Sentencia Contencioso-Administrativo 643/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 5122/2024 de 27 de mayo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso. De la resolución administrativa y de las sentencias del Juzgado y de la Sala de instancia.

1.1.-Es objeto de impugnación en este recurso de casación la sentencia n.º 65/2023, de 16 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga en el procedimiento ordinario 182/2019.

Esta sentencia estimó totalmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Gervasio y anuló la Resolución de la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de 25 de mayo de 2018 mediante la que se concede a RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA S.A.U. autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y se declara de utilidad pública el proyecto de línea aéro-subterránea de transporte de energía eléctrica Costasol-Jordana. Igualmente anuló la Resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 31 de julio de 2018 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

1.2.-La Sala de instancia anuló el acuerdo impugnado por -en síntesis- los siguientes fundamentos:

«[...] TERCERO.-A la vista de lo expuesto la Sala considera que es conveniente comenzar por la cuestión relativa a la interposición por el recurrente frente al previo e indispensable instrumento de prevención y control ambiental del recurso de reposición con fecha 17/05/2018, con el que solicitó también la suspensión de la ejecución del acto recurrido siendo que a fecha de hoy, el citado recurso de reposición está pendiente de resolución. Además, al no haberse dictado resolución expresa sobre la petición de suspensión de la ejecución del acto, formulada con el recurso de reposición, debe entenderse otorgada dicha suspensión por silencio positivo, en aplicación de lo prescrito en el art. 117.3 de la LPAC.

No consta que el interesado haya recurrido en vía jurisdiccional la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto, posibilidad que tenía abierta desde el transcurso del plazo de un mes desde la presentación del recurso ( arts. 123.2 y 124.2 LPAC) y que la actora ha declinado hasta ahora. Tampoco consta que haya desistido de su recurso de reposición frente a aquella resolución.

[...] Ciertamente la impugnación administrativa de cualquier acto no suspende, con carácter general, la ejecución del acto recurrido, como expresamente establece el artículo 117.1 de la Ley 39/2015.

Por el contrario la suspensión de la ejecución se vincula, a tenor del artículo 117.2, al juicio cautelar que realiza el órgano administrativo a quien competa resolver el recurso que, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (i), o que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno Derecho (ii).

Ahora bien, también se prevé, como viene siendo tradicional pues ya encontramos una norma similar en la Ley 30/1992, antes y después de la reforma por Ley 4/1999, artículos 111.4 y 111.3 respectivamente, una fórmula que permite la suspensión automática de la ejecución del acto. Así es, el artículo 117.3 de la Ley 39/2015 establece que se entenderá suspendida la ejecución del acto administrativo "si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto.

[...] En el presente supuesto no se ha agotado la vía administrativa al estar pendiente de resolución el recurso de reposición y no haberse acudido a la vía jurisdiccional ni, por tanto, tampoco el órgano jurisdiccional ha podido resolver medida cautelar alguna en relación con impugnación de la Calificación ambiental, estando por tanto suspendida su ejecutividad.

Como se ha dicho la autorización recurrida fué dictada incluso antes de que recayera el acto presunto desestimatorio del recurso de reposición, pues este se interpuso el 17 de mayo de 2018 y la Junta de Andalucía se precipitó a dictar la autorización apenas una semana después, el día 25 de mayo, cuando el silencio administrativo no se produjo hasta el 17 de junio habida cuenta del plazo de un mes que establece la Ley 39/2015.

Por tanto, como indica la actora, la resolución impugnada no puede autorizar la obra proyectada ni declarar la utilidad pública del proyecto de línea aéreosubterránea al no surtir efecto jurídico alguno, por no se ejecutiva, la previa y preceptiva calificación ambiental favorable conforme a lo dispuesto en la Ley 7/2007 de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.

Ello con independencia de las demás cuestiones que puedan plantearse con ocasión de las denuncias penales formuladas ante la Fiscalía Provincial de Málaga, y por ésta ante los órganos de la Jurisdicción Penal.

Es por ello por lo que el recurso debe prosperar, con independencia de si la Administración Autonómica demandada fuera conocedora o no de este hecho del que debió hacerle partícipe el propio Ayuntamiento concernido desde el momento en que fue recurrida en reposición la Calificación Ambiental y se solicitó la suspensión cautelar de su efectividad.

Y por esta razón no podemos tampoco entrar a resolver cuestiones relativas a dicha Calificación ya que la Administración competente para resolverla no es la Autonómica, sino la local autora de la resolución aprobatoria de aquélla, ni podemos resolver las restantes cuestiones planteadas como las relativas a determinaciones del nuevo PGOU del Municipio de Benahavís, ni de diferentes trazados alternativos propuestos por la actora, ni sobre la incidencia del trazado proyectado tendría sobre la misma.

En definitiva las diferentes cuestiones planteadas habrán, en su caso, de resolverse en la nueva resolución que en su día se dicte en sustitución de la que ahora se anula por la Sala.»

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión se nos plantea la siguiente cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al señalar en su parte dispositiva:

«1.º)Admitir los recursos de casación agrupados en el n.º 5122/2024, preparados por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, la representación procesal de Red Eléctrica de España SAU, y de Edistribución de Redes Digitales SLU., contra la sentencia n.º 65/2023, de 16 de enero, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Málaga, sección segunda) en el procedimiento ordinario 182/2019.

2.º)Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si el silencio positivo suspensivo ex art. 117.3 LPACAP de la ejecutividad de un acto impugnado, cuya emisión previa es preceptiva, y que se incorpora a un procedimiento bifásico, afecta a la validez de los actos que dicte posteriormente otra administración pública diferente que resuelve como órgano sustantivo. [...]».

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación: el art. 177.3 LPACAP, en relación con los arts. 21, 24.4, 39.1, 70.1, 98, 112, 117.1, 117.4 in fineLPACAP. Además, los arts. 54 y 67.1 LJCA.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

3.1.-Alega el recurrente RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA S.A.U., en apretada síntesis, en su escrito de interposición:

«[...] 1.- INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 117, APARTADOS 1 Y 3, DE LA LPAC EN SU APLICACIÓN EN PROCEDIMIENTOS BIFÁSICOS. INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 112, APARTADO 1, DE LA LPAC .

Con la sentencia recurrida resulta infringido el artículo 117, apartados 1 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, "LPAC"), en cuanto no considera la singularidad que concurre en los supuestos de los procedimientos bifásicos o multifásicos en los que intervienen dos o más Administraciones públicas.

Se infringe también la jurisprudencia que interpreta este artículo 117.3 en el extremo en el que se afirma el carácter penalizador del silencio positivo como consecuencia del incumplimiento en que incurre la Administración que no resuelve en plazo.

Del mismo modo, se infringe el artículo 112.1 de la LPAC, que proscribe la recurribilidad de los actos de trámite no cualificados, y la consolidada doctrina jurisprudencial que afirma la irrecurribilidad de los instrumentos de evaluación ambiental. La Sala sentenciadora, en su sentencia 5092/2022, de 14 de noviembre de 2022 (recurso de apelación 2400/2021), con motivo de la impugnación de otro interesado en relación con el expediente objeto de esta misma litis, recuerda esta doctrina, como posteriormente veremos.

La Sentencia recurrida parte de la consideración de que el silencio automático que regula el artículo 117.3 de la LPAC opera en todo tipo de procedimientos administrativos, incluso en aquellos en los que intervienen dos o más Administraciones.

Esta parte entiende que la regla suspensiva automática sólo puede operar en procedimientos monofásicos en los que interviene una única Administración, y no en procedimientos en los que intervienen la Administración ambiental y la sustantiva. Y ello por las razones que a continuación se exponen.

1.- En primer lugar, el otorgamiento por silencio positivo de la suspensión tiene por objeto penalizar a la Administración desidiosa que no cumple en plazo su obligación de resolver.

2.- En segundo lugar, los procedimientos bifásicos (o multifásicos) se caracterizan por la intervención de dos (o más) administraciones públicas, una, la que ostenta facultades resolutorias, y la otra (u otras), las que intervienen en el procedimiento en el ejercicio de sus competencias, pero sin ostentar facultades resolutorias, por mucho que en algunos casos su intervención pueda ser vinculante o determinante para la que sí ostenta tales facultades decisorias.

En estos casos, las administraciones distintas de la resolutora emiten informes o realizan actuaciones que no son susceptibles de ser recurridas con independencia de la resolución final, al tener la consideración legal de actos de trámite "no cualificados".

Pues bien, admitir la posibilidad de que el silencio positivo regulado en el artículo 117.3 opere en procedimientos bifásicos con motivo de la impugnación de una resolución interlocutoria implicaría también una infracción del artículo 112.1 de la LPAC, que proscribe la recurribilidad de los actos de trámite no cualificados, y la consolidada doctrina jurisprudencial que afirma la irrecurribilidad de los instrumentos de evaluación ambiental con independencia de las resoluciones autorizatorias sustantivas.

Expuesto en otros términos, de admitirse el razonamiento de la Sentencia recurrida se estaría consagrando la posibilidad de obtener un silencio "contra legem", además de contrario a las reglas de la buena fe, pues bastaría con recurrir un acto irrecurrible para obtener, por el simple transcurso del plazo, la suspensión por silencio cuando mediante resolución expresa nunca se habría podido obtener tal efecto, al ser irrecurrible el acto impugnado. La interposición de un recurso improcedente, que en circunstancias normales debería ser inadmitido a trámite (ex art. 116 c) de la LPAC) , no puede nunca producir los efectos suspensivos automáticos previstos en el artículo 117.3, consagrando un verdadero supuesto de silencio administrativo positivo "contra legem".

Sobre este extremo es reiterada la jurisprudencia que impide recurrir independientemente resoluciones de evaluación ambiental. La misma Sala sentenciadora, en su sentencia 5092/2022, de 14 de noviembre de 2022 (recurso de apelación 2400/2021), con motivo de la impugnación de otro interesado en relación con el expediente objeto de esta misma litis`...

[...] 3- En tercer lugar, la suspensión por silencio positivo producida respecto de la ejecutividad de un acto dictado por una Administración en un procedimiento bifásico no debería afectar en ningún caso de forma sobrevenida a un acto válidamente dictado con carácter previo por la otra Administración interviniente en dicho procedimiento. Y esto es precisamente lo que se plantea en el caso que nos ocupa.

[...] Sin embargo, no puede ignorarse que, en el caso que nos ocupa, el silencio positivo suspensivo del artículo 117.3 de la LPAC se habría producido con posterioridad a la fecha en la que la Administración sustantiva (Junta de Andalucía) dictó su resolución. [...]

Es decir, la resolución de la Administración sustantiva se dictó antes de que transcurriera el plazo de un mes previsto en el artículo 117.3 de la LPAC para que se produjera el silencio positivo respecto de la solicitud de suspensión formulada en el marco del recurso de reposición interpuesto ante la Administración ambiental contra la Calificación ambiental. [...]

2.- INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 117, APARTADOS 1, 3 Y 4, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 21 Y 71, DE LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (LPAC).

[...] Como puede apreciarse, la ratio decidendi de la Sentencia recurrida se asienta en una idea esencial: la interposición de un recurso de reposición con solicitud de suspensión produce la suspensión automática de la ejecutividad del acto recurrido y, por consiguiente, impide a la Administración sustantiva continuar con el procedimiento y dictar el acto autorizatorio. Y ello pese a que en el momento de dictar el acto autorizatorio no hubiera transcurrido el plazo de un mes para que opere el silencio positivo respecto de la solicitud de suspensión previsto en el art. 117.3 LPAC.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha analizado exhaustivamente el alcance de las reglas contenidas en los apartados 1 y 3 del artículo 117 de la LPAC, y de sus predecesoras, pero no ha valorado si la simple solicitud de suspensión, aun no habiendo transcurrido el plazo de 1 mes, obliga a la Administración a paralizar el procedimiento hasta que transcurra ese plazo temporal o, expuesto en otros términos, si la solicitud de suspensión cautelar produce por sí misma efectos suspensivos.

La interpretación mantenida en la Sentencia recurrida es contraria a lo dispuesto en los apartados 1, 3 y 4 del artículo 117 de la LPAC, y a la jurisprudencia que los interpreta que, curiosamente es citada en la propia Sentencia que se recurre.

[...] De acuerdo con lo previsto en el artículo 92.3 b) de la LJCA, las pretensiones que esta parte deduce y los pronunciamientos que solicita son los siguientes:

(1) Que se estime el presente recurso de casación, casando y anulando la sentencia recurrida y declarando la conformidad a Derecho de las resoluciones impugnadas (Resolución de la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de 25 de mayo de 2018 - mediante la que se concede a RED ELECTRICA ESPAÑOLA S.A.U. autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y se declara de utilidad pública el proyecto de línea aéro-subterránea de transporte de energía eléctrica Costasol-Jordana - y Resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 31 de julio de 2018 -que desestima el recurso de alzada interpuesto contra aquélla-) [...].»

3.2.-Alega, en resumen, el recurrente La Junta de Andalucía en su escrito de interposición:

«[...] ÚNICA.- SOBRE LA INFRACCIÓN POR LA SENTENCIA DE INSTANCIA DEL ARTÍCULO 1.3 Y LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA DE LA LEY 20/2021, DE 28 DE DICIEMBRE, DE MEDIDAS URGENTES PARA LA REDUCCIÓN DE LA TEMPORALIDAD EN EL EMPLEO PÚBLICO.

Esta autorización previa de construcción, al igual que otras intervenciones de especial intensidad en el territorio, está sujeta a un previo instrumento de prevención y control ambiental: en este caso, al trámite de calificación ambiental, competencia del Ayuntamiento de Benahavís( artículo 41 y siguientes de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía).

En el caso de autos, esa calificación ambiental se emitió favorablemente el 13 de abril de 2018. Frente a esta calificación ambiental, el recurrente interpuso recurso potestativo de reposiciónel 17 de mayo de 2018, solicitando la suspensión de la eficaciainmediata de la resolución impugnada a efectos de lo previsto en el artículo 117 de la Ley 39/15 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

[...] No obstante, este hecho no fue comunicado a la Administración Autonómica, la cual, tras recibir certificación de haberse obtenido la calificación ambiental, expedida por el Secretario municipal el 13 de abril, dictó la resolución concediendo la autorización el 25 de mayo.

Sin embargo, consideramos procedente examinar con carácter previo un presupuesto íntimamente conectado a esta cuestión jurídica, y planteado en el escrito de preparación, como es si, en el caso de autos se produjo verdaderamente la suspensión por estimación por silencio de la petición de suspensión al recurrir en reposición, por tratarse de un acto de trámite no cualificado no susceptible de recurso.

[...] Procedemos por tanto a analizar si, en el caso de autos, se produjeron o no los efectos del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 , al recurrir en reposición la calificación ambiental dictada por el Ayuntamiento.

Como reseñamos en el escrito de preparación, a pesar de lo resuelto en instancia, no resulta aplicable el art. 117.3 LPAC por cuanto que la Calificación Ambiental es un mero acto de trámite no cualificado (informe) y en tales casos no nos encontramos ante un acto recurrible de forma autónoma (al excluirlo el art. 112), lo que impide que se produzca la suspensión por aplicación del art. 117.3.

Sobre la naturaleza de acto de trámite no cualificado de este tipo de informes existe una reiterada doctrina jurisprudencial en el ámbito estatal (trasladable a la regulación autonómica), la cual fue recogida con rango legal en la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, cuyo artículo 41 establece que "La declaración de impacto ambiental no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto."

Y es que a la Calificación ambiental regulada en la LGICA le resulta aplicable la doctrina jurisprudencial del TS invocada en el Recurso de Inconstitucionalidad 1410/2014,de que este tipo de informes ambientales no son recurribles, doctrina que se incorpora en dicha Ley 21/2013.

Concluyente es el Tribunal Constitucional, Pleno, en la Sentencia 53/2017 de 11 May. 2017: [...]

Sentado lo anterior, no siendo la Calificación Ambiental susceptible de recurso administrativo ni jurisdiccional, no le resultan de aplicación los efectos recogidos en el artículo 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , para el caso de haberse solicitado la suspensión en el marco de un recurso administrativo de reposición.

Por lo tanto, la Administración podía conceder la autorización solicitada, sin perjuicio de que la recurrente, si discrepaba del alcance de la calificación ambiental, pudiera esgrimir lo que considerarse oportuno al tiempo de recurrir dicha autorización.

Lo anterior basta, por sí mismo, para revocar la Sentencia recurrida.

No obstante, procedemos a analizar igualmente la cuestión de interés casacional expresamente declarada en el auto de admisión, relativa a qué efectos tendría que, en un procedimiento bifásico en el que intervienen dos Administraciones, se hubiese suspendido por silencio la ejecutividad de un acto previo, y aún así se hubiese dictado un acto posterior por parte de la Administración que resuelve como órgano sustantivo (aunque podría decirse que desde un plano casi hipotético, pues ya hemos señalado que los efectos del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 no eran aplicables en el caso de autos, por haberse dirigido el recurso frente a una actuación no susceptible de recurso separado).

Dado que el recurso se había interpuesto el 17 de mayo, sin que gozase de dicho efecto suspensivo, la calificación ambiental era perfectamente válida y eficaz a fecha de 25 de mayo, cuando se otorga la autorización solicitada.

Téngase en cuenta que el silencio positivo del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 no se produciría hasta el día 17 de junio, transcurrido un mes desde la interposición del recurso de reposición.

Por lo tanto, desde un punto de vista de validez y eficacia de los actos administrativos, la Administración disponía de los requisitos y presupuestos necesarios para el dictado de la resolución definitiva del procedimiento.

En conclusión, la Calificación Ambiental era plenamente válida, eficaz y ejecutiva cuando se dicta la autorización anulada por la Sala, y en consecuencia su anulación resultó contraria al art. 117.3 en relación con los arts. 24.4, 39.1, 98.1, 117.1 y 117.4 LPAC. [...]

No obstante lo expuesto hasta el momento, la sentencia de instancia concluye que los efectos del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 debían extenderse a la resolución definitiva del procedimiento, aunque al tiempo de dictarse dicha resolución no se hubiesen producido esos efectos, y aunque la interposición del recurso de reposición fuese ignorada por la Administración autonómica.

[...] Por otro lado, el desconocimiento por parte de la Junta de Andalucía de que se había recurrido en reposición la calificación ambiental impide que se le pretendan extender efectos o limitaciones producidos respecto de una actividad administrativa desarrollada por otra Administración pública.

[...] Cuando el silencio se pretende hacer efectivo frente a la misma Administración ante la que se ha producido, sí es lógico que se concluya que la expedición del certificado es innecesaria, pues la actuación de dicha Administración se rige por el principio de personalidad jurídica única.

Sin embargo, estos efectos no son trasladables a estos procedimientos bifásicos, en que el que se da una actuación sucesiva y separada de dos Administraciones distintas.

Para estos supuestos, es un requisito inexcusable para la producción de efectos que la interposición del recurso, o las eventuales estimaciones por silencio, sean oportunamente comunicadas a la segunda Administración.

[...] 2. Sentido de las pretensiones que esta parte deduce y de los pronunciamientos que solicita ( artículo 92.3 b) de la LJCA ).

[...] Por lo tanto, pretende esta parte que el Tribunal Supremo al que nos dirigimos case y anule la Sentencia de 7 de junio de 2024, conforme a la interpretación defendida, y que como consecuencia de lo anterior, revoque la sentencia de instancia, acordando la retroacción de actuaciones para que se examinen las restantes cuestiones controvertidas en el procedimiento.»

3.3.-Alega, resumidamente, el recurrente EDISTRTIBUCION REDES DIGITALES S.L.U. en su escrito de interposición:

«[...] 1.- INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 117, APARTADOS 1 Y 3, DE LA LEY 39/2015 EN SU APLICACIÓN EN PROCEDIMIENTOS BIFÁSICOS.

La sentencia recurrida infringe, expuesto en términos de respeto y defensa, el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, "Ley 39/2015"), en cuanto lo entiende de aplicación en los supuestos de los procedimientos bifásicos en los que intervienen dos Administraciones públicas.

[...] Si la regla general ( Artículo 117.1 Ley 39/2015) es la no suspensión de la ejecución del acto impugnado, la suspensión que es posible alcanzar vía silencio, a la que se refriere el Artículo 117.3, solo puede ser calificada como excepción. Si a ello le unimos que se prescinde de modo absoluto de la ponderación a la que se refiere el Artículo 117.2 Ley 39/2015, podemos concluir que nos encontramos ante una excepción extraordinaria.

Restan por añadir dos notas para terminar de caracterizar esta figura: su carácter instrumental, como cualquier medida cautelar, que la vincula al procedimiento principal careciendo de una finalidad autónoma y un carácter marcadamente punitivo, que se incorpora en la relación interesado-Administración, en favor del primero y en perjuicio de la Administración incumplidora.

B) [...] La sentencia recurrida infringe del Artículo 117.3 Ley 39/2015 por cuanto que, al aplicarlo, ignora que al ser cautelar la suspensión, como cualquier medida cautelar quedaría vinculada al procedimiento principal en el que se dicta (la pretendida impugnación separada de la declaración ambiental favorable acordada por el Ayuntamiento de Benahavís) careciendo de una finalidad autónoma y no pudiendo extender sus efectos al procedimiento tramitado por la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Málaga.

C) La sentencia recurrida infringe del Artículo 117.3 Ley 39/2015 por cuanto que, al aplicarlo estaría penalizando o castigando no solo a la Administración que la sentencia recurrida considera que debería haber resuelto en plazo (la municipal), sino también a la Administración autonómica, que ni incurre en inactividad; ni ostenta potestad alguna para evitar la desidia municipal, si es que hubiera existido; ni conoce siquiera - ni tiene obligación de conocer - la interposición de un recurso contra la calificación ambiental; ni en suma puede conocer que la Administración local se hubiera conducido con dejadez.

Resulta así que en procedimientos en los que, como aquí, intervienen dos administraciones la desidia e inactividad de la Administración local no debe perjudicar a la Administración de la que ha de emanar el acto administrativo final, sencillamente porque no existe precepto que así lo establezca.

Finalmente, entendemos que, en este supuesto en particular, la sentencia recurrida infringe del Artículo 117.3 Ley 39/2015 por cuanto que no atiende al interés general prevalente como límite al carácter positivo del silencio administrativo, lo cual es lógico dado que la sentencia no realiza [...].

2.- INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 117, APARTADOS 1 Y 3, DE LA LEY 39/2015 EN SU APLICACIÓN DE FORMA SOBREVENIDA EN PROCEDIMIENTOS BIFÁSICOS.

La sentencia recurrida infringe, expuesto en términos de respeto y defensa, el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, en cuanto lo entiende de aplicación de forma sobrevenida en el procedimientos bifásico. [...]

Conforme a lo anteriormente expuesto, ni siquiera en el supuesto de que el Artículo 117.3 Ley 39/2015 se entendiera aplicado conforme a derecho, la suspensión por silencio positivo producida respecto de la ejecutividad de un acto dictado por una Administración en un procedimiento bifásico debería afectar en ningún caso de forma sobrevenida a un acto válidamente dictado y dictado con anterioridad por la otra Administración, de quien debe emanar el acto administrativo final.

Esta cuestión es señalada por el auto de admisión del presente recurso como cuestión de interés casacional. Desde esta perspectiva se trataría de establecer cómo un acto que habría sido impugnado y suspendido en virtud del silencio positivo del artículo 117.3 Ley 39/2015 afecta a los actos dictados en fecha posterior por la otra Administración interviniente.

Sin embargo y como hemos expuesto, en el supuesto que nos ocupa el silencio positivo del artículo 117.3 Ley 39/2015 se habría producido con posterioridad a la fecha en la que la Administración autonómica dictó su resolución. [...]

En nuestra opinión todos los motivos expuestos en el apartado 1 de este escrito se oponen a la conclusión de que como consecuencia de la suspensión por silencio positivo de la ejecutividad de un acto administrativo, pueda producirse una afectación sobrevenida sobre otro acto administrativo que había sido dictado con anterioridad, en tiempo y forma válidos, por otra Administración diferente, causando su nulidad. Admitir lo anterior implicaría admitir que si no por acción, sí al menos, por omisión (como aquí ocurre), una Administración puede anular de facto una resolución de una Administración distinta sin necesidad de someterse al procedimiento establecido en el artículo 39.5 Ley 39/2015, pues eso y no otra cosa es la conclusión que valida la sentencia recurrida: el Ayuntamiento de Benahavís con su inactividad anula la resolución de la Administración autonómica, anterior en el tiempo, bastando que así sea declarado después por el órgano jurisdiccional. Esto es algo que como resulta sabido, nuestro ordenamiento jurídico no permite.

SEGUNDO.- PRETENSIONES DEDUCIDAS Y PRONUNCIAMIENTOS INTERESADOS ( art. 92.3 b) LJCA ).

Conforme a lo establecido en el artículo 92.3 b) de la LJCA, las pretensiones deducidas y los pronunciamientos que se interesan son los siguientes:

1.- La estimación del presente recurso de casación, casando y anulando la sentencia recurrida y declarando la conformidad a Derecho de:

a) La Resolución de la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía de 25 de mayo de 2018 - mediante la cual se concede a RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA S.A.U. autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y se declara de utilidad pública el proyecto de línea aerosubterránea de transporte de energía eléctrica "Costasol-Jordana".

b) Y la Resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 31 de julio de 2018 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 25 de mayo de 2018).

[...].»

CUARTO.- El escrito de oposición.

4.1.-La Procuradora D.ª Ana María Rodríguez Fernández, en la representación que ostenta, en su escrito de oposición solicita la desestimación del recurso de casación con base en los siguientes fundamentos que recogemos en síntesis:

«[...] PRIMERO. Sobre la cuestión previa relativa a si se produjeron o no los efectos del artículo 117.3 de la ley 39/2015 al recurrir en reposición la calificación ambiental dictada por el Ayuntamiento:

1. Esta parte manifiesta su oposición a que se pueda abordar dicha cuestión previa que se plantea al margen del auto de admisión de fecha 9 de abril de 2025, que claramente delimita la cuestión de interés casacional en determinar si el silencio positivo suspensivo ex art. 117.3 .

LPACAP de la ejecutividad de un acto impugnado, cuya emisión previa es preceptiva, y que se incorpora a un procedimiento bifásico, afecta a la validez de los actos que dicte posteriormente otra administración pública diferente que resuelve como órgano sustantivo.

Las partes recurrentes, cuyos escritos de interposición tienen idéntico contenido, pretenden modificar a su antojo el objeto de la cuestión que ha sido considerada de interés casacional por la Sala de Admisión pretendiendo poner en cuestión la impugnabilidad de la calificación ambiental que ha sido expresamente reconocida por el propio Ayuntamiento de Benahavís y apreciada como elemento fáctico probado por el Tribunal de instancia, en un intento de desviar el debate sobre algo que ni siquiera cuestiona el auto de admisión, que da por sentado que existe un acto recurrible que ha sido impugnado y suspendido en virtud del silencio positivo del art. 117.3 de la LPAC, y se limita a plantear si dichas circunstancias que ya se reconocen como hechos probados pueden afectar o no a la resolución que dicte posteriormente la otra Administración Pública, en este caso la Junta de Andalucía-.

[...] Pero es que, además, tampoco resultaría procedente un pronunciamiento general sobre si es susceptible o no de recurso administrativo y jurisdiccional la calificación ambiental dictada por el Ayuntamiento, toda vez que ello dependerá de cada expediente y de su interpretación, de modo que no puede haber una regla general sobre irrecurribilidad de una resolución municipal (que no informe) que pone fin al procedimiento de calificación ambiental cuando el mismo órgano que la ha dictado ha indicado a los interesados que tienen un plazo de un mes para interponer el correspondiente recurso de reposición.

En definitiva, la cuestión de la impugnabilidad de la calificación ambiental no viene recogida en el auto de admisión, y no puede ser abordada por la Sala en la sentencia que dicte.

2. Sin perjuicio de lo anterior, no podemos compartir el criterio de los recurrentes sobre la existencia de un acto de trámite no susceptible de recurso.

En primer lugar, sobre esta cuestión el propio Ayuntamiento de Benahavís ha aplicado un criterio totalmente favorable a la impugnabilidad de la declaración de calificación ambiental, como se puede comprobar en el expediente administrativo, en el consta la notificación personal a los interesados que formularon alegaciones -como es el caso de Don Gervasio, ver documento nº 127 del expediente-, de la resolución que declaró favorable la calificación ambiental para la aprobación del proyecto de línea de AT, indicando en el pie de recursos que dicha resolución pone fin a la vía administrativa y que contra la misma el interesado puede interponer recurso de reposición o bien recurso contencioso-administrativo.

La indicación de recursos que hace el Ayuntamiento de Benahavís es correcta. No hay razón alguna para impedir al interesado en la ejecución del proyecto de obras, instalación o actividad, sujeto a calificación ambiental que pueda impugnar en vía administrativa o en sede jurisdiccional la declaración favorable de calificación ambiental, al igual que sucede respecto de cualquier otro acto que limite un derecho o imponga un gravamen, según establecen los artículos 19 y 31 de la LJCA, lo que no es obstáculo a que, de no haber deducido recurso alguno, pueda interponerlo una vez que se le comunique el acto aprobatorio del proyecto con las condiciones impuestas por dicha declaración.

SEGUNDO. Sobre la cuestión de interés casacional: en un procedimiento bifásico el órgano sustantivo no puede apresurarse a resolver prematuramente mientras no se haya asegurado de la plena y definitiva ejecutoriedad del acto que de forma previa y preceptiva debe dictar la otra administración pública

[...] En casos como el que nos ocupa la correcta aplicación del principio de buena administración exige que el órgano sustantivo no puede resolver válidamente el procedimiento bifásico mientras no se haya asegurado de que sea plenamente ejecutivo el acto de emisión previa y preceptiva dictado por la otra administración pública.

Y más concretamente, estamos hablando de los efectos ejecutorios de una autorización ambiental que condiciona la validez se una autorización para la instalación de una línea de alta tensión que puede tener efectos gravemente perniciosos sobre la salud de las personas y sobre el medio ambiente, tal y como se explica los hechos de la demanda que figuran transcritos de forma literal en el fundamento jurídico PRIMERO de la sentencia recurrida, a los que nos remitimos a fin de evitar reiteraciones innecesarias.

Por ello en este caso el principio de prevención y el de precaución, de origen medioambiental,ha de imperar como criterio de prudencia a la hora de analizar los argumentos de la administración autonómica recurrente, que como veremos no parece haber interiorizado, que el nuevo paradigma del Derecho Administrativo es la buena administración, no como palabrería hueca, sino con carga positiva para que podamos creernos lo de la eficacia y tutela real del interés público.

[...] Es evidente que la actuación de la Administración autonómica, resolviendo de forma prematura en base a una mera certificación de calificación ambiental favorable sin contemplar ni tomar en consideración que era posible que el interesado legítimamente recurriese y solicitase la suspensión se sitúa en un plano diametralmente opuesto a los estándares propios de un desenvolvimiento diligente.

Aunque la ley no establece expresamente la necesidad de esperar un tiempo prudencial para comprobar, antes de otorgar la autorización en este procedimiento bifásico, si la calificación ambiental favorable es firme y definitiva o por el contrario está suspendida en su ejecutoriedad, debió cerciorarse de la no presentación del recurso, así lo imponen la lógica y el principio de buena administración.

Además, desde la perspectiva del administrado no tiene sentido alguno el reproche que realiza la administración autonómica a la municipal sobre su falta de diligencia a la hora de no comunicar la pendencia del recurso y limitarse a certificar sin más matiz la emisión de la calificación ambiental favorable, no solo porque el principio de buena administración aborrece clamorosamente un proceder como el que muestra el asunto enjuiciado, pues la efectividad de dicho principio comporta una indudable carga obligacional para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento, sino también porque en los procedimientos bifásicos las diferentes administraciones participantes deben actuar conforme a los principios de colaboración y coordinación, el primero con la finalidad esencial de reconducir la diversidad de la actividad administrativa a un fin común para la consecución de unos mismos objetivos de interés general y el segundo como garantía de la coherencia de las actuaciones administrativas [...].

TERCERO.- Pretensión deducida y pronunciamientos que se solicitan.

Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, y de que la sentencia impugnada se ajusta plenamente a Derecho y, en particular, al precepto que se invoca como infringido en los recursos de casación formulados de adverso, procede desestimar íntegramente dichos recursos y confirmar íntegramente aquella sentencia, con imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.

Subsidiariamente, solo para el caso de que se acordase la estimación del recurso de casación y se case y deje sin efecto la sentencia recurrida por considerar que el silencio positivo suspensivo derivado de la no resolución del recurso en el plazo de un mes no afecta a la validez de la resolución administrativa objeto del recurso que autorizó la instalación de la línea de Alta Tensión de entrada/salida de la subestación Benahavís de la línea Costasol-Jordana, se acuerde retrotraer las actuaciones a efectos de que se resuelva sobre los demás motivos de impugnación planteados en la demanda del recurso contencioso administrativo.»

4.2.-Por su parte, la Procuradora D.ª. Mercedes Caro Bonilla en la representación procesal que aquí ostenta en su escrito de oposición solicita la desestimación del recurso de casación señalando en apretada síntesis:

«[...] Con carácter previo a abordar la oposición a las diferentes infracciones que se dicen cometidas en los escritos de interposición, resulta preciso poner de manifiesto la concurrencia de una confusión que a juicio de esta representación se viene arrastrando desde la presentación de los escritos de preparación de los recursos de casación y que se ha trasladado igualmente a la forma en que ha quedado plasmado el interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia. Dicha confusión determina que la interpretación que se fije del art. 117 LPACAP no pueda afectar al supuesto enjuiciado por cuanto que éste escapa de su ámbito de aplicación, toda vez que la Calificación Ambiental de cuya suspensión de la ejecución se trata, constituye un acto que carece de ejecutividad y, por ende, no siendo posible su ejecución, tampoco es posible suspender la misma de forma que cualesquiera que sea la interpretación que se le dé al art. 117 LPACAP está no podrá afectar al caso enjuiciado.

En definitiva, la Calificación Ambiental constituye una resolución administrativa que se limita a declarar el criterio de la Administración municipal con respecto al cumplimiento de los requisitos medioambientales del proyecto en cuestión, que por su propia naturaleza no es susceptible de ser ejecutada, por cuanto que de la misma no nace obligación alguna ni para los beneficiarios, ni para la Administración pública sustantiva ni para los administrados.

Sentado lo anterior, se revela que la cuestión que tiene el interés casacional objetivo que motivó la admisión del recurso de casación, no tiene encuadre con el supuesto que aquí nos ocupa, toda vez que su premisa, es decir, la suspensión de la ejecutividad de un acto impugnado ex art. 117 LPACAP, no concurrió en el presente caso, en atención a la falta de ejecutividad misma del citado acto.

[...] A) ALEGACIONES A LA PRETENDIDA INFRACCIÓN DEL ART. 117, APARTADOS 1 Y 3 DE LA LPACAP EN SU APLICACIÓN EN PROCEDIMIENTOS BIFÁSICOS.

Si aplicamos la norma expuesta al supuesto que describe el interés casacional objetivo, concluimos que la suspensión del acto de la Administración interviniente sí impide a la Administración sustantiva dictar válidamente actos, incluida la resolución que ponga fin al procedimiento, durante un plazo mínimo de tres meses, tiempo máximo que el legislador parece haber establecido prudencialmente para que un procedimiento administrativo pueda estar "a la espera" de un informe preceptivo.

A mayor abundamiento, aunque los términos en que ha quedado definido el interés casacional objetivo no lo mencionan, nos resulta relevante de análisis, la cuestión de cuan de importante es el acto suspendido para la resolución administrativa a dictar por la Administración sustantiva y, más específicamente, debe dilucidarse si dicho acto es esencial - o no -.

Y la importancia de esta cuestión se extrae de lo dispuesto en el art. 47.1.e) de la LAPCAP al sancionar con nulidad de pleno derecho los actos en que se haya "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados" como sin duda ocurre cuando se prescinde un acto esencial.

[...]

En definitiva, no podemos sino concluir que la suspensión del acto preceptivo y, añadimos nosotros, esencial, de la Administración interviniente, impide que la Administración sustantiva de un procedimiento bifásico pueda dictar válidamente actos relacionados con dicho procedimiento y, muy especialmente, la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo.

[...]

Por otro lado, se puntualiza e insiste en los recursos de casación en una circunstancia que a nuestro respetuoso entender resulta irrelevante para la cuestión que estamos estudiando. En efecto, se subraya que la suspensión de la Calificación Ambiental se produjo en un momento posterior al dictado de la Autorización Administrativa y que, por ello, lo que hay que analizar es si posible dictar la resolución antes de que opere la suspensión automática del art. 117.3 LPACAP.

Esta posibilidad debe ser rechazada de plano por cuanto que atenta contra un principio constitucional como el de la seguridad jurídica que recoge el art. 9.3 de la Constitución.

Admitir esta posibilidad equivaldría a formar un embudo por el que producir actos administrativos válidos no por razón de su conformidad a Derecho sino por razón del espacio temporal en que han sido dictados, incentivando además a las Administraciones Públicas (o a sus funcionarios) a dictar aceleradamente resoluciones administrativas antes de que la ventana temporal se cierre.

Frente a este complejo e ilógico planteamiento de las recurrentes, se impone la solución de que la Administración sustantiva no podrá dictar válidamente su resolución hasta que la suspensión del acto dictado por la Administración interviniente haya sido levantada y ello, aunque de esta forma y durante el corto espacio de un mes en que el acto aun no esté expresamente suspendido según el tenor literal del art. 117.3 LPACAP, la Administración sustantiva no pueda dictar válidamente actos administrativos [...].

En fin, la interposición de un recurso administrativo es un derecho esencial de los administrados y garantía del control de la actividad de las Administraciones Públicas, como paso previo a la jurisdicción contencioso-administrativa. Ello es una cuestión primordial y no puede verse afectada de ninguna manera por una cuestión tan banal como si es la Administración interviniente la que tiene que comunicar a la sustantiva la interposición del recurso administrativo con petición de suspensión o si es ésta la que debe de requerirle a aquélla esta información.

[...] B) ALEGACIONES A LA PRETENDIDA INFRACCIÓN DEL ART. 112.1 LPACAP.

Se invoca en los recursos de casación la infracción del art. 112.1 LPACAP por considerar que la Calificación Ambiental dictada por el Ayuntamiento de Benahavís el 6 de abril de 2018 no era susceptible de recurso administrativo autónomo.

En primer lugar, ha de subrayarse que la cuestión relativa a la recurribilidad - o no - de la citada resolución no constituye objeto del recurso de casación, pues no solo no ha quedado incluida en la definición del interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia indicado en el Auto de admisión, sino que tampoco constituye una cuestión que presente conexión con la cuestión que constituye su objeto, que no es sino el desenvolvimiento de la suspensión cautelar del art. 117.3 LPACAP en el marco de los procedimientos bifásicos.

Frente a ello, debe traerse a colación el art. 44 LGICA, por el que se regula el procedimiento administrativo para dictar la Calificación Ambiental. Transcribimos, por su relevancia para los efectos que nos ocupan, el apartado 6 del precepto:

Del precepto citado, y más intensamente del apartado transcrito, se colige que la Calificación Ambiental constituye una verdadera resolución administrativa y no un acto de trámite, siendo por tanto irrelevante el debate de si estamos ante un acto de trámite más o menos cualificado.

[...] En fin, no se desvirtúa lo anterior ni, mucho menos, constituye motivo para casar la sentencia recurrida, el hecho de que la misma Sala Sentenciadora dictara con anterioridad a la sentencia ahora recurrida, la Sentencia 5092/2022 que se invoca de contrario y que, según se aduce, constituye un motivo para justificar la imposibilidad de recurrir la resolución por la que se aprobó la Calificación Ambiental.

Como hemos visto, con posterioridad a dicha Sentencia, la Sala ha dictado la Sentencia aquí recurrida sin, a pesar de ello, privar de efectos jurídicos (sino más bien todo lo contrario) a la interposición del recurso de reposición con petición de suspensión cautelar frente a la Calificación Ambiental, lo que ha dado lugar al debate jurídico objeto del presente recurso de casación.

Por ello, la pretendida irrecuribilidad para la Sala Sentenciadora de la resolución de Calificación Ambiental, no es una cuestión tan diáfana como se nos pretende hacer creer, pues no de otro modo puede entenderse que con posterioridad a la Sentencia 5092/2022 que repetidamente se ha invocado por las recurrentes, en su Sentencia posterior y aquí recurrida, la Sala haya fundado la estimación del recurso contencioso administrativo».

QUINTO.- La doctrina jurisprudencial establecida en relación con la cuestión de interés casacional planteada.

5.1.-El auto de admisión del recurso plantea como cuestión que presenta interés casacional, la consistente en determinar «[...] si el silencio positivo suspensivo ex art. 117.3 LPACAP de la ejecutividad de un acto impugnado, cuya emisión previa es preceptiva, y que se incorpora a un procedimiento bifásico, afecta a la validez de los actos que dicte posteriormente otra administración pública diferente que resuelve como órgano sustantivo».

5.2.-Para dar adecuada respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión debemos partir del supuesto de hecho, del que conviene resaltar los siguientes hitos:

a) Con fecha 5 de mayo de 2016, Red Eléctrica de España, S.L.U. solicitó a la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Málaga Autorización Administrativa Previa, Autorización Administrativa de Construcción y Declaración de la Utilidad Pública de la Línea aéreo-subterránea de transporte de energía eléctrica a 220 kV de entrada/salida en la subestación «Benahavís» de la línea «Costasol-Jordana».

b) El proyecto de ejecución de la instalación fue sometido al procedimiento de Declaración de Impacto Ambiental mediante Calificación Ambiental y, con fecha 13 de abril de 2018, el proyecto de la instalación obtuvo Calificación Ambiental favorable del Ayuntamiento de Benahavís.

c) Una vez emitida la Calificación Ambiental, D. Gervasio (propietario afectado por la instalación) la recurrió en reposición con fecha 17 de mayo de 2018, solicitando la suspensión cautelar con base en lo previsto en el artículo 117 de la Ley 39/2015.

d) En fecha 25 de mayo de 2018 se dictó resolución por parte de la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Málaga, por la que se otorgaba al hoy recurrente autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y se declaraba, en concreto, la utilidad pública del Proyecto. No conforme con esta autorización, el Sr. Gervasio la recurrió, primero en alzada y posteriormente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, dando lugar al dictado de la sentencia que aquí se recurre en casación.

e) Esta sentencia de fecha 16 de enero de 2023 fundamenta, en síntesis, el fallo estimatorio en que «[...] no se ha agotado la vía administrativa al estar pendiente de resolución el recurso de reposición y no haberse acudido a la vía jurisdiccional ni, por tanto, tampoco el órgano jurisdiccional ha podido resolver medida cautelar alguna en relación con impugnación de la calificación ambiental, estando por tanto suspendida su ejecutividad.[...] "la autorización recurrida fué dictada incluso antes de que recayera el acto presunto desestimatorio del recurso de reposición... y la Junta de Andalucía se precipitó a dictar la autorización apenas una semana después, el día 25 de mayo, cuando el silencio administrativo no se produjo hasta el 17 de junio [...].»

5.3.-La respuesta a tal cuestión casacional debe enmarcarse, y así viene condicionada, en el concreto caso examinado en el presente proceso judicial.

a) Y ello porque, como recordábamos en nuestra sentencia STS n.º 176/2022, de 11 de febrero (RC 1070/2020), entre otras muchas, la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse «en abstracto», prescindiendo del concreto objeto del litigio que estamos examinando, como ya dijimos en la STS n.º 628/2019, de 14 de mayo (RC 3457/2017), en línea con lo declarado, entre otros, en los AATS de 21 de marzo de 2017 (RC 308/2016), 1 de junio de 2017 ( 1592/2017) y 1 de febrero de 2019 (RC 523/2018) o STS n.º 14/2022, de 12 de enero (RC 5040/2020), entre otras (y en el mismo sentido, en el plano constitucional, en STS 71/2022 de 13 de junio o la STC 149/2025 de 23 de septiembre).

b) Asimismo porque, una vez admitido el recurso de casación, y así lo ha acordado esta Sala, el escrito de interposición puede extenderse legítimamente sobre todas las infracciones que habían sido apuntadas en la preparación, sin necesidad de limitarse únicamente a las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional. Así, la parte recurrente no incurriría en contravención de la normativa procesal aplicable si incluye en su interposición consideraciones o argumentos referidos a infracciones jurídicas anunciadas en la preparación aunque no valoradas expresa y positivamente por el auto de admisión como dotadas de interés casacional.

c) Es por ello por lo que debemos rechazar las alegaciones de los recurridos acerca del exceso en el objeto concreto de este recurso de casación que contienen los escritos de interposición, puesto que, por un lado, las infracciones relativas a la impugnabilidad o no de la calificación ambiental (cuestión que no es una cuestión fáctica sino jurídica, en contra de lo que alegan los escritos de oposición) fueron ya alegadas en el escrito de preparación; y por otro lado, la respuesta a la cuestión casacional planteada en el auto de admisión no pude realizarse en abstracto sin tener en cuenta las circunstancias fácticas y jurídicas existentes en el caso. Y sin que todo ello suponga alterar, antes al contrario se reafirma, la esencia y naturaleza del recurso de casación.

d) Y es que la cuestión casacional no puede desconocer todas aquellas cuestiones íntimamente conectadas (en una conexión lógico-jurídica) con el objeto del proceso y el propio objeto casacional en su repercusión en la fijación de la doctrina jurisprudencial. Y tal es el caso que nos ocupa como a continuación desarrollamos.

5.4.-Para analizar si, en el caso de autos, se produjeron o no los efectos del artículo 117.3 de la Ley 39/2015, al recurrir en reposición la calificación ambiental dictada por el Ayuntamiento, debemos analizar, en una necesaria conexión lógico-jurídica, si tal precepto es aplicable al caso de autos. Pues si no lo fuere estaríamos fijando una doctrina en abstracto desconectada del caso concreto e inaplicable, algo vedado en nuestro recurso de casación.

a) La sentencia aquí recurrida, en síntesis, basa la estimación del recurso interpuesto contra la resolución de autorización previa de construcción en considerar que la misma fue emitida careciendo de una calificación ambiental favorable, pues su ejecutividad se habría suspendido al transcurrir el plazo de un mes sin haberse resuelto ni la petición de suspensión ni tampoco el recurso de reposición interpuesto contra dicha calificación ambiental.

b) Convienen señalar aquí que el art. 112.1 de la Ley 39/2015 establece que: «Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.»

c) Conforme al art. 19.4 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía, la Calificación ambiental es un «Informe resultante de la evaluación de los efectos ambientales de las actuaciones que no estando sometidas a autorización ambiental integrada, autorización ambiental unificada ni autorización ambiental unificada simplificada aparecen indicadas en el Anexo I de la presente ley», de competencia municipal y que se integra en otro procedimiento ( art. 44.2), en este caso de competencia autonómica, no teniendo la Calificación Ambiental otra finalidad que la prevista en el art. 42 de la misma Ley: «Articulo 42. Finalidad. La calificación ambiental tiene por objeto la evaluación de los efectos ambientales de determinadas actuaciones, así como la determinación de la viabilidad ambiental de las mismas y de las condiciones en que deben realizarse.» Tal regulación legal se ve complementada y corroborada con los preceptos del Reglamento de Calificación Ambiental, aprobado por el Decreto 297/1995, de 19 de diciembre, que determinan la integración de la calificación ambiental en el procedimiento sustantivo de autorización y nos permite calificarla, en atención a su incardinación procedimental y finalidad, como un acto de trámite no cualificado no susceptible de impugnación independiente de la resolución final en los denominados procedimientos bifásicos en que intervienen varias administraciones. La referencia a esta normativa, cuyo examen e interpretación no corresponde a esta Sala, se limita a constatar lo que prevé respecto a la naturaleza y finalidad de la declaración ambiental a los efectos de su impugnabilidad y la repercusión en la estimación por silencio de la solicitud de suspensión incorporada a un jurídicamente improcedente recurso administrativo, en la interpretación de la ley estatal que sí nos corresponde.

d) En la misma línea configuradora de la naturaleza teleológica (de la que participa la declaración ambiental que nos ocupa) de los procedimientos de evaluación ambiental y su resolución, el artículo 41.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, prevé que «la declaración de impacto ambiental tendrá la naturaleza de informe preceptivo y determinante [...]»; y asimismo el apartado 4 prevé que «la declaración de impacto ambiental no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto», estableciendo igualmente el artículo 47.5 de dicha norma, respecto al informe de impacto ambiental, que «el informe de impacto ambiental no será objeto de recurso alguno sin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de autorización del proyecto».

e) Sobre la naturaleza de acto de trámite no cualificado de este tipo de resoluciones medioambientales existe una reiterada doctrina jurisprudencial, de plena aplicación al caso dada la naturaleza teleológica expuesta, que incluso tienen reflejo legal posterior como la previsión recogida en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, los artículos 41.4 y 47. 5 ya reseñados. Así resulta de la sentencia de 21 de enero de 2004 (ECLI:ES:TS:2004:222), que sigue la doctrina ya fijada en otras anteriores (las dos sentencias de 17 de noviembre de 1998; ECLI:ES:TS:1998:6794).

f) Nuestra STS n.º 152/2026, de 16 de febrero (Rcas. 6728/2024), recoge y reitera la doctrina en la materia con carácter general al señalar: «[...] la aplicación de los actos de trámite cualificados en el ámbito de la aprobación de programas o proyectos adolece de ciertas peculiaridades porque, estando sujetos a la evaluación ambiental, esta ha de emitirse en el seno del mismo procedimiento, constituyendo un trámite especifico y especial. La evaluación ambiental, en la mencionada Ley, tiene "naturaleza de informe preceptivo y determinante" (art. 41) para la decisión que deba adoptarse en relación con la aprobación del proyecto. Debe repararse en la terminología que se utiliza en el precepto, porque tradicionalmente, en relación con los informes que deban emitirse en el procedimiento, se suele acuñar las categorías tradicionales, en cuanto a su incidencia en el procedimiento, en si son preceptivos o facultativos y si son o no vinculantes ( art. 80 LPAC ). Sin embargo, el legislador ambiental asigna a la evaluación la naturaleza de informe preceptivo, pero evitar utilizar el adjetivo de "vinculante" a los informes ambientales de los proyectos, acude al término de determinante. Esa terminología quizás venga propiciada por la transposición de las dos directivas comunitarias (2011/92 y 2001/42) que no asignan a las evaluaciones ambientales ni uno ni otro adjetivo, sin duda debido a que la finalidad de la evaluación de planes, programas y proyectos que imponen las normas comunitarias, esté más motivada en facilitar que la toma de decisiones sobre tales actividades se tomen en consideración los valores ambientales que puedan verse afectados, de ahí que el legislador comunitario se haya ocupado, como pone de manifiesto la jurisprudencia del TJUE, en la exigencia de la evaluación, su correcta tramitación, en especial, con intervención del "público" y con una determinación técnica y detallada de los efectos significativos que el plan, programa o proyecto tenga sobre los valores ambientales. En suma, la finalidad de la evaluación es hacer efectivos los principios de desarrollo sostenible y precaución, básicos en las normas ambientales, en el sentido de condicionar las actividades al menor daño al medioambiente que no deteriore su calidad para las sociedades del futuro. Es esa toma consciente de decisión la que justifica y condiciona la evaluación.

Sobre esa base, tanto las normas comunitarias y, por tanto, la norma interna, somete la evaluación a un procedimiento específico de carácter adjetivo incardinado en el mismo procedimiento establecido para la aprobación del plan, programa o proyecto, hasta tal punto que se desvincula del procedimiento para su autorización, en lo que se ha venido a distinguir entre el procedimiento sustantivo y el ambiental, sometido a normas específicas y, lo que es más relevante, a decisiones autónomas, que se asignan a órganos diferentes, el órgano ambiental y el sustantivo (art. 11 LEA).

Esa terminología debe ponerse en relación con el mandato que impone el art. 42 de la LEA que exige que el órgano sustantivo, al decidir sobre la autorización de proyecto, deberá tener en cuenta ("debidamente") la evaluación ambiental; pero tenerla en cuenta no comporta, necesariamente, que una evaluación ambiental condicione la aprobación del proyecto, a salvo el supuesto de la inadmisión del procedimiento ambiental que autoriza el art. 39.4 de la Ley por concretas causas. Y es que, en definitiva, la finalidad de la evaluación no es tanto excluir la aprobación o no de los proyectos que tengan una incidencia relevante sobre el medio ambiente, que pueden tenerlo, sino determinar el modo en que deberá ejecutarse el proyecto para que dicha incidencia no ocasione un perjuicio irreversible al medio natural, pudiendo imponer condiciones para evitar esos perjuicios que deben corregir los posibles efectos adversos. Y ese criterio es el que deberá proponer el órgano ambiental en su declaración y acoger, o rechazar, el órgano sustantivo.

Pero esa peculiar configuración del procedimiento ambiental es que, incluso la emisión de un informe desfavorable o con imposición de condiciones, no comporta sin más asumir el órgano sustantivo sus conclusiones. En efecto, de conformidad con lo establecido en el art. 12 LEA el órgano sustantivo puede discrepar del órgano ambiental, en cuanto a sus conclusiones, en cuyo supuesto la decisión deberá decidirse por el máximo órgano administrativo de la Administración (estatal o autonómica) que deba conceder la autorización.

Son esas circunstancias las que justifican la decisión procesal sobre la impugnación de las declaraciones ambientales, [...]

Sentado lo anterior, es cierto que, conforme a una jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo, los informes vinculantes, cuando sean desfavorables al objeto del procedimiento, pueden considerarse como actos de trámite cualificados (un examen detallado de dicha jurisprudencia se contiene en la STS 1670/2025 , ECLI:ES:TS:2025:5968). Pero esa doctrina no es aplicable a las evaluaciones ambientales.»

g) Así cabe reiterar aquí que, con carácter general, las declaraciones ambientales, como las reseñadas, que integran la decisión final medio ambiental, tienen un carácter instrumental o medial en relación con la decisión final sustantiva aprobatoria/autorizatoria de un determinado proyecto. La consecuencia lógica que se deriva de la indicada naturaleza jurídica, por tanto, es que no estamos ante un acto administrativo definitivo, ex artículo 25.1 de la LJCA, que pueda ser impugnado de modo autónomo en sede jurisdiccional, sino de un acto de trámite, no cualificado por las circunstancias previstas en el citado artículo 25.1, que puede ser impugnado únicamente con motivo de la impugnación del acto administrativo que ponga fin al procedimiento. Idéntico razonamiento y conclusión cabe extraer respecto de la impugnación en vía administrativa (artículo 112.1 LPA).

Así se expresaba también nuestra STS de 13 de marzo de 2012 (Rcas. 1653/2011) al señalar que:

«la jurisprudencia consolidada de esta Sala considera las declaraciones de impacto ambiental como actos de trámite simples, que no son susceptibles de recurso autónomo o independiente de la resolución final del procedimiento de autorización de la obra o actividad. A título de ejemplo, y por citar una de las últimas, nuestra sentencia de 13 de diciembre de 2011 (recurso de casación nº 545/2011 ) señala, con carácter general, que " la jurisprudencia de esta Sala [...] ha venido interpretando en forma muy restrictiva la posibilidad de control jurisdiccional de esas declaraciones de impacto medio ambiental, ya que las considera como actos de trámite o no definitivos que se integran, por su naturaleza, como parte de un procedimiento y no son susceptibles de impugnación independiente de la decisión final del mismo».

h) Como corolario de todo lo anterior cabe afirmar que la Calificación Ambiental es un mero acto de trámite no cualificado y en estos casos no nos encontramos ante un acto recurrible de forma autónoma (al excluirlo el art. 112 LPA), lo que impide que se produzca la suspensión por aplicación del art. 117.3.

5.5.-Por tanto, debemos dar respuesta a la cuestión planteada por la Sección de Admisión fijando la siguiente doctrina:

La calificación ambiental constituye un acto de trámite no cualificado y, por tanto, no susceptible ni de recurso administrativo ni judicial autónomo, ni en consecuencia tampoco susceptible de producir la estimación por silencio de la solicitud de suspensión incorporada al improcedente recurso de reposición dirigido frente a la misma.

SEXTO.- De la aplicación de la doctrina expuesta a la decisión del asunto litigioso.

6.1.-Pues bien, conforme a lo expuesto, la Sentencia recurrida en casación no se ajusta a nuestra doctrina jurisprudencial, lo que obliga a estimar el recurso de casación y a casar y anular la sentencia del TSJ en los términos que exponemos por no ser conforme a Derecho.

6.2.-No obstante todo lo anterior, la consecuencia final no puede ser, como solicitan dos de los recurrentes (Red Eléctrica de España, S.A.U. y Edistribución Redes Digitales, S.L.U.) la desestimación del recurso contencioso interpuesto en la instancia y la declaración de la conformidad a derecho del acto administrativo recurrido.

a) Y ello porque la sentencia de instancia acogió únicamente el motivo que ha sido glosado en esta sentencia, pero dejó imprejuzgados otros motivos articulados en la demanda que no han sido objeto de debate casacional y que, por ende, no corresponde a esta Sala resolver. Ello determina la estimación parcial de los recursos de casación interpuestos por estos recurrentes.

b) Por otra parte, la Junta de Andalucía, de manera jurídicamente correcta, solicitó la revocación de la sentencia de instancia acordando la retroacción de actuaciones para examinar el resto de las cuestiones controvertidas en la instancia, en el mismo sentido que nuestra sentencia dictamina ahora. Ello determina la estimación íntegra de su recurso de casación.

6.3.-En definitiva, todo ello determina declarar haber lugar y estimar el recurso de casación en los términos expuestos y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada por no ser conforme a Derecho, y asimismo ordenar retrotraer las actuaciones para que se dicte nueva sentencia por el Tribunal Superior de Justicia de instancia en la que se dé respuesta a los motivos que quedaron imprejuzgados, y se resuelva sobre los mismos en congruencia con las concretas pretensiones articuladas en la demanda.

SÉPTIMO. - Conclusiones y costas.

7.1.-A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar haber lugar y estimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía y parcialmente los recursos de casación interpuestos por representación de Red Eléctrica de España, S.A.U. y por la representación de Edistribución Redes Digitales, S.L.U. y, en consecuencia, casamos y anulamos la sentencia impugnada por no ser conforme a Derecho, y ordenamos retrotraer las actuaciones para que se dicte nueva sentencia en la que se dé respuesta a los motivos que han quedado imprejuzgados, conforme a lo reseñado en el Fundamento de Derecho SEXTO de esta sentencia, y se resuelva sobre los mismos en congruencia con las pretensiones articuladas en la demanda.

7.2.-En cuanto a las costas de este recurso de casación, conforme a lo prevenido en el artículo 93.4 de la LJCA, disponemos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, dado que no se aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.