Sentencia Contencioso-Administrativo 67/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 76/2024 de 28 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso.

El presente recurso se dirige contra el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba la Resolución Complementaria para liquidar el contrato y determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración del contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de los tramos: M-40-Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de Madrid a Arganda del Rey; M-40 Navalcarnero, de la autopista de peaje R-5, de Madrid a Navalcarnero, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409, y sus anexos.

La demanda precisa, a este respecto, que se impugna la liquidación complementaria, y añade:

«Conviene recordar que, con objeto de definir cómo se iba a determinar la RPA, el Consejo de Ministros aprobó el "Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de abril de 2019, de interpretación de determinados contratos de concesión de autopistas, en cuanto al método para calcular la «Responsabilidad Patrimonial de la Administración»" (en lo sucesivo, el Acuerdo de Criterios interpretativos).

(...) El Acuerdo de Criterios interpretativos estipuló un proceso trifásico que se basaba en tres liquidaciones, separadas entre sí por seis meses.

(...) En la primera se iban a cuantificar, con carácter definitivo, una serie de partidas -esencialmente las relativas a las inversiones por obras-; pero también se pretendía incorporar otras que se calificaban de "pendientes", por depender de futuros pronunciamientos administrativos y judiciales. Dichas situaciones se irían definiendo en las liquidaciones complementaria y definitiva.

(...) Transcurridos más de cuatro años desde la reversión de las autopistas y del inicio de los procedimientos para la determinación de la RPA, la Administración no ha concluido la liquidación completa de ninguna.

(...) Lo anterior implica que, desde el Tribunal Supremo, por medio de las Sentencias 627/2023 y 630/2023 , se haya considerado que el esquema definido en el Acuerdo de Criterios interpretativos ha quedado superado y que lo procedente es que la Administración dicte, tras la primera, una última liquidación para cada concesionaria -en lugar de las dos adicionales previstas- por la que cuantifique, con carácter definitivo, el importe de las RPAs.

(...) Frente a este planteamiento, la Administración insiste en mantener su previsión de tres liquidaciones, siendo la segunda, denominada "complementaria", la que resulta objeto de este procedimiento.

(...) En todo caso, también debemos poner de manifiesto que ACCESOS accionó contra el primer acuerdo de liquidación de la RPA -que fue anterior a los pronunciamientos de la Sala anulando parcialmente el Acuerdo de Criterios interpretativos-, dando lugar al P.O. 155/2022 pendiente de sentencia.

(...) Esto es relevante porque en aquel litigio se están discutiendo cuestiones controvertidas que vuelven a surgir con ocasión de la Liquidación Complementaria.

(...) El solapamiento temporal de ambos procedimientos, en el que se reproducen pretensiones parcialmente coincidentes, requiere un esfuerzo de coordinación entre las resoluciones judiciales que les pongan término.

(...) Más aún cuando se pone de manifiesto que la Administración ha utilizado la Liquidación Complementaria de ACESSOS para adaptar la Primera Liquidación al escenario resultante tras las Sentencias sobre el Acuerdo de Criterios Interpretativos (volvemos a recordar que la Primera Liquidación de la RPA de ACCESOS fue anterior a los pronunciamientos de la Sala acerca del Acuerdo de Criterios Interpretativos).»

SEGUNDO.- Antecedentes relevantes.

En la demanda se hace referencia a una serie de antecedentes fácticos que, debidamente complementados, resultan de utilidad para una mejor comprensión de la contienda suscitada. Son, en síntesis, los siguientes:

1. El "contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de los tramos M-40-Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de Madrid a Arganda del Rey; M-40-Navalcarnero, de la autopista de peaje R-5, de Madrid a Navalcarnero, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409" (en lo sucesivo, el "Contrato" o la "Concesión") fue adjudicado a la recurrente por Real Decreto 1515/1999, de 24 de septiembre, con una duración prevista de 50 años.

2. Construida la Infraestructura, se autorizó su explotación por acta de puesta en servicio de las obras de fecha 12 de febrero de 2004.

3. Durante los años coincidentes con la crisis financiera de 2007 y 2008, y los siguientes, marcados por la crisis económica, los flujos de tráfico de la autopista decayeron muy significativamente respecto a lo que inicialmente se había estimado en el plan económico-financiero de la Concesión.

4. Esta circunstancia afectó de forma determinante a la viabilidad de la Concesión. La situación culminó en la insolvencia de la Concesionaria y la posterior incoación del concurso de acreedores tramitado por el Juzgado de lo Mercantil n.º 6 de Madrid, con número de procedimiento 701/2012.

5. En sede de concurso se dictó auto de 2 de noviembre de 2017, acordando la apertura de la fase de liquidación, lo que supuso la resolución del Contrato. La Administración constató formalmente dicha resolución por Acuerdo Consejo de Ministros de 13 de julio de 2018, confirmando así los efectos resolutorios de la apertura de la fase de liquidación.

6. Por medio de dicho Acuerdo, el Consejo de Ministros ordenó al Ministerio de Fomento que tramitara el procedimiento de liquidación del Contrato; lo que implicaba, siguiendo las previsiones de los pliegos, la determinación y liquidación de la denominada "responsabilidad patrimonial de la Administración", (en adelante, "RPA").

7. Con objeto de definir unos criterios homogéneos de aplicación para la determinación y cálculo de la RPA en las diversas concesiones otorgadas, se aprobó por el Consejo de Ministros el "Acuerdo de 26 de abril de 2019, de interpretación de determinados contratos de concesión de autopistas, en cuanto al método para calcular la «Responsabilidad Patrimonial de la Administración»", (en adelante, el "Acuerdo de Criterios Interpretativos").

8. El Acuerdo de Criterios interpretativos articulaba un proceso de liquidación en tres fases:

«En consecuencia, la interpretación que se adopta es la siguiente:

a) Se dictará una primera resolución de determinación de la RPA, a cuenta de la resolución definitiva. En esta primera resolución se determinarán por separado:

- la cantidad a pagar ya reconocida,

- y la cantidad que se retiene provisionalmente hasta la liquidación de las situaciones pendientes.

b) La liquidación de las situaciones pendientes se realizará en dos fases:

- en los seis meses siguientes a la primera resolución de determinación de la RPA (mediante una nueva resolución, complementaria de la primera, con base en la información posterior que se haya podido obtener),

- y en los seis meses siguientes a la fecha de la resolución complementaria, mediante una resolución definitiva.»

10. El Acuerdo de Criterios Interpretativos dictado por el Consejo de Ministros fue recurrido ante esta Sala, que dictó diversas sentencias al efecto -todas las cuales devinieron firmes y, entre ellas la STS n.º 89/2022, de 28 de enero, referida a este caso-, en virtud de las cuales se estimaron parcialmente los recursos interpuestos y se determinó, en definitiva, cuáles debían ser los criterios válidos a utilizar en la liquidación de la RPA.

11. En relación a estos concretos tramos de autopistas de peaje, en fecha 28 de diciembre de 2021 fue dictada la Primera Liquidación, que fue impugnada ante esta Sala, dando lugar al recurso contencioso-administrativo n.º 155/2022, que finalizó mediante la STS n.º 885/2025, de 30 de junio, la cual estimó parcialmente el recurso y ordenó dictar, sin más demora, la liquidación definitiva de la RPA.

12. En fecha 27 de diciembre de 2023 fue dictado Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprobó la Resolución Complementaria para liquidar el contrato y determinar la RPA, que es objeto del presente recurso.

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

Como hemos relatado anteriormente, la demanda interpuesta por AUTOPISTA ACCESOS DE MADRID C.E. S.A. se dirige contra el Acuerdo del Consejo de Ministros que aprueba la denominada Liquidación Complementariadel contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de varios tramos de autopistas de peaje (M-40-Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de Madrid a Arganda del Rey; M-40-Navalcarnero, de la autopista de peaje R-5, de Madrid a Navalcarnero, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409), con el objeto de determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración tras la resolución del contrato.

La actora sostiene que dicha liquidación es contraria al ordenamiento jurídico tanto por vulnerar los criterios establecidos por el propio Consejo de Ministros en 2019 como por apartarse de la doctrina fijada posteriormente por el Tribunal Supremo, que ha considerado superado el esquema trifásico de liquidaciones y ha exigido una determinación definitiva y completa de la responsabilidad patrimonial. La Administración, pese a ello, insiste en mantener una liquidación intermedia -la complementaria- que prolonga indebidamente el procedimiento, introduce correcciones improcedentes a la primera liquidación y reproduce controversias que ya están siendo enjuiciadas en otro proceso pendiente ante la misma Sala.

Desde el punto de vista fáctico, la demanda expone que la concesión fue adjudicada en 1999 por un plazo de cincuenta años, que las infraestructuras fueron correctamente construidas y puestas en servicio en 2004, y que la drástica caída del tráfico derivada de la crisis económica hizo inviable la concesión, conduciendo a la insolvencia de la sociedad y a la apertura de la fase de liquidación del concurso de acreedores en noviembre de 2017. Como consecuencia, el contrato quedó resuelto por ministerio de la ley, si bien la Administración demoró injustificadamente la reversión efectiva de las autopistas hasta mayo de 2018. Este retraso resulta determinante para la cuantificación de diversas partidas de la responsabilidad patrimonial, en especial las relativas a obras adicionales y a los intereses devengados, pues fue la propia Administración la que siguió actualizando los saldos hasta la fecha de la entrega efectiva de la infraestructura.

La parte recurrente sostiene, con carácter general, que la resolución complementaria de determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) incurre en una aplicación incorrecta de los criterios legales y jurisprudenciales que rigen la liquidación de los contratos concesionales resueltos por causa concursal, provocando un resultado económico que, a su juicio, no refleja fielmente las inversiones efectivamente realizadas ni preserva la neutralidad que debe presidir la RPA. Desde esta premisa, articula un conjunto de pretensiones dirigidas a depurar la liquidación impugnada de aquellos elementos que considera ajenos al equilibrio económico jurídico del mecanismo indemnizatorio y a corregir determinadas partidas cuyo cálculo reputa distorsionado.

En primer lugar, la recurrente solicita que la partida [1]de la RPA, correspondiente a las obras de primer establecimiento, sea computada íntegramente, al entender que ha quedado suficientemente acreditada la ejecución completa de las obras previstas en los proyectos concesionales. Basa esta pretensión en la aprobación sin reservas de los Estados de Dimensiones y Características de la Obra Ejecutada (EDYCOES), considerados por la propia Administración como instrumento de contraste entre obra proyectada y obra ejecutada, así como en el antecedente de la devolución de la garantía de construcción acordada por el Tribunal Supremo -con la única excepción del 1 % cultural-; devolución que, a juicio de la recurrente, presupone la finalización correcta de las obras afianzadas. Desde esta óptica, sostiene que no resulta procedente reabrir esta cuestión en sede de liquidación de la RPA.

En relación con la partida [2],la recurrente interesa el reconocimiento de todas las modificaciones y obras complementarias que fueron objeto de aprobación administrativa y que, aun habiendo sido ejecutadas y revertido al dominio público, no han sido computadas en la liquidación. Entiende que el criterio adoptado por la Administración -limitando el cómputo a las obras realizadas a requerimiento expreso- carece de respaldo en el Acuerdo de Criterios Interpretativos y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y que la exclusión de estas inversiones conduciría a que la Administración se beneficie de obras integradas en la infraestructura sin compensación, lo que desnaturalizaría el fundamento resarcitorio de la RPA.

Respecto de la partida [3],relativa a las obras adicionales, la recurrente plantea una interpretación flexible del criterio temporal para su valoración. Si bien reconoce que el Acuerdo de Criterios Interpretativos fija, con carácter general, como referencia el último saldo aprobado antes del auto de apertura de la fase de liquidación concursal, subraya que en su caso concreto ese esquema se vio alterado por un retraso significativo en la asunción efectiva de la infraestructura por la Administración. Durante ese periodo intermedio -posterior al auto concursal y previo a la reversión- la propia Administración continuó aprobando actualizaciones del saldo, lo que, según la recurrente, evidencia la existencia de una deuda reconocida que no debería extinguirse por el mero retraso en la reversión, evitándose así que la Administración obtenga una ventaja de su propia inactividad.

En materia de intereses derivados de los justiprecios, la recurrente defiende que tanto los intereses generados por retrasos imputables a los Jurados Provinciales de Expropiaciones como aquellos causados por la demora de la Administración en satisfacerse los pagos forzosos deben ser tratados como magnitudes irrelevantes a efectos de la RPA. Su pretensión no es que dichos intereses incrementen la indemnización, sino que permanezcan completamente al margen del cálculo, sin sumarse ni restarse, por cuanto su inclusión -ya sea positiva o negativa- altera el equilibrio del sistema y repercute de forma desfavorable sobre la concesionaria pese a tratarse de dilaciones ajenas a su conducta. A este respecto, considera que esta solución refleja de forma más fiel el carácter neutral y compensatorio de la RPA.

Este mismo planteamiento se extiende, según la recurrente, a los intereses vinculados a justiprecios pendientes de pago, reflejados en diversas partidas de la liquidación. Entiende que la consistencia del sistema exige un tratamiento homogéneo y que, en consecuencia, los intereses imputables a actuaciones administrativas o cuasi jurisdiccionales no deben operar como factor corrector del importe indemnizatorio.

Por lo que se refiere a la reversión parcial de la finca MVC 099 -partidas [6] y [11]-,la recurrente solicita el ajuste de las partidas correspondientes a fin de evitar una doble minoración. Dado que existe una resolución judicial firme que reconoce la reversión parcial del terreno y la correlativa obligación de reintegro del justiprecio por parte de los expropiados, considera improcedente que ese mismo importe se detraiga de la RPA, pues ello implicaría descontar dos veces una cantidad que la Administración ya recupera directamente de terceros.

Una pretensión de especial relevancia económica es la relativa al incremento del límite de la RPA por expropiaciones -partida [8]-.La recurrente sostiene que el marco legal introducido por la Disposición Adicional 41.ª de la Ley 26/2009 acotó el riesgo concesional a un máximo del 175 % del importe inicialmente previsto, de modo que las inversiones que superen ese umbral dejan de ser riesgo y ventura y deben ser compensadas. A su juicio, ha quedado acreditado que los pagos efectivamente realizados por la concesionaria superaron ampliamente dicho límite, circunstancia reconocida por la propia Administración, lo que justificaría elevar el techo indemnizatorio hasta reflejar el exceso realmente soportado.

En cuanto a la partida [9],correspondiente a las obras necesarias para la reversión en condiciones normales de funcionamiento, la recurrente cuestiona la fiabilidad de la valoración realizada por SEITT, especialmente en aquellos capítulos en los que, pese a aplicarse un estándar teóricamente menos exigente que el de "puesta a cero", se alcanzan importes sensiblemente superiores a los estimados con criterios más estrictos. Aduce que esta circunstancia revela la inclusión de actuaciones que exceden de las obligaciones contractuales de conservación y que, además, el informe fue elaborado varios años después de la reversión, lo que introduce un elemento de incertidumbre técnica. Desde esta perspectiva, propone como referencia prioritaria el informe de Euroconsult, elaborado en el momento de la entrega, o, subsidiariamente, la aplicación del criterio menos gravoso para evitar un empeoramiento injustificado de su posición económica.

Y, tras desarrollar su argumentación en relación con tales extremos, finaliza solicitando lo siguiente:

«1. Que la partida definida como [1]se compute en su integridad, sin minorar ninguna cantidad en concepto de obras de primer establecimiento no ejecutadas.

2. Que la partida definida como [2]integre todos los modificados debidamente tramitados y aprobados por la Administración, prescindiendo del requisito de que solo se computen las que hayan sido ejecutadas "a requerimiento de la Administración".

3. Que la partida definida como [3]se valore:

- Como pretensión principal en 290.288.419,03 euros, saldo aprobado por la Administración en mayo de 2018.

- Como subsidiaria de la anterior, que se valore en 285.328.969,65 euros, saldo aprobado por la Administración para el ejercicio 2017.

En ambos casos con el incremento correspondiente sobre el límite de la RPA por obras

5. No deben incluirse, ni para añadir a la RPA ni para minorarla, los intereses de los justiprecios devengados por causa imputable a los Jurados Provinciales de Expropiaciones.

6. La RPA no puede minorase por los intereses imputables al retraso de la Administración en el pago de los justiprecios.

7. La fecha estimada para el final del devengo de los intereses por los retrasos en los pagos de los justiprecios debe ser seis meses después del Acuerdo de la Liquidación Complementaria, es decir, el 27 de junio de 2024.

8. Las partidas [6]y [11]deben ajustarse a la reversión parcial de la finca MVC-99 -y a la restitución a la Administración de 28.246,50 €, relativos al justiprecio, por parte de los expropiados-.

9. La partida [8]debe quedar definida en 204.360.861,43 euros.

10. Para calcular el importe de la partida [9]:

- Las obras pendientes para que la autopista revierta en situación de normalidad deben debe quedar definidas en los 5.278.834,63 euros que fija EUROCONSULT.

- Y, como pretensión subsidiaria, las partidas que se hayan cuantificado con un importe superior en el Informe de SEITT al previsto en el Informe de INECO deben reducirse a los importes previstos en este último. Esto se concreta en que la partida de firmes debe valorarse en 6.437.568,70 euros, en lugar de en 29.867.692,97 euros y la partida de señalización horizontal en 359.013,10 euros, en lugar de en 580.384,23 euros; de modo que el total de [9]quede definido en 12.216.691,29 euros.

11. En relación con el importe de la fianza de explotación procede, de forma alternativa y sin preferencia por ninguna de las siguientes soluciones, acordar:

- Incrementar la RPA por el importe de la fianza íntegramente, sin amortizar y sin aplicar límites.

- O, destinar la fianza de explotación a responder por las obras pendientes para que la autopista revierta en situación de normalidad. En este caso, la partida [9]debe minorarse en un importe igual al valor de la fianza de explotación y, si el importe de la fianza de explotación es superior al valor de la partida [9],el exceso deberá incrementar la RPA -sin amortizar ni aplicar límites.

12. Debe declararse que no procede retener cantidad alguna por situaciones pendientes tras la liquidación definitiva, sin perjuicio del derecho de la Administración a reclamar sus derechos de crédito contra la Concesionaria en sede del procedimiento concursal.

13. Los intereses por retraso en la determinación y pago de la RPA deben calcularse tomando como dies a quo la fecha de firmeza del Auto de liquidación más dos meses.»

CUARTO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandada.

La Abogacía del Estado interesa la íntegra desestimación del recurso interpuesto por ACCESOS DE MADRID contra la Resolución Complementaria de determinación de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA), con base en que dicha resolución se dictó respetando plenamente el Acuerdo de Interpretación de 26 de abril de 2019, incorporando todas las correcciones impuestas por el Tribunal Supremo y sin incurrir en las infracciones que la actora denuncia. A juicio de la Administración, el recurso incurre de forma reiterada en una indebida reproducción de las mismas pretensiones ya deducidas contra la Primera Resolución de RPA -actualmente pendiente de sentencia-, sin que se haya producido modificación material alguna en muchas de las partidas impugnadas, lo que revela una estrategia procesal de reiteración y anticipación de cuestiones que deberán resolverse, en su caso, en la liquidación definitiva.

Desde una perspectiva general, la Abogacía del Estado sostiene que el sistema de determinación progresiva de la RPA mediante una primera resolución, una complementaria y una definitiva sigue siendo jurídicamente válido, pese a las críticas de la actora, y que así lo ha reconocido el Tribunal Supremo. Las sentencias 627 y 630/2023 no eliminan la figura de la resolución definitiva, sino que excluyen la reiteración innecesaria de nuevas primeras y complementarias resoluciones una vez anuladas las anteriores, precisando que, tras la resolución complementaria válida, debe procederse directamente a la liquidación definitiva conforme a los criterios ya fijados. La Administración afirma, además, que es la primera interesada en culminar el procedimiento dado el elevado coste de los intereses de demora, y que los retrasos no son imputables exclusivamente a ella, sino también a la complejidad técnica del expediente, la pandemia y a las múltiples incidencias procesales promovidas por los propios interesados.

En relación con la partida [1](RPA por obras de primer establecimiento), la contestación rechaza frontalmente la tesis de ACCESOS según la cual la devolución parcial de la fianza de construcción implicaría el reconocimiento de que todas las obras se ejecutaron plenamente. La Abogacía del Estado aclara que la sentencia 1498/2020 del Tribunal Supremo no se pronunció sobre la completa ejecución material de las obras, sino únicamente sobre la procedencia de la incautación de la fianza, cuestión distinta y regida por parámetros jurídicos diferentes. Sostiene que los EDYCOES no son certificaciones de ejecución total e íntegra, sino instrumentos auxiliares para la comprobación de la obra, y que el acta de puesta en servicio de 2004 ya dejó constancia de la existencia de trabajos pendientes, en especial en materia medioambiental. Conforme al Acuerdo de Interpretación, únicamente pueden computarse como inversión las unidades de obra realmente ejecutadas, y reconocer lo contrario supondría compensar económicamente prestaciones no realizadas, generando un enriquecimiento injusto en favor de la concesionaria.

Respecto de la partida [2],relativa a proyectos modificados y obras complementarias, la Abogacía del Estado defiende que solo pueden computarse aquellas modificaciones ejecutadas a requerimiento de la Administración, conforme a la cláusula 74 del Pliego de Cláusulas Generales y a la interpretación reiterada del Tribunal Supremo. Las modificaciones promovidas por iniciativa del concesionario, aun cuando hayan sido tramitadas y aprobadas, no alteran el régimen de amortización ni el límite de la RPA y no generan derecho a compensación económica. Se subraya que esta cuestión ya fue planteada en el recurso contra la Primera Resolución y que la solución adoptada es coherente con la doctrina sentada por la Sala Tercera, que circunscribe el cómputo de inversiones a las contractualmente exigidas.

En cuanto a la partida [3],correspondiente a las obras adicionales reconocidas al amparo de la Disposición Adicional 41ª de la Ley 26/2009, la Abogacía del Estado admite que la Resolución Complementaria ya ha incorporado las correcciones impuestas por el Tribunal Supremo, incrementando sustancialmente el importe inicialmente reconocido. Sin embargo, rechaza la pretensión de la actora de fijar el valor con referencia a la fecha de la reversión efectiva de la infraestructura. A su juicio, la doctrina jurisprudencial es clara al señalar que debe atenderse al último ejercicio cerrado anterior al auto de apertura de la fase de liquidación del concurso, con independencia de que la explotación se haya prolongado por razones de hecho hasta una fecha posterior. El hecho de que la Administración siguiera calculando y actualizando saldos tras el auto concursal no generó un nuevo derecho a favor de la concesionaria, sino que obedeció al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Real Decreto 1770/2010, que articuló un sistema específico de compensación por obras adicionales distinto del mecanismo de la RPA, sin impacto sobre el límite de ésta.

En materia de expropiaciones y tratamiento de intereses (partidas [5], [6], [7] y [11]),la contestación sostiene que el Acuerdo de Interpretación, validado en este punto por el Tribunal Supremo, parte de un criterio homogéneo: la RPA debe reembolsar únicamente las inversiones efectivamente realizadas por la concesionaria. Los intereses forman parte del justiprecio y, por tanto, de la inversión solo cuando han sido abonados por el concesionario. En cambio, los intereses satisfechos directamente por la Administración -ya sea por retrasos imputables a los Jurados Provinciales de Expropiación o por su propio retraso en el pago- deben descontarse de la RPA para evitar que la concesionaria perciba cantidades que nunca desembolsó. La diferencia de tratamiento entre partidas amortizadas y no amortizadas se justifica por la distinta naturaleza de las cifras que se suman y restan, reiterando que cualquier otra interpretación conduciría a un enriquecimiento sin causa.

En relación con la petición de incrementar el límite de la RPA por expropiaciones más allá del 175% de lo ofertado, la Abogacía del Estado niega que exista cobertura legal o jurisprudencial para ello. Afirma que el límite fue fijado por la propia concesionaria en su oferta y constituye un elemento esencial del contrato que no fue corregido por el Tribunal Supremo. El mecanismo excepcional previsto en la Disposición Adicional 41ª de la Ley 26/2009 y desarrollado por el Real Decreto 1770/2010 no alteró dicho límite, sino que habilitó instrumentos alternativos de compensación (préstamos participativos y aumentos tarifarios), condicionados, además, a la renuncia expresa a acciones judiciales por sobrecostes en expropiaciones y obras adicionales, renuncia que ACCESOS aceptó y que le impide ahora desconocer sus efectos.

Por lo que respecta a la partida [9],relativa a las inversiones necesarias para la entrega de las instalaciones en condiciones de normalidad, la Abogacía del Estado defiende la plena corrección técnica y jurídica del informe de SEITT frente a las críticas de la actora. Niega que dicho informe valore una "puesta a cero" de la infraestructura y subraya que las actuaciones contempladas responden a déficits de conservación acumulados durante más de una década, identificados a partir de inspecciones visuales, auscultaciones y proyectos técnicos aprobados conforme a la normativa vigente. Frente a los informes de INECO o EUROCONSULT, basados en estimaciones globales y macroprecios, SEITT ha utilizado proyectos constructivos reales, supervisados y licitados en concurrencia competitiva, lo que otorga mayor objetividad y fiabilidad a las cifras. La Administración acusa a la actora de efectuar una selección interesada de los datos más favorables de cada informe, sin criterio técnico coherente, incurriendo en una comparación sesgada.

Finalmente, la Abogacía del Estado opone causas de inadmisibilidad respecto de varias pretensiones. En particular, considera inadmisible reabrir el destino de la fianza de explotación, por tratarse de una cuestión ya resuelta con carácter firme por el Tribunal Supremo, así como impugnar la previsión de retenciones por situaciones pendientes o el dies a quopara el devengo de intereses por retraso en la determinación de la RPA, extremos igualmente consolidados por jurisprudencia firme. Subsidiariamente, defiende que dichas previsiones resultan plenamente conformes con la separación entre el procedimiento concursal y la liquidación administrativa de la concesión, y justificadas por la complejidad objetiva de los expedientes pendientes de expropiación.

QUINTO.- Consideraciones relevantes para la resolución de este recurso.

Para abordar correctamente el análisis y resolución del presente recurso debemos tener en cuenta varias consideraciones que estimamos relevantes. Son las siguientes:

I.En relación con esta cuestión se dictaron por este Tribunal Supremo una serie de sentencias -cada una correspondiente a tramos concretos de autopistas de peaje- referidas, en un primer momento, al Acuerdo de Criterios Interpretativos aprobado por el Consejo de Ministros. Todas esas sentencias devinieron firmes. En concreto, la referida a este caso fue la STS n.º 89/2022, de 28 de enero.

Recuerda -entre otras- la STS nº 885/25, de 30 de junio, dictada en el recurso 155/2022: «Estas sentencias y, singularmente, la referida a este caso [ STS n.º 89/2022, de 28 de enero (RC/A 225/2019)], arrojaron luz sobre la interpretación correcta de algunas previsiones del Acuerdo de Criterios interpretativos y además, estimaron parcialmente las demandas, con un alcance que -según afirma la parte actora- en cuanto interesa al presente litigio sería el siguiente:

- Se estimó que las obras adicionales reconocidas al amparo de la Disposición Adicional 41ª de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 ( en adelante, también, la "DA 41ª"), deben computarse por "el saldo aprobado y verificado al efecto por la Administración en el último ejercicio antes del auto de apertura de la fase de liquidación, sin reducción por amortización".

- Se estimó que el importe correspondiente al 25% abonado por la Administración a los expropiados derivados de la omisión del trámite de información pública no se computa a efectos de determinar la RPA, ni para incrementarla ni para minorarla.

- Se consideró que el día inicial de la amortización de las obras adicionales, complementarias y modificados, debe ser la fecha en que fueron puestas en servicio o cuando se inició el cobro de peaje asociado al nuevo tramo.

- Se estimó que las obras debían revertir a favor de la Administración en condiciones de normalidad, y no de "puesta a cero" entendida como valoración referida al inicio de la concesión.

- Y se estimaron otras pretensiones relativas al cómputo de intereses de demora y a la improcedencia de incluir, en las liquidaciones, pronunciamientos relativos a la incautación de las garantías de construcción y explotación.

Junto con estos pronunciamientos, incluidos en la parte dispositiva de las sentencias, el Tribunal Supremo introdujo, en el cuerpo de dichas resoluciones, una serie de razonamientos que permiten orientarnos en la correcta aplicación de los criterios interpretativos».

II.La Administración, conforme al esquema cronológico incorporado al Acuerdo de Criterios Interpretativos, dictó una Liquidación Inicial, esto es, la primera resolución para liquidar el contrato.

Pero, la STS n.º 885/2025, antes citada, dictada en el recurso interpuesto contra esa primera liquidación, destacaba en su Fundamento Quinto ("Efectos de los pronunciamientos previos de este Tribunal relacionados con este recurso") que "es importante resaltar que el Acuerdo que ahora se impugna, por el que "se aprueba la Primera resolución para liquidar el contrato y determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) del contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de los tramos: M-40- Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de Madrid a Arganda del Rey; M-40- Navalcarnero, de la autopista de peaje R-5, de Madrid a Navalcarnero, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409", es de fecha 28 de diciembre de 2021, anterior en el tiempo, por tanto, a la STS 89/2022, de 28 de enero, lo que explica que los criterios fijados por esta Sala en relación con el Acuerdo de Criterios Interpretativos dictado por el Consejo de Ministros no fueran tenidos en cuenta a la hora de aprobar esta primera liquidación.

Quiere ello decir -en línea con lo expuesto en nuestra STS n.º 627/2023, de 17 de mayo (recurso 149/2022) y la STS n.º 884/2025, de 30 de junio (dictada en el recurso 450/2022)- que esta primera liquidación ha sido practicada conforme a unos criterios -los del acuerdo interpretativo de 2019- que no eran los procedentes, al haber sido corregidos éstos, al menos parcialmente, en nuestras sentencias y, en particular, en la STS n.º 89/2022, por lo que es manifiesto que el Acuerdo ahora impugnado debe anularse por ir en contra de dichas sentencias.

En efecto, en la ya tantas veces citada STS n.º 89/2022 se había impugnado el mencionado Acuerdo Interpretativo de 2019 y en la parte dispositiva de dicha sentencia se estableció, corrigiendo los criterios interpretativos que se habían adoptado por la Administración, la forma en que debían aplicarse las cláusulas para practicar la Liquidación del contrato de concesión y fijar la RPA. Es decir, en puridad de principios, nuestra sentencia determinó la forma en que debían practicarse dichas liquidaciones sucesivas.

Pues bien, si el acuerdo aquí impugnado no se adapta a los mandatos que se impusieron en la sentencia, es evidente que ese acuerdo, es decir, esa primera Liquidación es nula de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 103-4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme al cual «serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento».

Lo expuesto ha de suponer, por tanto, la estimación de la demanda en la medida en que el acuerdo impugnado se aparte o contravenga lo dispuesto en nuestras SSTS sobre el particular y, en concreto, en la STS n.º 89/2022".

Y esta es la decisión que se adoptó en la mencionada STS n.º 885/2025, en cuyo Fallo, además, se acordó:

«Reconocer el derecho de la recurrente a que por parte de la Administración se proceda a la determinación de la mencionada responsabilidad a que se refiere dicho Acuerdo, conforme a los criterios establecidos en las sentencias dictadas por esta Sala mencionadas en los precedentes fundamentos y, en lo no establecido en ellas, conforme a los criterios establecidos en el Acuerdo Interpretativo de 2019, ya mencionado, realizándose dicha liquidación con carácter definitivo, sin necesidad de más demora en la determinación de la RPA, desestimando el recurso en el resto de los pedimentos de la demanda.»

Este último pronunciamiento traía causa de lo razonado en el Fundamento de Derecho UNDÉCIMO ("Recapitulación"), en el que se decía:

"Lo concluido en los anteriores fundamentos, como se ha ido adelantando, comporta la estimación parcial de la pretensión de la recurrente y, en consecuencia, procede anular el acuerdo impugnado por las razones ya expuestas, en el sentido de que deberá dictarse una nueva liquidación de la RPA que se ajuste a los criterios del Acuerdo Interpretativo de 2019, tal y como fueron interpretados por esta Sala en las sentencias que venimos mencionando, desestimándose el recurso en todo lo demás.

Ello no obstante, al igual que concluimos en nuestra STS n.º 630/2023, de 18 de mayo (recurso 83/2022), interpuesta contra acuerdos de liquidación dictados en relación con otra concesionaria, debemos afirmar lo siguiente:

«los trámites subsiguientes a dicha anulación de los Acuerdos impugnados deben atemperarse a la actual situación del procedimiento para la determinación de dicha responsabilidad, porque no puede negarse que en el devenir del contrato al que se pretende dar por finiquitado, y solo provisionalmente, con los Acuerdos que se declaran nulos, ha sufrido ya una demora más que prudente, llevando más de diez años para determinar una RPA a la que debía haberse puesto fin hace ya bastante tiempo, incluso conforme a las mismas previsiones del Acuerdo Interpretativo de 2019. Es cierto que, como ya se dijo, la existencia de situaciones pendientes dejaba indeterminada la cantidad, pero esa circunstancia podría tener justificación en el año 2019, cuando se adoptó aquel Acuerdo imponiendo esas liquidaciones sucesivas, a medida que se hubiesen aclarado las situaciones pendientes, hasta el punto de que ya la misma Administración se impuso, en aquel momento, los plazos sucesivos de seis meses, ya, más que superados, triplicados. No tendría sentido esta sentencia si, declarado nulo el acuerdo aquí impugnado, se procediese a dictar una nueva primera liquidación, una complementaria y, aún, una tercera definitiva, sino que lo procedente es que por la Administración se dicte ya la liquidación definitiva de la RPA, conforme a los criterios que se establecieron en nuestra sentencia de 2022 y, en lo no afectado por ésta, conforme a los criterios del Acuerdo Interpretativo de 2019.»

Por tanto, también aquí, tras la anulación del acuerdo de liquidación impugnado, resulta procedente dictar directamente la liquidación definitiva".

Conviene destacar a este respecto, a mayor abundamiento, que la propia Abogacía del Estado, en su escrito de contestación a la demanda incorporado al recurso ordinario n.º 155/2022, criticaba la impugnación de la primera liquidación por considerar únicamente relevante a estos efectos la liquidación definitiva, señalando: "Es por ello que hasta conocer el contenido de la Resolucion definitiva carece de sentido anticipar una oposición que, siendo progresiva y en paralelo a la actuación de la Administración, sin embargo hasta que esta tenga carácter definitivo y final no puede ser efectivamente considerada maxime ante la dificultad tecnica de satisfacer los intereses de todos en las liquidaciones de "tramite", que realmente solo adquieren consistencia con la liquidación definitiva y respecto a la que resulta procedente reconducir todas las reclamaciones antecedentes y las concluyentes o sintetizadas".

III.Sin embargo, pese a la claridad con que la STS n.º 885/2025 estableció que debía dictarse ya, sin más demoras, la Liquidación Definitiva, lo cierto es que el Consejo de Ministros, siguiendo su propio esquema cronológico incorporado al Acuerdo de Criterios Interpretativos, no procedió a dictar una Liquidación Definitiva, sino la Liquidación Complementaria que ahora se impugna. Y lo que explica tal proceder es que lo hizo el 27 de diciembre de 2023, fecha en la que aún no se había dictado la STS n.º 885/2025.

Así que, atendiendo a estas circunstancias, que son sustancialmente equivalentes a las que ya tuvimos que valorar al dictar la mencionada STS n.º 885/2025, procede reiterar lo ya expuesto en esa sentencia y las que en ella se citan y, en consecuencia, debemos estimar parcialmente la pretensión de la recurrente y anular el acuerdo impugnado por las razones ya indicadas, en el sentido de que deberá dictarse directamente una liquidación definitiva de la RPA que se ajuste a los criterios del Acuerdo Interpretativo de 2019, tal y como fueron interpretados por esta Sala en las sentencias que venimos mencionando, desestimándose el recurso en todo lo demás.

SEXTO.- Costas.

No ha lugar a la imposición de costas, al haberse estimado parcialmente la demanda, de manera que, como determina el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.