Sentencia Contencioso-Administrativo 1174/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 205/2023 de 24 de septiembre del 2025

PRIMERO. Objeto del recurso y pretensiones.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por doña Rocío, a la sazón designada por el Ministerio de Justicia para el desempeño de los cargos de juez y abogado fiscal sustituta, contra el acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en sesión de 13 de diciembre de 2022, por el que se denegaba la reclamación de los daños y perjuicios ocasionados por el desempeño de los mencionados cargos, con fundamento en la responsabilidad del Estado legislador. Se considera que el Estado español ha incumplido la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP, sobre el trabajo de duración determinada (en adelante Directiva), así como el mencionado Acuerdo que se incorpora en el Anexo de dicha Directiva (en adelante Acuerdo). Dicho incumplimiento se produce, a juicio de la defensa de la recurrente, por no haberse traspuesto la norma comunitaria en los términos exigidos por su propio contenido, en concreto, en relación al colectivo los jueces y abogados fiscales sustitutos. Asimismo, se alega que la resolución impugnada vulnera los arts. 21 y 22 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Se suplica en la demanda que se anule el acuerdo impugnado y se reconozca el derecho de la recurrente a ser indemnizada, por los daños y perjuicios que se afirma haber sufrido, en la cantidad de 2.000.000 €. Con carácter subsidiario, se solicita que este Tribunal determine la cuantía indemnizatoria que estime ajustada a Derecho.

En relación con los argumentos de la pretensión y en atención a los fundamentos que se consideraban procedentes, se solicita que, con carácter previo al dictar sentencia, este Tribunal Supremo suscite cuestión prejudicial ante el TJUE, con la finalidad de dilucidar la eventual vulneración de las mencionadas normas comunitarias por nuestro ordenamiento nacional.

Ha comparecido en el proceso el Abogado del Estado, quien, en representación de la Administración demandada, solicita la integra desestimación de la demanda, considerando improcedente el planteamiento de la cuestión prejudicial interesada por la parte recurrente.

Para el adecuado examen de las cuestiones que se suscitan en el presente recurso, resulta oportuno efectuar una precisión preliminar. En la demanda se cuestiona, con carácter principal, la defectuosa trasposición de la Directiva, circunstancia que, considerada en sí misma, constituye el fundamento de la responsabilidad invocada. No se reprocha expresamente que el acuerdo impugnado -cuya conformidad con la normativa interna no se discute- determine por sí solo la estimación de la pretensión deducida, sino que esa normativa interna es contraria al Derecho comunitario, de ahí la fundamentación de la reclamación en la institución de la responsabilidad del Estado legislador. No obstante, como se analizará, partiendo de aquella objetiva vulneración de la norma europea, se proyecta a las circunstancias de la recurrente, pero como pretensión jurídica individualizada, vinculada a aquella primera vulneración en la trasposición. Así pues, nuestro primer cometido ha de ser el de examinar la trasposición de la Directiva al ordenamiento español, a fin de dar respuesta a las cuestiones suscitadas por la defensa de la recurrente, con la obviedad de que este Tribunal debe dejar ya sentado que no procede elevar la cuestión prejudicial interesada por la actora.

SEGUNDO. Examen de la Directiva y su trasposición.

Suscitado el debate en la forma expuesta, debemos comenzar por señalar que la Directiva tenía por objeto hacer efectivo y darle fuerza vinculante al Acuerdo Marco suscrito el 6 de marzo de 1999 por las instituciones comunitarias con los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión [Confederación europea de Sindicatos (CES); Centro Europeo de la empresa Pública (CEEP) y Unión de Confederaciones de la Industria Europea (UNICE)], todo ello en el marco del fomento de las relaciones con los interlocutores sociales que proclaman, entre otros, los arts. 152, 153 y 155 del TFUE.

El objeto del Acuerdo, conforme a lo dispuesto en la cláusula primera, es mejorar la calidad del trabajo temporal y prevenir posibles abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos de duración determinada, en palabras de la misma cláusula, "establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada."Como ha declarado el TJUE "el Acuerdo marco concibe la estabilidad en el empleo como un componente primordial de la protección de los trabajadores (...), mientras que los contratos de trabajo de duración determinada sólo en ciertas circunstancias pueden responder simultáneamente a las necesidades de los empresarios y de los trabajadores."( S. de 4 de junio de 2006, C-212/04; ECLI:UE:C:2006:443)

En desarrollo de dicho objetivo, la cláusula cuarta establece la prohibición de imponer a los empleados temporales condiciones laborales menos favorables que a los empleados definitivos. Por su parte, la cláusula quinta impone a los Estados la obligación de adoptar las disposiciones normativas necesarias para evitar los abusos en la contratación temporal, estableciendo, entre otras opciones, los supuestos en que es admisible dicha contratación, en concreto, (i) acreditar razones objetivas que legitimen la contratación temporal, (ii) fijar una duración determinada o (iii) establecer un número máximo de renovaciones permitidas.

La Directiva fue traspuesta por el Estado español, en su momento, mediante la reforma del Estatuto de los Trabajadores y, posteriormente, tras la declaración del TJUE sobre su aplicabilidad al sector público, a través de la promulgación del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

Como se ha puesto de manifiesto, la trasposición de la Directiva en el ámbito del empleo público fue deficiente, pues no consiguió evitar las altas tasas de temporalidad que caracterizaba nuestra Administración pública, en la que se suceden renovaciones de nombramientos temporales sin solución de continuidad, generando una clara discriminación respecto de los empleados públicos permanentes, que era la finalidad pretendida con el Acuerdo y que ha motivado reiterados pronunciamientos del TJUE, declarando la vulneración de la Directiva por la normativa española, en especial con relación a los contratos de interinidad en el ámbito del sector público en sustituciones por vacantes de funcionarios de carrera con permisos de larga duración, denegando, al extinguirse esa contratación temporal, la incorporación al régimen de contratados indefinidos o excluir cualquier tipo de indemnización a su finalización. La situación ha sido cuestionada por la Comisión que ha acordado la apertura formal del procedimiento de infracción.

Ante esas actuaciones de la Comisión, como primera reacción, el Estado español impulsó una reforma normativa mediante la aprobación del Real Decreto Ley 14/2021, de 6 de julio, posteriormente tramitado como proyecto de ley, que culminó con la promulgación de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Reducción de la Temporalidad en el Empleo Público. Esta norma introdujo modificaciones sustanciales en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, con el objetivo de garantizar una trasposición más ajustada a la norma comunitaria y establecer un proceso extraordinario de estabilización del empleo temporal. Pese a lo anterior, con posterioridad a la mencionada Ley, se ha iniciado nuevo procedimiento de infracción por la Comisión, con sendas cartas de emplazamiento, en fechas 25 de julio de 2024 y 3 de octubre de 2024, complementaria de una anterior -[INFR(2014)4224] y [INFR(2014)4334]- en las que ya se valoraban, conforme a su contenido, las medidas adoptadas en España tras aquel primer procedimiento.

No obstante, como se sostienen en la demanda, esa normativa no es aplicable a los jueces sustitutos, por lo que su examen carece de relevancia en este proceso, si bien hemos de recordar que el Acuerdo es aplicable a dichos colectivos, como ya se ha declarado por esta misma Sala del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2012 (ECLI:ES:TS:: ES:TS:2012:7419), reiterada en otras ulteriores, en aplicación de la jurisprudencia del TJUE (sentencia de 1 de marzo de 2012, asunto C-393/10, entre otras, como después se verá). No se hace cuestión en las alegaciones de las partes sobre la aplicación del Acuerdo a los colectivos judiciales y fiscales.

TERCERO. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS JUECES Y FISCALES SUSTITUTOS EN EL DERECHO ESPAÑOL.

No es necesario para el objeto del presente proceso efectuar una mayor concreción acerca de la trasposición general de la Directiva al ordenamiento jurídico español, sino determinar si el régimen jurídico que regula el estatuto jurídico de los jueces y abogados fiscales sustitutos es contrario al Acuerdo, presupuesto esencial de la pretensión ejercida en este recurso.

En consecuencia, procede examinar dicho régimen normativo, siquiera sea en líneas generales y en lo que a los efectos del debate sea necesario, a fin de dilucidar si, tal y como sostiene la parte actora, el ordenamiento español vulnera el Derecho Comunitario.

En ese examen es obligada una aclaración previa, porque, como veremos, el régimen de los abogados fiscales sustitutos es casi idéntico al de los jueces sustitutos, hasta el punto de que existe una remisión de la regulación de aquellos al régimen de estos (Disposición Adicional cuarta del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal), de ahí que, en adelante, nos referiremos solo a jueces sustitutos, incluyendo a ambos colectivos.

En relación con las cuestiones planteadas, procede efectuar las siguientes consideraciones, conforme a los principios que rigen la organización del Poder Judicial en nuestro Derecho y las normas que regulan el régimen jurídico de los jueces sustitutos.

1º. Conforme a nuestro sistema constitucional, el Poder judicial está integrado y ejercido exclusivamente por jueces y magistrados, que se integra y detenta por jueces y magistrados, conforme se dispone en el art. 117 CE. Estos constituyen un cuerpo único ( art. 122 CE) , cuyo acceso se rige por los principios de mérito y capacidad, objetividad, transparencia, igualdad en el acceso, idoneidad y suficiencia profesional ( art. 301 LOPJ) . La incorporación a la carrera judicial se efectúa mediante oposición libre, seguida de un curso teórico-práctico en la Escuela Judicial ( art. 301 LOPJ) ; sin perjuicio de los sistemas complementarios de promoción y acceso a las categorías de magistrado o magistrado del TS. Por lo que respecta al Ministerio Fiscal, al que se refiere la CE en su art. 124, integrado en el mismo Título VI, se establece una regulación similar, hasta el punto de que el acceso a la carrera fiscal es conjunto con el de la carrera judicial ( arts. 42 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal y 123 LOPJ) .

2º. Siendo los jueces y magistrados integrados en la carrera judicial los que con exclusividad han de ejercer las potestades jurisdiccionales, en aquellos supuestos en que una plaza judicial no pueda ser atendida por estar vacante, el mecanismo ordinario de provisión es la sustitución por otro miembro de la propia carrera judicial o fiscal. Únicamente de manera excepcional, y en defecto de disponibilidad de integrantes de dichas carreras, ante la necesidad de mantener la continuidad del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, podrá acordarse que dichas funciones sean desempeñadas por jueces sustitutos o magistrados suplentes, configurando así un régimen subsidiario y extraordinario de cobertura de vacantes con personal ajeno a la carrera judicial ( art. 213 LOPJ) .

3.º El sistema de designación de jueces sustitutos corresponde a las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, que elevarán una propuesta al CGPJ, el cual establece anualmente "la determinación del número de plazas de magistrados suplentes y de jueces sustitutos que considere necesario para cada órgano y año judicial"( art. 92 del Reglamento). Tales nombramientos han de recaer en persona en quienes concurran las mismas condiciones establecidas para el ingreso en la carrera judicial, quedando sometidos al mismo régimen de incompatibilidades y prohibiciones de los miembros de dicha carrera ( art. 201 LOPJ) y su selección se rige por el sistema de concurso de méritos, previa convocatoria pública anual (art. 92 del Reglamento). Los nombramientos tienen carácter temporal y anual, salvo que excepcionalmente se acuerde su prorroga hasta un máximo de dos años (art. 103 del Reglamento) y no comporta que desempeñen directamente las funciones jurisdiccionales, sino que, confeccionada las designaciones anuales, se procederá a efectuar los llamamientos efectivos para dicho desempeño de manera excepcional.

4º. Los llamamientos efectivos de los jueces sustitutos requiere dos condiciones, la primera, que la plaza se encuentre vacante por "licencia, servicios especiales u otras causas que lo justifiquen"( art. 207 LOPJ) , la segunda, cuando dichas sustituciones no puedan ser atendidas por otros miembros de la carrera judicial ( art. 210 LOPJ) . Al margen esos supuestos de sustituciones, se autoriza al CGPJ para que proceda a la designación de jueces sustitutos, como medidas de reforzamiento de la plantilla, por retraso o acumulación de asuntos en un concreto órgano, cuando no sea posible atender dicha acumulación o retraso mediante la exención temporal de reparto y no puedan realizarse nombramientos de miembros de la carrera judicial o con jueces en prácticas. Cuando dichos refuerzos "tuviera carácter estructural",se procederá a la "adecuación de las plantillas o corrección de la demarcación o planta"de los órganos jurisdiccionales afectados ( art. 216 bis LOPJ) .

5º. Cuando los jueces sustitutos sean llamados a desempañar de manera efectiva las funciones jurisdiccionales, quedan asimilados al ejercicio de las potestades de los miembros de la carrera judicial, estando sometidos a su mismo régimen durante dicho plazo de desempeño sin que puedan estimarse integrados, tan siquiera en dichos periodos, en la carrera judicial. Esos nombramientos efectivos cesarán cuando cese extinga la causa de la vacante o en el plazo de un año de integración en el colectivo. Cuando los llamamientos estuvieran motivados por medidas de refuerzo, tendrá una duración de seis meses, susceptibles de prórroga por otro plazo igual.

De lo expuesto cabe concluir que los jueces sustitutos no se integran en la carrera judicial, sino que constituyen un colectivo cuya finalidad es, con carácter anual, la eventual designación excepcional para ejercer funciones jurisdiccionales en caso de necesaria sustitución, por quedar vacante por ausencia temporal de los titulares de los órganos judiciales y solo si dicha suplencia no puede proveerse con otros miembros de la carrera.

CUARTO. La jurisprudencia comunitaria y nacional.

La incidencia de la Directiva en la normativa nacional, en especial en el ámbito del empleo público, ha sido conflictiva dado el alto grado de interinidad que ha caracterizado a la Administración española, como ya antes se dijo, máxime teniendo en cuenta la fecha de la norma comunitaria. Esa circunstancia ha exigido reiterados pronunciamientos del TJUE.

No parece necesario hacer un examen general de esa jurisprudencia europea sino en aquellos puntos en que pueda trascender al debate que ahora nos ocupa. En ese sentido debemos comenzar por señalar que, como ya se anticipó, prontamente declaro el Tribunal que el Acuerdo, aunque nada se establecía expresamente, era aplicable a los empleados públicos. En efecto, en la sentencia de 4 de junio de 2006 (C-212/04; ECLI: EU:C:2006:443), referida precisamente a un miembro del Poder Judicial, declaró en ese sentido "que la Directiva 1999/70 y el Acuerdo marco se aplican igualmente a los contratos y relaciones laborales de duración determinada celebrados por los órganos de la Administración y demás entidades del sector público... las disposiciones de estas dos normas no contienen indicación alguna de la que pueda deducirse que su ámbito de aplicación se limita exclusivamente a los contratos de duración determinada celebrados por los trabajadores con empresarios del sector privado. Por el contrario, por una parte, como muestra el tenor literal de la cláusula 2, apartado 1, del Acuerdo marco, el ámbito de aplicación de éste se ha definido con amplitud, pues en él se incluyen «los trabajadores con un trabajo de duración determinada cuyo contrato o relación laboral esté definido por la legislación, los convenios colectivos o las prácticas vigentes en cada Estado miembro». Además, la definición a efectos del Acuerdo marco del concepto de «trabajador con contrato de duración determinada», formulada en la cláusula 3, apartado 1, de dicho Acuerdo, engloba a todos los trabajadores, sin establecer diferencias en función del carácter público o privado del empleador para el que trabajan."

El objetivo principal de la Directiva y del Acuerdo que en ella se aprobaba era la equiparación de las condiciones de trabajo entre empleados temporales y definitivos, declarando el Tribunal en su sentencia de 13 de septiembre de 2007 (C-307/05; ECLI:EU:C:2007:509) que la cláusula 4ª.1º "se opone al establecimiento de una diferencia de trato entre trabajadores con un contrato de duración determinado y trabajadores fijos";sin embargo, es admisible esa discriminación, pero solo cuando existan "condiciones objetivas"que lo justifiquen, aclarando la sentencia que no es admisible dicha justificación "por la mera circunstancia de que esté prevista por una disposición legal o reglamentaria de un Estado miembro o por un convenio colectivo celebrado entre la representación sindical del personal y el empleador."En una de sus más recientes sentencias ha reiterado nuevamente el Tribunal esa integración en la normativa comunitaria de los miembros del Poder Judicial en su sentencia de 4 de septiembre de 2025 (C-253/24; ECLI:EU:2025:660).

En esa misma línea y en la interpretación de la antes mencionada cláusula 5ª en relación a la existencia de "razones objetivas"para evitar los abusos de la contratación temporal, se declara en la sentencia de 4 de junio de 2006 (C-212/04; ECLI:UE:C:2006:443), que "el concepto de «razones objetivas» se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada... Tales circunstancias pueden tener su origen en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro. En cambio, no cumpliría los requisitos especificados en los dos apartados anteriores una disposición nacional que se limitase a autorizar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada de un modo general y abstracto a través de una norma legal o reglamentaria... una disposición de esta índole, de carácter meramente formal y que no justifique específicamente la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada por la existencia de factores objetivos derivados de las particularidades de la actividad de que se trate y de las condiciones en que ésta se desarrolla, entraña un riesgo real de suscitar una utilización abusiva de este tipo de contratos, por lo que no es compatible ni con el objetivo ni con el efecto útil del Acuerdo marco... Así, aceptar que una disposición nacional pueda justificar, de pleno derecho y sin mayores precisiones, la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada equivaldría a ignorar voluntariamente la finalidad del Acuerdo marco, que consiste en proteger a los trabajadores contra la inestabilidad en el empleo, y a vaciar de contenido el principio que establece que los contratos de trabajo de duración indefinida constituyen la forma general de relación laboral... la utilización de contratos de trabajo de duración determinada sin otra base que una norma legal o reglamentaria de carácter general, no relacionada con el contenido concreto de la actividad de que se trate, no permite extraer criterios objetivos y transparentes a fin de verificar si la renovación de tales contratos responde efectivamente a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto."Y en esa misma línea se declara que el alcance de la cláusula 4ª, referida al principio de no discriminación, ya tempranamente el Tribunal declaró en la sentencia de 13 de septiembre de 2007 (C-307/05; ECLI:UE:C:2007:509), referida a una normativa española, que lo relevante para determinar cuando existe una causa objetiva y transparente ha de vincularse "al contenido concreto de la actividad de que se trate",sin que pueda justificarse "sin otra base que una norma legal o reglamentaria",porque en otro caso se estaría constatando "una discriminación de los empleado a tiempo determinado".

En relación con los efectos del abuso de la contratación temporal, la sentencia de 7 de septiembre de 2006 (C-53/04; ECLI:UE:C:2006:517) declara que «el Acuerdo "en principio, no se opone a una normativa nacional que, en caso de abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada por un empleador del sector público, excluye la transformación de éstos en contratos o relaciones laborales por tiempo indefinido, siendo así que tal transformación está regulada para los contratos y relaciones laborales celebrados con un empresario del sector privado, cuando dicha normativa contiene otra medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, el uso abusivo por un empleador del sector público de sucesivos contratos de duración determinada." Pero sin que pueda estimarse conforme al Acuerdo "que los períodos de servicio cumplidos por un funcionario interino de una Administración Pública no sean tenidos en cuenta para el acceso de éste, que entre tanto ha tomado posesión como funcionario de carrera, a una promoción interna en la que sólo pueden participar los funcionarios de carrera, a menos que dicha exclusión esté justificada por razones objetivas, en el sentido del apartado 1 de dicha cláusula. El mero hecho de que el funcionario interino haya cumplido dichos períodos de servicio sobre la base de un contrato o de una relación de servicio de duración determinada no constituye tal razón objetiva." ( S. de 8 de septiembre de 2011 (C-177/10 ; ECLI:UE:C:2011;557).»

Una de las cuestiones con las que se ha enfrentado el TJUE reiteradamente ha sido la posibilidad de que se celebren contratos temporales "por necesidades de sustitución de personal, prevista por una normativa nacional"y si tales supuestos de sustituciones pueden comportar una razón objetiva que justifique dicha contratación. En ese sentido se declara en la sentencia de 26 de enero de 2012 (C-586/10 ; ECLI:UE:C:2012:39) "que la necesidad temporal de sustitución de personal, prevista por una normativa nacional... puede constituir en principio una razón objetiva a efectos de la citada cláusula." Pero se añade que "[E]el solo hecho de que un empresario se vea obligado a realizar sustituciones temporales de manera recurrente, o incluso permanente, y de que esas sustituciones también pudieran llevarse a cabo mediante la contratación de trabajadores en virtud de contratos de trabajo de duración indefinida no implica la inexistencia de una razón objetiva a efectos de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD ni la existencia de un abuso en el sentido de la misma cláusula. No obstante, al apreciar si la renovación de los contratos o de las relaciones laborales de duración determinada está justificada por esa razón objetiva, las autoridades de los Estados miembros, en el ejercicio de sus respectivas competencias, deben tener en cuenta todas las circunstancias del caso concreto, incluidos el número y la duración acumulada de los contratos o relaciones laborales de duración determinada celebrados en el pasado con el mismo empresario."Y en esa misma línea se declara en la sentencia de 13 de marzo de 2014 (C-190/13 ; ECLI:UE:C:2014:146)que "la cláusula 5 del Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional... que permite a las universidades renovar sucesivos contratos de duración determinada celebrados con profesores asociados, sin límite alguno en lo que atañe a la duración máxima y al número de prórrogas de dichos contratos, desde el momento en que tales contratos están justificados por una razón objetiva, en el sentido del apartado 1, letra a), de dicha cláusula, extremo que incumbe comprobar al Juzgado remitente. No obstante, incumbe también a dicho Juzgado comprobar concretamente que, en el litigio principal, la renovación de los sucesivos contratos laborales de duración determinada en cuestión trataba realmente de atender necesidades provisionales, y que una normativa como la controvertida en el litigio principal no se haya utilizado, de hecho, para cubrir necesidades permanentes y duraderas en materia de contratación de personal docente."

Esta cuestión de contratos temporales para sustituciones ha merecido especial atención al Tribunal que, con el fin de delimitar qué ha de entenderse por causa justificada para celebrar contratos temporales en el sector público, declara en la sentencia de 23 de abril de 2009 (C-378/07; ECLI:EU:C:2009:250) que la existencia de varios contratos temporales de duración determinada por las Administraciones públicas deben corregirse y evitar los abusos que proscribe la cláusula 5ª mediante medidas como las de limitar la duración o su renovación o mediante la necesaria concurrencia de razones objetivas, conforme a la libertad que se confiere en la cláusula 5ª sobre medidas equivalentes porque "los Estados miembros disponen de un margen de apreciación para alcanzar este objetivo, si bien con la condición de garantizar el resultado exigido por el Derecho comunitario";en el bien entendido de que esas razones objetivas no puede aceptarse que concurren por el hecho de que se recoja en una norma legal o reglamentaria, sino que ha de responder a razones objetivas concretas. Es decir, no basta con que la norma permita genéricamente celebrar o renovar contratos temporales, por lo que la existencia de la norma, en si misma considerada, no puede comportar las razones objetivas que los justifiquen, máxime cuando se acredite que no obedece a razones objetivas, sino que pretenden cubrir necesidades permanentes y duraderas de las funciones púbicas que se pretenden cubrir con estos contratos temporales. Y en la sentencia de 26 de enero de 2012 (C-586/10; ECLI:EU:2012:39) se examina la posibilidad de que para sustituciones en el sector público puedan encadenarse contratos temporales, como una causa objetiva para dichas renovaciones. A este respecto considera la sentencia que las sustituciones sí pueden constituir razones objetivas para la celebración de contratos temporales, incluso aunque sea reiterada; sin embargo, se impone que se examinen las circunstancias de cada caso para evitar abusos.

Sobre esa exigencia de que las sustituciones no estén basadas en atender necesidades permanentes, se declara en la sentencia de 28 de noviembre (C-22/13 ; ECLI:UE:C:2014:2401)que la mencionada cláusula 5ª.1º "debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional... que autoriza, a la espera de que concluyan los procesos selectivos para la contratación de personal titular... la renovación de contratos de trabajo de duración determinada para cubrir plazas vacantes... sin indicar plazos concretos para la conclusión de estos procesos selectivos y excluyendo toda posibilidad para estos docentes y para dicho personal de obtener la indemnización del perjuicio sufrido, en su caso, como consecuencia de tal renovación."En ese sentido es relevante para el caso que ahora nos ocupa la sentencia del TJUE de 19 de marzo de 2020(C-103/18 ; ECLI:EU:C:2020:219), en que se da respuesta a una cuestión suscitada por órganos españoles, en el que se declara por el Tribunal que, al interpretar contratos temporales sucesivos en el ámbito público, se incluyen aquellos supuestos en los que un mismo empleado público encadena sucesivos contratos temporales para el mismo puesto durante muchos años, amparándose en que la Administración no convoque el proceso de selección de nuevo personal que evitara esa sucesión de contratos temporales, porque en ese supuesto se vulneraría los fines de la Directiva sobre el beneficio de los empleados temporales; porque si bien los Estados pueden definir el concepto de trabajo temporal, no pueden vulnerar los fines de la Directiva. Así mismo se parte de la idea de que el hecho de que el empleado hubiera prestado su conformidad a la contratación temporal no justifica ni excluye la aplicación de los derechos reconocidos en la Directiva porque bastaría con la mera suscripción de dicha contratación para esa exclusión, dejando ineficaz los fines pretendidos. Y en relación con dicha interpretación de la cláusula 5ª del Acuerdo que se aprueba en la Directiva, se declara que, el hecho de que un Estado, como el español, que realiza contratos temporales por necesidad o urgencia no pueden suponer la concurrencia de circunstancias objetivas si subyace en dicho nombramientos cubrir necesidad permanentes y estables y no circunstancias coyunturales (bajas por enfermedad o maternidad), porque se vulneraría la finalidad de la Directiva, por la omisión de convocar los procesos de selección de los empleados públicos necesarios para la funciones desarrolladas por las Administraciones, sino que pueda ser una solución a esa omisión los sucesivos contratos temporales. Ante esa situación considera el Tribunal que compete a los Tribunales nacionales determinar las medidas para evitar el abuso, sin que puedan plenamente satisfacer dicha situación de abuso la conversión de los contratos temporales en empleados indefinidos no fijos, porque pueden ser cesados si se amortiza la plaza en la que fueron designados; o la concurrencia a oposiciones, porque el resultado es incierto para el empleado, y en cuanto al reconocimiento de una indemnización en función del tiempo en que duró la contratación temporal, deben estar ajustada a las circunstancias de cada caso y pueda resultar disuasoria del mantenimiento de esa situación de contratación temporal.

Por lo que se refiere a la jurisprudencia española debe ponerse de manifiesto que la mayoría de las sentencias de este TS están referidas a supuestos en que se aplicó la transposición de la Directiva de 1999 con la Ley de 2001, tratándose de sentencias en que generalmente se examina la problemática surgida respecto de las condiciones laborales del personal estatutario de la Seguridad Social o en el ámbito de la enseñanza, sin que esos pronunciamientos trasciendan en gran medida al régimen especial del colectivo a que no estamos refiriendo en este proceso.

Al examinar esa jurisprudencia, en lo que a nosotros nos atañe, es obligado comenzar por señalar que este Tribunal Supremo se ha enfrentado ya en varias ocasiones con este mismo debate, es decir, si el régimen de los jueces sustitutos es contrario al Acuerdo Marco. En todos esos supuestos la respuesta ha sido rechazar dicha vulneración. Es más, ha de añadirse que en todos esos precedentes se había suplicado o suscitado por los recurrentes el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el TJUE y en todos ellos fue rechazada en aplicación de la doctrina del acto claro de la jurisprudencia comunitaria (por todas S. de 15 de octubre de 2024; C-144/23; ECLI:EU:C:2024:881).

Debemos hacer especial referencia a la sentencia de 19 de febrero de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:542), en la que se examina un supuesto muy similar por cuanto se impugnaba un acuerdo del CGPJ, con fundamento en la vulneración del Acuerdo, porque se había denegado a la allí recurrente, jueza sustituta con nombramiento anual, el derecho a la designación como empleado público de carácter indefinido, al considerar discriminatorio que sean preferentes para las sustituciones los llamamientos a miembros de la carrera judicial, así como que no se fijasen las retribuciones asimilándolas a los miembros de dicha carrera sobre trienios y complementos y no solo por el tiempo en que efectivamente sean llamados a desempañar las sustituciones, sino durante todo el plazo de nombramiento, y finalmente, porque, solo se les da de alta en el sistema de Seguridad Social por ese tiempo de designación. Pues bien, la sentencia rechaza suscitar la cuestión ante el TJUE, desestima la demanda y confirma la resolución allí impugnada (denegación tácita de aplicar la Directiva a tales nombramientos temporales).

En la extensa fundamentación de la sentencia se examina y reseña exhaustivamente la jurisprudencia del TJUE y su proyección al Derecho español, en cuanto a tales nombramientos específicos, rechazando que puedan considerarse que comportaran una vulneración de la normativa comunitaria. A los referidos razonamientos nos remitimos, sin necesidad de su reproducción, si bien pueden extraerse de los mismos las siguientes consideraciones:

1º. Que el Acuerdo Marco era aplicable al régimen de los jueces sustitutos. Se afirma que "la tesis de inaplicación de esa Directiva a aquel colectivo, debe entenderse desautorizada por la sentencia del TJUE de 1 de marzo de 2012, dictada en el asunto C-393/10 , sobre aplicación de una Directiva análoga (1997/81/CE, de 15 de diciembre , que tiene por objeto aplicar el Acuerdo marco sobre el trabajo a tiempo parcial concluido por la UNICE, el CEEP y la CES) a un Juez del Reino Unido a tiempo parcial retribuido sobre la base de honorarios diarios. En concreto, la relación de analogía entre las dos Directivas citadas puede verse en los apartados 36, 37 y 64 de dicha sentencia, y la desautorización de una tesis como aquélla puede extraerse, entre otros y como más significativos, de sus apartados 41 y 47."Partiendo de esa premisa se declara que "una cosa es que la Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo marco que figura en su anexo sean aplicables, y otra distinta que de una y otro hayan de seguirse en todo, en parte o en nada las consecuencias que pretende la actora. Ese es el problema de fondo."

2º. Se cuestionaba en el proceso de referencia que, para acoger las pretensiones de la entonces recurrente, era necesario una modificación de la LOPJ y que mientras no se produjera dicha modificación no podían reconocerse los derechos reclamados. Dicho argumento se rechaza por cuanto el Acuerdo, aprobado por la Directiva, tienen la fuerza de esta norma comunitarias, que desplazan la aplicación, en su caso, del Derecho nacional, por el principio de primacía del Derecho de la Unión. Se razona al respecto que "si la recta aplicación de la Directiva invocada en la demanda obligara a hacer las declaraciones y reconocer los derechos que la actora pretende, o alguno de ellos, cabría que este Tribunal, sin necesidad por tanto de una ley de modificación, inaplicara los preceptos de la LOPJ que se opusieran a ello."

3º. Habiéndose basado las pretensiones accionadas en aquel proceso, en primer lugar, en la antes mencionada cláusula 5ª del Acuerdo Marco, la sentencia hace un exhaustivo examen de la jurisprudencia del TJUE, con cita expresa. En ese sentido se razona que, conforme a la mencionada cláusula, como ya se dijo, se impone a los Estados la necesidad de adoptar alguna de las medidas prevista en ella para justificar la existencia de contratos temporales. Más concretamente, el debate que en aquel proceso se suscitó, al igual que en este, es si el régimen de los jueces sustitutos puede considerarse que constituye "razón objetiva"que justificasen dichos nombramientos temporales, de conformidad con lo previsto en el párrafo 1.a) de la mencionada cláusula. Así centrado el debate, se parte en los razonamientos de la sentencia de referencia, de que la sustitución de trabajadores por otro con contratos temporales puede comportar una causa objetiva que justifique dichos contratos temporales. Sin embargo y conforme se ha declarado reiteradamente por el TJUE, no es suficiente con que una norma autorice esta posibilidad de contratos temporales, sino que es necesario que los supuestos concretos previstos por dicha norma nacional obedezcan a justificaciones concretas, porque, si bien la Directiva reconoce a los Estados un amplio margen para delimitar dichas razones objetivas, no puede excluir los fines de la Directiva. Con cita de la jurisprudencia europea, se razona que "la normativa nacional que justifica la renovación de contratos de duración determinada en caso de sustitución temporal también pretende objetivos de política social reconocidos como legítimos... Según se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las medidas tendentes a la protección del embarazo y la maternidad y a permitir que hombres y mujeres concilien sus obligaciones profesionales y familiares persiguen objetivos legítimos de política social."No obstante, se recuerda que el TJUE tiene declarado que cuando dichas sustituciones están previstas para "necesidades permanentes o recurrentes de sustitución de personal",no pueden considerarse que existan razones objetivas que justifiquen la contratación temporal ya que "La exigencia automática de conclusión de contratos de duración indefinida cuando la dimensión de la empresa o de la entidad afectada y la composición de su personal implican que el empresario hace frente a una necesidad recurrente o permanente de sustitución de personal iría más allá de los objetivos pretendidos por el Acuerdo marco CDD y la Directiva 1999/70 y vulneraría el margen de apreciación reconocido por ambos instrumentos a los Estados miembros y en su caso a los interlocutores sociales... el Tribunal de Justicia ya ha declarado en repetidas ocasiones que la renovación de contratos o relaciones laborales de duración determinada para atender a necesidades que en realidad no tienen carácter temporal, sino muy al contrario permanente y duradero, no está justificada a efectos de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco."

4º. Tras la reseña del régimen de los jueces sustitutos y el exhaustivo examen de la doctrina del TJUE, se concluye en la sentencia "que nuestro ordenamiento, para ese sector de actividad a la que son llamados los Jueces sustitutos y Magistrados suplentes, sí tiene introducidas previsiones normativas que equivalen a la medida indicada en la letra a) del apartado 1 de la cláusula 5 del Acuerdo marco; esto es, que equivalen a "razones objetivas que justifiquen la renovación" de los nombramientos y llamamientos que les puedan ser hechos. Y significa, en consecuencia, que tales previsiones excluyen en principio la utilización abusiva de los mismos, salvo que un examen global de las circunstancias que rodean la renovación revelara que las prestaciones requeridas de aquellos no corresponden a una mera necesidad temporal, lo que no queda constatado en el caso de autos."Y para justificar tal aserto se hacen los siguientes argumentos:

a) El derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24 CE, que solo puede ser prestado por jueces y magistrados (que integran la carrera judicial), unido a la carga de trabajo de los juzgados y Tribunales, requiere de una pronta solución de los supuestos de vacantes que no siempre pueden resolverse con otros miembros de la carrera. Se considera, conforme a la jurisprudencia europea, que constituye una "circunstancias específicas y concretas que caracterizan la actividad."

b) La complejidad y garantía que requiere la potestad jurisdiccional, unido a la necesidad de atender las vacantes, requiere la previa selección de personas autorizadas que, sin alcanzar el grado garantista de selección que comporta el acceso a la carrera judicial, permita tener garantías que en el desempeño temporal de las funciones se cumpla esa exigencia de formación en el desempeño de esa potestad.

c) La necesaria existencia de esas contrataciones temporales obedecen a circunstancias concretas y específicas, sin que pueda apreciarse una utilización abusiva por cuanto, de una parte, el número de jueces sustituto se prevé para cada anualidad, en función de las circunstancias concretas que concurran en cada Tribunal, que es quien formula la propuesta; de otra, que los llamamientos están previstos para supuestos coyunturales de difícil atención por los mecanismos ordinarios de provisión de los miembros de la carrera judicial, incluso en los supuestos de adscripciones por refuerzo de órganos. En suma, se trata de llamamientos que, como se ha dicho, son de carácter excepcional.

Tras ese precedente que constituye la sentencia reseñada, este Tribunal se ha enfrentado con supuestos de denuncias de vulneración del Acuerdo Marco, tras la promulgación de la antes mencionada Ley 14/2021 y el requerimiento de la Comisión al Estado español, si bien dichos pronunciamientos no son relevantes para el debate aquí suscitado por estar referidos a colectivos específicos y muy diferentes de los jueces sustitutos, como ya se dijo.

No obstante, sí se suscita el debate sobre la aplicación del Acuerdo Marco al colectivo de los jueces sustitutos en la ulterior sentencia 1114/2021, de 14 de septiembre, dictada en el recurso 136/2020 (ECLI:ES:TS:2021:3322) en el que se impugna un acuerdo del CGPJ por el que se denegaba a un juez sustituto el reconocimiento de la cotización a la Seguridad Social durante el tiempo efectivo de sustituciones en órganos jurisdiccionales y no por el plazo anual de su nombramiento, pretensión que la sentencia estima en parte. La sentencia examina, conforme se había cuestionado por el recurrente, la vulneración del régimen de los jueces sustitutos con el Acuerdo Marco, si bien se hace una remisión a la sentencia antes reseñada con indicación de las que posteriormente habían acogido la doctrina en ella sentada.

Debemos también, por último, hacer referencia a la reciente sentencia 879/2025, de 30 de junio, dictada en el recurso 334/2024 (ECLI:ES:TS:2025:3178),en el que se había impugnado un acuerdo del CGPJ que declaraba inidónea a una juez sustituta para un nuevo nombramiento, acordando su remoción y cese. Entre otros fundamentos que se invocaban contra la legalidad del mencionado acuerdo, se suscitaba la vulneración del Acuerdo, cuestionando que el régimen de ceses de los jueces sustitutos era diferente al de los miembros que integraban la carrera judicial, aduciéndose la doctrina acogida en la STJUE de 27 de junio de 2024, a la que después nos referiremos. Pues bien, la sentencia, tras un exhaustivo examen de las figuras del juez sustituto y sobre la declaración de inidoneidad que constituía el objeto del recurso, declara, en primer lugar, que no era necesario suscitar la cuestión prejudicial, como se había pedido por la recurrente, por concurrir la doctrina sobre el acto claro de la jurisprudencia del TJUE; en segundo lugar, que ese régimen del colectivo a que pertenecía la recurrente no vulneraba el Acuerdo porque, si bien la Directiva acoge "el principio de la prohibición de dar trato menos favorable al trabajador por razón del carácter temporal de su empleo",se puntualiza que "también resulta la excepción, de manera que cuando medien razones objetivas que lo justifiquen sí cabrá aplicar un régimen distinto. Y esto es lo que sucede en este caso: se dan esas razones objetivas. No son otras que las derivadas del estatuto de los jueces sustitutos al que nos hemos referido".Es decir, se considera que el diferente régimen de cese de los jueces sustitutos y de provisión temporal (así como los supuestos homónimos de la Carrera Fiscal) constituirían una razón objetiva a que se hace referencia en la cláusula 5ª del Acuerdo que aprueba la Directiva.

A la hora de examinar la jurisprudencia comunitaria, que constituye el grueso de la fundamentación de la pretensión en la demanda y sin perjuicio de lo antes expuesto, es necesario que hagamos referencia a las dos últimas sentencias en que el Tribunal examina una cuestión similar a la que nos ocupa. Se trata de las sentencias de 7 de abril de 2022 (C-236/20; ECLI:EU:C:2022:263) y de 27 de junio de 2024 ( C-41/23; ECLI:EU:C:2024:554). Ambas sentencias dan respuestas a sendas cuestiones prejudiciales suscitadas por los Tribunales italianos, a quienes surgen dudas sobre si las normas que regulan en su Derecho nacional la figura de los jueces de paz y jueces y fiscales sustitutos (en cierta medida similares a las españolas) son contrarios al Acuerdo Marco. La relevancia de dichos pronunciamientos ahora es porque, como veremos, el régimen de esos colectivos recuerda la regulación de sus homónimos nacionales.

De las mencionadas sentencias, la primera de ellas (asunto C-236/20) está referida al régimen de los jueces de paz de Italia (giudice di pace). De la información que consta en la sentencia en las conclusiones, dicho régimen es muy similar a los correspondientes españoles. El debate que se suscitaba por los tribunales italianos con relación a dicho régimen estaba referido, en concreto, a no poder disfrutar dichos jueces de los derechos establecidos para los miembros de los "jueces de carrera", a los que no están asimilados, si bien se les consideran en esa normativa como "honorarios". En concreto, se cuestionaba si la exclusión para ellos de los derechos vacaciones, económicos, sociales y en materia de pensiones eran contrarios al Acuerdo. Como se razona en la sentencia de referencia, el debate se centra en la aplicación a tales jueces de paz de la cláusula 4ª del Acuerdo Marco, en cuanto a la equiparación de las condiciones de trabajo entre los jueces de carrera y los jueces de paz. Es decir, la cuestión que se suscita en la sentencia es bien diferente al caso español, por cuanto, en lo que se refiere a nuestros jueces sustitutos, tienen reconocida esa equiparación con el régimen de los miembros de la carrera judicial, como ha tenido ocasión de declarar la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. En la respuesta a las cuestiones planteadas en el procedimiento prejudicial, se declara en la sentencia, respecto de la primera cuestión y, en la parte que fue admitida, que la discriminación de tales jueces podría estar justificada en razones objetivas, como autoriza la cláusula 4ª, pero no es suficiente con su determinación legal, basada en el distinto sistema de nombramiento y funciones, sino que requiere "la existencia de elementos precisos y concretos que caractericen la condición de trabajo de que se trate, en el contexto específico en que se enmarca y con arreglo a criterios objetivos y transparentes, a fin de verificar si dicha desigualdad responde a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto."Y sobre esa base se considera que los mencionados derechos de vacaciones, sociales y de pensiones son contrarios al Acuerdo Marco.

Mayor relevancia tendría para el caso de autos el debate que se suscita en la tercera cuestión, en la que se examina la adecuación a la cláusula 5ª del Acuerdo Marco al régimen de nombramiento de los jueces de paz en la normativa italiana, que son designados por un periodo de cuatro años, con la posibilidad de renovaciones hasta un máximo de 16 años. La sentencia considera que el hecho de que el Derecho italiano no establezca ninguna medida para evitar y sancionar esos nombramientos es contrario a la mencionada cláusula. El examen de los razonamientos al respecto se relega al examen que se hará a continuación.

Mayor relevancia tiene para el supuesto que ahora enjuiciamos la segunda de las mencionadas sentencias (C-41/23), promovida también por los Tribunales italianos, referida a la posibilidad de que el régimen de los denominados por su normativa "procuratore onorartio aggiunto"(fiscal honorario adjunto) y "giudice onorario"(juez honorario); cuyo régimen jurídico guarda cierta similitud con nuestro jueces y fiscales sustitutos, en cuanto "son juristas que ejercen funciones jurisdiccionales al margen de su actividad profesional principal, por un período teóricamente limitado, y que no son miembros de la carrera judicial y fiscal."En el litigio principal ante los Tribunales italianos, los recurrentes suplicaban que se les reconocieran los mismos derechos económicos y jurídicos que le son aplicables a los jueces y fiscales de carrera, lo cual no está autorizado en su normativa nacional, en la que se pretende justificar esa discriminación en que "la situación de los jueces y fiscales honorarios se distingue de la de los jueces y fiscales de carrera por varios elementos esenciales, a saber, su modo de selección, el carácter no exclusivo y no continuo de su actividad jurisdiccional, el régimen de incompatibilidades de las actividades, la duración de la relación laboral, los límites de su actividad jurisdiccional y su régimen de retribución y de seguridad social, así como la naturaleza de su relación con la Administración Pública."Sin embargo, "los jueces y fiscales honorarios realizan prestaciones reales y efectivas, que no son meramente marginales ni accesorias, y por las que perciben compensaciones de carácter retributivo."De ahí que se suscitara la cuestión prejudicial, preguntado al TJUE el Tribunal italiano si es contrario al Acuerdo Marco, en concreto, a las cláusulas 4ª y 5ª, el no reconocimiento de vacaciones, protección social y seguro obligatorio a dichos jueces honorarios; cuestión que la sentencia decide declarando que se opone dichas discriminaciones de estos jueces honorarios a lo establecido en la cláusula 4ª del Acuerdo Marco.

Mayor relevancia tiene la segunda cuestión, referida a "si la cláusula 5ª del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la relación laboral de los jueces y fiscales honorarios puede ser objeto de sucesivas renovaciones sin que se prevean, para limitar el uso abusivo de estas renovaciones, sanciones efectivas y disuasorias o la transformación de la relación laboral de dichos jueces y fiscales en una relación laboral de duración indefinida."

Adelantemos que la respuesta de la sentencia es que ese régimen es contrario a la cláusula 5ª del Convenio Marco. Debemos centrarnos, a los efectos del debate que se suscita en el Derecho español, en los fundamentos de esa declaración.

En ese trance debemos comenzar por recordar que el Tribunal examina una normativa que guarda una gran similitud, aunque no identidad -debe anticiparse-, con la que regula el Derecho español el régimen de los jueces sustitutos. En efecto, los jueces y fiscales honorarios italianos ejercen circunstancialmente funciones jurisdiccionales, en condiciones de igualdad con los jueces de carrera, si bien no se les reconocen derechos de vacaciones ni prestaciones sociales. Son nombrados mediante orden del ministro de Justicia, conforme a la decisión del Consejo Superior del Poder Judicial, a propuesta del consejo judicial territorialmente competente, por un periodo de tres años, pudiendo ser confirmados por una sola vez al expirar ese periodo, si bien se producen de facto renovaciones posteriores sucesivas.

En la cuestión prejudicial suscitada por el órgano jurisdiccional italiano se preguntaba al TJUE dos cuestiones, la primera, sobre si el régimen de los jueces honorarios, que tenían excluido el derecho de vacaciones y prestaciones sociales, era contrario a la cláusula 4ª del Acuerdo; la segunda, si la existencia de nombramientos temporales con renovaciones sucesivas, más allá de la única renovación prevista inicialmente, es contrario a la cláusula 5ª del Acuerdo, por cuanto no existe en el Derecho italiano "ningún tipo de sanción efectiva y disuasoria ni la posibilidad de transformar esas relaciones en contratos de trabajo por tiempo indefinido al servicio de la Administración Pública, en una situación de hecho que podría haber generado efectos retributivos favorables en la esfera jurídica de los destinatarios, cuyas funciones se han prorrogado de manera sustancialmente automática por un período de tiempo ulterior."

Pues bien, la respuesta del Tribunal a dichas cuestiones es, en relación con la primera, que el régimen de los jueces honorarios italianos era contrario a la cláusula 4ª, al no contemplar "una compensación durante el período de vacaciones en el que se suspenden las actividades judiciales, así como al beneficio de un régimen de protección social y de seguro obligatorio que cubra los accidentes laborales y las enfermedades profesionales."No es relevante ese debate en nuestro supuesto, como ya antes se dijo.

Por lo que se refiere a la segunda cuestión, se declara también que ese régimen de los jueces italianos era contrario a la cláusula 5ª, porque su relación laboral "puede ser objeto de renovaciones sucesivas sin que se prevean, para limitar el uso abusivo de estas renovaciones, sanciones efectivas y disuasorias o la transformación de la relación laboral de dichos jueces y fiscales en una relación laboral de duración indefinida."Pronunciamiento que requiere su examen a los efectos de decidir si comporta una alteración de la consolidada doctrina jurisprudencial que tiene establecida este Tribunal sobre la trasposición de la Directa, como ya se dijo, y, más concretamente, respecto del régimen de los jueces y abogados fiscales sustitutos.

Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones, carece de relevancia para el Derecho español, porque los jueces y fiscales sustitutos tienen reconocidos, mutatis mutandis, los mismos derechos profesionales que los miembros de la carrera judicial durante en ejercicio efectivo de las funciones jurisdiccionales.

Mayores dificultades comportan la segunda de las cuestiones en la que, como hemos visto, el reproche que se hace al Estado italiano, al realizar los nombramientos de los jueces honorarios, es no haber adoptado medidas disuasorias para evitar dichos nombramientos, como exige la cláusula 5º del Acuerdo. Es decir, el debate sería si es reprochable a la normativa española esa misma omisión y, por tanto, se vulneraría la mencionada cláusula.

Suscitado el debate en la forma expuesta es obligado acudir a los razonamientos que se contienen en la sentencia que examinamos para llegar a la conclusión expuesta y, por contraste, determinar si es extrapolable a nuestra normativa.

En ese sentido debemos tener como punto de referencia las concretas circunstancias profesionales a que están sometidos los jueces y fiscales honorarios italianos, conforme, no solo a su propia normativa, sino a lo que se pone de manifiesto en la petición de cuestión prejudicial. En concreto, que estos jueces son designados por un periodo de tres años y, aunque solo son "renovados"por otro periodo y por una sola vez, se constata por el órgano judicial que suscita la cuestión, que de facto se procedía a "tres renovaciones sucesivas, cada una de cuatro años, por una duración total que no exceda de dieciséis años..."Es decir, tales nombramientos se mantenían, sin solución de continuidad, durante un dilatado periodo de tiempo, mediante dichas renovaciones. De esa circunstancia llega a la relevante conclusión el TJUE de que la finalidad de dichos nombramientos "parecen haber sido utilizadas no para cubrir necesidades de carácter provisional, debido, por ejemplo, a un aumento repentino e imprevisible de los litigios, sino para paliar necesidades permanentes y duraderas del sistema judicial italiano."Con tales premisas es lógico que el TJUE concluyera que hay una vulneración de la cláusula 5ª del Acuerdo, en cuanto reiterada jurisprudencia del Tribunal, de la que se deja cita concreta, había declarado que no pueden justificarse nombramientos temporales para cubrir una deficiencia del personal necesario para las prestaciones de los servicios de que se trate. Ya antes se hizo referencia a esa jurisprudencia europea.

Pues bien, a la vista de esas circunstancias debemos confrontar la situación de los jueces sustitutos en España. Ya de entrada, existe una originaria diferencia con el supuesto enjuiciado en la sentencia, porque no se trata de nombramientos por un periodo de tres años renovables, menos aún que esas renovaciones sean de tan larga duración, como se evidencia en la sentencia que examinamos.

En efecto, los jueces sustitutos son designados, previo un proceso de concurso de libre concurrencia, por el plazo de un año ( arts. 213 y 201 LOPJ y 92 a 94 del Reglamento). Es necesario detenernos en ese nombramiento que adquiere especial relevancia a los efectos del debate que aquí se suscita y, en especial, para confrontar con lo declarado en la sentencia de referencia.

1º. Los nombramientos de jueces y fiscales sustitutos no se realizan con unos criterios discrecionales del CGPJ, menos aún con criterios arbitrarios. Tampoco tiene por finalidad "completar"las exigencias de los órganos judiciales. Muy al contrario, la finalidad de los concretos llamamientos se justifica en las necesidades que requiere el funcionamiento ordinario de los órganos judiciales. En efecto, es evidente que los titulares de los órganos judiciales pueden causar baja en sus funciones por, entre otros supuestos, vacaciones o permisos (enfermedad, permisos maternales y paternales) o incluso por el periodo necesario entre el cese por cambio de destino en tanto se provee la plaza, debiendo añadirse que, como ya vimos, esa finalidad social de esas sustituciones comporta la concurrencia de las razones objetivas que requiere el Acuerdo. Pues bien, en esos supuestos de vacante del puesto y para mantener la continuidad del órgano jurisdiccional, que no puede cuestionarse, se recurre a la sustitución por otro titular de carrera que pueda seguir prestando servicio en el órgano jurisdiccional. Es decir, el régimen ordinario de sustituciones es que las vacantes se cubran con otros miembros de la carrera judicial ( arts. 199, 200 y 213 LOPJ) . Ahora bien, siendo esa la regla general, el régimen de la carrera judicial establecido en nuestro Derecho no impone la obligatoriedad de desempeñar más de un cargo judicial al mismo tiempo (parece de difícil aceptación una norma que así lo estableciera), de ahí que, como regla general, estas sustituciones son voluntarias, elaborándose una relación anual de titulares que estén dispuestos a realizarlas (art. 200.1º).

2º. A la vista de ese régimen, es indudable que la necesaria continuidad del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, obliga a prever la posibilidad de que las bajas de los titulares de los órganos jurisdiccionales no puedan cubrirse con sustituciones de otros miembros de la carrera judicial y es a esa posibilidad a la que obedece la figura de los jueces sustitutos que, solo excepcionalmente podrán ser llamados a desempeñar tales sustituciones, esto es y como se ha dicho, cuando no existan miembros de la carrera que puedan desempeñarla. Pues bien, esa previsión aparece claramente reflejada en el régimen establecido en la LOPJ y el Reglamento. En ese sentido y como ya expuso más arriba, estos nombramientos son anuales y previa determinación de los órganos de gobierno del Poder Judicial, conforme a las previsiones de necesidades para cada año judicial, acorde a las eventuales sustituciones y la inexistencia de titulares de carrera para atenderlas. De ahí que no exista la posibilidad de renovaciones, salvo el caso excepcional, y por seis meses, de las sustituciones para atender las circunstancias coyunturales de determinados órganos jurisdiccionales. Y ello sin perjuicio de que el haber desempeñado el cargo en anualidades anteriores constituya mérito para la designación. En otras palabras, dada la necesidad de dar continuidad al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, unido a la necesaria existencia de vacantes de sus titulares, la única posibilidad admisible es la de acudir a dichos nombramientos, que no comportan la designación para el desempeño ordinario del cargo.

Buen ejemplo de lo que se quiere decir es el supuesto de la misma recurrente en este proceso, en el que no ha habido unos nombramientos continuados para un mismo "cargo", sino que su designación para realizar las sustituciones lo han sido, en unas anualidades, para jueces sustitutos, para otras, para abogados fiscales; en unas anualidades para el ámbito territorial de un concreto Tribunal Superior de Justicia y en otros para otro diferente; así mismo y como ya se dijo más arriba, en cada una de las anualidades fue designada para realizar sustituciones por tiempos bien diferente e incluso en algunas sin llamamiento efectivo.

Así pues, a juicio de este Tribunal no existe justificación alguna para que, atendiendo a los últimos pronunciamientos del TJUE, se modifique el criterio ya acuñado en nuestra jurisprudencia de que el régimen de los jueces y fiscales sustitutos en el Derecho español no es contrario al Acuerdo Marco en ella aprobado.

QUINTO. Los hechos en que se funda la pretensión.

Sentada la ausencia de vulneración de la normativa comunitaria por la regulación establecida en nuestro Derecho del régimen de los jueces sustitutos, debemos examinar si, conforme se razona en la demanda, se ha procedido dicha vulneración por las peculiares circunstancias que en ella concurren. Ahora bien, se impone una aclaración, porque, en pura técnica procesal, el argumento que subyace en la demanda es que esa mera regulación es la que constituye el fundamento de la pretensión indemnizatoria que es, como ya se dijo, la responsabilidad del Estado legislador, en concreto, por la vulneración, objetivamente considerado, el régimen de los jueces sustitutos con los mandatos de la Directiva, no las peculiares circunstancias de la recurrente. Sea como fuera, es lo cierto que en la demanda sí se hace referencia a esas circunstancias lo cual nos obliga a examinarlas y su trascendencia para el debate de autos, conforme a la cortesía procesal que impone el derecho a la tutela efectiva. Para ello parece oportuno hacer referencia a los presupuestos fácticos de la pretensión accionada en la demanda, a tenor de lo alegado y probado por las partes.

La recurrente fue nombrada juez o fiscal sustituto, desde el día 4 de diciembre de 1989 hasta el día 2 de junio de 2021, mediante nombramientos anuales que se han sucedido en las respectivas anualidades. En dichas anualidades fue llamada al desempeño efectivo de las funciones propias del cargo, para la que fue designada durante diversos periodos temporales (43 días en la anualidad de 2014, 20 en 2015, a 541 en 2017 o 570 en 2019, sin que conste que desempeñara de manera efectiva dichas funciones en otras anualidades). Pese a la duración de la mencionada relación profesional, a la recurrente no se le ha reconocido derecho alguno por los ceses en las funciones para las que fue designada ni derecho alguno de naturaleza funcionarial.

Se echa de menos en las alegaciones de la recurrente y la necesidad de su prueba, un historial detallado de los referidos nombramientos con las correspondientes resoluciones de nombramientos y ceses, así como los llamamientos efectivos realizados. Se hace constar la anterior consideración porque, como veremos, la recurrente termina haciendo del supuesto que en ella concurre un caso especial, en el que se considera que sí existe una vulneración del Acuerdo.

Ante esas circunstancias la recurrente formula reclamación al Consejo de Ministros, por considerar que concurrían los presupuestos de la responsabilidad del Estado legislador, en cuanto el Estado español no había traspuesto en debida forma la Directiva y el Acuerdo Marco, ocasionando a la reclamante, a su juicio, daños y perjuicios que se justifican en no habérsele reconocido derecho indemnizatorio alguno con ocasión del cese en el nombramiento para el año 2021.

Se razona en la demanda que la indemnización debe fijarse a razón de 20 días por año de trabajo (entendido como nombramiento y no como ejercicio efectivo de la actividad), más los intereses correspondientes. Se considera que debe incluirse en la indemnización el daño moral producido, por lo que se denomina en la demanda "deterioro de los elementos psíquicos y espirituales que inciden en su normal desarrollo cognitivo y emotivo, así como en el agravio que ha sufrido en su dignidad, honorabilidad e integridad emocional",cuantificando la indemnización por tal concepto en la cantidad ya mencionada de 2.000.000 €.

La mencionada reclamación fue desestimada en el acuerdo que constituye el objeto de este recurso, habiéndose emitido el preceptivo informe por el Consejo de Estado, en el que se propone la desestimación de la reclamación.

De la argumentación de la demanda, cabe concluir que el fundamento de la pretensión accionada es considerar que el Estado español ha incumplido el Acuerdo, por cuanto el Ministerio de Justicia no ha adoptado las medidas procedentes para prevenir o sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada que, en el caso de la recurrente, se han prolongado de manera extraordinaria; de otro lado, que no ha previsto la percepción de indemnización alguna al cesar en dichos nombramientos anuales. Así mismo, y ya como peculiaridades que concurren en el caso de la recurrente, se aducen razones de discriminación con relación al resto del personal al servicio de las Administraciones.

Ante esas circunstancias se considera que el régimen jurídico de ese colectivo no puede justificarse en las razones objetivas a que se hace referencia en la cláusula 5ª, porque, tomando en consideración la propia situación personal de la recurrente con prolijas referencias a sus nombramientos, se considera que los sucesivos nombramientos (se habla permanentemente de "renovación")ponen de manifiesto que lo que realmente sucede con esos nombramientos es que se viene a atender a una necesidad estructural de la planta de jueces y fiscales (se habla de "interés crematístico"),por lo que, conforme a la reiterada jurisprudencia del TJUE, esa finalidad no puede amparar la vigencia de la cláusula 5ª, por lo que el Estado habría omitido la obligación de "prevenir los abusos"de los nombramientos temporales. De ahí se concluye en la referida vulneración de la norma comunitaria que justificaría la responsabilidad exigida.

No parece que pueda desconocer este Tribunal lo que es evidente, la manifiesta deficiencia de la planta de los órganos judiciales y el personal que los sirve en su condición de jueces, magistrados o fiscales de ambas carreras. Las Memorias de la Fiscalía, como se aduce en la demanda, evidencia esa falta de adecuación de la planta a las necesidades del país, lo hace con mayor clamor la propia Memoria anual del CGPJ que año tras año ha venido solicitando la necesidad de mayor dotación presupuestaria para poder ampliar dicha planta.

Ahora bien, una cosa es esa deficiente planta y otra bien distinta que se pretenda amparar los nombramientos de sustitutos en ella. Como ya se ha dicho, esos nombramientos están previstos, conforme al régimen jurídico establecido, a sustituir vacantes, es decir, de concretas plazas existentes. No se pueden nombrar jueces para sustituir plazas que no existen. En otras palabras, no pueden hacerse nombramientos de sustitutos para ampliar la planta porque no se crean tribunales, juzgados o fiscalías para ser atendidos por jueces o abogados fiscales sustitutos. Es sintomático de lo que se expone el hecho de que la única circunstancia concreta de la recurrente que se mencionada en la demanda sea una sustitución (abril-junio de 2021) precisamente por baja por enfermedad de la titular (por cierto, centrando la crítica en que la baja se hizo cuatro días antes de la reincorporación de la titular, lo cual sorprende que sirva, siquiera como ejemplo, conforme se expone, para justificar una indemnización cuya cuantía necesitaría un juez o fiscal de las respectivas carreras más de 30 años de ejercicio para alcanzarla), evidenciando que los nombramientos, o por mejor decir, los llamamientos de la recurrente al ejercicio efectivo de las funciones jurisdiccionales lo fue por razón de sustituciones de plazas existentes. En suma, no se trata con estos nombramientos de ampliar la planta judicial, sino de atender las necesidades coyunturales, lo cual, es lamentable reconocerlo, supone que ese déficit de nuevos órganos, que la recurrente utiliza en su provecho, va en perjuicio de los ciudadanos como no parecen necesarios mayores comentarios.

Bien es verdad que, en la lógica del argumento, podría pensarse que, si existieran más jueces y fiscales de carrera, no serían necesarias las sustituciones y no se necesitarían los nombramientos de jueces sustitutos. El argumento es falaz. Por muchos tribunales, juzgados y fiscalías que se crearan siempre existirán bajas en los titulares que los sirvieran, porque es una consecuencia obvia del propio sistema. Es decir, se necesitarían sustituciones. Es cierto que incluso podría pensarse que la propia organización de la carrera debía prever la existencia de jueces de carrera, cuya finalidad sería la de atender estas sustituciones, excluyendo los nombramientos de jueces y fiscales sustitutos. Ahora bien, deberá también considerarse que tener a unos miembros de la carrera judicial en espera para cuando se produzcan vacantes, con la incertidumbre que ello comporta, no parece un sistema eficaz de organización.

En ese sentido la reforma introducida en la LOPJ por LO 1/2009, creó la figura de los jueces de adscripción territorial (JAT), introduciendo el art. 347 bis, en que se regulan con la finalidad, entre otras, de ejercer "sus funciones jurisdiccionales en las plazas que se encuentren vacantes o en aquellas plazas cuyo titular esté ausente por cualquier circunstancia."Es decir, estos jueces -no existe figura similar en la carrera fiscal- de adscripción territorial vendrían a suplir la finalidad de los jueces sustitutos y ya antes se hizo referencia a ellos. Ahora bien, sería excesivamente gravoso para el presupuesto del Poder Judicial -que no es boyante-, de sus órganos, hacer una previsión de tal número de estos JAT suficientes para cubrir todas las vacantes que se produzcan en la planta judicial. Piénsese que esas sustituciones pueden ser por escasos días y no parece coherente con una organización del Poder Judicial la existencia de un número tan considerable de jueces a espera que se produzcan las vacantes, por razones que no parece necesario señalar.

Ciertamente que no es la figura de los jueces sustitutos el mecanismo más idóneo para colmar las sustituciones de las vacantes de los jueces de carrera, no solo por el aspecto personal de los designados, de los que se hace un relato quizás excesivo en la demanda, sino incluso por la propia función jurisdiccional, que termina encomendándose a profesionales que no tienen acreditada una formación y circunstancias personales acorde a las provisiones de las plazas de la carrera judicial y la doctrina ha dejado constancia de la quiebra del sistema. Sin embargo, en el actual sistema, es la única salida admisible que ha encontrado el legislador nacional -al parecer, como otros Estados de la Unión, aunque con mayores garantías en nuestro sistema- es la de acudir a estos nombramientos provisionales y excepcionales para lo que, al menos, se ha cuidado de hacer una previa comprobación o selección de aquellos profesionales que, en principio, tienen las condiciones personales -de indudable trascendencia para quienes ejercen las potestades jurisdiccionales ocasionalmente- y jurídicas mínimamente exigibles para desempeñar, con carácter de interinidad, las funciones jurisdiccionales en órganos que se encuentran vacantes provisionalmente. Dicho de otro modo, se trata de una previa confección de un colectivo de profesionales objetivamente susceptibles de ser llamados con la premura que dichos nombramientos requieren. De ahí la necesidad del nombramiento como sustituto y los concretos llamamientos para el ejercicio efectivo de las funciones jurisdiccionales.

No es cierto que, como ya antes se expuso, pueda hablarse de renovaciones, como se dice machaconamente en la demanda. Se trata de nombramientos anuales que, a tenor de lo que consta en el proceso, ni lo fueron para los mismos órganos ni tan siquiera para las mismas carreras, por lo que no puede considerarse que existan esas renovaciones, salvo que se considere que haya de referirse dicha renovación al colectivo designado anualmente, lo cual es forzar la institución.

Finalmente hemos de hacer referencia a un argumento que se hace en la demanda, en realidad con carácter accesorio, que está referido a la imputación de la responsabilidad por incumplimiento por parte del Estado español, ahora porque la trasposición de la Directiva que se ha realizado con la Ley 20/2021, ya mencionada, ha excluido la aplicación de los derechos que en ella se reconocen a los colectivos de los jueces y abogados fiscales sustitutos, de donde cabe concluir que se habría producido, en todo caso, una discriminación incompatible, ahora, no solo con el Acuerdo sino incluso con la Carta Europea de Derechos Humanos. Pero el argumento no puede correr mejor suerte que los anteriores porque si bien es cierto que la Ley se limita a modificar el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y que dicha norma no es aplicable directamente, entre otros colectivos, a los miembros de las carreras judicial y fiscal (art. 4.b); no es menos cierto que si hay algo que ha quedado claro en todos los argumentos anteriores, es que el colectivo de jueces sustitutos adolece de peculiaridades que en modo alguno permite asimilarse al resto del personal de las Administraciones como, por otra parte, era ya pacífico desde la aprobación del mencionado Estatuto.

Todas las razones expuestas comportan la desestimación del recurso.

SEXTO. Costas procesales.

La desestimación íntegra del recurso comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo establecido en el art. 139.1º LJCA, si bien y conforme se autoriza en su párrafo 4º, este Tribunal, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, fija en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.