los preceptos reseñados la visión de la sentencia se antoja estrecha y estática, no siendo de este modo el espacio el que se encuentra aislado, sino que es la perspectiva que adopta la sentencia la que aísla el espacio. Desconoce así la complejidad propia de los sistemas ecológicos y su capacidad de mejora, que la norma prevé, reconoce y promueve, y obvia el carácter de engranaje coadyuvante de la zona protegida vinculado, por la vía de creación de "ambientes favorables" con las Áreas Objetivo de Conservación (AOC); tratando al espacio de manera aislada y no como parte de un sistema ecológico más amplio, situándose la resolución a espaldas del carácter sistémico de la totalidad del espacio protegido, en forma de ecosistema, no estático sino conectado en términos funcionales, según preceptúa el art. 18.e) y g) de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

III. Infracción procesal por falta de motivación y arbitrariedad de los arts. 9.3 y 120.3 de la Constitución Española.

Sostiene esta parte que la sentencia impugnada incurre en defecto de motivación y arbitrariedad, señalando que la mera falta de pronunciamientos de la sentencia sobre en qué medida las interrupciones físicas suponen una interrupción del sistema ecológico, así como la falta de respuesta a las cuestiones que indica, supone una arbitrariedad incompatible con lo que preceptúa el artículo 9.3 de la Constitución Española.

Por tanto, ni la interrupción física es suficiente como para justificar la anulación de la protección de la zona, ni la concreción de aquella interrupción, ni los razonamientos sobre el valor ecológico de los suelos se realiza de una manera razonable o no arbitraria.

Finalmente, solicita que se fije por la Sala la siguiente doctrina casacional:

«1. Que la existencia de discontinuidades físicas tales como áreas urbanas, autovías o carreteras no suponen per se una ruptura de los sistemas naturales ni de la conectividad ecológica.

2. Que una discontinuidad física en el espacio protegido solo será relevante si supone una interrupción ecológica significativa del sistema natural objeto de protección, o de su función como área puente o coadyuvante para las especies del medio natural.

3. Que tales discontinuidades físicas deben ponerse en relación, para valorar su relevancia a efectos del establecimiento de un espacio protegido, con otros elementos que componen el mismo como pueden ser la vida floral y animal existente en tales sistemas naturales o su función favorecedora del ecosistema protegido.

4. Que la sentencia que anule la protección de un espacio natural en base a discontinuidades físicas debe argumentar en qué medida las mismas inciden en la conectividad ecológica de los espacios afectados, o su función favorecedora de la misma o del propio espacio, manteniéndose la protección caso contrario.

5. Que los sistemas naturales asociados al cauce de un río, por su distribución lineal, presentan por sí mismos elementos naturales suficientes que han de protegerse de forma integral al efecto de garantizar la necesaria coherencia ecológica.

6. Que, aunque un sistema natural o un corredor ecológico se vea afectado por interrupciones de infraestructuras que suponen discontinuidades físicas, en la medida en que sea compatible y posible, deben ser objeto de restablecimiento para garantizar la conectividad ecológica y la integridad de aquellos.

7. Que la finalidad de protección de un espacio natural o de una de sus partes puede ser la mejora del conjunto, por ejemplo mediante la creación de ambientes favorables para el ecosistema en cuestión.

8. Que la protección de la conectividad de un espacio protegido constituye un acto reglado para la Administración a través del PORN o del instrumento correspondiente, sobre todo en zonas degradadas de un sistema natural que constituyan un corredor ecológico o favorecedor de las condiciones medioambientales del sistema".

Asimismo, solicita que se dicte sentencia declarando la validez de la disposición anulada en la instancia; y, subsidiariamente, tras aquella anulación, devuelva los autos a la Sala de instancia a fin de que dicte nueva sentencia respetuosa con la doctrina casacional que se determine.

QUINTO.- El escrito de oposición del Ayuntamiento de Paterna

I.- El Ayuntamiento se opone al recurso comenzando por aclarar cuatro cuestiones que, a su juicio, conducen a confusión en el escrito de interposición del recurso de casación.

En primer lugar, la ampliación del PORN tenía como objeto dotar de continuidad al espacio fluvial del Turia, como pone de relieve la sentencia en el fundamento noveno, y en Paterna el río discurre por el lado contrario al paraje de Les Moles, del que se encuentra separado por polígonos industriales, varias urbanizaciones, autopistas... Tampoco hay conexión con el río aguas arriba a través de una lengua de parcelas sin valor ecológico.

En segundo lugar, debe distinguirse entre el paraje Les Moles de 471 hectáreas a que se refiere el Decreto recurrido y las partidas concretas que lo componen: El Hondo, Rabosar, Pixadors, Cova de la Mel y Les Moles. Ésta última da nombre al paraje y es la única con valor ecológico.

Tercero; la partida de Les Moles es objeto de protección mediante un plan municipal, por lo que no es necesario para ello incluirla en el Parque Natural del Turia.

Y, cuarto, la sentencia no asume que el paraje de Les Moles constituya un «área de interfase de mosaico forestal y agrícola», sino que se limita a emplear esta expresión porque es la que utiliza el Decreto.

II.- Acerca del primer motivo del recurso que formula la asociación «Acció Ecologista Agró», el Ayuntamiento considera que no hay infracción del artículo 28.1.a) de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Manifiesta que la recurrente funda este motivo en ejemplos que no guardan relación con el presente caso, en el cual, salvo la partida Les Moles, el resto de las que comprenden la ampliación del PORN carecen de valor ecológico. Estas otras partidas no forman una interfase de mosaico agrícola-forestal y se extienden en una superficie de más de 300 hectáreas entre el parque y la zona con valor ecológico de Les Moles.

Considera que no puede forzarse la integración en el PORN de una zona con valor ecológico dadas las distintas características de la zona, y no ha quedado demostrado, ni en vía administrativa ni judicial, que la zona «Paraje Les Moles» es en su totalidad un espacio de las condiciones que la atribuye la recurrente como «zona representativa, singular, frágil, amenazado o de especial interés ecológico, científico, paisajístico geológico o educativo».

III.- Sobre el motivo segundo del recurso, que consiste en la infracción del artículo 18 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, señala el Ayuntamiento que la zona de valor ecológico del término de Paterna no sufre ninguna desprotección, por lo que no es necesario que se integre (por todas las argumentaciones recogidas en la sentencia) dentro del PORN para que esté garantizada esa protección.

IV.- Acerca de la motivación de la sentencia, dice el Ayuntamiento que debe valorarse en su conjunto y la sentencia analiza con detalle el contexto, los informes técnicos y los datos objetivos que evidencian la ausencia de continuidad ecológica, remitiéndose para ello a los documentos del expediente y a los informes municipales y autonómicos en que funda su convicción.

Asimismo, reprocha a la recurrente que cuestione la valoración probatoria de la instancia, lo que está vedado en casación.

Por lo demás, reitera que el problema de la incidencia de la discontinuidad del espacio que integra el PORN depende siempre del caso concreto y debe resolverse en función de la realidad física del territorio y de los informes técnicos disponibles.

SEXTO.- Consideraciones previas: Los planes de ordenación de recursos naturales.

Para una mejor comprensión del debate de autos, a la vista de las alegaciones que se hicieron en la instancia y en los escritos de interposición y oposición al recurso de casación, es conveniente señalar que ya la Directiva de Hábitats (92/43), declara que constituye un objetivo esencial de interés general de la Unión "la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestre."Sobre esa exigencia se definen los hábitats naturales como "zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales."(art. 1.b). Pese a la finalidad de protección de los elementos naturales de ámbito europeo, es lo cierto que, con carácter general se impone que la finalidad de la norma comunitaria es "contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado."(art. 2).

Interesa poner de manifiesto que ya la norma comunitaria exige que, con esa finalidad de protección de los hábitats. se deberán adoptar las medidas de conservación necesarias para dicha protección, imponiendo expresamente la necesidad de aprobar los "adecuados planes de gestión"de tales hábitats. (art. 6)

Esos principios generales de la norma comunitaria se han plasmado en la LPNB, que no solo se limita a la trasposición de la Directiva de Hábitats, que constituye un umbral de mínimos, sino que pretende "establece(r) el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad."A tales efectos, comienza el legislador nacional por delimitar el patrimonio natural como el "conjunto de bienes y recursos de la naturaleza fuente de diversidad biológica y geológica, que tienen un valor relevante medioambiental, paisajístico, científico o cultural"(art. 3.27); y por ecosistema el "complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional"(art. 3.10), delimitando a los hábitats naturales como las "zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales."(art. 3.20) A esos efectos, en los artículos 2 y 5 la Ley impone los principios en que se inspira la norma y los deberes que asumen las Administraciones públicas.

Lo relevante es que la Ley nacional, siguiendo las pautas marcadas por la Directiva, impone la técnica de la planificación como actividad administrativa para alcanzar dichos objetivos. En ese sentido se declara en el art. 17 que "[l]os Planes de Ordenación de los Recursos Naturales son el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica."Los preceptos siguientes determinan los objetivos, el alcance y los contenidos mínimos de dichos planes. Esa planificación se completa, en el ámbito estatal con el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

Habida cuenta del reparto competencial en materia de protección del medio ambiente que se impone en el bloque de constitucionalidad entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a nivel autonómico y por lo que se refiere a la Comunidad Valenciana, la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana (LENPCV), establece en su art. 3 las clases de tales espacios, en función de "los recursos naturales o biológicos y de los valores que contengan",incluyéndose entre dichos espacios, como el primero de ellos, los parques naturales que, conforme al art. 4, "son áreas naturales que, en razón a la representatividad de sus ecosistemas o a la singularidad de su flora, su fauna, o de sus formaciones geomorfológicas, o bien a la belleza de sus paisajes, poseen unos valores ecológicos, científicos, educativos, culturales o estéticos, cuya conservación merece una atención preferente y se consideran adecuados para su integración en redes nacionales o internacionales de espacios protegidos."Pues bien, en el art. 30, al referirse el legislador autonómico a los instrumentos de la ordenación ambiental hace expresa referencia a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, en cuya elaboración se impone (art. 34) que se incluya una memoria en cuyo contenido se incluirá la "delimitación del ámbito territorial"del respectivo Parque Natural, sin que la norma autonómica establezca criterio alguno para llevar a cabo dicha delimitación.

Llegados a este punto, es obligado concluir que el legislador, como es oportuno y necesario, en supuestos típicos de una actividad planificadora, deja en manos de la Administración la potestad de delimitar el ámbito espacial sobre el que ha de recaer la actividad de protección que se encomienda al plan correspondiente, potestad que, sabido es, comporta un importante grado de discrecionalidad, en el bien entendido de que esa discrecionalidad ha de condicionarse, desde el punto de vistas físico, a la propia realidad sobre la que incide la planificación; desde el punto de vista teleológico, a la propia finalidad de la protección que se confiere por la norma que habilita la planificación; y, desde el punto de vistas formal, en la necesaria motivación de las determinaciones que se establecen en el planeamiento.

Teniendo en cuenta lo expuesto, en particular la normativa antes reseñada, debe concluirse que, por lo que respecta al aspecto físico, si de lo que se trata es de proteger un hábitat determinado que, como ya vimos, comporta una zona con características geográficas, abióticas y bióticas diferenciada, entendido como complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio viviente que interactúan como una unidad funcional, son precisamente las superficies de terrenos en los que concurran esas condiciones las que deberán tomar en consideración el planificador a la hora de establecer la delimitación territorial de los PORN. No se trata de que se puedan comprender esos elementos medioambientales por separado, porque lo que caracteriza a los elementos que integran el patrimonio natural no son los elementos individuales que sean dignos de protección, que pueden ser protegidos por otros instrumentos, sino la acumulación de todos ellos, ese interactuar entre todos esos elementos, tanto vivientes como no vivientes en un ámbito geográfico de características peculiares.

Desde el punto de vista teleológico, teniendo en cuenta esa normativa expuesta, es lo cierto que si la finalidad del planeamiento de los espacios naturales es la de velar por la conservación y utilización racional, mediante la fijación de un diagnóstico y evaluación de su situación, la determinación de los objetivos cuantitativos y cualitativos que se consideran necesario alcanzar y las acciones que se deben realizar para alcanzarlos, materias propias de toda actividad planificadora, ha de concluirse que para poder integrar ese contenido es necesario que el planeamiento actúe en un todo armónico, porque solo así podrán ser eficaces las determinaciones que deban imponerse en el planeamiento.

Finalmente, en cuanto a la motivación, es una exigencia más de toda actividad administrativa que encuentra su justificación en la propia Constitución (art 106) y que se impone, a nivel de legislación ordinaria, en el art. 35, en el que se hace una exigencia expresa para los actos discrecionales, como es el caso de los instrumentos de cualquier planificación. La jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo ha declarado dicha exigencia en un cuerpo de doctrina que no parece necesario reseñar.

Resta finalmente, a la vista de las razones que se aducen en el recurso e incluso en los propios razonamientos de la sentencia, tener en cuanta, de una parte, que la ordenación del patrimonio natural no se subordina a cualquier otra actividad de protección del suelo; de otra, que, no obstante lo anterior, no es solo esa protección del patrimonio la que puede servir para la protección de un determinado territorio.

En efecto, no es el planeamiento urbanístico el que condiciona al territorial ambiental, sino al contrario, como declaran taxativamente los arts. 2.f) y 19.2º LPNB y 40 y 47 LENPCV. De otra parte, la protección de los valores que concurran en un determinado terreno no han de ser protegidos necesariamente por la planificación ambiental, sino que el mismo planeamiento urbanístico, que integra no solo el suelo urbano, puede y debe servir para dicha protección; lo que exige la protección por aquella planificación ambiental es esa integración de valores ambientales que interactúan entre sí, como un todo armónico que merece, no solo su protección, sino que permite la adopción de medidas conjuntas para esa protección integral de todos los elementos.

SÉPTIMO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada.

Como antes hemos anticipado, el auto de admisión de este recurso dictado el 29 de mayo de 2024 por la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en «Determinar la incidencia de la existencia de discontinuidades físicas en los distintos elementos que pudieran conformar un sistema natural a los efectos de su consideración como espacio natural protegido».

Pues bien, debemos abordar esta cuestión comenzando por afirmar que la discontinuidad física no necesariamente supone una discontinuidad ecológica, premisa de partida que, además de plasmarse en nuestra STS 1507/2020, de 12 de noviembre, cabe deducir sin dificultad no sólo de la lógica jurídica, sino también del tenor de la legislación vigente (singularmente, de los artículos 18 y 28 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) y que debemos tomar en la debida consideración en cuanto que de ella se deriva que puedan existir interrupciones físicas en un determinado territorio o sistema natural y que, sin embargo, ello no impida que éste pueda tener la consideración de espacio natural protegido.

La cuestión polémica reside, por tanto, en decidir cuándo esas discontinuidades físicas entre los distintos elementos de un sistema natural pueden llegar a constituir un obstáculo insalvable para que éste pueda tener la consideración jurídica y la protección inherente a un espacio natural protegido.

Y la respuesta a esa cuestión pasa por afirmar que cuando la discontinuidad física entre los elementos del sistema natural sea tan importante que afecte de manera relevante a la continuidad ecológica del propio sistema, habrá que concluir que entonces tal discontinuidad tendrá incidencia en la consideración de ese sistema natural como espacio natural protegido.

Y, como fácilmente cabe inferir, esa conclusión dependerá en cada caso de las circunstancias concurrentes. Lo que, a su vez, nos lleva a otra aseveración importante: será la valoración de la prueba practicada en cada caso la que determinará finalmente la respuesta que deba darse a la cuestión indicada, valoración probatoria cuya revisión está vedada en sede casacional.

OCTAVO.- Aplicación al caso de esta doctrina

De lo expuesto anteriormente se desprende fácilmente el criterio que debemos adoptar en este caso para resolver los motivos de casación deducidos del recurrente. Y lo haremos siguiendo el que hemos establecido en la STS nº. 194/2026, de 19 de febrero (RC 8020/2023) y, en la STS nº. 211/2026, de 23 de febrero (RC 8675/2023), dada la similitud sustancial en las alegaciones formuladas por la recurrente en ambos recursos, en aplicación del principio de unidad de doctrina, trasunto de los de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley.

1.- Sobre la vulneración del artículo 28.1.a) de la Ley 42/2007.

1.1.- La fundamentación jurídica en que la recurrente sustenta el primer motivo de casación es compartida por esta Sala en lo esencial, como se comprueba claramente en la respuesta que hemos dado a la cuestión casacional. Otra cosa es que sea aplicable al presente caso, lo que depende de una apreciación de la prueba que corresponde al Tribunal de instancia, criterio en el que deberemos insistir a lo largo de la resolución del recurso.

1.2.- La Sala del Tribunal Superior de Justicia destacó que el Plan de ordenación de los recursos naturales del Turia concede una especial importancia al elemento de la continuidad ecológica de su ámbito territorial, lo que es coherente con la finalidad del PORN de brindar una gestión integral a un elemento continuo por su propia naturaleza como es la cuenca del Turia-río que ejerce de «conector natural», en palabras del preámbulo del Decreto recurrido. Este Decreto, que está destinado a ampliar la superficie del Plan y del Parque Natural del Turia, también dice en su preámbulo: «La zona de ampliación ofrece una oportunidad para dotar de continuidad a este espacio fluvial con los espacios naturales localizados río arriba con el objeto de mejorar la conectividad entre estas zonas de especial valor ecológico y ambiental [...]» Y después: «la ampliación se presenta como un área necesaria para dar continuidad entre el Parque Natural actual [y] el Alto Turia».

Este propósito que seguía la modificación del PORN fue advertido por la Sala al señalar que el objetivo original de la ampliación era conectar el parque con tres municipios situados aguas arriba del río Turia, lo que corrobora con la observación de que «El Estudio Ambiental y Territorial Estratégico justifica la ampliación del ámbito territorial del PORN de acuerdo con el objetivo general del plan, que busca una gestión integral de la cuenca seminatural del Turia maximizando la conectividad y continuidad ecológica con un río funcional como principal pasillo verde».

1.3.- El objeto del litigio reside en si la ampliación del PORN debe alcanzar el paraje Les Moles de Paterna. Esta es la denominación genérica que le asigna el Decreto, pero engloba otras partidas de distinto nombre (Cova de la Mel, Partidas del Rabosar, el Ciscar y Pixadors) y una última también conocida por Les Moles.

El Tribunal de Valencia observó, primero, que del paraje de Les Moles incluido en el PORN solo una de sus cinco partidas, la también denominada Les Moles, tiene valor ecológico, pero no el resto. Segundo; que la incorporación de aquel paraje no facilita la continuidad de la infraestructura verde, pues se encuentra totalmente interrumpida por zonas urbanas y otras infraestructuras. Tercero; que esa incorporación no mejora la conectividad de la superficie ya incluida en el PORN con la parte baja del Turia, pues enlaza con la zona superior del cauce. Y, cuarto, tampoco tiene una posición clave de transición entre el cauce del río y las zonas forestales y agrícolas, de las que se encuentra separadas por suelo urbano muy consolidado.

Ante estas circunstancias, es lógico concluir que los terrenos del paraje Les Moles no forman parte de esa «zona de interfase de mosaico agrícola-forestal» y presentan un diferente valor ecológico con el resto de los comprendidos en el Parque Natural. Por tanto, no es irrazonable excluir del PORN una zona que no está unida al área cuya continuidad ecológica es precisamente lo que trata de preservar su ampliación. La desconexión de ese paraje con el resto de los que comprende el sistema ecológico fluvial del río Turia permite considerarlo ajeno a un sistema definido principalmente por su continuidad.

2.- Infracción del artículo 18 de la Ley 42/2007.

A semejanza del anterior motivo del recurso, esta Sala coincide con la asociación recurrente en el concepto dinámico y funcional con que debe enfocarse la pertenencia a un ecosistema, sin que constituya un obstáculo insalvable el accidente que representa la mera interrupción material o física de los espacios sobre los que se asienta.

Ahora bien, en este caso -sobra repetir que conforme a una valoración de la prueba que debemos mantener- la separación física de Les Moles transciende a lo que representa una mera interrupción o alejamiento material, dadas las infraestructuras que interfieren y su muy limitada capacidad de conectarse o de servir de conexión entre otros ámbitos o espacios naturales. Sobre esto último dice la sentencia: «El ámbito incluido no tiene una posición clave que marca la transición entre el cauce libre del río y las zonas mixtas forestales de secano y las zonas de la huerta valenciana, puesto que se trata de tierras de secano totalmente alejadas del cauce libre del río y separadas por suelo urbano residencial y terciario muy consolidado».

Por tanto, la desvinculación que advierte el Tribunal de Valencia no permite considerar la pertenencia de Les Moles al ecosistema fluvial del Turia ya integrado por los demás espacios del PORN, aun desde esa perspectiva más dinámica o funcional que defiende la recurrente.

3.- Infracción por falta de motivación y arbitrariedad de los artículos 9.3 y 120.3 CE.

A través de la carencia de motivación la recurrente achaca a la sentencia la falta de examen de determinados aspectos fácticos que considera deberían haber sido valorados en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 y 28 de la Ley 42/2007. Pero, obviamente, no es exigible que la motivación de la sentencia recaiga sobre unos específicos extremos o cuestiones que la parte actora considere de interés o aborde el tema litigioso desde una concreta perspectiva, y tampoco que su proceso discursivo transcurra en paralelo a la argumentación de las partes ( STC 169/2025, de 17 de noviembre, por ser una de las más recientes de las muchas que tratan este tema). Así pues, es suficiente con que el órgano judicial ofrezca una respuesta razonada, coherente y fundada en Derecho al debate suscitado en el recurso, lo que en este caso ha sido cumplido por el Tribunal valenciano. Es cierto que éste podría haber orientado de otra manera su fundamentación y haberse detenido en el análisis teórico de otros aspectos de los muchos que plantea un supuesto complejo como el actual, pero sin duda ha ofrecido una contestación a las cuestiones esenciales que se concitaban, contestación de la que se podrá disentir legítimamente, pero salta a la vista que es ajena a toda arbitrariedad y resulta consecuente con el resultado de la prueba que tenía a su disposición.

Además, da la impresión de que la recurrente, bajo el pretexto de la falta de motivación, intenta propugnar una nueva valoración de la prueba aludiendo a la falta de examen de algunos hechos o circunstancias que estima concluyentes para el éxito de su pretensión. Pero debemos repetir que es una constante de esta Sala (SSTS 912/2023, de 4 de julio, rec. 5965/2020; 1239/2023, de 11 de octubre, rec. 6172/2020, y 198/2024, de 6 de febrero, rec. 8048/2020, entre otras) la imposibilidad de revisar las valoraciones fácticas en el seno del recurso de casación, ya que las cuestiones de hecho están excluidas de este recurso ( artículo 87 bis.1 LJCA) .

NOVENO.- Costas procesales.

Conforme al artículo 93.4 LJCA no procede imponer las costas de este recurso.