Sentencia Contencioso-Administrativo 1187/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 5720/2023 de 25 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del presente recurso de casación.

Se impugna en este recurso por la Abogacía del Estado, la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de mayo de 2023 (Sección Primera) por la que se estima el recurso contencioso-administrativo nº 1429/2020 interpuesto por la representación procesal de D. Gaspar, contra la desestimación por silencio de la solicitud de prórroga de la concesión administrativa solicitada el 30 noviembre 2016, sobre una porción de la concesión administrativa otorgada por Real Orden de 25 de junio de 1909 para secar dos porciones de marisma separadas por la regata del Cirrio, margen izquierda del Río Ansón, en Carasa, TM de Voto (Cantabria) destinada a una instalación agrícola-ganadera (industria láctea), acordando la Sala conceder la prórroga de la concesión por un periodo de 75 años a computar desde el 24 septiembre 2018.

La sentencia impugnada, tras resumir las posiciones de las partes y constatar el reconocimiento de la validez de las transmisiones de la concesión efectuadas, entra a examinar la procedencia de la prórroga excepcional al amparo del art. 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y tras reproducir el contenido del precepto, señala que «... Hasta la entrada en vigor de la Ley 2/2013, cualquier prórroga de una concesión preexistente a la Ley Costas debía cumplir con todos los requisitos establecidos en dicha ley, por aplicación de la Disposición Transitoria Sexta ( DT6ª). Sin embargo, tras la promulgación de la Ley 2/2013, esta situación cambió y el régimen a aplicar a la prórroga extraordinaria de esta clase de concesiones pasó a regularse por las determinaciones contenidas en el art. 2 mencionado, así como en su posterior desarrollo reglamentario contenido en los arts. 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, que no exigen el cumplimiento exhaustivo del art. 32 LC. Por tanto, el art. 2 Ley 2/2013, que como dice la jurisprudencia es un precepto que no se incorpora a la LC, sino que convive junto a ella, según se ha pronunciado el TS en su Sentencia nº 1644/2016, de 5 de julio (RJ/2016/3900), vino a desplazar la regulación recogida en la DT6ª LC al contemplar el régimen de prórrogas extraordinarias aplicables a las concesiones preexistentes».

La Sala recuerda que dictó sentencia el 10.09.2021 (rec. 2235/2019) analizando referido precepto y, con remisión a otra anterior, afirmó que la prórroga prevista en el art. 2 no se configura como un derecho absoluto, pues no opera de forma automática para todos los concesionarios que lo soliciten, sino que tiene carácter discrecional. Y al analizar la prórroga de la concesión que se había solicitado donde se indicaba que los terrenos concedidos se destinaban a uso agropecuario y aun cuando tuvieran construcciones no alteraban en lo sustancial la concesión, la Sala entendió que la vinculación de aquellas actividades objeto de concesión con el dominio público marítimo terrestre a los efectos del art. 32.1 LC no quedaba acreditado, y ello por cuanto la prórroga prevista en la nueva regulación, solo podía afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no pudiesen tener otra ubicación ( art. 32.1 LC) lo que no se acreditó en el aquel caso, significando seguidamente, no obstante, que dicho criterio ha quedado desvirtuado tras la STS de 6 de marzo de 2023, que resuelve una solicitud de prórroga de concesión en dominio público marítimo terrestre donde existe una instalación de fábrica de pasta de celulosa enclavada en un espacio situado en DPMT.

A juicio de la Sala de instancia, de mencionada sentencia de este Tribunal cebe inferir que las limitaciones a la hora de proceder a las prórrogas de la concesión no se encuentran en el art. 32 LC, sino que se trata de limitaciones impuestas por la normativa medioambiental y por ello se hace referencia en el art. 2 Ley 2/2013 a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, concluyendo que «... En definitiva, el TS en esta materia de la prórroga de las concesiones está exigiendo que se debe garantizar la protección y conservación del medio ambiente. Como dice la STS la referencia a la LPCIC se incluye en el párrafo cuarto para todas las concesiones que debieran o fueran prorrogadas por hasta setenta y cinco años y se refiere a esas concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la ley ambiental.»

Y es en este punto -advierte - donde aparece una de las cuestiones centrales del recurso, ya que la actora alega que su industria agrícola (láctea) no está sometida a la Ley 16/2002 (LPCIC), ni actualmente al RDLeg 1/2016 TRLPCIC, ya que tiene una producción media diaria inferior a 200 t/día y no precisa de autorizaciones medio ambientales. La Sala, tras valorar en el FJ Sexto la documentación aportada en la instancia, constata que se trata de una actividad con cuantías anuales declaradas destinadas a la venta directa de leche y litros de leche transformada en productos lácteos inferior a las 200 toneladas por día (valor medio anual), por lo que no está sometida a dicha normativa, ni tampoco a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA ) concluyendo que no es preciso en el caso examinado el cumplimiento del requisito previsto en el art. 2 de la Ley 2/2013, en cuanto previene que la prórroga será concedida «previo informe del órgano ambiental» de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación.

Y siguiendo la sentencia de este Tribunal de 6 de marzo de 2023 (rec. 7680/2021) tras reproducir en parte el FJ Noveno de aquella, concluye que el recurrente tiene derecho a una prórroga de 75 años computada desde la concesión de la prórroga, y por ello estima el recurso, otorgando la prórroga de la concesión administrativa por un periodo de 75 años a computar desde el momento del reconocimiento de la transferencia de los derechos concesionales el 24 septiembre 2018.

SEGUNDO.- Cuestiones de interés casacional suscitadas en este recurso.

Las cuestiones controvertidas en el presente recurso se refieren, de una parte, a si la prórroga de la concesión demanial puede denegarse por razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas- y ello a pesar de que para el caso examinado no resulte exigible el informe ambiental autonómico previsto en la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación; y, de otra parte, si el plazo de la prórroga ha de ser necesariamente por 75 años o tratándose de un plazo máximo, puede modularse en función de los usos específicos y por dichas razones de interés general, y ello en el marco de las concesiones existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, solicitada al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y art. 172 y siguientes del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas de 1988.

Partiendo de tales consideraciones, la Sección de Admisión mediante auto de 6 de marzo de 2024 declara que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:

«Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida a las prórrogas de las concesiones demaniales en dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, y concretamente, determinar: (i) el eventual carácter no reglado de estas prórrogas y la posibilidad de su denegación por razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas- y ello aun cuando la prórroga en cuestión verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental autonómico; y (ii) si el plazo de concesión de la prórroga ha de ser necesariamente por 75 años o, tratándose este de un plazo máximo, puede modularse su duración en función de los usos específicos y atendiendo a dichas razones de interés general.»

Para ello, serán objeto de interpretación, en principio, el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y art. 172 y siguientes del Reglamento General de Costas (Real Decreto 876/2014), en relación con el artículo 32 de la citada Ley de Costas de 1988, y artículos 2 y 5.a) de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, actualmente artículos 2 y 5.a) del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, sin perjuicio de que podamos extendernos a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición del recurso de la Abogacía del Estado.

Apunta la recurrente que los terrenos de la concesión son colindantes -separados solo por la regata de Cirrio- con otros respecto de cuya prórroga concesional ha recaído sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2023 (STS "Carasa") dictada en el RCA 8431/2021 interpuesto por la Junta Vecinal de Carasa, contra la SAN de 10.09.2021 (rec. 2235/2019) a la que se refiere la aquí impugnada, destacando que la decisión de este Tribunal diverge de la adoptada por la Sala de instancia.

A).-Sobre la primera cuestión de interés casacional, muestra conformidad con la sentencia recurrida en lo que se refiere al carácter discrecional del otorgamiento de estas prórrogas del art. 2 de la Ley 2/2013, y sobre la cuestión referida a la inaplicación del art. 32 LC nada objeta, remitiéndose a la Jurisprudencia recaída al efecto.

Discrepa, sin embargo, de lo razonado en los FD Quinto y Sexto, alegando que la sentencia incurre en error en la interpretación jurídica de las sentencias de este Tribunal, ya que la SAN -que desconoce, es evidente, la STS «Carasa»- hace una lectura del art. 2º de la Ley 2/2013 interpretado por las SSTS «ENCE» según la cual sólo cabría denegar la prórroga si la actividad a que está destinada la ocupación del DPMT está sujeta a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación -LPCIC-, ahora Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación -TRLPCIC- , o a la evaluación de impacto ambiental -EIA- regulada en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -LEA- (y, se sobreentiende, el informe o la EIA fuera desfavorable); porque, en caso de no estar dicha actividad dentro del ámbito de aplicación de la primera norma o no sujeta a EIA conforme a la segunda (aunque en este segundo punto, el razonamiento de la SAN es más confuso) habría -entiende- que conceder la prórroga.

Contra lo sostenido por la sentencia impugnada, la recurrente considera que, incluso en los casos en que no se exija el informe del art. 2º.4 de la Ley 2/2013, o la actividad a la que esté destinada la ocupación del DPMT no esté sujeta a evaluación de impacto ambiental (EIA) conforme a la LEA, la prórroga puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), en su redacción previa a la modificación recientemente anulada; como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de seguridad para las personas; de forma-naturalmente- motivada, y, por tanto, apoyada en los informes que sean pertinentes-; como se deduce de las SSTS «Babilonia» y «Carasa», y de un buen entendimiento de la doctrina de las SSTS «ENCE», ello en base a las siguiente consideraciones:

(i).- La tesis que mantiene es independiente de que se entienda aplicable o no al caso la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCCTE), manteniendo en todo caso que sí es de aplicación el art. 20.4 al presente caso, ya que a diferencia de los supuestos de las SSTS «Babilonia» o «ENCE», en que existía acto expreso de denegación -o concesión- de prórroga, que era el revisado judicialmente y que delimitaba el debate procesal, sin embargo en el presente caso estamos ante un acto presunto (mera ficción jurídica), por lo que el otorgamiento que pudiera hacerse en ejecución de la sentencia judicial estaría temporalmente sujeto a la LCCTE, que entró en vigor el 22-5-2021.

(ii).- Aún prescindiendo de la aplicación de la LCCTE, lo cierto es que la respuesta a la primera cuestión de interés casacional fue dada ya en las sentencias «Babilonia», en tanto que el objeto del proceso eran prórrogas de concesiones de ocupación del DPMT con destino a viviendas (por tanto, versaban sobre concesiones para ocupaciones destinadas a actividades para las que no resulta exigible el informe ambiental autonómico dela rt. 2º 4 de la Ley 2/2013), y sin embargo llegaron a la conclusión de su carácter no reglado y la posibilidad de su denegación por razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas-, por lo que no existe razón alguna ni para rectificar mencionada Jurisprudencia sobre estos extremos, ni para otorgar un tratamiento distinto a las concesiones de ocupación destinadas a vivienda respecto delas concesiones de ocupación para actividades económicas, añadiendo que en la STS «Carasa» se asume que la prórroga puede ser denegada por razones de interés general de naturaleza medioambiental, pese a no estar sujeta la actividad económica a que estaba destinada la ocupación, ni al informe del TRLPCIC ni a EIA, pues si no, carecería de sentido la retroacción acordada.

(iii).- De la jurisprudencia recaía al efecto, se desprende el carácter no limitativo de la aplicación del TRLPCIC y LEA, reconociéndose la existencia de motivos de interés público de denegación de la prórroga que no son necesariamente medioambientales, como la seguridad de las personas.

(iv).- Avala el mantenimiento de la Jurisprudencia referida, que la misma está completamente alineada con la tradicional de la Sala sobre otorgamiento de títulos de ocupación del DPMT a la vista del art. 67 LC.

(v).- Resulta necesario atender a razones de interés general, esencialmente medioambientales, con independencia de que las actividades realizadas en el DPMT estén sujetas al TRLPCIC o la LEA.

B).-Sobre la segunda cuestión de interés casacional, sostiene que en la medida que la normativa aplicable prevé «hasta» un máximo de 75 años, máximo establecido en función de distintos usos, es evidente que el plazo de concesión de la prórroga extraordinaria no tiene que ser necesariamente por 75 años, sino que puede modularse su duración en función de los usos específicos y dentro de ellos, atendiendo a razones de interés general. Estamos ante un plazo máximo y modulable discrecionalmente. Por ello, la sentencia recurrida yerra cuando, sin más, entiende que «... el recurrente tiene derecho a una prórroga de 75 años computada desde la concesión de la prórroga» al ser este un plazo máximo susceptible de modulación.

Al margen de la cuestión de interés casacional planteada, mantiene la aplicación del plazo de 75 años como máximo en cómputo total (concesión más prórroga) cuando resulta de aplicación la LCCTE (art. 20.4) como ocurre en el presente caso en que lo recurrido es la desestimación presunta, alegando que lo reconocido por la sentencia de instancia supondría una ocupación del DMPT, por un mismo particular y sus causahabientes, durante casi dos siglos (184 años).

Añade que la única lectura razonable de la LCCTE -a la vista de la referencia legal a los títulos de ocupación y a que incluirán todas sus prórrogas- es que el plazo máximo total de duración de cualquier título de ocupación del DPMT (75 años: 66.2 LC y 93.3 LPAP) comprende concesión y prórrogas; lo que afecta a las prórrogas concedidas tras su entrada en vigor, como la que nos ocupa, que superaría con creces dicho plazo máximo total, concluyendo que límite de 75 años en cómputo global deberían llevar a denegar la prórroga por exceder del plazo máximo legalmente previsto.

C).-La interpretación que efectúe esta Sala no puede prescindir del procedimiento seguido por la Comisión (Carta de emplazamiento de fecha 15-2-2023) sobre la posibilidad de que el artículo 2º de la Ley 2/2013 fuera contrario a la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior (DS), y tal interpretación ha de ser conforme a la Jurisprudencia del TJUE, favorable a la limitación de la duración de esta ocupación, considerando, en nuestro proceso: 1º- que es de aplicación el límite máximo de 75 años en cómputo global; 2º- que en todo caso, es posible denegar estas prórrogas por razones de interés público y modularlas en cuanto a su duración.

En definitiva, interesa se fije como doctrina, respecto de las prórrogas extraordinarias reguladas en el art. 2º de la Ley 2/2013 de las concesiones demaniales en dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988:

«(i) su carácter no reglado o discrecional, siendo posible su denegación por razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas-y ello aun cuando la prórroga en cuestión verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental autonómico del art.2º.4 de la referida Ley 2/2013; y

(ii) que el plazo máximo de concesión de la prórroga normativamente previsto (y que varía en función de que sea aplicable o no la LCCTE) puede modularse en función de los usos específicos y atendiendo a dichas razones de interés general».

Y en atención a la doctrina antedicha, procede estimar el recurso de casación, revocando la sentencia de instancia, con desestimación del recurso interpuesto, en tanto que procede denegar la prórroga porque es de aplicación el plazo máximo derivado del cómputo global previsto en el art. 20.4 LCCTE, Subsidiariamente - si no se considerase aplicable la LCCTE- el recurso solo podría ser estimado en parte, ordenando, como en la STS «Carasa», retroacción con el fin de que se resuelva la petición de prórroga en cuanto a su otorgamiento y, en su caso, plazo, conforme a las consideraciones de interés público que procedan, especialmente las medioambientales que resulten de los informes de los órganos competentes en materia medioambiental. Y en último término, aun subsidiariamente, y de forma previa a la eventual desestimación del recurso de casación, debería plantearse cuestión prejudicial en los términos expuestos.

CUARTO.- El escrito de oposición de la representación procesal del recurrente en la instancia.

A).-Opone que la sentencia impugnada ha aplicado correctamente la doctrina jurisprudencial recaída en materia de prórroga de concesiones de dominio público marítimo-terrestre anteriores a la Ley de Costas que resume tomando como referencia las SSTS "ENCE" nº 271 y 272/2023, de 6 de marzo de 2023, recaídas en los rec. 7364/2021 y 7680/2021 que resolvía una solicitud de prórroga de concesión de dominio público marítimo-terrestre sobre la que se asentaba una fábrica de pasta de celulosa, que resume así:

(i).- La disposición transitoria decimosexta del Reglamento General de Costas dispone que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 (momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas) deben entenderse otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha (hasta el 29 de julio de 2018). Y ello, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 2/2013. Este último viene a admitir la posibilidad de que estas concesiones se prorroguen, a instancias de su titular, hasta un máximo de 75 años desde la fecha de la solicitud, que deberá producirse antes de la extinción del plazo para el que fue concedida (o se entendió prorrogada).

(ii).- No resulta de aplicación a estas concesiones otorgadas con carácter previo a la entrada en vigor de la Ley de Costas lo dispuesto en los artículos 25.1.a) y 32.1 de esa Ley, que prohíben la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

(iii).-Por el contrario, las posibles limitaciones a la concesión de las prórrogas, que tienen carácter discrecional, encuentran sustento en aspectos medioambientales.

(iv).-La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (« Ley 7/2021»), en cuyo artículo 20.4 se prevé que los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, sin superar los plazos establecidos en la Ley de Costas y la Ley 33/2003, de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas, tampoco son de aplicación a aquellas concesiones anteriores a la Ley de Costas y anteriores por tanto a la entrada en vigor de la Ley 7/2021.

B).-La sentencia recurrida parte de la premisa jurídica sentada en la sentencia ENCE y, sobre ella, realiza un análisis de las cuestiones ambientales que habían sido objeto de prueba ante la Sala de instancia; de ahí que la ratio decidendi descanse en consideraciones fácticas sobre la viabilidad ambiental de la instalación del concesionario. Este es el elemento diferencial de este caso. La sentencia de instancia sí hizo un análisis de cuestiones ambientales a la luz de la prueba practicada, aspecto éste que resulta intangible en el recurso de casación.

En efecto, la sentencia tras una valoración probatoria detallada entiende que la instalación lechera analizada está muy lejos de alcanzar el umbral previsto en el RDL 1/2016, y no considera necesaria la emisión del informe ambiental a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, conteniendo así la motivación exigida para los casos en que no se requiera informe ambiental favorable. La sentencia realiza un análisis medioambiental comprensivo de los distintos aspectos fácticos concurrentes, y como resultado de ese análisis, concluye de manera motivada que en este caso estamos ante una instalación de reducida dimensión sin impacto ambiental apreciable que se oponga a la concesión de la prórroga solicitada.

La Sala de instancia concluyó, previa valoración de la prueba practicada, que los requisitos para solicitar la prórroga de la concesión recogidos en el art. 2 de la Ley 2/2013 y disposición adicional decimosexta del Reglamento General de Costas, tal y como han sido interpretados por la doctrina de las sentencias ENCE, Carasa, Babilonia y Murcia, habían sido cumplidos en su totalidad, incluida la toma en consideración de las posibles afecciones medioambientales, siendo éste el elemento que distingue las circunstancias concretas del presente caso, frente a otros que hayan podido resolverse anteriormente.

C).-Las infracciones denunciadas de contrario, no concurren en la sentencia impugnada, en cuanto no niega que puedan denegarse las prórrogas de las concesiones por distintas razones de interés general, ni concederse éstas por menos tiempo del máximo permitido.

En efecto, la Sala no niega que la prórroga de este tipo de concesiones pueda ser denegada por razones medioambientales u otras de interés general, sino que, en atención a la prueba analizada, considera que esas otras razones no concurren, y por tanto cumple con «motivar» la denegación sobre esa ausencia de impacto, una vez constatado que la actividad que analiza no se encuentra dentro de los umbrales previstos en el RDL 1/2016, lo que en caso contrario habría exigido necesariamente la emisión del informe medioambiental autonómico favorable a la prórroga antes de poder concederla.

La sentencia impugnada tampoco niega que la prórroga pueda ser concedida por un plazo inferior a 75 años, ni que pueda modularse su duración en función de los usos específicos y, dentro de ellos, atendiendo a razones de interés general. Simplemente, en ejercicio de su plenitud jurisdiccional y a la vista de las circunstancias concurrentes reconoce la prórroga de la concesión por ese plazo máximo, significando que dicha sentencia reconoce explícitamente el carácter discrecional de la prórroga y las circunstancias ambientales que han de tomarse en consideración, pero concluye en el sentido indicado, vista la prueba practicada.

Consecuentemente, procede la desestimación del recurso, pues mediante el recurso de casación interpuesto se pretende una valoración probatoria de los hechos, que no proceden en esta sede casacional ( art. 87 bis de la LJCA) .

Frente a lo alegado por la parte recurrente, no considera aplicable al caso la sentencia Carasa ( STS 10 de mayo 2023 -rec. 8431/2021- ) porque en aquél caso la sentencia de instancia no había realizado el análisis de las circunstancias medioambientales concurrentes, porque directamente había resuelto que la vinculación de la actividad agropecuaria que se desarrollaba en los terrenos objeto de concesión en aquel caso con el dominio público marítimo-terrestre a los efectos del artículo 32.1 de la Ley de Costas no quedaba acreditada (se consideró que no se había justificado que la industria desarrollada no pudiera tener otra ubicación), denegando en consecuencia la prórroga. Por tanto, en aquel caso la Sala no partía de un análisis probatorio realizado ni por la Administración, ni ante la Audiencia Nacional que permitiera descartar afecciones medioambientales derivadas de la prórroga, y por ello ordenó la retroacción, lo que no resulta extrapolable al presente caso.

Por ello, solicita se confirme la valoración probatoria efectuada por la Sala de instancia en ejercicio de su facultad jurisdiccional plena, en aplicación al caso de la doctrina preestablecida, habida cuenta la intangibilidad de las cuestiones fácticas, procediendo reiterar la doctrina casacional ya consolidada en pronunciamientos anteriores, y sobre esa base, desestimar íntegramente el recurso de casación dado que no procede revisar la base fáctica y la valoración de la prueba de la Sala de instancia.

D).-Esta Sala ya ha declarado que la Ley 7/2021 no resulta de aplicación a las prórrogas anteriores a la Ley de Costas, por lo que las alegaciones vertidas de contrario no pueden prosperar, sin que constituya obstáculo alguno que se aquí se impugne un acto presunto, pues si esta fuese la conclusión de este Tribunal, la solución habría sido la misma en el caso de la sentencia Carasa de instancia, que fue dictada un 20 de diciembre de 2021 (esto es, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2021) y que también resolvió un recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto presunto, o en su caso la solución posteriormente corregida por la sentencia Carasa, y sin embargo, no fue así.

E).-Igualmente han de decaer las alegaciones que se formulan en relación con la vulneración de la Directiva de servicios, pues tal cuestión ha sido ya objeto de respuesta por esta Sala, remitiéndose al auto de 21 de junio de 2023, que resolvía el incidente de nulidad de actuaciones planteado por la Administración General del Estado y el Concello de Pontevedra contra la Sentencia ENCE; el auto de igual fecha resolviendo el incidente de nulidad de actuaciones planteado contra la sentencia ENCE II, y el auto fecha 5 de septiembre de 2023 resolutorio del incidente de nulidad de actuaciones planteado por la misma Administración contra la Sentencia Carasa que se pronuncian en idénticos términos.

En consecuencia, sostiene que procede reafirmar la doctrina jurisprudencial referida a las prórrogas de las concesiones demaniales en dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas. La sentencia impugnada no niega que la prórroga tenga carácter discrecional y que pueda denegarse por razones de interés general (principalmente, medioambientales o de seguridad de las personas), y tampoco que pueda concederse por un plazo inferior a 75 años, que son las dos cuestiones que la recurrente denuncia y solicita que se aclaren. Estas conclusiones se encuentran ya asentadas en la jurisprudencia de este Tribunal, y por tanto no resulta necesario complementar, matizar, corregir o rectificar ningún aspecto, a la vez que procede por el mismo motivo la desestimación del recurso de casación de la Administración y la confirmación de la sentencia impugnada, puesto aplica correctamente esa doctrina casacional y resuelve el caso concreto en atención a la prueba practicada.

QUINTO.- Doctrina jurisprudencial sobre el derecho a las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre.

Esta Sala examinó conjuntamente los RRCA núm. 7364/2021, 7680/2021, 8406/2021, 70/2022 y 8431/2021 que versaban, en todo o en parte, sobre la misma cuestión de interés casacional, habiéndose dictado sendas sentencias de 2 de marzo de 2023, recaídas en los recursos nº 8406/2021 y 70/2020 (SSTS «Babilonia»), así como las sentencias de 6 de marzo de 2023 dictadas en los recursos nº 7364/2021 y 7680/2021 (SSTS «ENCE») y la posterior sentencia de 18 de mayo de 2023 recaída en el recurso nº 8431/2021 (STS «Carasa»).

Más recientemente, y en la misma línea se ha pronunciado este Tribunal en sentencia de 17 de julio de 2025 (rec. 8773/2021) reiterando la doctrina jurisprudencial fijada en las sentencias de 6 de marzo de 2023 (rec. 7364/2021 y 7680/2021 -SSTS «ENCE»-).

Significar que, en relación a las cuestiones de interés casacional aquí planteadas, esta Sala ya se ha pronunciado expresamente sobre el carácter discrecional del otorgamiento de estas prórrogas del art. 2º de la Ley 2/2013, y la inaplicación en estos supuestos de las limitaciones del art. 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Y así en las sentencias de 2 de marzo de 2023, recaídas en los recursos nº 8406/2021 y 70/2020 (SSTS «Babilonia») se da respuesta concreta a las dos cuestiones por las que interpela el auto de admisión del recurso de casación.

«La primera versa sobre la procedencia de determinar si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas.

La respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa conforme lo explicado en el fundamento anterior.

La segunda cuestión casacional versa sobre si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas , en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley .

La respuesta en este caso ha de ser negativa por las razones expresadas anteriormente. Dichos preceptos, integrados en el régimen general de la Ley de Costas de 1988, no se aplican a las situaciones nacidas del régimen transitorio de dicha Ley y que constituyen una excepción a dicho régimen general. Esas situaciones son las que la Ley 2/2013 permite de forma extraordinaria prorrogar hasta un límite máximo de 75 años, sin perjuicio de los límites introducidos recientemente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) en los casos en los que sea de aplicación por razones temporales.

Lo que acabamos de exponer nos lleva a reafirmar la doctrina establecida en la sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 -, en relación con esta segunda cuestión.»

Asimismo, en las posteriores sentencias de 6 de marzo de 2023 (rec. 7364/2021 y 7680/2021 - SSTS "ENCE"-), la de 18 de mayo de 2023 recaída en el recurso nº 8431/2021 ( STS «Carasa») y la de 17 de julio de 2025 (rec. 8773/2021) dando respuesta a la cuestión casacional suscitada en los recursos de casación, ha fijado como doctrina que «... que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en le fueran concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterior a la LC, pero con la limitación de que tales prorrogas están condicionadas al otorgamiento de un informe favorable (en otro caso ha de motivarse) del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en el que se determine los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente. Dicha prórroga, conforme a lo establecido en la Ley 2/2013, queda limitada, en todo caso, al mencionado plazo computado desde la fecha que fue otorgada.»

Expuesta -aun de forma resumida- la doctrina establecida por este Tribunal en la materia, a nuestro juicio, no cabe apreciar en este momento la concurrencia de motivo alguno que pudiera justificar una modificación de la misma, sin perjuicio de que pueda complementarse en los concretos extremos que refiere el auto de admisión, siendo preciso para ello, partir de los concretos razonamientos jurídicos que han llevado a este Tribunal a fijar mencionada doctrina, todo ello a los efectos de determinar si ha sido interpretada correctamente por la sentencia de instancia, vistas las discrepancias planteadas al respecto por la Abogacía del Estado recurrente en casación.

Los razonamientos de esta sentencia comparten en gran medida los recopilados en las dictadas en los demás recursos mencionados, en todo lo que resulte de aplicación.

SEXTO.- La cuestión casacional: el derecho a las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre.

A).-Estas concesiones demaniales han generado una amplia polémica propiciada por una legislación confusa, contradictoria a veces, sin establecer perfiles claros del derecho de los particulares en los más de treinta años de vigencia de la Ley. Un examen del devenir de estas concesiones y su regulación parece aconsejable para una mejor comprensión del debate que nos ocupa.

B).-El legislador de 1988 era tan consciente de la gravísima situación en la que se encontraba el litoral español en ese momento que en la Exposición de Motivos de la LC de 1988, haciéndose expresamente eco de esa cuestión, declara: «España es uno de los países del mundo donde la costa, en el aspecto de conservación del medio, está más gravemente amenazada, y hora es ya de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a las alteraciones irreversibles de su equilibrio». El referido preámbulo apuntaba también una serie de causas que habían coadyuvado a ese resultado no deseable y citaba, entre otras, los graves fallos de la legislación hasta entonces vigente, así como la actitud meramente pasiva de la Administración en el otorgamiento de títulos de ocupación o uso, junto al tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones y la generalización de éstas, con ampliación de los derechos de sus titulares sobre el dominio público.

La nueva LC pretendió poner freno a ese grave deterioro del litoral con un estricto régimen de concesiones, imponiendo condiciones que garantizasen su protección, pero siempre dentro de un marco general de respeto a los derechos adquiridos, por lo que estableció un «cuidadoso régimen transitorio» con el objetivo de permitir la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulación contenida en la misma. La Exposición de Motivos señalaba en ese sentido que «(...) el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación». Y añadía: «En este contexto, se regula con precisión la situación de las edificaciones existentes que resulten incompatibles con las disposiciones de la nueva Ley. Si se construyeron ilegalmente, se abre la posibilidad de legalizarlas, cuando sea posible por razones de interés público. Si se construyeron legalmente, se respetan los derechos adquiridos, atemperando la situación de la obra a la naturaleza del terreno en que se emplaza. Si está en el dominio público, se mantiene la concesión hasta su vencimiento; si está en la zona de servidumbre de tránsito, queda fuera de ordenación con las consecuencias previstas en la actual legislación urbanística; por último, si está en el resto de la zona de servidumbre de protección, se permiten obras de reparación y mejora de cualquier tipo, siempre que, lógicamente, no supongan aumento de volumen de las ya existentes».

Unas de las condiciones que se estableció en la regulación de las concesiones en la LC fue la de que en el dominio público marítimo-terrestre solo podrían autorizase actividades o instalaciones «que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación»,condición que se estableció en el artículo 32.1 (que no se ha modificado desde su redacción original). La prohibición se refuerza en el párrafo segundo del precepto al establecer que «(...) cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados». Es decir, solo las construcciones y edificaciones de vías de transportes interurbanas y las áreas de servicios pueden, bajo determinadas condiciones, ubicarse en dominio público marítimo-terrestre, además de las que necesariamente deban tener esa ubicación. Debe señalarse que dicha condición, que el Legislador nacional tomó del Derecho francés, constituía una de las novedades más significativas de la nueva Ley y supuso un giro radical frente a la legislación anterior -Ley de Costas de 1969-, que no limitaba los usos para los que podría otorgarse título administrativo, de manera que se podían obtener concesiones para cualquier uso y sin límite temporal.

Así pues, a la entrada en vigor de la LC en 1988 el Legislador se encontraba con la existencia de unos legítimos derechos adquiridos conforme a la legislación anterior sobre el dominio público marítimo-terrestre que eran contrarios a sus previsiones. Ante ese dilema y según se declara en la Exposición de Motivos de la Ley, se intentó conciliar esa decisión, tan drástica como necesaria, con el respeto a determinadas situaciones jurídicas consolidadas. Por eso, las disposiciones transitorias de la ley dulcificaron el rigor de aquellos preceptos y precisaron las condiciones en que determinados usos, construcciones y concesiones anteriores podrían subsistir después de la entrada en vigor de aquélla.

C).-La opción elegida para conciliar aquellos derechos adquiridos y la efectividad del nuevo régimen de "utilización"del dominio público marítimo-terrestre fue, a grandes rasgos, establecer un régimen provisional del que merecen destacarse las disposiciones transitorias primera y cuarta ( D.T.1 ª y 4ª), referidas, respectivamente, a la existencia de previos títulos de propiedad particular sobre el declarado dominio público marítimo-terrestre, y los usos y actividades amparados en título de utilización del dominio público marítimo terrestre otorgados conforme a la normativa anterior a la LC, pero que resultaban incompatibles con sus previsiones.

La disposición transitoria primera declara la extinción de los derechos amparados en títulos de propiedad prexistentes e incompatibles con la naturaleza de tal dominio público, de conformidad con lo establecido en la propia Constitución en su artículo 132, y, en un a modo de compensación por esa extinción, se transformaron en unas concesiones que legitimaban dicha ocupación del dominio público marítimo-terrestre por tiempo limitado, el de treinta años, con las mismas condiciones que tenían con anterioridad a la entrada en vigor de la LC , en palabras de dicha norma "respetando los usos y aprovechamientos existentes"anteriormente. El plazo de treinta años estaba justificado, en el esquema de la originaria redacción de la LC, en que su artículo 66 establecía que las concesiones que se otorgaran, conforme a las previsiones en ella establecidas, no podrían exceder de dicho plazo, con la peculiar circunstancia de que, en ese régimen general y a diferencia del régimen transitorio, no se contemplaba la prórroga, de conformidad con lo establecido en el referido artículo 66, en su redacción originaria. El artículo 81, por su parte, declaraba de manera taxativa, en aquella redacción originaria, que «el plazo de vencimiento será improrrogable».

La D.T.4ª establecía para los usos e instalaciones existentes con anterioridad a la LC pero incompatible con sus previsiones, que «[s ] i ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, serán demolidas al extinguirse la concesión».Pese a los claros términos del precepto, nada se disponía en la mencionada norma sobre aquellos supuestos en los que, como el presente, tales usos o instalaciones estaban amparados en un título concesional, otorgado al amparo de la normativa anterior a la LC, en particular, cuando en dichos títulos no se hubiera establecido plazo para la concesión y, por tanto, no podría aplicarse el mandato del Legislador porque la concesión, en principio, no podría extinguirse por transcurso del plazo concedido, que no existía.

El supuesto de autos es un claro ejemplo de lo expuesto porque la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre fue otorgada por Real Orden de 25 de junio de 1909. Ese régimen concesional era manifiestamente contrario a lo establecido con carácter general en la LC de 1988, en concreto, en su artículo 32.1, por cuanto las concesiones de ocupación solo podrían ubicarse en el dominio público cuando no pudieran ubicarse en otro lugar; de otra parte, se trataba de una concesión sin límite temporal concreto, como hemos dicho. Para esos supuestos se estableció en el párrafo tercero de la D.T.14ª del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la LC de 1988, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que «Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior».

D).-Sobre ese régimen transitorio de la LC tuvo oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional en su importante sentencia 149/1991, de 4 de junio. La sentencia declara en su fundamento jurídico octavo, en relación a la conversión de los derechos anteriores en concesiones, que constituye «una muy singular forma de expropiación»realizada directamente por la Ley, mediante el cual se establece, no solo «el régimen de dominio público inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino también ofrecer soluciones concordes con tales principios (y con los derechos que simultáneamente la Constitución consagra, entre los que ahora merece especial atención el de propiedad) para los problemas que plantea la eventual existencia de titularidades dominicales sobre zonas que, por mandato constitucional, quedan integradas en el dominio público estatal». Las consideraciones más extensas se hacen en relación con la D.T.1ª, no obstante, en el apartado E) considera que las de la D.T.4ª «merece... idéntica apreciación».

Las consideraciones que se hacen por el Tribunal de Garantías en la sentencia para rechazar la invocada tacha de inconstitucionalidad que se había cuestionado por la extinción de los derechos preexistentes están referidas a un «Expreso reconocimiento, pues, de una realidad preexistente que, incluso más allá de la genérica expresión "derechos legalmente adquiridos" que utilizara el art. 1 de la Ley de Costas de 1969, parece admitir o presuponer la naturaleza dominical de tales derechos. (...) que, por sus propias características físicas y por imperativo constitucional, necesariamente forman parte del dominio público marítimo-terrestre» y reconducida la naturaleza jurídica de dicho régimen transitorio a la institución de la expropiación y conforme a la naturaleza de dicha institución, se declara: «(..) no cabe hablar de inexistencia de indemnización es cosa evidente. Si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical. (...) Esta verificación es el punto de partida obligado del análisis de la impugnación que, como decíamos antes, aduce la violación de dos artículos constitucionales, el 33.3 y el 24. (... ) el mantenimiento, aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aun de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal, un equivalente del derecho del que se priva a sus anteriores titulares».

Para el Tribunal Constitucional, la adecuación de la LC a las exigencias constitucionales exigía el reconocimiento del derecho, que expresamente se declara, a mantener los usos y aprovechamientos anteriores (con exclusión de la aplicación de las limitaciones del artículo 32), pero con el añadido argumento de que precisamente el otorgamiento de la concesión y su prórroga servía de compensación de los derechos que el Legislador había extinguido. No puede desconocerse la naturaleza resarcitoria de dicho derecho.

Consideración bien diferente es la que mereció al Tribunal de Garantías las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley «sin la autorización o concesión exigible», a que se hacía referencia en el Disposición Transitoria Cuarta, que se veían afectadas por la nueva regulación, que no se consideraban en la mencionada sentencia con derecho a indemnización, sin perjuicio de la posibilidad de su legalización que autorizaba la referida norma.

SÉPTIMO.- La prórroga establecida en la Ley 2/2013 y el Reglamento General de Costas .

A). -El régimen transitorio establecido en la LC había tenido carta de naturaleza y, desde el punto de vista jurídico no comportaba, en principio, grandes problemas de aplicación. La aplicación práctica de ese régimen, no siempre acorde a las previsiones del Legislador, unido a la incidencia que la conversión de los derechos en concesión tenía en determinados ámbitos sociales, sí generó una conflictividad que traspasó incluso nuestras fronteras. Se consideró necesaria una nueva regulación de ese régimen transitorio a cuyos efectos se promulga la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), que está lejos de haber despejado la compleja situación a que se enfrentaba, más bien todo lo contrario, unido al hecho de que las iniciales concesiones se encontraban próximas a su vencimiento. Ya en su Exposición de Motivos se hace referencia a que «la aplicación de la norma ha dado lugar a una litigiosidad crónica. Y en no pocos supuestos, ni siquiera ha llegado a aplicarse, tolerándose situaciones inaceptables medioambientalmente que aún no han sido resueltas. Tanto la aplicación conflictiva como la inaplicación o incluso la impotencia de la norma para imponerse sobre realidades sociales consolidadas son la prueba de que aquella concepción debe ser corregida». La Ley fue desarrollada por un nuevo Reglamento de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre (RGC).

La Ley vino a modificar, en lo que ahora nos ocupa, el régimen establecido en la LC de 1988, y así lo advirtió expresamente en su Exposición de Motivos, al señalar:

«En relación con el régimen concesional, la ley introduce importantes cambios. Se modifica el plazo máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de setenta y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas) . Además, se permite la transmisión mortis causa e inter vivos de las concesiones».

Así mismo se aceptaba la posibilidad de prorrogar las concesiones, excluidas en la Ley de 1988 de manera absoluta en el régimen general, otorgadas al amparo de la normativa anterior en los siguientes términos:

«El artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior. También se prevé expresamente la aplicación de esta prórroga a aquellos que sin ser concesionarios, sí son titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley de Costas. Si bien, con carácter previo deberá solicitarse la correspondiente concesión.

De este modo, se da respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles. Con carácter general, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos a un horizonte temporal que sea semejante».

La Ley contiene solo dos artículos (al margen de las disposiciones adicionales, transitorias, finales y derogatoria), de los cuales, en el primero de ellos, se recogen las modificaciones que se introducen en la originaria LC. El artículo 2 regula, no sin extrañeza, una denominada «prorroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior»,materia que por estar regulada en la LC debiera haberse incluido en el artículo 1, que establecía su reforma.

La modificación de la originaria LC afectaba, en lo que ahora interesa, al artículo 66, referido al plazo de las concesiones que pasaba de treinta a setenta y cinco años como máximo, en función de los usos y conforme a los criterios que se establecieran reglamentariamente ( artículo 1.21). Ese plazo aumentado pretendía equiparar estas concesiones al régimen general establecido en el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece el mencionado plazo «incluidas las prórrogas».Así se declara por la Ley 2/2013 en su Exposición de Motivos. Debe hacerse notar que, pese a la asimilación mencionada, se da la circunstancia de que ese plazo máximo se vinculaba incluso a las eventuales prórrogas en la Ley general; sin embargo, la Ley 2/2013 no modificó el artículo 81 originario, conforme al cual, como regla general, el plazo de la concesión era improrrogable.

Por lo que se refiere al artículo 2 sorprende que, al estar referido a las concesiones de la normativa anterior y afectar a esa normativa, no se incluyera en la modificación de la LC que se contiene en el artículo 1. Esa técnica legislativa ofrece serios problemas de interpretación. Se dispone en el artículo 2 lo siguiente:

«1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

4. En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. El informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los periodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas».

El ámbito objetivo de las concesiones a las que se aplica esta prórroga especial es confuso. El precepto establece que esas concesiones son las «otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley»,es decir, las otorgadas antes del día 30 de mayo de 2013 ( D.F.4ª). El ámbito subjetivo de la prórroga que se reconoce a las concesiones habría sido muy diferente si el precepto se hubiese incorporado en el artículo 1 modificando la LC, porque en tales supuestos la prórroga afectaría a la anteriores a dicha Ley y, para las posteriores, sería de aplicación el nuevo artículo 66, que se modificó precisamente en el artículo 1. Haber incorporado la prórroga en un precepto independiente y autónomo, aplicable a todas las concesiones anteriores a 2013, obliga a considerar que a la mencionada fecha había dos tipos bien diferenciados de concesiones. De una parte, las concesiones que se habían otorgado después de la entrada en vigor de la LC, pero conforme a su régimen transitorio, es decir, que traían causa de derechos preexistentes a la LC. De otra parte, aquellas concesiones que se hubiesen solicitado y concedido tras la entrada en vigor de la LC y, por tanto, plenamente ajustadas a dicho Ley.

El Legislador declara al respecto que, sin perjuicio de la ampliación del plazo concesional que se establecía para el régimen ordinario de la LC, la finalidad de la reforma, más concretamente de este artículo segundo, era la de alterar el régimen temporal de estar concesiones que traían causa de derechos anteriores a la promulgación de la LC en 1988. Se declara en la Exposición de Motivos de la Ley 2/2013: «El nuevo marco normativo pretende dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica. Su ausencia ha generado problemas que van más allá de los estrictamente jurídicos, y que han provocado desconfianza y desconcierto. Hasta el punto de que un informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009 insta a las autoridades españolas "a que revisen urgentemente y, en su caso modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero..." Estos derechos deben ser contemplados por la Ley de Costas, ignorarlos es tanto como desconocer la realidad preexistente que la propia ley debe regular. La seguridad jurídica es el pilar que sustenta esta reforma y su establecimiento resultaba una tarea indispensable para superar el marco anterior».

Así pues, todas las concesiones anteriores a 2013 pueden ser prorrogadas de conformidad con el artículo 2 hasta setenta y cinco años, con independencia del plazo que ya hubieran transcurrido a la mencionada fecha, es decir, «[e]l plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga».Esa regla supone que aquellas concesiones que traían causa del régimen transitorio, que terminarían su plazo inicial de treinta años en 2018, se les concedía una prórroga, a todas ellas, de setenta y cinco años, computados desde ese momento. Ese mismo plazo es el que regiría para las concesiones otorgadas bajo el régimen general de la LC, porque la mencionada Ley 2/2013 modificó el artículo 66 de la LC ampliando el plazo de las concesiones de treinta a setenta y cinco años. Téngase en cuenta que mientras para las concesiones otorgadas al amparo del régimen transitorio el plazo era de treinta años, prorrogables por otros treinta años, para las otorgadas ya en vigor la LC, el plazo era solo de treinta años, sin admisión de prórrogas, plazo que con la Ley de 2013 se ampliaba hasta setenta y cinco años, computados en la forma señalada.

La interpretación del artículo 2 suscita una duda más relevante para el debate de autos. La ampliación del plazo para todas las concesiones no ofrecía problema en su contenido respecto de aquellas que, por haberse solicitado y otorgado después de la LC, estaban adaptadas a sus prescripciones, las cuales solo se veían alteradas en cuanto al plazo que se elevaba de treinta hasta setenta y cinco años, pero su uso estaba condicionado desde su inicio a las prescripciones del artículo 32 (necesidad de que el uso o la actividad debieran estar ubicadas en el litoral).

Para las concesiones que traían causa del régimen transitorio de la LC, la aplicación de la prórroga que autorizaba este artículo 2 de la Ley 2/2013 suscita la duda de si con ocasión de la prórroga estas concesiones debían adaptarse a las previsiones de la LC, en concreto, si su uso o actividad debía estar ajustada a las prescripciones del referido artículo 32 o si, por el contrario y como se había venido reconociendo a dichas concesiones con anterioridad, se les seguirían «respetando los usos y aprovechamientos»que tenían desde la transformación en concesión. Ese fue el derecho que se le reconoció en la LC, con la naturaleza que declaró el Tribunal Constitucional. Nada aclara el precepto en esta cuestión.

La interpretación del precepto debe partir de la regla taxativa que se establece en su párrafo quinto, conforme al cual «[l]as concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas».Ahora bien, si la remisión es a la LC deberá concluirse que en ésta se contiene también el régimen transitorio que amparaba estas concesiones otorgadas al amparo de derechos preexistentes; por ello les sería también de aplicación ese régimen, máxime cuando el Legislador de 2013 quiso establecer un régimen autónomo de prórroga.

La prórroga de un derecho, incluso en su interpretación literal, comporta su continuidad durante un mayor plazo; se modifica el tiempo del derecho, no el derecho mismo, que permanece, en principio, inalterable porque en otro caso se trataría de un supuesto diferente (novación). Si a las concesiones que traían causa del régimen transitorio, que el Legislador simplemente ha querido prorrogar, se les impone las limitaciones del artículo 32 -limitaciones que no tenían con anterioridad a la prórroga- quedarían desvirtuadas y se trataría de una renovación con un nuevo contenido. Para que la prórroga fuera tal, a estas concesiones se les debía respetar los «usos y aprovechamientos existentes»,como declaraba la redacción original de a D.T.1ª de la LC.

La interpretación auténtica del artículo 2 autoriza a esa misma conclusión. En la Exposición de Motivos de la Ley 2/2013 se declara, como una de las finalidades de esta atípica técnica legislativa de concesión de la prórroga, como ya hemos recogido antes, que «El nuevo marco normativo pretende dotar a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica. Su ausencia ha generado problemas que van más allá de los estrictamente jurídicos, y que han provocado desconfianza y desconcierto. (...)». Es la protección de los derechos de aquel régimen el que se pretende proteger con la nueva Ley.

B).-El régimen establecido en materia de costas, tanto en lo que comportaba de reforma de la originaria LC como de la nueva prórroga que autorizaba en el ya examinado artículo segundo, suponía que el viejo Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, resultaba insuficiente para el cometido de complemento de la Ley, por lo que la propia Ley 2/2013 autorizó al Gobierno la «revisión»de dicho Reglamento así como para que dictara «las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de esta Ley».En virtud de esa autorización de desarrollo reglamentario el Gobierno aprobó un nuevo Reglamento General de Costas por Real Decreto 876/2014 derogando el de 1989 (RGC).

El nuevo Reglamento de 2014 contenía una específica regulación de la «prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior»a la LC, materia no regulada en el Reglamento anterior por razones obvias de inexistencia de dichas prórrogas en la Ley. En los artículos 172 a 178 se regulaba esa materia. En el artículo 174 se establecían los criterios para el otorgamiento de la prórroga, en función del destino del usos o actividad, con el ya mencionado plazo máximo de setenta y cinco años.

De lo expuesto cabe concluir -como lo hace la sentencia aquí impugnada, modificando su criterio anterior, a la vista de las sentencias de este Tribunal de 6 de marzo de 2023 ( SSTS ENCE )- que las prórrogas de las concesiones de utilización del dominio público marítimo-terrestre que autoriza el artículo 2 de la Ley 2/2013 y que traían causa de derechos anteriores a la LC de 1988, debían mantener su mismo régimen de usos y aprovechamientos de que venían disfrutando con anterioridad y se han de mantener durante la prórroga que se autoriza en el artículo 2 de la Ley de 2013.

C).-La Ley 2/2013 fue objeto de examen, en sede constitucional, por la sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015, de 5 de noviembre , que no declaró la inconstitucionalidad de los preceptos a que nos venimos refiriendo. Interesa señalar, que en su fundamento jurídico 10.b), se declara: «la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) sólo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC ); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no sólo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad", lo que impide que "la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984" [ STC 149/1991 , FJ 4 G) a), con cita del art. 65 LC ].»

Los términos literales del razonamiento transcrito podrían llevar a concluir, que la referencia expresa al artículo 32.1 obligaba a condicionar estas prórrogas a la exigencia de que los usos y actividades amparadas por dichas concesiones, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Este Tribunal no comparte esas valoraciones y ello por las siguientes razones:

1ª. Formalmente la sentencia no impone una interpretación del artículo 2 de la Ley 2/2013. Nada se traslada a su parte dispositiva ni se llega a esa conclusión en los fundamentos. Se trata de una argumentación, entre otras, para rechazar que el mencionado precepto pueda tacharse de inconstitucionalidad por vulnerar el principio de proscripción de la arbitrariedad que se impone en el artículo 9.3 de la Constitución.

2ª. El fundamento en que se incluye el párrafo transcrito de la sentencia (el 10.b) da respuesta a los argumentos que se invocaban por el grupo de diputados que instaron el recurso de inconstitucionalidad, y si nos atenemos a lo que la propia sentencia reseña en el Antecedente 1.a) la tacha de inconstitucionalidad se fundaba, no en el contenido de las concesiones, sino en el plazo de la prórroga, porque eran aquellos los que hacían, a juicio de los recurrentes, más reprochable esta y, con especial énfasis, a la aplicación del régimen transitorio, aunque no sólo.

3ª. Es evidente que, como ya se ha dicho, si se habla de prórroga de un derecho (la concesión), para considerarse como tal, el derecho debe mantenerse inalterable, a excepción del plazo; en otro caso, se trataría de una figura diferente (renovación, novación, etc.) y es un principio de nuestro Derecho asignar a las instituciones los términos propios sin alterar su naturaleza, como supondría someter las concesiones del régimen transitorio, en sus prórrogas, a unas condiciones que ya el mismo Legislador, al reconocerlas (con el reconocimiento de su constitucionalidad), eran bien diferentes al régimen ordinario que se había establecido en la LC, hasta el punto que ese régimen transitorio, por su especialidad, era contrario a sus previsiones generales, como ya hemos visto.

4ª. La sentencia es consciente, porque insiste sobre su alcance, que la interpretación del artículo 2 de la Ley 2/2013 es ciertamente confuso, como se había puesto de manifiesto por los recurrentes, por cuanto el Legislador hace referencia a concesiones otorgadas entes de la entrada en vigor de la presente Ley, que en unos casos se refiere a la LC de 1988 y otras a la Ley 2/2013. El propio Tribunal de Garantías en su STC 233/2015, al examinar la legalidad del artículo 1.39 de esta segunda, en concreto, a la denunciada por los allí recurrentes vulneración del principio de seguridad jurídica por la inconcreción del ámbito del artículo 2, declara:

«La modificación no genera la vulneración del art. 9.3 CE por inseguridad jurídica, que los recurrentes imputan a la referencia a "la entrada en vigor de esta Ley", que a su juicio no aclara si se trata de la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 o de la Ley 2/2013. Dicha expresión, que ya figuraba recogida en la redacción original del apartado, ha de entenderse referida al momento de entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, puesto que se inserta como modificación en el propio Derecho transitorio de la misma, y así lo ha corroborado la disposición transitoria segunda del Reglamento de costas de 2014, que en su apartado 1 precisa que se trata de la "entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio.»

Debe hacerse notar que si bien en la reforma de la LC originaria del artículo 1.39, al que se refiere el razonamiento, queda salvado por integrarse la reforma en la LC originaria, en el artículo 2 no nos encontramos ya con una reforma de la LC originaria, sino de un precepto autónomo, de una Ley posterior que se refiere a concesiones «otorgadas al amparo de la normativa anterior... que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley (...)».

5ª. Los argumentos que se hacen por el Tribunal, entre ellos las limitaciones del artículo 32, se hacen «[d]ejando por el momento al margen la conexión de este precepto -artículo 2-- con el Derecho transitorio establecido por la Ley de costas de 1988, sobre el que luego se volverá...» Y que la sentencia está tomando en consideración las dos categorías de concesiones que se veían beneficiadas con la nueva prórroga, a las que ya antes se hizo referencia, lo pone de manifiesto que sigue argumentando: «... es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el artículo 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la Ley de costas antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo».

6ª. Finalmente debe ponerse de manifiesto dos importantes circunstancias que se aprecian en la fundamentación del Tribunal de Garantías. De una parte, que el régimen establecido en el precepto cuestionado de inconstitucionalidad unifica el régimen para las prórrogas con independencia de que traigan causa de las DT 1 ª ó 4ª de la originaria LC, lo cual dejaría prácticamente ineficaz aquellas primeras prórrogas. Por otro lado, la sentencia examina la legalidad de la Ley de reforma en sede de Derecho de la Unión (fundamento 10.c), llegando a la conclusión de que no se vulnera la Directiva 2006/123/CE ; a ello debe añadirse lo declarado por el TJUE en sus más recientes sentencias de 20 de abril de 2023 y 8 de febrero de 2024 [asuntos C-346/22 y 598/2022; (ECLI:ES:TS : 301 y 129)] y ello sin perjuicio de que ninguna de las partes personadas ha cuestionado la vulneración de la mencionada norma comunitaria.

D).-Lo antes concluido es lo que hemos mantenido en nuestra sentencia 1530/2021, de 20 de diciembre, dictada en el recurso de casación núm. 2032/2020 , en la que, en lo que trasciende al debate de autos, declaramos, en apretada síntesis, primero, al examinar el artículo 2 de la Ley 2/2013 :

«Es claro, pues, que la Ley 2/2013, modificativa de la Ley 22/1988, admitió la posibilidad de que las concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor pudieran ser prorrogadas de acuerdo con lo previsto en su artículo segundo, en el que, además de regular la cuestión atinente al plazo para solicitar la prórroga, se disponía que la duración de la prórroga debería graduarse en función de los usos, pero siempre con un límite temporal máximo, que fijaba en setenta y cinco años».

Y, luego en la propia doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional allí suscitada y que consistía en:

«(...) si las prórrogas de concesiones demaniales transitoriamente vigentes sólo podrán concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, es decir, cuando se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación».

«De lo razonado hasta ahora, cabe deducir lo siguiente:

1) Las concesiones ordinarias de edificaciones con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 en zona de dominio público marítimo-terrestre pueden ser objeto de prórroga excepcional, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013, en relación con el artículo 172.1 y la disposición transitoria decimosexta del Reglamento de Costas de 2014.

2) El plazo de duración de esa prórroga dependerá del uso: en las concesiones destinadas a vivienda y zonas asociadas, será de hasta un máximo de 75 años.

3) No cabe confundir, a estos efectos, la solicitud de nuevas concesiones que impliquen usos prohibidos según la Ley 2/2013, con la solicitud de prórroga extraordinaria de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley o, en su caso, a la de la Ley 22/1988. En aquel caso, sí serían de aplicación los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas, mientras que en éste habría de aplicarse lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013 y en los correspondientes preceptos del Reglamento de Costas de 2014.

Estas consideraciones nos llevan a dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos:

Conforme a lo dispuesto en la Ley 2/2013 (modificativa de la Ley 22/1988, de Costas) y al Reglamento General de Costas de 2014, la prórroga de las concesiones de edificación con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a esta ley deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo segundo de dicha ley y en los artículos 172 y siguientes y Disposición transitoria decimosexta del citado Reglamento, sin que en tales casos resulten de aplicación los artículos 25.1.a) y 32.1 de dicha ley».

OCTAVO.- Naturaleza y ámbito de las prórrogas de la Ley 2/2013.

A).-Las prórrogas que se establecieron en la Ley de 2013 tienen una naturaleza diferente a las que tenían en el régimen transitorio de la LC. Este Tribunal tiene declarado que las prórrogas de la Ley 2/2013 no tienen el carácter reglado que sí tenían en el régimen transitorio de la LC. La misma regulación de ambas prórrogas, en su interpretación literal, evidencian un régimen bien diferente; las de 2013, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley, «... podrán ser prorrogadas ...»,es decir, a la Administración se le confiere una potestad discrecional para su otorgamiento. Por contra, las del régimen transitorio, conforme a lo establecido en la D.T.1ª, se establecía de manera taxativa que los titulares de los derechos anteriores a la LC «pasarán a ser titulares»de la concesión.

Lo expuesto suscita el debate sobre qué criterios debe considerar la Administración para el otorgamiento de las concesiones amparadas en la Ley 2/2013, porque esos criterios son los que delimitan la potestad discrecional que confiere el ya mencionado artículo 2.

A juicio de este Tribunal esos criterios no pueden estar referidos a las limitaciones que impone el artículo 32 de la LC, como antes se ha razonado, sino que más bien deben estar referidos a los fines de la propia normativa promulgada tras la entrada en vigor de la LC en el ámbito de la protección medioambiental. No parece necesario insistir que desde 1988 ha venido imponiendo, progresivamente desde entonces, una legislación sectorial restrictivas de derechos en favor de una protección integral del territorio, pero con especial intensidad en el ámbito del litoral, que el propio Legislador, como ya se ha expuesto, ha considerado de especial protección y ha aceptado la caótica situación del litoral en nuestro país. Buen ejemplo de lo que se quiere decir es la propia Ley de 2013 que ya en su misma denominación hace referencia a la protección y usos sostenible del litoral, lo cual da cuenta de que la reforma de la LC que se acomete ha de tener en cuenta precisamente esa finalidad de defensa del litoral, es decir, en definitivas cuentas, la protección medioambiental. La Ley de reforma de 2013 precisamente hace referencia a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación (en adelante LPCIC); pero la forma en que el Legislador de la reforma incorpora dicha normativa sectorial medioambiental a la reforma del régimen concesional transitorio de la LC no deja de ofrecer complejos problemas de interpretación, que debemos abordar, dejando para un momento posterior el examen de la incidencia que tiene dicha normativa en los títulos concesionales.

Conforme a la atípica técnica legislativa de la Ley 2/2013 que ya hemos destacado, la referencia a la LPCIC se incluye en el párrafo cuarto del artículo 2 , es decir, el régimen de la Ley ambiental se impone para todas las concesiones que debieran o fueran prorrogadas por hasta setenta y cinco años, tras la entrada en vigor de Ley de reforma, siendo aplicables a las «concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación»de la Ley ambiental. Es decir, se aplica tanto a las concesiones que traían causa del régimen transitorio como aquellas que hubieran sido concedidas conforme a las previsiones de la LC posteriores a su entrada en vigor; para todas condiciona la prórroga a sus determinaciones. Es decir, el Legislador reconoce un privilegio (la amplia prórroga) pero impone la condición a ese privilegio, como era obligado, las exigencias medioambientales, como ya después examinaremos.

No obstante lo anterior y de manera ciertamente compleja, la reforma incluye un precepto en todo punto idéntico al que se establece en el artículo 2.4, en el artículo 1.39 que reforma la D.T.1ª de la LC original. Pero en la reforma de la originaria LC ya la imposición de contar con las exigencias de la Ley ambiental no se impone para todos los supuestos que se contemplan en los distintos párrafos de la D.T., sino tan solo a los del párrafo segundo. Es decir, tras la reforma de 2013, todas las prórrogas otorgadas tras su entrada en vigor estaban condicionadas a la LPCIC y las que se estuvieran amparadas en el supuesto del párrafo segundo de la D.T.1ª, incluso las anteriores a la reforma que estuvieran amparadas en el supuesto a que se refiere, aunque el derecho traiga causa de deslindes anteriores a la Ley de reforma.

El debate que nos ocupa no requiere un examen pormenorizado de los efectos que comporta la condición que se impone con la reforma con la LPCIC, baste señalar que, conforme al régimen en ella establecido, las actividades industriales incluidas en el Anejo 1 de la Ley deben adaptarse a sus previsiones, adaptación que se ha de reflejar en la Autorización Ambiental Integrada que minuciosamente regula y que se convierte así en el requisito esencial que se impone en las Ley de reforma para el otorgamiento de las prórrogas de las concesiones.

Se pone con ello de manifiesto que el Legislador no podía ser insensible, al regular el régimen transitorio de costas y sus concesiones por tan largo periodo temporal, a la incidencia que sobre esa concesiones podría tener la normativa que, merced a los nuevos criterios legislativos, se impusieran en nuestro Derecho; en especial, no podía ser insensible a las medidas de protección del medio ambiente que, no hace falta reseñar, ha supuesto un cambio radical desde el año 1988 hasta las recientes fechas, de lo que es claro exponente la Ley medioambiental de 2002, ley que fue objeto de una amplia reforma en 2016, que comportaba la necesidad de promulgar un nuevo Texto Refundido que se llevó a cabo por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre.

La necesaria incidencia de la normativa ambiental en esa relación jurídica de un tracto tan dilatado debe ir más allá de lo expuesto, pese a que el Legislador de 2013 sólo haga referencia a la Ley de 2002. Nos referimos a que la normativa ambiental se ha de imponer a la hora de establecer el régimen de unos títulos que inciden en unos espacios, el litoral, de honda preocupación para el Legislador comunitario y, por tanto, nacional, que no parece necesario aquí reseñar. Esa aplicación se ha de imponer, aunque no se diga nada de manera expresa en la normativa sobre costas, por la misma fuerza vinculante de las normas ambientales. Es decir, el Legislador de la reforma de 2013 hace referencia expresa a la Ley de 2002, pero dicha Ley se aplicaría, aunque nada se estableciera al respecto, por la eficacia de dicha Ley. No parece necesario insistir al respecto y bastaría con remitirnos a los artículos primero y segundo de la Ley de 2002 para llegar a esa conclusión. En definitiva, la normativa en materia medioambiental no podía ser desconocida en el régimen jurídico de estas concesiones con alteración que comportaba la normativa aprobada en 2013.

B).-Ahora bien, esa vinculación condicionando las prórrogas de las concesiones sobre el espacio marítimo-terrestre, tiene un mayor alcance que la mencionada Ley de 2002, pese a ser la única a que se hace referencia en la Ley de reforma de 2013. Debemos tener en cuenta que, si ha de regir en el régimen de estas prórrogas esa normativa medioambiental, la norma más relevante al respecto es la Ley 21/2013, de 9 de noviembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA), que vino a trasponer a nuestro Derecho la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Pues bien, no es pensable que esa normativa cuya finalidad es la de «garantiza[r] una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación. La evaluación ambiental es un instrumento plenamente consolidado que acompaña al desarrollo, asegurando que éste sea sostenible e integrador», como se declara en Exposición de Motivos. No es necesario extenderse más sobre la relevancia, rigor y trascendencia de esa concreta normativa, que ha de tener una incidencia especial en el ámbito del litoral por su fragilidad y exceso de protección que requiere. La vigencia de dicha Ley se impone por sus propios mandatos en cuanto establece «las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible...» (artículo 1). Siguiendo la misma técnica de la Ley de 2002, impuesta por la normativa comunitaria, la LEA reconduce la normativa proteccionista que se exige a los documentos formales de la declaración ambiental estratégica y las declaraciones de impacto ambiental, sobre cuyos presupuestos, contenido y efecto no parece necesario extendernos.

No se quiere decir que estas concesiones y sus prórrogas deban someterse preceptivamente a la necesaria evaluación ambiental que específicamente impone la LEA, salvo aquellos supuestos en los que, conforme a sus previsiones, fuera obligado, lo que comporta es que, si los distintos proyectos o planes que afectan a los concretos terrenos en que se asientan estas concesiones, han estado sometidas a dicha evaluación, tales medidas medioambientales se imponen a la hora de decidir la Administración sobre la procedencia de las prórrogas. Téngase en cuenta que la LEA es posterior a la de reforma, aunque ambas se promulgaran en 2013. Y un buen ejemplo de lo que se razona es que el artículo 22.3.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que impone en el trámite de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística un informe de la «Administración de costas sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre, en su caso»,instrumentos de ordenación que, además, si están sometidos a aquella evaluación ambiental de la LEA.

NOVENO.- La Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética.

Las sentencias de 6 de marzo de 2023 y la de 18 de mayo de 2023, a las que nos remitimos, también extienden su consideración a la reforma del Reglamento General de Costas operada por Real Decreto 668/2022; no obstante, en la presente nos permitimos omitir esa última reflexión, dado que la sentencia de esta Sala de 31 de enero de 2024 ha declarado la nulidad del Reglamento de 2022.

A).- No están resueltas todas las cuestiones suscitadas en este recurso con lo antes razonado. Consta en las actuaciones que durante la tramitación de este proceso se ha promulgado la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que precisamente pretende, según su artículo primero, «asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París...»imponiendo como principios rectores en el artículo 2, entre otros, los del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, resiliencia, precaución y no regresión. Nuevamente el Legislador establece una tan necesaria como obligada vinculación entre la protección medioambiental y el régimen de las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre. Sobre tales presupuestos, sin aclaración alguna en la Exposición de Motivos, se regula en su artículo 20 la «Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre»,en cuyo párrafo segundo se concretan dichos principios de actuación en la planificación y gestión de la costa, partiendo de «las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático, elaborada en cumplimiento de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y perseguirá los siguientes objetivos: a) Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad climática. b) Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española». En esa línea, el párrafo tercero del precepto considera suficiente, a los efectos señalados, que la «gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas se llevará a cabo conforme a lo establecido»en la originaria LC, con las reformas introducidas por la Ley 2/2013, sin perjuicio de la aplicación de otra normativa o convenios internacionales, en clara referencia a lo que antes se ha concluido en el anterior fundamento.

No obstante esa remisión in totum a la normativa sectorial, se dispone en el párrafo cuarto lo siguiente: «Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo.» Como si fuese una constante en la regulación sectorial, nuevamente vuelve el Legislador a utilizar la confusa técnica de establecer una norma expresa fijando el plazo máximo de las concesiones, en vez de acudir a la reforma de la propia LC o, en el peor de los casos, de la Ley 2/2013, a las cuales ya se ha remitido, regulación autónoma que complica su interpretación. Los términos empleados en el transcrito precepto dejan claro que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre nunca podrán durar más de setenta y cinco años. Pero la peculiaridad del precepto de la Ley de 2021 es que ese plazo máximo ha de calcularse incluidas «todas sus prórrogas». Ahora bien, siendo clara la intención del Legislador de 2021, la cuestión es cómo incide en las concesiones que traían causa del régimen transitorio, es decir, aquellas que, como es el caso de autos, debían respetar los usos y aprovechamientos que venían disfrutando antes de entrar en vigor la Ley de 1988. Esas concesiones se habían visto afectadas de manera significativas por el artículo 2 de la Ley 2/2013, por lo que el debate se centra en determinar en qué medida afecta la Ley de 2021 a las concesiones que se han prorrogado conforme al mencionado artículo 2. Conforme a la propia literalidad del mencionado párrafo segundo, esas prorrogas que autorizaba el Legislador de 2013 «en ningún caso excederá de setenta y cinco años»;es decir, era la prórroga la que tendría ese plazo máximo, con independencia del tiempo que hubiera ya transcurrido desde el inicio de la concesión hasta entonces.

Hemos dicho en STS de 6 de marzo de 2023 (RCA 7364/2021):

«Esa atípica regulación de las prórrogas de estas concesiones que, al momento de la Ley de 2013, podrían, como era el caso de autos, tener ya un tiempo de casi sesenta años, por lo que, si se autorizaba una prórroga de setenta y cinco años, el tiempo total de la concesión alcanzaría el extraño plazo de ciento treinta y cinco años. En el caso de autos, otorgada la concesión en 1958 y prorrogada por sesenta años (de los setenta y cinco autorizados) en la resolución originariamente impugnada, se produje la peculiar circunstancia de que la concesión se extinguiría en el 2076; habría tenido una duración total de ciento dieciocho años.

Ahora bien, la cuestión sobre la incidencia de ese nuevo régimen sobre las concesiones ya prorrogadas conforme a la Ley 2/2013 dista mucho de haberse solucionado por el Legislador de 2021. Ya de entrada, el hecho de que el Legislador haya establecido una nueva regulación del plazo de las prórrogas en un precepto nuevo (el tercero) en vez de reformar o completar el artículo 2 de la Ley 2013, permite concluir que aquel precepto sigue vigente. Bien es verdad que la cláusula derogatoria que se contiene en la Disposición Derogatoria Única de la Ley 2021 comporta la derogación tácita del artículo 2 de la Ley 2013, pero deja sin resolver la cuestión de si el nuevo régimen se aplica a las prórrogas otorgadas antes de la Ley de 2021, es decir, si hay aplicación retroactiva de ese nuevo límite de las concesiones. La Ley 2021 nada dispone al respecto y, si se pudiera apreciar alguna intención del Legislador, es que no se aplica retroactivamente la Ley 2021, como, por lo demás era obligado, dado que cuando en su artículo 20.4 regula ese límite de las prórrogas de las concesiones, declara expresamente que constituye un supuesto legal de nulidad de pleno derecho las resoluciones que contravengan esa limitación temporal, pero "tras la entrada en vigor de esta ley "; por lo que, a sensu contrario, las resoluciones anteriores que contravengan el precepto no se ven afectadas de nulidad o, si se quiere, que mantienen su eficacia».

B).-La Ley 7/2021 ha sido objeto de examen por el Tribunal Constitucional, en su sentencia 90/2022, de 30 de junio , dictada en poco más de un año desde su promulgación, en la que se examina la constitucionalidad del artículo 20 que nos ocupa, bajo los cánones del principio constitucional de seguridad jurídica que el Tribunal de Garantías considera que no se ha visto vulnerado por la aprobación del mencionado precepto, pero con una afirmación relevante para nuestro debate. En efecto, se afirma en el fundamento 3.b), lo siguiente: «De ello -el alcance del principio de seguridad jurídica-- se deduce que el plazo máximo de duración de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, o de cualquier prórroga del mismo, sería a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2021 de setenta y cinco años (desde su concesión o desde su prórroga -según su diverso régimen originario-); conservando los titulares de concesiones (o prórrogas) anteriores a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013 ); no pudiéndose -sin embargo- otorgar ni prorrogar -desde la entrada en vigor de la Ley 7/2021- ninguna ocupación del dominio público marítimo-terrestre por más de esos setenta y cinco años de límite, y resultando nulas las concesiones o prórrogas de más de setenta y cinco años otorgadas tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021. Por otra parte, el dies a quo del cómputo del plazo de duración de la concesión y su prórroga es una cuestión casuística, que les corresponderá enjuiciar a los tribunales ordinarios según la heterogeneidad de regímenes».

Es decir, para el Tribunal Constitucional, el artículo 20.4 de la Ley 7/2021 no es contrario al principio de seguridad jurídica, porque los titulares de concesiones o sus prórrogas anteriores siguen conservando sus derechos a dichas concesiones o prórrogas, de tal forma que no incurren en el vicio de nulidad que se regula en el precepto, ni afecta al régimen de tales concesiones y prórrogas.

Pero lo que suscita un confuso debate es el contenido de tales prórrogas, es decir, si bien no ofrece duda en cuanto al plazo y sus límites, porque el Legislador lo deja claramente regulado; no sucede lo mismo con el contenido de la concesión. Es decir, si estas concesiones que estaban amparadas en el régimen transitorio de la LC deben quedar condicionadas a los límites que se establecen en el artículo 32 de la Ley. Ya hemos visto cómo ni la LC en su redacción originaria ni la reforma ni la regulación específica de la Ley 2/2013, habían establecido régimen alguno, sino que hacían referencia a que estas concesiones mantendrían sus usos y aprovechamientos existentes a la entrada en vigor de la Ley en 1988. Nada en especial dispone al respecto la Ley de 2021. Ese es el criterio que se confirma en ese sentido la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional cuando, como hemos ya transcrito, declara que siguen conservando «sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013)».

DÉCIMO.- Interpretación de tal doctrina por la Sala de instancia y alegaciones vertidas en casación.

I.-Alega la parte recurrente que la sentencia impugnada incurre en sus FJ Quinto y Sexto en error en la interpretación jurídica de las sentencias de este Tribunal, pues la jurisprudencia recaída evidencia la necesidad de atender a razones de interés general, esencialmente medioambientales, con independencia de que las actividades realizadas en el DPMT estén sujetas al TRLPCIC o la LEA.

Ciertamente, para la sentencia de instancia sólo cabría denegar la prórroga si la actividad a que está destinada la ocupación del DPMT está sujeta a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación -LPCIC-, ahora Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación - TRLPCIC- , o a la evaluación de impacto ambiental -EIA- regulada en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -LEA- (y, se sobreentiende, el informe o la EIA fuera desfavorable) porque, en caso de no estar dicha actividad dentro del ámbito de aplicación de la primera norma o no sujeta a EIA conforme a la segunda, habría que conceder la prórroga.

En este punto, coincidimos con la Abogacía del Estado en considerar que incluso en los casos en que no se exija el informe del art. 2º.4 de la Ley 2/2013, o la actividad a la que esté destinada la ocupación del DPMT no esté sujeta a evaluación de impacto ambiental (EIA) conforme a la LEA, cual es el caso que nos ocupa (instalación ganadera láctea con cuantías anuales declaradas destinadas a la venta directa de leche y litros de leche transformada en productos lácteos inferior a las 200 t/ día) la prórroga podrá ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), en su redacción previa a la modificación recientemente anulada; como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de seguridad para las personas, de forma motivada y previa emisión de los informes pertinentes, pues así se desprende de la doctrina que emana de las sentencias de 2 de marzo de 2023 ( SSTS «Babilonia») donde recordemos el objeto de los recursos eran prórrogas de concesiones de ocupación del DPMT con destino a viviendas, esto es, sobre concesiones para ocupaciones destinadas a actividades para las que no resulta exigible el informe ambiental autonómico del art. 2º 4 de la Ley 2/2013, declarando la Sala que la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de seguridad para las personas.

Destacar que en la posterior sentencia de 18 de mayo de 2023 (STS «Carasa») se reitera que la prórroga puede ser denegada por razones de interés general de naturaleza medioambiental, pese a no estar sujeta tampoco la actividad económica a que estaba destinada la ocupación (desecación y aprovechamiento de una marisma con destino a cultivo agrícola) ni al informe del TRLPCIC ni a EIA, pues en otro caso, no se hubiera ordenado retrotraer las actuaciones para que la Administración resuelva expresamente la solicitud de prórroga formalizada con atención a las consideraciones de interés general que concurran en el caso, en particular el impacto que sobre el medio ambiente tiene el mantenimiento de la concesión durante el tiempo de la prórroga.

En definitiva, resulta necesario atender a razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas- y ello aun cuando la prórroga en cuestión verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental.

II.-Frente a lo argumentado por la parte recurrente, esta Sala tiene declarado reiteradamente que la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, no resulta de aplicación a las prórrogas anteriores a la Ley de Costas en los términos reflejados en el FJ Noveno de la presente resolución, por lo que las alegaciones vertidas por la recurrente con relación a tal extremo no pueden prosperar, sin que constituya óbice alguno al respecto que en el presente caso se impugne un acto presunto, por lo que el otorgamiento que pudiera hacerse en ejecución de la sentencia judicial estaría temporalmente sujeto a la LCCTE, que entró en vigor el 22-5-2021; interpretación ésta que en modo alguno resulta atendible, ni es compartida por este Tribunal, pues la solicitud de prórroga se efectuó el 20.11.2016 dentro del plazo establecido al efecto, y en todo caso - como opone la parte recurrida - si así fuere, la solución habría sido la misma en el caso de la sentencia Carasa, que igualmente resolvió un recurso contencioso-administrativo seguido contra un acto presunto, no siendo esta la solución adoptada por este Tribunal en mencionada sentencia de 18.05.2023, en la que tras la estimación del recurso de casación interpuesto, se acordó la retroacción de actuaciones en los términos precedentemente expuestos.

III.-A juicio de la recurrente la sentencia impugnada yerra cuando entiende que «... el recurrente tiene derecho a una prórroga de 75 años computada desde la concesión de la prórroga»al ser este un plazo máximo susceptible de modulación en función de los usos específicos y dentro de ellos, atendiendo a razones de interés general, manteniendo en todo caso la aplicación del plazo de 75 años como máximo en cómputo total (concesión más prórroga), advirtiendo que lo reconocido por la sentencia de instancia supondría una ocupación del DMPT, por un mismo particular y sus causahabientes, durante casi dos siglos (184 años).

La sentencia impugnada no niega que la prórroga pueda ser concedida por un plazo inferior a 75 años, ni que pueda modularse su duración en función de los usos específicos y, dentro de ellos, atendiendo a razones de interés general. Simplemente, a la vista de las circunstancias concurrentes -que luego será objeto de examen- y aplicando la doctrina mantenida en la STS de 6 de marzo de 2023 (rec. 7680/2021) concluye que el recurrente tiene derecho a una prórroga de 75 años computada desde la concesión de la prórroga. La sentencia, no hace sino aplicar la doctrina fijada por el este Tribunal con relación a este extremo concreto, que ha declarado que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en le fuera concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterior a la LC, todo ello sin perjuicio que tratándose este de un plazo máximo, pueda modularse su duración en función de los usos específicos y atendiendo a razones de interés general, pudiendo en definitiva limitarse el tiempo de la prórroga, sin que resulte obligado alcanzar el tiempo máximo establecido.

IV.-En último término, significar que esta Sala se ha pronunciado sobre la influencia de la Directiva 2006/123/CE en dos autos de fecha 21 de junio de 2023, recaídos en los meritados recursos 7364/2021 y 7686/2021, en los que se resolvían sendos incidentes de nulidad de actuaciones, en los siguientes términos:

«El segundo de los argumentos que se aduce en la petición de nulidad está referido a que en la sentencia no se examina la legalidad de la resolución impugnada conforme a las exigencias que impone la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. El argumento debe ser rechazado porque si en la sentencia se razona que el régimen transitorio de la LC está referido a concesiones que traían causa de derechos anteriores a su promulgación, y en justa compensación de los derechos que la propia Ley declaraba extinguidos, resulta patente que a dichas concesiones solo podrían tener derecho tales titulares y no otros terceros porque esas concesiones o se reconocían a esos titulares anteriores o se declaran extinguidos, por lo que no procedía la apertura de un proceso de libre concurrencia con otros agentes, como impone la Directiva de Servicios y la jurisprudencia que se cita».

UNDÉCIMO. - Respuesta a las cuestiones de interés casacional.

La conclusión de lo razonado en los anteriores fundamentos debe ser reafirmar y mantener la doctrina fijada por la Sala en sentencias de 6 de marzo de 2023 (rec. 7364/2021 y 7680/2021), 18 de mayo de 2023 (rec. 8431/2021) y 17 de julio de 2025 (rec. 8773/2021) en cuanto declara «que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en le fueran concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterior a la LC, pero con la limitación de que tales prorrogas están condicionadas al otorgamiento de un informe favorable (en otro caso ha de motivarse) del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en el que se determine los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente. Dicha prórroga, conforme a lo establecido en la Ley 2/2013, queda limitada, en todo caso, al mencionado plazo computado desde la fecha que fue otorgada.»

Y dando respuestaa las cuestiones casacionales que se suscitan en el presente recurso de casación, referida a las prórrogas de las concesiones demaniales en dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, sin perjuicio de mantener la doctrina jurisprudencial mencionada, complementamosla misma precisando:

(i).- El carácter no reglado de estas prórrogas y la posibilidad de su denegación por razones de interés general, singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas, y ello aun cuando la prórroga verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental autonómico;

(ii) El plazo de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en que fuera concedida la prórroga, es un plazo máximo, pudiendo modularse su duración en función de los usos específicos y atendiendo a razones de interés general.

DUODÉCIMO.- Aplicación de la doctrina de la Sala al presente recurso.

El artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa nos impone que tras la interpretación de los preceptos a que afecta la cuestión casacional, demos respuesta a la pretensión accionada en el proceso, de conformidad con lo concluido sobre la cuestión casacional objetiva.

Como hemos señalado en los antecedentes de esta sentencia, el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia lo fue, por la representación procesal de D. Gaspar, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud de prórroga presentada el 30 de noviembre de 2016, sobre una porción de la concesión administrativa otorgada por Real Orden de 25 de junio de 1909 para secar dos porciones de marisma separadas por la regata del Cirrio, margen izquierda del Río Ansón, en Carasa, TM de Voto (Cantabria) destinada a una instalación agrícola-ganadera, concretamente, una industria láctea.

Al no pronunciarse expresamente la Administración, debemos comprobar en primer lugar la concurrencia de los requisitos formales para el otorgamiento de la prórroga de la concesión solicitada. Sobre esta cuestión debemos acudir a lo señalado en la sentencia de instancia, en la que se reconoce expresamente que la solicitud de prórroga de la concesión se presentó dentro del plazo establecido en la Ley 2/2013, de 29 de mayo, y del artículo 172.2 del Reglamento General de Costas de 2014, pues la misma se solicitó el 30 de noviembre de 2016, y la concesión agotaba su plazo el 29 de julio de 2018, constando acreditado el reconocimiento de la validez de las transmisiones de la concesión efectuadas.

Obra asimismo en el expediente un informe del Jefe de Demarcación de Costas en Cantabria de 12.12.2016 en el que tras indicar que la concesión se otorgó a perpetuidad y que el plazo de prórroga sería de 75 años, se propuso suspender la tramitación del expediente de prórroga hasta la resolución de las transferencia de los derechos concesionales solicitada por el interesado. Y teniendo en cuenta que existían edificaciones que no figuraban recogidas en el acta de reconocimiento de la concesión, aunque vinculadas al uso agropecuario del terreno, se consideró necesario efectuar una revisión de las condiciones de la concesión, concluyendo que la resolución de la prórroga requería un sometimiento previo de las condiciones revisadas. Posteriormente, se emitió nuevo informe de la misma Demarcación de Costas de 20.12.2018, acordando remitir nuevamente la solicitud de prórroga tras la resolución de aprobación de la transferencia, considerando que el contenido se ajusta a los previsto en el art. 172 RGC y no se aprecian causas de caducidad del título, pues se entiende que la existencia de una vivienda vinculada y una industria láctea con diversas construcciones e instalaciones ( como se constató en el acta de inspección de esa porción de la concesión, en la que los terrenos procedentes de la misma se destinan a uso agrícola-ganadero) no constituyen causa de caducidad de la concesión.

Sin embargo, la concurrencia de tales requisitos y los informes de la Demarcación favorables a la concesión de la prórroga no son suficientes para que alcancemos como resultado su procedencia.

Tampoco lo es la valoración efectuada en la sentencia de instancia en su FJ Sexto tras analizar la documentación aportada, razonando que se trata de una industria agrícola-ganadera (láctea) con una actividad con cuantías anuales declaradas destinadas a la venta directa de leche y litros de leche transformada en productos lácteos inferior a las 200 toneladas por día ( valor medio anual), por lo que no está sometida a la Ley 16/2002, ni al actual RDLEg 1/2016; tampoco a la Ley 21/2013 de evaluación ambiental (LEA ), por lo que concluye que no es preciso en el caso examinado el cumplimiento del requisito previsto en el art. 2.4 de la Ley 2/2013, en cuanto previene que la prórroga será concedida «previo informe del órgano ambiental» de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación; habiendo obviado la Sala de instancia que un proyecto no incluido en los anexos I y II en zona de protección del DPMT podría someterse a evaluación ambiental simplificada si puede afectar directa o indirectamente a espacios protegidos por normativa sectorial, significando que Carasa, en el municipio de Voto ( Cantabria) está dentro de un entorno natural protegido, concretamente en el Parque Natural de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.

Como hemos razonado en los precedentes fundamentos, la potestad de prorrogar las concesiones demaniales en dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, es de naturaleza discrecional, pudiendo denegarse por razones de interés general, singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas, siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas, y ello aun cuando la prórroga en cuestión verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental autonómico.

Así las cosas, al no constar en el presente caso ningún informe medioambiental o afectante a la seguridad a las personas, esta Sala no puede resolver sobre la procedencia de la prórroga, ni suplir la omisión de la Administración en la tramitación del expediente, por lo que resulta procedente adoptar la misma decisión que la tomada en sentencia de 18 de mayo de 2023 (rec. 8431/2021) anulando la sentencia dictada en la instancia por su disconformidad a derecho - sin necesidad de cuestionar la valoración que efectúa de la prueba aportada- y con estimación del recurso de casación interpuesto, ordenar la retroacción de las actuaciones para que la Administración resuelva expresamente la solicitud de prórroga formalizada con atención a las consideraciones de interés general que concurran en el presente caso, en particular el impacto que sobre el medio ambiente y seguridad de las personas, tiene el mantenimiento de la concesión durante el tiempo de la prórroga.

Dicha resolución expresa deberá dictarse en el plazo máximo de seis meses computado desde la fecha de la notificación de esta sentencia a la Administración.

DECIMOTERCERO.- Costas.

Conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 acordamos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.