Sentencia Contencioso-Administrativo 392/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 8754/2023 de 26 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto y fundamentos del recurso.

Se interpone el presente recurso de recurso de casación, como ya se dijo, contra la sentencia 271/2023, de 22 de septiembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el procedimiento 255/2021, que había sido instado por D. Florian, en impugnación de la Resolución del Director General de Desarrollo Rural, de fecha 25 de abril de 2018, por la que se aprueba el proyecto de liquidación definitiva de las obras de interés común en los sectores I y II de la zona regable de Monegros II y se ratifica la resolución del mismo órgano, de fecha 13 de mayo de 2013, por la que se declaró la puesta en riego y el cumplimiento de índices de intensidad del cultivo de los sectores antes mencionados, resolución confirmada con la desestimación del recurso de alzada, por Orden de 24 de marzo de 2021, del Consejero del Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón (Expediente NUM000).

La sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso interpuesto y anuló en parte la resolución impugnada, ordenando practicar una nueva liquidación conforme a las bases fijadas en su fundamento jurídico duodécimo. En dicho fundamento se dispone la exclusión de determinadas partidas incluidas en la liquidación recurrida. Con carácter previo, se rechazaron las alegaciones relativas a la prescripción, caducidad y nulidad de la liquidación, sin perjuicio de las nulidades parciales respecto de las partidas expresamente mencionadas en aquel fundamento.

Contra la sentencia del Tribunal territorial se interponen sendos recursos de casación tanto por la Comunidad Autónoma de Aragón, como por el originario recurrente, que fueron admitidos a trámite por auto de la Sección Primera de esta Sala Tercera, declarándose que las cuestiones que suscitan interés casacional para la formación de la jurisprudencia para ambos recursos son determinar si (i) "en el seno de actuaciones de concentración parcelaria y puesta en regadío desarrollas al amparo de la ley de reforma y desarrollo agrario, con ocasión de impugnar el proyecto de liquidación de obras de interés común puede alterarse la clasificación de las obras establecida en el correspondiente Plan General de Transformación de la zona regable";(ii) determinar "el dies a quo del cómputo de la prescripción del ejercicio de la acción de liquidación de las obras de interés común ejecutadas al amparo de la ley de reforma y desarrollo agrario; y" (iii) "si la contribución de los reservistas a la financiación de las obras de interés común, ejecutadas al amparo de la ley de reforma y desarrollo agrario, ha de respetar, en todo caso, el importe comprometido con ocasión de efectuar la reserva, sin perjuicio en su caso, del incremento resultante de las revisiones de precios, legalmente autorizadas."

A tales efectos, se declara que para el examen de las referidas cuestiones casacional debían ser objeto de interpretación, entre otros que se considerasen procedentes, los arts. 61, 62, 63, 66, 67, 69, 97.1.e), 103.1.c) y 120 del Texto Refundido de la Ley de Reforma y Desarrolla Agrario, aprobado por Decreto 118/1973, de 12 de enero ( en adelante TRLRDA); el artículo 15.1 a) de la Ley General Presupuestaria y el art. 1.1º del Decreto 2871/1974, de 27 de septiembre, por el que se establecen provisionalmente normas sobre el reintegro de las obras de interés común.

Por lo que se refiere al recurso de la Administración autonómica, se suplica que, declarando haber lugar al recurso y fijando la interpretación de los preceptos conforme se interesa, se anule la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en que se desestime el recurso interpuesto contra las resoluciones impugnadas, con su confirmación por estar ajustadas al ordenamiento jurídico.

En justificación de dichas peticiones se aduce que, conforme a la potestad de la Administración para la clasificación de las obras y mejoras territoriales previstas en la LRYDA, dicha norma establece la distinción entre obras de interés general y de interés común, si bien condicionados a lo establecido en el Plan General de Transformación (en adelante, PGT) y de los Planes de Coordinación de Obras, criterios que no se han respetado en la argumentación de la sentencia de instancia. Se aduce al respecto que, conforme al mencionado texto legal, se establecen, entre otros, esos dos tipos de clasificación de las obras de forma discrecional por la Administración al elaborar el PGT; si bien se establecen criterios determinantes de unas y otras respecto del interés general o común que la sentencia de instancia no toma en consideración, de donde se considera que se hace una aplicación errónea de la financiación en uno u otro supuesto, al asignar como deben costearse obras como de interés común, que se declaran por el Tribunal de instancia como de interés general, sin tener en cuenta las prescripciones legales. Por último, se aduce, que en esa labor de delimitación de la naturaleza de las obras, se vulnera lo establecido en el PGT, que es un acto firme y consentido y, por tanto, no puede alterar la clasificación de las obras en él contenida, menos aun cuando fue elaborado el mencionado Plan por una Administración, la estatal, diferente del que ha de practicar las liquidaciones, que es la autonómica.

El recurso del particular suplica que se anule la sentencia de instancia y, acogiendo la interpretación de los preceptos a que se hace referencia en el auto de admisión que se propone, se declare haber lugar al recurso, se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se declare la prescripción del derecho de la Administración a la liquidación para el reintegro de las obras a que se hace referencia en la resolución impugnada, o, de manera subsidiaria, que se limitara dicha liquidación al importe máximo de la responsabilidad admitidos por el propietario al momento de manifestar su reserva, por cuanto conforme a las previsiones legales, no deberán responder por mayor cuantía que las establecidas en el PGT.

En justificación de dichas peticiones se aduce que el plazo de prescripción de la deuda a que se refieren las liquidaciones debe computarse desde la puesta en riego y ulterior declaración, en plazo, de la declaración de alcanzarse la intensidad de cultivos, sin que puede excluir la prescripción o la caducidad la inactividad de la Administración en la demora de los mencionados trámites en los plazos establecidos legalmente. De otra parte, se considera que al momento de ejercitar sus derechos, los titulares de fincas con reserva aceptaron un límite máximo del que deberían responder tales propietarios que se han incrementado sin justificación en el caso de autos.

SEGUNDO. Los Planes Generales de Transformación.

Para un mejor examen del debate que se suscita en esta casación es oportuno recordar, de una parte, que el Tribunal territorial examina las pretensiones partiendo de una pluralidad de recurso pendientes ante la Sala, siendo el que aquí se examina el tramitado con carácter preferente, con el fin de fijar el criterio sobre las pretensiones, de todo punto idénticas; de otra parte, que es necesario tener en cuenta las actuaciones que subyacen en la actividad administrativa que se impugna en el proceso, las cuales quedan suficientemente reseñadas en el fundamento segundo de la sentencia, al que hemos de remitirnos. Así pues, es oportuno comenzar por examinar las cuestiones casacionales que se han delimitado en el recurso para, conforme a la respuesta que se dé a estas, pronunciarnos sobre los argumentos y pretensiones aducidos por las partes en sus respectivos recursos, que es el orden de los pronunciamientos que nos impone el art. 93 LJCA.

Sentado lo anterior, debemos recordar que la primera de las cuestiones que se suscitan como de interés casacional está referida a la propia naturaleza de los PGT, en cuanto se trata de delimitar si su contenido, en concreto, en cuanto a la delimitación de las obras que en él se contemplan, puede ser objeto de impugnación de manera indirecta, es decir, con ocasión de las liquidaciones de las cuotas del reintegro de los titulares de terrenos de reserva.

Para una mejor comprensión del debate suscitado debemos comenzar por señalar que las actuaciones traen causa del Real Decreto 37/1985, de 9 de enero, que, dando cumplimiento a la Ley de 7 de enero de 1915, de Riesgos del Alto Aragón, declaró la Zona Regable de Monegros II (Zaragoza-Huesca) como de interés nacional, con un doble objetivo, de una parte, la puesta en riego de la referida zona; de otra, la redistribución de la propiedad rústica en ese mismo ámbito. Para la efectividad de las actuaciones que debían llevarse a cabo se hizo una remisión a los trámites previstos en la LRYDA.

La mencionada Ley de 1973 refunde en un solo texto una pluralidad de leyes que desde 1927 había establecido medidas de fomento de la actividad agraria del País, reestructurando las propiedades rústicas y proyectando importantes obras públicas que permitieran una transformación y modernización de dicha actividad. Debe señalarse que ya en el art. 1 se dispone que el suelo rústico debía "utilizarse en la forma que mejor corresponda a su naturaleza, con subordinación a las necesidades de la Comunidad nacional",partiendo de la confesada función social de la propiedad rústica, que exigía su necesaria explotación con criterios técnico-económicos de su destino más idóneo, así como las transformaciones y mejoras de la fincas para una más adecuada explotación, imponiendo a la Administración las inversiones necesarias (art. 2), con el fin de alcanzar una transformación económica y social de las zonas y comarcas que lo necesitaran, para un mejor aprovechamiento y conservación de los recursos naturales en agua y tierras (art. 3).

Por lo que se refiere a las concretas actuaciones públicas que se imponían a la Administración, se establecen de manera genérica en el art. 5, en el que se hace referencia, entre otras ahora irrelevantes, al establecimiento de Planes de Mejora para comarcas deprimidas así como a las concentraciones parcelarias. Dichas actuaciones públicas se encomendaban, al momento de la aprobación del Texto Refundido, al Instituto de Reforma y Desarrolla Agrario (IRYDA), organismo autónomo que se integró posteriormente en el también Organismo Autónomo de Parques Nacionales, si bien en estas competencias sobre reforma y desarrollo agrario han sido transferidas a las Comunidades Autónomas, circunstancia que, como veremos, comportó que las actuaciones que se revisan en este proceso fueran iniciadas por aquel Organismo estatal, pero desarrolladas, en su casi totalidad, por la Administración autonómica de Aragón.

Por lo que se refiere a las concretas actuaciones que se autorizaban en la Ley, los términos generales que se establecían en el art. 5 dejaba un amplio margen para su determinación, si bien se establecía la preceptiva exigencia formal de que debían aprobarse por Decreto. Sobre esa premisa, se hace referencia en el Libro III de la Ley a las actuaciones en comarcas o zonas que se determinen mediante el correspondiente Decreto, actuaciones que podrían tener una finalidad diversas, si bien se hacía una regulación detallada a las grandes zonas de interés nacional, cuya actuación tendría por objeto "cambiar profundamente, por razones de interés nacional, las condiciones económicas y sociales de grandes zonas, cuando ello requiera la realización de obras o trabajos complejos que, por superar la capacidad privada, hacen necesario el apoyo técnico, financiero y jurídico del Estado."(art. 92).

Una de las modalidades de actuación para grandes zonas eran las transformaciones de zonas regables, cuya finalidad era la puesta en riego de terrenos, lo cual comportaba la necesidad de grandes obras de infraestructura hidráulica con una indudable complejidad administrativas, que comprendía la construcción de la infraestructuras que permitieran esa transformación en riego de los terrenos, además de una reestructuración de las propiedades, con la finalidad de atender a la finalidad de transformación de ese derecho, que estaba en la base de estas actividades de reforma y desarrollo.

Centrando nuestra atención en las actuaciones de transformación de las zonas regables, dicha declaración requiere de manera ineludible, que se realice, como ya dijimos, mediante Decreto, en el que se declarará su interés nacional y la necesidad de aprobación del correspondiente Plan General, determinando las superficies de la zona en que haya de realizarse la concentración parcelaria, que se llevará a cabo mediante Orden ministerial. A esos efectos se dispone que deberán contemplarse, entre otras concretas actuaciones, la ejecución de las obras necesarias para la puesta en riego, la determinación de las unidades de cultivos idóneas y las reglas para determinar los beneficiarios de las adjudicaciones de las nuevas fincas o lotes (art. 94).

En la regulación que se contiene en la Ley de estas actuaciones de transformación de zonas regables, se exige la aprobación del ya mencionado PGT, que se configura como el instrumento principal, porque en él han de plasmarse todos los elementos necesarios para alcanzar la finalidad que se pretende. De la relevancia del Plan da cuenta su detallado contenido, que se establece en el art. 97, estableciéndose que debería ser aprobado por Decreto (art. 101), con la expresa prohibición de que contra el mismo no podrá interponerse recurso alguno "incluido el contencioso-administrativo",prohibición -que es reiterada para otras actuaciones administrativas reguladas en la Ley- que, por tratarse de una Ley preconstitucional, es, en la actualidad, claramente nula por inconstitucional, por limitar el derecho fundamental a la tutela del art. 24 de la Constitución.

En esa técnica planificadora por la que opta el Legislador de 1973, tras la aprobación del PGT, se exige que se aprueba el Plan Coordinado de Obras (PCO) que, entre otras determinaciones, incluirá la "relación completa de las obras"que deberán realizarse para la transformación del terreno en riego, incluyendo la "descripción detallada de cada una de ellas",que deberá ser descritas expresamente y aquellas que deba ejecutar la Administración (art. 103), conforme a los criterios establecidos en el art. 61, que las regula con carácter general, cuestión sobre la que deberemos volver posteriormente. Lo que ahora interesa es poner de manifiesto que estas obras deberán estar incluidas en el PGT, con expresa indicación de su naturaleza, teniendo en cuenta la mencionada clasificación.

Se ha expuesto las anteriores consideraciones de la sistemática de la LRYDA para concluir que para la relevante actuación que comporta la transformación de una zona regable el legislador impone una específica actividad planificadora, la cual, una vez realizada su mera declaración, se ha de contener en el PGT que ha de incluir todas las determinaciones necesarias para la ejecución a modo de normativa básica, pero suficiente, para sus fines, incluso con el ulterior y habilitado planeamiento de desarrollo subsidiario.

Llegados a este punto debemos determinar la naturaleza de estos PGT, porque es ese el debate que se suscita en la primera de las cuestiones casacionales delimitadas en el recurso. En efecto, si el debate casacional se ha delimitado en la posibilidad de que se puedan impugnar las determinaciones del PGT con ocasión de las ulteriores liquidaciones de obras comunes, en realidad el debate se centra en determinar si el Plan tiene naturaleza reglamentaria o no, porque solo si tiene aquella naturaleza sería admisible su impugnación indirecta, conforme autoriza el art. 26 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( LJCA).

Suscitado el debate en la forma expuesta, es lo cierto que la defensa autonómica cita oportunamente dos sentencias de este Tribunal Supremo en las que, a juicio de la parte, se rechaza la naturaleza reglamentaria de estos PGT. Se trata de las Ss. de 31 de mayo de 1996 ( ECLI:ES:TS:1996:3331) y de 19 de septiembre de 1997 ( ECLI:ES:TS:1997:5517). La argumentación es cierta, en principio, y en dichas sentencias se rechaza que estos Planes puedan considerarse como normas reglamentarias.

Ahora bien, si se examinan detenidamente los argumentos de ambas sentencias, se constata que ese debate se suscitaba en aquellos procesos de forma específica y diferente a lo que ahora nos ocupa. En efecto, en dichas sentencias se trata de dar respuesta a la alegación que se habían efectuado por los allí recurrentes de que los planes impugnados, idénticos al presente, estaban viciados de nulidad de pleno derecho por haberse omitido las formalidades esenciales para su tramitación. En concreto, se había sustentado dicha nulidad en que, o bien no se había recabado el informe, que se decía preceptivo, del Consejo de Estado, o que no se había dado el necesario trámite de audiencia a las asociaciones de afectados. Y es en el rechazo de esos motivos en los que se concluye en ambas sentencias que este tipo de plan "no es un reglamento de ejecución de la LRYDA, a los efectos de las formalidades para esa clase específica de reglamentos..."No se cuestiona de manera concreta sobre si se trata de una disposición reglamentaria, sino si se trata de reglamentos ejecutivos, que son para los que, de manera específica, se imponían dichos trámites de procedimiento, conforme a la normativa de la época. Desde luego, lo que no cabe afirmar es que, a la vista de los fundamentos de ambas sentencias, se concluya que se trata de meros actos administrativos, habida cuenta de que en aquella legislación, como en la actual, no hay otra alternativa a la actividad administrativa, es decir, o son reglamentos o son concretos actos administrativos.

No puede concluirse de lo expuesto que el Plan constituya un reglamento autónomo, de difícil encuadre en nuestro Derecho. De lo que se trata es que las mismas previsiones legales imponen, no una norma reglamentaria que desarrolla la Ley sino para ejecutarla. El Plan no desarrolla o complementa la Ley, la ejecuta conforme a sus previsiones.

Y es ese el debate que subyace en esta primera cuestión casacional, esto es, si el PGT es un reglamento o un acto administrativo, porque, como ya se dijo, sólo en aquella primera opción se podría "impugnar"el Plan, más concretamente, la determinación sobre "la clasificación de las obras"en él establecida. Y en esa disyuntiva, a este Tribunal no ofrece duda alguna de que nos encontramos con una norma reglamentaria por varias razones.

Con carácter previo debemos partir del contenido del PGT que, como ya antes se dijo, constituyen la base de toda la actuación de transformación que afecta, de manera intensa, a derechos de los particulares (propiedad) y, de manera decisiva, en la propia actividad administrativa que dicha transformación comporta, con importantes decisiones ulteriores de suma relevancia, como es la ejecución de obras, la redistribución de propiedades, las declaraciones de puesta en riego, no solo el tipo de cultivos sino incluso la intensidad de aquellos, los que resulten beneficiarios de las fincas, entre otras determinaciones.

Añádase a lo expuesto que en el momento de aprobación del Plan, es decir, al inicio del procedimiento de la transformación, estos adjudicatarios de las fincas mencionadas son desconocidos, por lo que en ese momento, en el de la aprobación del Plan, difícilmente podrán reaccionar a sus determinaciones mediante la interposición, en el plazo de dos meses desde su publicación, de los previos recursos en vía administrativa y ulterior impugnación en vía contencioso-administrativa, por más que incluso en la regulación en la LRYDA no se autorizase dicha impugnación, como ya antes se dijo.

Téngase en cuenta que, además de que no pueden impugnar el PGT de manera directa, tampoco podrán impugnar los concretos actos que deban dictarse en ejecución de sus previsiones, porque estas decisiones están ya blindadas por lo declarado en el Plan que se ejecuta, lo cual sería contrario a la tutela judicial efectiva, porque los afectados por esas decisiones ejecutivas del Plan, que tienen una importante relevancia para su derechos e intereses, no pudieran impugnarlas, porque no pueden impugnar el Plan que ejecutan, cuando esas decisiones se consideren, en su regulación en el mismo Plan y no en los actos de aplicación, contrarias el ordenamiento jurídico.

Y en prueba de lo antes concluido, debe tenerse en cuenta que el contenido del PGT, que se establece de manera minuciosa en el art. 97 de la LRYDA, cabe concluir que las determinaciones que se establecen están referidas a materias tan relevantes como (i) las referidas a la delimitación de la actuación: delimitación (a) mediante la subdivisión en sectores (b), con los respectivos planos (c), con la determinación de la superficie aproximada de actuación (d) con expresión de los pueblos afectados (g); las referidas a las obras, mediante descripción detallada y justificación con expresión de su clasificación (e), exigencia de aprobar un Plan de Coordinación de Obras (f); y (iii) las referidas a la delimitación de las propiedades mediante la fijación de intensidad de cultivos (h), la fijación de precios (i) o de superficies servidas para el riego (a), justificación de cultivos (2), superficies de reservas (j), el número de familias que podrán instalarse en la zona.

No puede admitirse, en nuestro actual sistema constitucional, que los ciudadanos afectados por tales decisiones, de indudable relevancia para sus derechos e intereses, que desconocen hasta que se dictan los concretos actos de aplicación, no puedan cuestionar las decisiones del Plan por considerarse inmutables, como se pretende en el recurso de la Administración.

En efecto, nuestra actual jurisprudencia ofrece ejemplos significativos de instituciones jurídicas similares a estos PGT en los que se ha declarado su naturaleza reglamentaria. Baste recordar la reiterada jurisprudencia acuñada al respecto por este Tribunal Supremo en relación a los instrumentos de planeamiento, no solo urbanístico, aunque si los de mayor relevancia, sino también los territoriales como pueden ser los de ordenación de los recursos naturales, o los de planificación de las cuencas hidrográficas en el ámbito de aguas, o de residuos, por poner solo algunos ejemplos de instrumentos de planificación más o menos similares al de autos, aunque cabría ampliar el elenco a las relaciones de puestos de trabajo en ámbitos más alejados pero igualmente significativos a los efectos de este debate. En todos ellos se ha declarado el carácter reglamentario y la posibilidad de su impugnación indirecta, conforme autoriza nuestro sistema procesal contencioso, como ya se dijo.

En suma, es cierto que estos PGT no comportan, en efecto, una norma reglamentaria de la Ley, pero esa conclusión no supone necesariamente privar a los PGT de su naturaleza reglamentaria, que deberá examinarse a la vista de su contenido y finalidad. En este sentido deberá reconocerse que se erige en norma que regula toda la relevante e intensa actividad administrativa de transformación que, ha de insistirse, afecta a derechos e intereses importantes de los afectados. Sería difícil justificar que un propietario no pueda cuestionar las determinaciones del Plan en relación al derecho de reserva de tierras, cuando se concreten esas determinaciones, o la fijación de precios, tipos o intensidad de cultivos, por poner solo los ejemplos más significativos.

Así pues, debemos concluir que los PGT constituyen auténticas normas reglamentarias que pueden ser impugnados, además del recurso directo, con ocasión de los concretos y ulteriores actos de aplicación. Téngase en cuenta, además de lo ya expuesto, que los afectados por esas decisiones, como de la casi totalidad del contenido del Plan, al momento de su aprobación, o bien no tiene reconocido derecho alguno o, si lo tienen, no queda definitivamente concretado, por lo que de no admitirse esa impugnación indirecta se estaría vulnerando su derecho fundamental a la tutela, como ya dijimos y debemos insistir.

Sentado lo anterior, irrelevantes han de considerarse los reparos que se oponen por la defensa de la Administración autonómica de que, habiendo sido aprobado el PGT por una Administración (la estatal) diferente de la que ha de dictar los actos de aplicación (la autonómica), aquellas previsiones del Plan no pueden ser ya cuestionadas; porque esa circunstancia, será válida en las relaciones entre ambas Administraciones y en esa relación deberá tener solución los eventuales perjuicios que para una u otro comportaran, lo que, desde luego, no puede afectar es a las relaciones de los ciudadanos afectados con la Administración actuante que adopta los concretos actos de aplicación del Plan.

A la vista de lo expuesto, la respuesta a la primera cuestión casacional ha de ser la de que pueden los interesados impugnar las determinaciones del Plan con ocasión de la impugnación de las liquidaciones de las obras en él previstas.

TERCERO. La liquidación de las obras de interés común.

Como ya antes se dijo, las obras que requiere la transformación de una zona regable, que deben estar incluidas en el PGT, se clasifican en de interés general, común, agrícola privado y complementarias (art. 61).

Por lo que se refiere a las de interés común, se delimitan en el art. 63 como aquellas "que se realicen en zonas cuya transformación haya sido declarada de interés nacional, afecten a cada uno de los sectores en que se divida la zona y no les corresponda la clasificación en el grupo de las de interés general."Se aclara que "[c] uando se trata de sectores hidráulicos, estas obras serán las necesarias para construir la red secundaria de riegos y desagües de los subsectores hidráulicos cuya superficie útil para el riego sea igual o inferior a doscientas cincuenta hectáreas."

Conforme al precepto, la delimitación de estas obras de interés común se hace en sentido positivo, es decir, que afecten a cada uno de los sectores en que se divide la zona y, si son sectores hidráulicos, incluyan las necesarias para la construcción de la red secundaria de riego y desagüe de subsectores con superficie inferior a 250 has. Por otro lado, se delimitan estas obras de interés común con una nota negativa, que no deban incluirse en las obras de interés general.

Estas obras de interés general se regulan en el art. 62, conforme al cual y en lo que ahora interesa, son aquellas que como tal se incluyan por Decreto en base a que, entre otras condiciones, beneficien y se refieran a toda la zona; debiendo incluirse como tal, en todo caso, las de "[e]ncauzamiento y protección de márgenes en cauces públicos, acequias de enlace y caminos generales de la zona y de enlace entre los pueblos."

A la vista de esa normativa una primera reflexión es que el legislador no ha dejado al criterio del planificador la determinación de qué obras han de considerarse como de interés común, por lo que está sometida al principio de legalidad, sin perjuicio que los criterios legales ya señalados deberán adaptarse a cada supuesto.

Por lo que se refiere a la financiación de estas obras, se dispone en el art. 69.2º que "se les aplicará una subvención del cuarenta por ciento de su coste."Sin perjuicio de la extraña referencia al concepto técnico de subvenciones, lo que interesa destacar es que los beneficiados con la actuación deberán reintegrar a la Administración actuante el 60% de su coste. Ese reintegro, de conformidad con lo establecido en el art. 71, se realizará en función de si se trata de concesionarios, que se abonarán juntamente con el precio de la tierra, o de propietarios de tierras de reservas en zonas regables, para los que el reintegro se somete a condiciones peculiares.

En efecto, en principio, el reintegro del coste de estas obras de interés común para las propiedades de reserva, se hará en el plazo de cinco años. Pero ese plazo solo se podrá computar cuando, tras la declaración oficial de la puesta en riego y toma de posesión de todas las nuevas fincas de reemplazo, se alcancen la intensidad prevista en el PGT, lo cual deberá realizarse en el plazo de cinco años desde dicha declaración de puesta en riego. Caso de que en el mencionado plazo no se alcance ese límite de intensidad, los reservistas pierden el derecho a la reducción del 40% del coste de dichas obras.

La consecuencia de esa secuencia temporal es que, de conformidad con el art. 121, tras el transcurso de ese plazo de cinco años para alcanzar los límites de intensidad, la Administración "concederá la subvención correspondiente"y los reservistas deberán abonar el importe restante en el plazo de cinco años subsiguientes (art. 71).

Es decir, para los titulares de tierras de reserva, el pago de la parte del coste de estas obras de interés común, deberá realizarse en el plazo de cinco años desde la declaración de puesta en riego, plazo en el cual deberá alcanzarse el límite de intensidad impuesto en el PGT. Ese es el momento en el que podrá y deberá la Administración exigir el reintegro mediante la correspondiente liquidación individual, momento en el cual se inicia el plazo de prescripción, porque es el momento en el cual se puede ejercer el derecho conforme a la regla de la actio nata que rige para esta institución.

Bien es verdad que el debate que subyace en el planteamiento de la cuestión que se suscita está referida al concreto supuesto de autos -que deberá examinarse con las pretensiones- sobre el referido iter procedimental. En efecto, declarada la puesta en riego se inicia el cómputo del plazo de cinco años para determinar haberse alcanzado el límite de intensidad y, tras dicha comprobación, se inicia el plazo de cinco años para el reintegro.

Debe señalarse que, en ese esquema legal, lo que determina el reintegro no es la mera puesta en riego de las fincas, sino haber alcanzado el límite de intensidad, hasta el punto de que, no solo tras dicha comprobación se concederá la "subvención"(art. 121) si no que, de no alcanzar dicho límite, la Administración podrá adquirir las fincas (art. 122).

Es cierto que esa comprobación deberá realizarla la Administración dentro de los cinco años desde la declaración de puesta en riego, pero ese plazo no es determinante del reintegro, como sí lo es la comprobación. En efecto, el hecho de que la Administración demore la comprobación de la intensidad, no es relevante y ese plazo, por su propia naturaleza no comporta la ineficacia de lo actuado. Es más, como se opone al recurso del particular, el interesado siempre pudo instar esa declaración por la vía del art. 29 LJCA si tan interesado estaba en que se hiciera esa declaración y subsiguiente liquidación. Porque, no se olvide, que esa demora en el trámite corría en favor de los adjudicatarios de los lotes concesionales o de los terrenos con derecho a reserva, dado que se demoraba el pago de sus deudas.

Y es que, en definitiva y a la hora de valorar esa demora de trámites, no puede desconocer las circunstancias del caso; de una parte, que la actuación afectaba a una extensa superficie (230.000 has, según el Real Decreto de declaración), afectando a una multitud de propiedades cuyas configuraciones debían reestructurarse y, a todo ello, se suma el dato no menor de que debía ejecutar la transformación una Administración (la autonómica) que ni la había proyectado ni aprobado (la Estatal).

La conclusión de lo antes razonado es, a los efectos de la segunda de las cuestiones casacionales, que el plazo de prescripción de los reintegros por la ejecución de las obras de interés común se inicia con la declaración de haberse alcanzado los índices de intensidad de cultivos y no desde la declaración de puesta en riego.

CUARTO. Fijación definitiva de los reintegros de las propiedades con reserva.

Una de las peculiaridades de la LRYDA en estas actuaciones de transformación de zonas regables es el derecho que se reconoce a determinados propietarios de poder mantener parte de sus fincas rústicas quedando sometidas a las condiciones impuestas en las normas de transformación. Es decir, se excluye la expropiación total de la tierra, que es el mecanismo jurídico ordinario en la actuación para realizar la concentración parcelaria y la formación de fincas de reemplazo que constituyen los lotes que se adjudicaran conforme a los criterios legales. Esas determinaciones, como ya se dijo, se deben incluir en el PGT (art. 97.1º.j).

De conformidad con lo establecido en los arts. 104 y 105 LRYDA, estos propietarios en quienes concurran las circunstancias que impone la Ley y debe reflejar el Plan, pueden mantener parte de su propiedad debiendo procederse a la expropiación del exceso de la reserva. Pues bien, la porción incluida en la reserva, que se beneficia de la transformación, ya el Plan deberá establecer las condiciones de dicha reserva, es decir y entre otras, la necesidad de alcanzar el rendimiento establecido en el propio Plan y con la expresa aceptación de las condiciones reales, en especial, la de quedar "afectas con carga real al pago de las cantidades invertidas... en las obras en la proporción imputable al propietario, teniendo en cuenta las subvenciones concedidas. La afección no excederá de la cantidad máxima que será fijada para cada finca por el Instituto y aceptada por el propietario antes de concederse la reserva"(art. 77). Es decir, deberán contribuir en la financiación de las obras en la proporción a la superficie reservada.

Debe tenerse en cuenta que la reserva de tierras es un derecho opcional del propietario que puede limitarse a la expropiación de su finca o bien acogerse al derecho de reserva, con la obligación de colaborar a la financiación de las obras. La conclusión de dichas actuaciones, conforme a lo establecido en el proyecto de concentración y el ulterior acuerdo, determinará las fincas resultantes con sus condicionantes.

La LRYDA ha sido desarrollada al respecto por el Decreto 2871/1974, de 27 de septiembre, por el que se establecen provisionalmente normas sobre reintegro de las obras de interés común y régimen registral de las fincas reservadas en las grandes zonas de interés nacional; régimen provisional que no se ha modificado para hacerlo definitivo.

Conforme al mencionado Decreto, tras la aprobación del PGT, se requerirá a los propietarios para que, en un plazo no inferior a dos meses, puedan solicitar la reserva de la porción de las fincas de su propiedad que puedan ser objeto del derecho de reserva, así como la determinación de sus aportaciones máxima en que han de colaborar a sufragar, en parte, el importe de las obras de interés común, sin perjuicio del incremento que este pueda comportar por la revisión de precios legalmente autorizados. Una vez concluidas las mencionadas obras se extenderá el acta de ordenación de la Propiedad, en la cual se hará constar "el régimen, cargas y condiciones a que están sujetas las fincas reservadas",debiendo realizarse "respecto de cada finca"y deberá contener, entre otras circunstancias "la cantidad máxima de que responderá cada finca y condiciones de reintegro, con expresión de que dicha cantidad máxima quedará automáticamente incrementada, en caso de revisión de precios, en el porcentaje"correspondiente a la revisión de precios ya mencionado.

Debe señalarse que, en la propuesta de los propietarios para ejercer el derecho de reserva, se han de conocer el importe máximo del coste de las obras de interés común, en el bien entendido de que estas obras serán sufragas en un 60% por la Administración actuante y el resto por los propietarios, en este caso, lo que hayan ejercido el derecho de reserva.

Lo que se quiere poner de manifiesto es que, conforme a esa normativa, cuando el propietario ejercita su derecho de reserva ha de conocer, entre otras circunstancias, el importe con el que ha de colaborar a la financiación de las obras de interés común, dato de indudable relevancia para el propietario a la hora de optar por ejercer su derecho, si bien esa determinación de la aportación se establece como máxima y sin perjuicio de los incrementos, ya mencionados, de revisión de precios.

Pues bien, conforme a esas circunstancias del ejercicio del derecho de reserva, resulta necesario concluir que ese importe máximo que se fija en el ejercicio del derecho de reserva no puede verse alterado con posterioridad, a salvo el supuesto de revisión de precios. Otra opción comportaría vulnerar el propio derecho que se reconoce en la Ley.

La conclusión de lo expuesto comporta que, a los efectos de dar respuesta a la tercera de las cuestiones suscitadas en el auto de admisión, la contribución de todos los titulares de las fincas de reemplazo de la transformación, sean propietarios con derecho de reserva o concesionarios de dichas fincas, no puede superar las cantidades máximas establecidas en el acta de ordenación de la propiedad, sin perjuicio de los incrementos por revisión legal de precios.

QUINTO. Respuestas a las cuestiones casacionales.

Recapitulando lo concluido en los anteriores fundamentos debemos exponer las respuestas a las cuestiones casacionales suscitadas en el auto de admisión.

En relación con la primera de las cuestiones, referida a la posibilidad de impugnación indirecta de los PGT, en concreto, la clasificación de las obras, los interesados pueden impugnar las determinaciones del Plan con ocasión de la impugnación de las liquidaciones de las obras en él previstas.

En relación con la segunda de las cuestiones, referida al inicio del plazo de prescripción para liquidar el importe de las obras de interés común, se declara que el plazo de prescripción de los reintegros por la ejecución de las obras de interés común se inicia con la declaración de haberse alcanzado los índices de intensidad de cultivos y no desde la declaración de puesta en riego, incluso en aquellos supuestos en que la mencionada declaración de puesta en riego no se realizase en el plazo establecido.

Y, en relación con la tercera de las cuestiones, referida a la posibilidad de que se incrementen los importes máximos de las obras de interés común previstos en las actas de ordenación de la propiedad, ha de considerarse que la contribución de todos los titulares de las fincas de reemplazo de la transformación, sean propietarios con derecho de reserva o concesionarios de dichas fincas, no puede superar las cantidades máximas establecidas en el acta referida, sin perjuicio de los incrementos por revisión legal de precios.

SEXTO. Resolución de las cuestiones y pretensiones del proceso. El recurso de la Administración Autonómica.

Una vez dada respuesta a las cuestiones casacionales nos corresponde examinar las alegaciones y pretensiones accionadas en el proceso, conforme a dicha respuesta, de acuerdo con lo establecido en el art. 93 LJCA.

En esa labor y por lo que se refiere al recurso de la Comunidad autónoma de Aragón, ya dijimos que la fundamentación se basaba en la improcedencia que se hacía por el Tribunal de instancia, en relación con las obras de interés común, al considerar, de una parte, que al estar previstas dichas obras en el PGT no es posible dicha alteración y que, en todo caso, las correcciones que se hacen son contrarias a los preceptos legales que regulan estas obras.

La sentencia de instancia examina esta cuestión en su fundamento noveno, referido a la "corrección de la inclusión de partidas concretas en la cuantía total de las obras",en el que, examinando la normativa legal al respecto y las distintas partidas que las resoluciones impugnadas incluía, bien como obras de interés general o de interés común, termina por excluir de las liquidaciones los importes de determinadas obras ("balsa de Sarda e instalaciones de impulsión y distribución").Así pues, la pretensión de la Administración recurrente en casación sería excluir dicho pronunciamiento de la Sala de instancia al respecto, por considerar que no podía modificarse la calificación de las obras que constaban en el PGT, ni la excluidas se corresponden con la definición legal de obras comunes.

Pues bien, teniendo en cuenta lo antes expuesto al examinar la primera de las cuestiones casacionales, debe considerarse que lo que se instaba por la originaria recurrente era una impugnación indirecta de las previsiones del Plan en relación con dichas obras y que el Tribunal de instancia así lo consideró y procedió a dicho examen de la pretensión, decisión que debe estimarse acorde a la propia naturaleza reglamentaria del Plan, como ya antes se concluyó.

Y en cuanto a la pretendida ilegalidad de las correcciones que se hacen en la sentencia recurrida, debe señalarse que la Sala hace un examen específico de las obras cuestionadas y, conforme a los criterios legales de delimitación de estas obras comunes, concluye en la improcedencia de su inclusión, conclusión que se motiva en la abundante prueba practicada, respecto de la cual, ni se hace cuestión concreta de contrario, ni esa cuestión es materia casacional, conforme a lo establecido en el art. 87 bis de la Ley procesal.

Debe declararse no haber lugar al recurso de casación de la Administración autonómica.

SÉPTIMO. El recurso del Sr. Florian. La prescripción y caducidad de la liquidación.

La primera cuestión que en vía del recurso de casación del particular es que este Tribunal corrija lo que se considera una infracción de las normas reguladoras de las liquidaciones a que se refieren las resoluciones impugnadas. En ese sentido se sostiene, como ya se hiciera en la instancia, que dichas liquidaciones estaban prescritas, porque se debe computar el plazo de prescripción desde la declaración de puesta en riego de las fincas.

Planteado el debate en la forma expuesta la cuestión ha sido examinada al dar respuesta a la segunda cuestión casacional, en el sentido contrario a lo pretendido por el recurrente, en cuanto que el plazo prescriptivo no se inicia con la mencionada declaración de puesta en riego, sino con la de haberse alcanzado los índices de intensidad de riego, como se sostiene en la sentencia de instancia que debe ser confirmada en esa concreta pretensión, al no cuestionarse las fechas computadas.

OCTAVO. El recurso del Sr. Florian. Excesos de los precios máximos.

Resta finalmente por examinar la pretensión de corregir las conclusiones de la sentencia de instancia en cuanto se considera que se superan los precios máximos a que se había comprometido el recurrente al ejercitar su derecho de reserva. Esa pretensión no puede correr mejor suerte que las anteriores, toda vez que la Sala sentenciadora considera que los valores acogidos no superan el mencionado límite, si se computan los incrementos que comportan las revisiones de precios legales. Considera el tribunal de instancia que no se han superado dichos límites con tales actualizaciones, conforme a la prueba practicada en el proceso que, como dijimos antes, es materia que queda extramuros del recurso de casación.

NOVENO. Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el art. 93.4º LJCA, las costas del recurso de casación deberán ser abonadas por cada una de las partes, las causadas a su instancia y las comunes, por mitad, al no apreciarse temeridad o mala fe.