Sentencia Contencioso-Administrativo 84/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 8326/2022 de 28 de enero del 2025

PRIMERO. La sentencia recurrida.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, con fecha 27 de octubre de 2022, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Bibiana, don Carlos Miguel y las hijas menores de ambos, Candida y Camila, todas ellos de nacionalidad colombiana, frente a las resoluciones del Ministerio del Interior (tres del día 19 y una del día 24 de agosto de 2020) denegatorias de sus solicitudes de protección internacional.

La Sala -en lo que aquí interesa- refleja que los recurrentes, para fundar su solicitud de protección internacional en la previa vía administrativa, habían referido diversos episodios de extorsión y amenazas de los que habían sido víctimas de parte de miembros del ELN por ser el Sr. Carlos Miguel militante social y político defensor de los intereses de un grupo indígena al que acogió en una finca suya; y que en la demanda se terminaba impetrando: la concesión del derecho de asilo; subsidiariamente, la protección subsidiaria; más subsidiariamente, la autorización de residencia en España por razones humanitarias; y, por último, igualmente de forma subsidiaria, la nulidad y retroacción de actuaciones al momento de las solicitudes iniciales. Y para desestimar las referidas pretensiones, la sentencia razonó del siguiente modo:

«[...] es de señalar que las alegaciones de la parte demandante no configuran una persecución por alguno de los motivos que son propios de la institución del asilo y a que aluden los artículos 3 y 7 de la Ley 12/2009. A este respecto cabe decir que el relato de los interesados cuenta con prueba indiciaria suficiente de la condición de militante social y político así como miembro del movimiento MAIS del esposo recurrente, habiendo también indicios suficientes de las amenazas y extorsiones sufridas, que en unas ocasiones se atribuyen al ELN y en otras a la organización criminal "La Cordillera" (ejemplo de esto último es la última denuncia aportada a los autos y que se hizo ante las autoridades colombianas). Sin embargo, no existe prueba suficiente de que las referidas amenazas y extorsiones puedan atribuirse a una persecución por opiniones políticas, siendo así que más bien parecen obedecer a motivaciones económicas, por lo que serían un fenómeno de delincuencia común protagonizado por agentes terceros. En cualquier caso, y según fuentes recogidas en los actos recurridos, el ELN actúa solo en una parte de los departamentos de Colombia (entre 9 y 15 de los 32 departamentos existentes), lo que facilitaría el expediente a la huida interna, haciendo así innecesario el recurso a la protección internacional. Es de recordar en este punto que frente a aquellos fenómenos de delincuencia común las autoridades naturales de protección son las nacionales del país de origen, sin que la institución del asilo pueda actuar de cobertura frente a las situaciones de inseguridad pública o de orden público a que se alude por la parte recurrente.

Por otra parte, el relato de la parte actora no conforma una situación que permita aceptar la existencia de motivos fundados de riesgo real de sufrir en caso de regreso al país de origen alguno de los daños graves en los términos que se contemplan en los artículos 4 y 10 de la Ley 12/2009, a lo que es de agregar que tampoco en este supuesto de daños graves los agentes serían subsumibles en el artículo 13 de esta última ley, de donde que las alegaciones de la parte actora no permitan acoger la pretensión relativa a la protección subsidiaria.

Lo anterior lleva a concluir que en el supuesto enjuiciado no estamos ante un caso de protección internacional (ni de asilo, ni de protección subsidiaria).

De otro lado, la demanda no concreta el supuesto ex artículo 126 del Real Decreto 557/2011 a que se acogería la parte actora por razones humanitarias, por lo que tampoco esta pretensión puede recibir una favorable acogida.

En definitiva, por mor de cuanto precedentemente queda expuesto se impone la desestimación del actual recurso al no concurrir los requisitos necesarios para la protección internacional ni para la autorización de residencia en España por razones humanitarias, a lo que se añade que, cual razonamos más arriba, las resoluciones combatidas están suficientemente motivadas y no adolecen de causa de nulidad de pleno derecho, por lo que no resulta de recibo la última pretensión subsidiaria de nulidad y retroacción de actuaciones, que además carecería de sentido al haberse desestimado previamente las peticiones de fondo.[...]»

SEGUNDO. El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:

a)Precisar si la autorización de permanencia por razones humanitarias se configura o no como un tercer nivel de protección dentro del marco regulador de la protección internacional en el derecho español y si se permite o no su concesión en el contexto de una solicitud de protección internacional (tras la denegación del asilo y de la protección subsidiaria), de conformidad con la regulación contenida en los artículos 37.b) y 46.3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, a los que se remite expresamente el artículo 125 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, puestos todos ellos en relación con el Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, especialmente su artículo 31, apartados 3 y 4; y,

b)En caso afirmativo, reafirmar, complementar, matizar o, en su caso, corregir o rectificar el criterio jurisprudencial según el cual «la permanencia por razones humanitarias debe estar fundada en circunstancias excepcionales que han de ser alegadas y acreditadas por quien las invoca, pero no necesariamente vinculadas con una situación de riesgo, conflicto o inestabilidad en el país de origen, pudiendo estar relacionadas con la situación personal del solicitante de asilo en nuestro país y la degradación o empeoramiento que le supondría su vuelta al país de origen».

E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículos 37.b) y 46.3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, a los que se remite expresamente el artículo 125 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009; puestos todos ellos en relación con los artículos 2.3.c), 3.g), 22.2, 23.2 y 31.3 y 4 del Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo.

TERCERO. El escrito de interposición.

Alegan los recurrentes que la sentencia recurrida infringe la doctrina establecida en las SSTS de 11 de marzo de 2014, rec. 2797/2013, y de 26 de julio de 2016, rec. 374/2016, según la cual, la autorización de residencia por razones humanitarias se incardina en el marco regulatorio español de la protección internacional, considerándola como un tercer nivel de protección dentro del marco regulador de la protección internacional en el derecho español. Sin embargo, la sentencia impugnada se aparta de dicha doctrina, desestimando el recurso con el único apoyo consistente en indicar que la demanda no concreta el supuesto ex artículo 126 del Real Decreto 557/2011 a que se acogería la parte actora por razones humanitarias.

En la instancia se ha solicitado la autorización de permanencia en España por razones humanitarias sobre la base de hechos añadidos a los ya invocados para la protección subsidiaria, alegando y acreditando hechos específicos de los que se puede inferir una situación de vulnerabilidad: la existencia de hijos menores con imposibilidad de incorporarse a su país de origen, no pudiendo satisfacer sus derechos de libertad personal, económicos, sociales y culturales indispensables, dada la situación de persecución por motivos políticos que ha sufrido en Colombia; los años que lleva residiendo en la localidad de Murcia; y la situación sanitaria creada por el COVID 19 al tiempo de formular la demanda, el deficiente control de la pandemia en Colombia y las dificultades de acceso a la atención sanitaria por tal causa en dicho país.

Se ha aportado a la sala de instancia, por lo tanto, elementos de juicio suficientes que permitían estimar acreditada una situación de especial vulnerabilidad y se ha aportado información relevante a este respecto, por lo que entiende que se debió haber accedido a otorgar la autorización de residencia por razones humanitarias solicitada en la demanda.

CUARTO. El escrito de oposición.

La Abogacía del Estado considera que hay dos ámbitos diferenciados para valorar la solicitud de permanencia en España por razones humanitarias: el de la ley de asilo, Ley 12/ 2009, y el ámbito del reglamento de extranjería, RD 557/ 2011; que la solicitud por razones humanitarias requiere una petición expresa al respecto y una indicación de a qué ámbito se refiere la petición, debiéndose establecer, si es posible, que la solicitud se refiera, alternativa o subsidiariamente, a los dos ámbitos distintos; que se debería precisar lo más posible qué ha de entenderse por razones humanitarias, en el bien entendido de que habrán de ser razones diferentes de las argüidas para el asilo y la protección subsidiaria; y que la mera existencia de menores no puede suponer por sí sola una situación de vulnerabilidad subjetiva acreedora de protección internacional humanitaria ex artículos 37 y 46 de la ley de asilo, ya que, en caso contrario, cualquier petición de este tipo formulada por personas acompañadas de sus hijos menores supondría la concesión de la protección de la Ley 12/ 2009 y éste no es el espíritu ni la letra recogida en esa ley.

Y en relación con el supuesto de autos, entiende que procedería la desestimación del recurso de casación porque las razones humanitarias sí han sido valoradas por el Tribunal de instancia en el ámbito de la petición subsidiaria al amparo de la ley de asilo y en apreciación de la prueba; no se mencionan por los solicitantes otras razones humanitarias que permitieran conceder la protección internacional, más allá de que solicitan para sí y las dos hijas menores la protección internacional subsidiaria; y en relación con el art. 126 del RD 557/2021, genéricamente invocado también por los recurrentes, no se ha indicado el peligro relacionado con la petición del visado en su país ni que estuvieran cumplimentados los requisitos para la autorización de residencia y trabajo que su apartado 3 exige.

QUINTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

I.-SOBRE LA AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA POR RAZONES HUMANITARIAS EN EL CONTEXTO DE LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL REGULADA EN LA LEY 12/2009, DE 30 DE OCTUBRE, REGULADORA DEL DERECHO DE ASILO Y DE LA PROTECCIÓN SUBSIDIARIA.

A.-La primera cuestión que nos formula el auto de admisión se refiere a si la autorización de permanencia por razones humanitarias a la que se refieren los artículos 37.b y 46.3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, se configura o no como un tercer nivel de protección dentro del marco regulador de la protección internacional en el derecho español, y si se permite su concesión en el contexto de una solicitud de protección internacional, tras la denegación del asilo y de la protección subsidiaria.

Estos preceptos dicen lo siguiente:

Art 37:

«La no admisión a trámite o la denegación de las solicitudes de protección internacional determinarán, según corresponda, el retorno, la devolución, la expulsión, la salida obligatoria del territorio español o el traslado al territorio del Estado responsable del examen de la solicitud de asilo de las personas que lo solicitaron, salvo que, de acuerdo con la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y su normativa de desarrollo, se dé alguno de los siguientes supuestos:

a) que la persona interesada reúna los requisitos para permanecer en España en situación de estancia o residencia;

b) que se autorice su estancia o residencia en España por razones humanitarias determinadas en la normativa vigente.

Art. 46.3:

«3. Por razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, se podrá autorizar la permanencia de la persona solicitante de protección internacional en España en los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración.»

Nuestra respuesta -ya anticipamos- ha de ser positiva a la vista de los términos en los que viene pronunciándose esta Sala en relación con esta autorización de residencia por razones humanitarias en el contexto de la protección internacional, tal y como ha sido regulada por el legislador español.

B.-El mejor entendimiento de las cuestiones de interés casacional que debemos abordar requiere que nos remontemos a la evolución que ha sufrido esta autorización de permanencia por razones humanitarias desde la anterior Ley de Asilo 5/1984, reformada por la Ley 9/1994, hasta la actual regulación en la vigente Ley 12/2009.

Esta evolución ha sido explicada con detenimiento en la sentencia de 24 de febrero de 2012, rec. 2476/2011, y reiterada en las de 11 de marzo de 2014, rec. 2797/2013 y de 26 de julio de 2016, rec. 374/2016, cuya exposición seguimos a continuación:

1.-La Ley de Asilo 5/1984, reformada por Ley 9/1994, establecía en su artículo 17.2 que:

«Por razones humanitarias o de interés público podrá autorizarse, en el marco de la legislación general de extranjería, la permanencia en España del interesado cuya solicitud haya sido inadmitida a trámite o denegada, en particular cuando se trate de personas que, como consecuencia de conflictos o disturbios graves de carácter político, étnico o religioso, se hayan visto obligadas a abandonar su país y que no cumplan los requisitos a que se refiere el número 1 del artículo tercero de esta Ley ».

En desarrollo de esta previsión legislativa, introducida, como se ha dicho, en 1994, el reglamento de desarrollo de la ley, aprobado por Real Decreto 203/1995, establecía en su artículo 31.3, en su inicial redacción, lo siguiente:

«Cuando por razones humanitarias o de interés público se justifique la autorización de permanencia en España del solicitante, la denegación de asilo irá acompañada de un acuerdo en este sentido conforme a lo previsto en el artículo 17.2 de la Ley 5/1984, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado. La resolución denegatoria de asilo deberá especificar el estatuto que se acuerde otorgar conforme a la normativa vigente de extranjería, que será propuesto por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio al Ministro de Justicia e Interior.»

Este apartado fue modificado por el reglamento de desarrollo de la LO 4/2000, aprobado por Real Decreto 864/2001, quedando redactado de la siguiente manera:

«Cuando por interés público o por razones humanitarias que se vinculen a la aplicación de instrumentos internacionales que determinen la no devolución o que, sin constituir ninguno de los supuestos de aplicación de la Convención de Ginebra de 1951, sobre Reconocimiento del Estatuto de Refugiado, exista cierta vinculación con los motivos en ella recogidos, se justifique la autorización de permanencia en España del solicitante, la denegación de asilo irá acompañada de un acuerdo en este sentido, conforme a lo previsto en el artículo 17.2 de la Ley 5/1984, reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de refugiado. La resolución denegatoria deberá especificar el estatuto que se acuerde otorgar conforme a la normativa vigente de extranjería, que será propuesto por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio al Ministro del Interior.»

Estas normas establecían una caracterización jurídica de la autorización de permanencia en España por razones humanitarias que vinculaba esta autorización a las causas de asilo. Obsérvese que el artículo 17.2 de la ley no se refería a cualesquiera razones humanitarias, sino que contemplaba fundamentalmente el caso de las personas «que, como consecuencia de conflictos o disturbios graves de carácter político, étnico o religioso, se hayan visto obligadas a abandonar su país»; y el reglamento de aplicación de la ley, en la redacción de 2001, requería «cierta vinculación» con los motivos de asilo.

La jurisprudencia, en la misma línea que estos preceptos, señaló reiteradamente que las razones humanitarias no podían ser interpretadas en sentido amplio, como cualesquiera razones de humanidad, sino que debían ser entendidas en un sentido más estricto, de apreciación de circunstancias incompatibles con el disfrute de los derechos que son inherentes a la persona para el caso de que ésta hubiera de retornar a su país.

2.-El Real Decreto 1325/2003 dio nueva redacción a este artículo 31 del reglamento, que pasó a tener la siguiente redacción en sus apartados 3.º y 4.º:

«3. El Ministro del Interior, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, podrá autorizar la permanencia en España conforme a lo previsto en el artículo 17.2 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, siempre que se aprecien motivos serios y fundados para determinar que el retorno al país de origen supondría un riesgo real para la vida o la integridad física del interesado. La resolución denegatoria deberá contener la justificación y especificar el régimen jurídico de la situación de permanencia y su duración de conformidad con la normativa de extranjería vigente.

Si a la finalización de la estancia o residencia concedida como consecuencia de la autorización de permanencia mantuvieran su vigencia los motivos que la justificaron, el interesado, según proceda, podrá instar la concesión o renovación del permiso de residencia temporal. La autoridad competente para ello solicitará informe a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio sobre dicha vigencia.

4. Por razones humanitarias distintas de las señaladas en el apartado anterior el interesado podrá solicitar la autorización de permanencia en España al amparo de lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.»

El apartado 3.º de este artículo 31, en esta nueva redacción, en línea de continuidad con la normativa precedente y con la jurisprudencia que la había interpretado y aplicado, seguía disponiendo que la autorización de permanencia en España por razones humanitarias, contemplada en el artículo 17.2 de la ley, no debía entenderse comprensiva de cualesquiera consideraciones de índole humanitaria, sino referida a aquellos supuestos en que se apreciara la existencia de «motivos serios y fundados para determinar que el retorno al país de origen supondría un riesgo real para la vida o la integridad física del interesado». La jurisprudencia, de igual modo, siguió vinculando la interpretación y aplicación del artículo 17.2 a la existencia de una situación conflictiva en el país de origen como factor decisivo para la autorización de permanencia ahí prevista, señalando que las razones humanitarias a que se refería el citado artículo 17.2, rectamente entendidas, no eran cualesquiera razones de humanitarismo, sino aquellas que se conectasen al nivel del riesgo y desprotección que en el país de origen del solicitante pudiera existir para derechos tales como la vida, la seguridad y la libertad, como consecuencia de conflictos o disturbios graves de carácter político, étnico o religioso.

La novedad de la reforma de 2003 vino dada por el apartado 4.º del tan citado artículo 31, que introdujo la posibilidad de valorar una autorización de permanencia por razones humanitarias distintas de las previstas concordadamente en el artículo 17.2 de la ley y en el apartado 3.º del artículo 31 de su reglamento de aplicación. Estas razones humanitarias del apartado 4.º ya no tenían por qué estar necesariamente vinculadas o conectadas con las causas de asilo, ni tener su origen en una situación de conflicto, inestabilidad o riesgo en el país de origen, y podía por ende atenderse a otras circunstancias de índole personal o social concurrentes en el solicitante.

3.-Pues bien, en 2005 se volvió a modificar el artículo 31 del reglamento de asilo a través del Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, que dio a los apartados 3.º y 4.º nueva redacción, quedando estos apartados redactados de la siguiente forma:

«3. El Ministro del Interior, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, podrá autorizar la permanencia en España, conforme a lo previsto en el artículo 17.2 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, siempre que se aprecien motivos serios y fundados para determinar que el retorno al país de origen supondría un riesgo real para la vida o la integridad física del interesado.

Dicha autorización revestirá la forma de autorización de estancia. En el plazo de un mes, contado desde la notificación de la resolución, salvo retrasos por causa justificada, el interesado deberá solicitar la autorización de residencia temporal prevista en el apartado 3 del artículo 45 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social [RD 2393/2004] . Una vez solicitada esta autorización, la resolución del Ministro del Interior por la que se autoriza la permanencia del interesado en España surtirá efectos de autorización de trabajo y permitirá, en su caso, el alta del interesado en la Seguridad Social, hasta que recaiga resolución expresa sobre la solicitud formulada. Estas circunstancias se harán constar expresamente en la propia resolución del Ministro del Interior.

4. Por razones humanitarias distintas de las señaladas en el apartado anterior, el Ministro del Interior, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, podrá autorizar la permanencia del interesado en España y, en su caso, recomendar la concesión de una autorización de residencia conforme a lo previsto en el apartado 3 del artículo 45 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, siempre y cuando la concurrencia de dichas razones humanitarias quede acreditada en el expediente de solicitud de asilo. Dicha autorización de permanencia revestirá la forma de autorización de estancia.»

Esta última reforma señaló que la posibilidad contemplada en el apartado 4.º podía y debía ser valorada en el propio expediente de asilo en la medida que en el curso del mismo se evidenciara la existencia de las razones humanitarias ahí recogidas; más aún, se admitió que esa autorización de permanencia en España por razones humanitarias distintas de las contempladas en el apartado 3.º no revistiera la forma de una mera autorización de estancia sino de autorización de residencia.

4.-Consiguientemente, a partir del año 2005, la normativa de asilo preveía dos posibilidades de examen de la concurrencia de razones humanitarias:

- una, la recogida en el apartado 3.º del art. 31 del reglamento en relación con el art. 17.2 de la ley de 1984, reformada en 1994, que se refería a razones humanitarias relacionadas, vinculadas o conectadas a una situación de riesgo, conflicto, inestabilidad o peligro para los derechos básicos de la persona solicitante en su lugar de procedencia. Aquí se mantenía la tradicional vinculación entre las razones humanitarias y las causas de asilo;

- y otra, la contemplada en el apartado 4.º, en que esa vinculación con las causas de asilo ya no es determinante, pues se refiere a cualquier caso en que, a la vista de las circunstancias personales del solicitante, se aprecie en el mismo expediente de asilo la existencia de razones de índole humanitaria (concepto jurídico indeterminado que siempre puede adquirir concreción en atención a las circunstancias del caso) que justifiquen el uso de esta posibilidad para dar una solución justa a la vista de las circunstancias vitales de la persona solicitante.

Y es de notar que aun cuando, como se ha insistido, la jurisprudencia generalmente había venido manteniendo la vinculación o relación entre la autorización de permanencia por razones humanitarias y las causas de asilo, no faltaban tampoco casos en que, aun apuntándose una situación conflictiva en el país de origen, el factor más relevante a la hora de autorizar la permanencia en España había sido la consideración de circunstancias personales de los solicitantes no necesariamente vinculadas con esas causas de asilo, así, STS de 4/11/2005 (RC 4752/2002); STS de 18/11/2005 (RC 5194/2002); STS de 22/09/2006 (RC 2956/2003); STS de 16 de junio de 2008 (RC 1579/2005).

5.-Y por último, la vigente ley de asilo de 2009, dictada en trasposición de la Directiva 2004/83, modificó profundamente el régimen jurídico de estas consideraciones humanitarias en los expedientes de asilo al introducir la figura de la protección subsidiaria desgajándola de la cláusula genérica de las razones humanitarias. Como explica su exposición de motivos: «[E]ste segundo tipo de protección internacional [la protección subsidiaria] se introduce por primera vez en nuestro ordenamiento de forma explícita, mejorando significativamente la actual situación, en que esta protección se ha venido aplicando sobre la base de unas genéricas previsiones de protección humanitaria contenidas en la Ley».

La vigente ley de asilo de 2009 configura un nuevo sistema de «protección subsidiaria» cualitativamente distinto de la autorización de permanencia por razones humanitarias del viejo artículo 17.2 de la ley de asilo de 1984, pues aun cuando la definición de la protección subsidiaria que da el art. 4 se delimita con parámetros no lejanos a los del artículo 17.2 de la anterior ley y de la jurisprudencia que lo había aplicado, el régimen de protección dispensado es superior al que resultaba de ese art. 17.2, pues se asimila a la protección que otorga la concesión del asilo (arts. 5 y 36).

Asimismo, la ley de asilo de 2009 prevé, finalmente, una última posibilidad, en la línea del art. 31.4 del reglamento de asilo, al señalar en su art. 46.3 que «por razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, se podrá autorizar la permanencia de la persona solicitante de protección internacional en España en los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración».

C.-De la exposición que acabamos de hacer se desprende que, siguiendo una línea iniciada en el sucesivo desarrollo reglamentario de la anterior ley de asilo de 1984, modificada en 1994, y particularmente de su artículo 17.2, la legislación de asilo española, desde las reformas reglamentarias de 2003 y 2005 (Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre y Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre), ha integrado en su ámbito de protección una autorización de residencia por razones humanitarias no necesariamente vinculadas o conectadas con las causas de asilo ni con situaciones de conflicto, inestabilidad o riesgo en el país de origen, que podía atender a otras circunstancias de índole personal o social concurrentes en el solicitante, circunstancias o razones humanitarias que, a partir de la reforma reglamentaria de 2005, podían y debían ser valoradas en el propio expediente de asilo.

Y manteniendo esta línea, el legislador español en la vigente ley de asilo, Ley 12/2009, dictada para trasponer, entre otras, la Directiva 2004/83 -cuyas líneas sustanciales, en lo que al presente recurso interesa, se mantienen en la vigente Directiva de 2011/95-, ha decidido mantener -por decisión del derecho interno-, junto al asilo y la protección subsidiaria contemplados en las citadas directivas como exclusivos integrantes del estatuto de protección internacional por ellas regulado (art. 2.a de ambas directivas), un tercer nivel de protección, susceptible de ser valorado en el propio expediente de solicitud de la protección internacional, consistente en una autorización de residencia por razones humanitarias distintas de las determinantes del estatuto de la protección subsidiaria.

Se configura así en el derecho español -como hemos recordado recientemente en las sentencias de 8 de mayo de 2023, rec. 2599/2022, o de 17 de junio de 2024, rec. 8989/2022, reiterada en otras posteriores, como las de 5 de julio de 2024, rec. 296/2023, 8 de julio de 2024, rec. 2943/2023, ó 24 de julio de 2024, recs. 771/2023, 1725/2023, y 8740/2023- un triple nivel de protección del Estado en el ámbito de la protección internacional: en primer lugar, el derecho de asilo, que se concede a los refugiados; en segundo lugar, la protección subsidiaria, que se concede a los extranjeros que no son refugiados, pero se encuentran en determinadas situaciones de riesgo y no pueden regresar a su país de origen, y en tercer lugar, la autorización de residencia temporal por razones de protección internacional contemplada en el artículo 37.b) y 46.3 de la Ley 12/2009, que es la autorización de residencia por razones humanitarias de la que aquí tratamos.

D.-De esta forma, el legislador interno se acoge a la posibilidad, permitida por ambas directivas (considerando 9 de la directiva de 2004 y considerando 15 de la Directiva de 2011), de otorgar, en el contexto de la protección internacional, una protección por motivos distintos de los determinantes del estatuto de refugiado y de la protección subsidiaria, fundada en razones humanitarias y sobre una base discrecional. Esta protección es una forma de protección distinta de la que constituye el estatuto del refugio y la protección subsidiaria, y queda fuera del ámbito de aplicación de la directiva, pero forma parte de la protección que ha decidido otorgar el Estado español a los nacionales de terceros países como Estado de acogida en el ámbito o contexto de la protección internacional.

Tanto la Directiva de 2004 como la de 2011, contemplan la facultad de los Estados miembros de otorgar esta protección por motivos humanitarios, siempre que no se confunda con el estatuto de refugiado y de la protección subsidiaria, pues ello desvirtuaría la homogeneidad y uniformidad en el tratamiento de dicho estatuto en el ámbito de la Unión perseguida por dichas normas y que responde a la previsión contenida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión ( art. 78) de un sistema o política común de asilo que no puede ser desvirtuado. Dice así el primer apartado de dicho art. 78 del TFUE:

«La Unión desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes.»

Por ello, no es posible, sin romper dicha uniformidad -ni siquiera al amparo de la cláusula del art. 3 de la Directiva de 2011 que permite dictar disposiciones más favorables-, conceder el estatuto de refugiado o de la protección subsidiaria que en ella se contemplan a situaciones que, aun integrando razones humanitarias, sean ajenas a los motivos que definen tales figuras en las citadas directivas, ajenas, en definitiva, a la lógica de protección internacional que constituye la esencia definitoria de ambas, plasmada, fundamentalmente, en la Convención de Ginebra, pero ello no impide que los Estados puedan otorgar a los nacionales de terceros países que solicitan su protección, en el contexto de la protección internacional, una protección por razones humanitarias distintas de las que configuran aquel estatuto y sin confundirlo con él ( STS de 10 de junio de 2019, rec. 5805/2017, y SSTJUE de 9 de noviembre de 2010, asuntos C-57/2009 y C-101/2009, apartados 113 a 121; de 18 de diciembre de 2014, asunto C-542/2013, apartados 39 a 46; o de 23 de mayo de 2019, asunto C-720/17, apartado 61).

En la medida en que se trata de una forma de protección decidida por el legislador interno en el contexto de la protección internacional que queda fuera del ámbito de la directiva y, por tanto, del estatuto de protección internacional por ella regulado -asilo y protección subsidiaria-, la jurisprudencia del TJUE a la que hemos hecho mención, para diferenciarla, se refiere a ella como «protección nacional», es decir, concedida por el «Derecho nacional», destacando que queda fuera del ámbito de aplicación de la directiva (STJUE de 23 de mayo de 2019, apartado 61), pero ello no elimina su naturaleza de auténtica protección del Estado en el ámbito internacional otorgada, por decisión interna, por el Estado de acogida, se trata de una forma de protección otorgada en el ámbito internacional distinta y que no se confunde con la que proporcionan el asilo o la protección subsidiaria.

E.-Y no se trata de una mera cuestión terminológica. Su configuración como un tercer nivel de protección en el ámbito de la protección internacional dispensada en la ley de asilo tiene directa incidencia en su régimen jurídico ya que es la propia legislación de asilo la que de forma primaria la regula. Así se reconoce, además, explícitamente, en el art. 125 del vigente reglamento de extranjería (Real Decreto 557/2011) que contempla -como una figura distinta de las restantes autorizaciones por razones excepcionales de naturaleza humanitaria que en él se contemplan- la «autorización de residencia temporal por razones de protección internacional», remitiéndose a la prevista en los arts. 37.b) y 46.3 de la Ley 12/2009, así como a la que pueda concederse en los casos que prevea la norma de desarrollo de dicha ley de asilo. La nueva regulación de esta autorización en el nuevo reglamento de extranjería ( art. 128 del Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre) no presenta diferencias sustanciales en esta cuestión.

Por tanto, esta autorización se rige, en primer término, por la legislación de asilo, lógicamente, en las disposiciones que le resulten de aplicación, con las particularidades que de ella deriven, de forma que la remisión a la legislación de extranjería que se contiene en los arts. 37.b) y 46.3 no desdibuja su configuración como un tercer nivel de protección otorgado por el Estado en el ámbito o contexto de la protección internacional en los supuestos en los que no resulte procedente conceder el asilo ni la protección subsidiaria, hasta el punto de que, como antes dijimos, se puede -y en el caso de los solicitantes en situación de vulnerabilidad, se debe, incluso de oficio- examinar la concurrencia de estas razones humanitarias en el propio expediente de asilo -como recientemente hemos recordado en la sentencia de 17 de junio de 2024, rec. 8989/2022, reiterada, a su vez, en otras posteriores-, razones o circunstancias humanitarias que, además, no han de coincidir con las específicamente contempladas como tales en el reglamento de extranjería. Luego volveremos sobre esta cuestión.

Y ello, sin perjuicio de la subsistencia paralela de la autorización de residencia por razones humanitarias del art. 126 del Real Decreto 557/2011, por los motivos que en dicho precepto se reflejan, que discurre por los cauces de la legislación ordinaria de extranjería y al margen del tercer nivel de protección en el contexto de la protección internacional del que aquí tratamos ( sentencia de 8 de mayo de 2023, rec. 2599/2022).

F.-Tras estas consideraciones y en respuesta a la primera cuestión de interés casacional objetivo que nos plantea el auto de admisión debemos concluir que la autorización de permanencia por razones humanitarias prevista en los artículos 37.b) y 46.3 de la Ley 12/2009, se configura como un tercer nivel de protección dentro del marco regulador de la protección internacional en el derecho español, permitiéndose su concesión en el contexto de una solicitud de protección internacional, tras la denegación del asilo y de la protección subsidiaria.

II.-CIRCUNSTANCIAS QUE PUEDEN SUSTENTAR LA AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA POR RAZONES HUMANITARIAS A LA QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 37.B) Y 46.3 DE LA LEY 12/2009.

A-La respuesta afirmativa, en los términos expuestos, que hemos dado a la primera cuestión que nos planteaba el auto de admisión nos lleva a la segunda que se refiere a las circunstancias que pueden sustentar la autorización de residencia por razones humanitarias a la que se refieren los arts. 37.b) y 46.3 de la Ley 12/2009.

La ley de asilo es parca al referirse a las circunstancias que pueden dar lugar al otorgamiento de esta autorización, limitándose a señalar en el art. 46.3 que puede ser concedida «por razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección internacional». Debemos ahora indagar el alcance de esta expresión.

En apartados anteriores nos hemos referido -y conviene no perder de vista- a la evolución que ha sufrido esta autorización de permanencia por razones humanitarias desde la anterior ley de asilo de 1984, reformada por la de 1994, hasta la actual regulación en la vigente Ley 12/2009, y a cómo esta evolución ha incidido en el tipo de circunstancias determinantes de su otorgamiento. Esta diversa regulación ha dado lugar a diversos pronunciamientos jurisprudenciales sobre esta cuestión acordes, como no podía ser de otro modo, a la regulación vigente en cada momento. Y ello determina que tales pronunciamientos deban ser analizados en el contexto normativo al que se refieren.

Baste recordar ahora: (i) que la legislación española de asilo ha contemplado en su ámbito de protección -fundamentalmente desde las reformas reglamentarias ya mencionadas de 2003 y 2005- una autorización de residencia por razones humanitarias por circunstancias no necesariamente conectadas con las causas de asilo ni con situaciones de conflicto, inestabilidad o riesgo en el país de origen, sino que también podían atender a otras circunstancias de índole personal o social concurrentes en el solicitante, circunstancias o razones humanitarias que, a partir de la reforma reglamentaria de 2005 -como ya hemos dicho-, podían y debían ser valoradas en el propio expediente de asilo; (ii) y que esta misma línea se mantiene en la vigente ley de asilo, Ley 12/2009, en la que -como también hemos explicado-, junto al asilo, se contempla la figura de la protección subsidiaria y se mantiene -por decisión del derecho interno-, un tercer nivel de protección, susceptible de ser valorado en el propio expediente de solicitud de la protección internacional, consistente en una autorización de residencia «por razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria» (art. 46.3).

B.-Como se desprende de esta evolución normativa producida en la legislación española en relación con el tratamiento de las razones humanitarias en el ámbito o contexto de la protección internacional y de la definitiva salida de la genérica protección por razones humanitarias, a partir de la vigente ley de asilo de 2009, de la protección subsidiaria, la mención que se contiene en el art. 46.3 de la Ley 12/2009 a «razones humanitarias distintasde las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria» debe ser entendida como referida a la necesidad de no confundir la autorización de residencia por razones humanitarias de la que aquí tratamos con el estatuto de la protección subsidiaria -dotado ya de sustantividad propia al margen de las genéricas razones humanitarias previstas en la ley-, y no a que las razones humanitarias que pueden esgrimirse en la autorización de la que tratamos no puedan guardar conexión con las causas de asilo o de la protección subsidiaria, lógicamente, sin que alcancen a integrarse en las mismas.

Por tanto, las razones humanitarias que pueden esgrimirse para solicitar esta autorización de permanencia pueden guardar conexión, o no, con los motivos de asilo o protección subsidiaria, y pueden ser las específicamente calificadas como tales en el art. 126 del Real Decreto 557/2011, u otras distintas, siempre que integren el concepto jurídico indeterminado de razones humanitarias contenido en la legislación de asilo.

Y en fin, como se desprende asimismo de la doctrina de esta Sala (sentencias de 17 de junio de 2024, rec. 8989/2022, y las sucesivas que reproducen su doctrina), la referencia que se contiene en los apartados 1 y 2 del art. 46 de la Ley 12/2009 a las personas en situación de vulnerabilidad hace referencia a la exigencia de una actitud reforzada, proactiva, por parte de las autoridades destinada a su protección y tratamiento diferenciado, que obliga a tener en cuenta y apreciar, incluso de oficio, la posible concurrencia de estas circunstancias humanitarias, pero no introduce diferencias en el tipo de razones humanitarias que puedan apreciarse con respecto a los solicitantes que no se encuentran en situación de vulnerabilidad.

Por tanto, nuestra respuesta a esta segunda cuestión que nos formula el auto de admisión no puede ser otra que la de reafirmar el criterio jurisprudencial, según el cual, «la permanencia por razones humanitarias debe estar fundada en circunstancias excepcionales que han de ser alegadas y acreditadas por quien las invoca, pero no necesariamente vinculadas con una situación de riesgo, conflicto o inestabilidad en el país de origen, pudiendo estar relacionadas con la situación personal del solicitante de asilo en nuestro país y la degradación o empeoramiento que le supondría su vuelta al país de origen» ( sentencias de 24 de febrero de 2012, rec. 2476/2011, 11 de marzo de 2014, rec. 2797/2013, 26 de julio de 2016, rec. 2320/2015, o de 11 de marzo de 2021, rec. 1143/2020, entre otras).

SEXTO. La interpretación que fija esta sentencia.

Tras estas consideraciones, la respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo que nos ha planteado el auto de admisión debe ser la siguiente:

1.-La autorización de permanencia por razones humanitarias prevista en los artículos 37.b) y 46.3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, se configura como un tercer nivel de protección dentro del marco regulador de la protección internacional en el derecho español, permitiéndose su concesión en el contexto de una solicitud de protección internacional, tras la denegación del asilo y de la protección subsidiaria.

2.-Debemos reafirmar el criterio jurisprudencial, según el cual, la permanencia por razones humanitarias debe estar fundada en circunstancias excepcionales que han de ser alegadas y acreditadas por quien las invoca, pero no necesariamente vinculadas con una situación de riesgo, conflicto o inestabilidad en el país de origen, pudiendo estar relacionadas con la situación personal del solicitante de asilo en nuestro país y la degradación o empeoramiento que le supondría su vuelta al país de origen.

SÉPTIMO. Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

A.-La sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina que acabamos de reflejar en la medida en que, una vez confirmada la legalidad de la denegación de la solicitud de asilo y la de protección subsidiaria -no cuestionadas en el presente recurso de casación-, desestima la pretensión subsidiaria, asimismo formulada en la demanda, atinente a la solicitud de autorización de permanencia por razones humanitarias, exclusivamente porque «la demanda no concreta el supuesto ex artículo 126 del Real Decreto 557/2011 a que se acogería la parte actora por razones humanitarias».

De esta forma, la sentencia de instancia, ni tiene en cuenta la situación de vulnerabilidad que concurría en dos de los solicitantes, menores de edad, ni analiza la posible concurrencia de razones humanitarias que pudieran ser determinantes de la protección del Estado desde dicha perspectiva. Tampoco tiene en cuenta que las circunstancias humanitarias que pueden esgrimirse no tienen por qué coincidir con las específicamente contempladas en el art. 126 del Real Decreto 557/2011. Razones por las cuales, en relación con este pronunciamiento, dicha sentencia debe ser casada.

B.-Nos corresponde resolver ahora sobre la pretensión de otorgamiento de la autorización de residencia por razones humanitarias formulada en la instancia con carácter subsidiario ( art. 93.1 LJ).

Se trata en el caso de autos de una familia de nacionalidad colombiana compuesta por los dos progenitores, don Carlos Miguel y doña Bibiana, y sus dos hijas, Camila y Candida, menores de edad (según consta en el expediente, Camila nació el NUM004 de 2012 y Candida, el NUM005 de 2014). Concurre, por tanto, una situación de especial vulnerabilidad en la familia solicitante derivada de la minoría de edad de dos de sus miembros ( art. 46.1 de la Ley 12/2009). Y ello debió haber determinado que la propia Administración, de oficio, tras rechazar la solicitud de asilo y la de protección subsidiaria, valorara la posibilidad de otorgar protección a los solicitantes por razones humanitarias a la vista de las circunstancias personales y sociales concurrentes en el caso. No lo hizo así y los recurrentes, al acudir a la jurisdicción, solicitaron en su demanda, con carácter subsidiario, el otorgamiento de dicha autorización.

La sentencia recurrida, de cuyo relato fáctico debemos partir, da por acreditadas las amenazas y extorsiones sufridas de modo reiterado por el progenitor recurrente, Sr. Carlos Miguel, que, pese a no poseer una motivación basada en la Convención de Ginebra ni ser causa suficiente para la concesión de protección subsidiaria, debemos considerarla de la suficiente entidad, dada la reiteración y gravedad que deriva de la documentación obrante al expediente, como para suponer un peligro para la seguridad de la familia en su conjunto, con hijos menores, aspecto éste que no fue valorado en la sentencia impugnada.

En el presente supuesto se consideran acreditados los motivos que justifican, en la situación de vulnerabilidad en que se encuentra la familia con los dos hijos menores, los requisitos para la concesión de residencia por razones humanitarias. Y si bien la sentencia -así como las resoluciones administrativas impugnadas- razona que el desplazamiento a otro departamento o localidad en el que no actúen los grupos criminales causantes de las amenazas y extorsiones hubiera sido suficiente para acabar con la persecución que manifiesta sufrir, no se tiene en cuenta que nos encontramos ante un supuesto de vulnerabilidad por tratarse de una familia con dos menores a cargo, con las consiguientes dificultades y penosidad para efectuar el desplazamiento requerido para huir del grupo extorsionador y, en definitiva, para superar la situación, ciertamente grave, de amenazas y extorsión descritas.

Dada la entidad de la extorsión y de las amenazas recibidas y teniendo en cuenta la situación objetiva de vulnerabilidad de los solicitantes, se considera procedente la concesión de la autorización de residencia por razones humanitarias, por lo que procede casar la sentencia de instancia en este aspecto concreto, permaneciendo inalterable en todo lo demás.

OCTAVO. Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.