Sentencia Contencioso-Administrativo 644/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 588/2023 de 28 de mayo del 2025

PRIMERO.- El objeto del presente recurso de casación.

La representación procesal de la asociación «Ecologistas en Acción Madrid-AEDENAT» interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, tramitado como Procedimiento Ordinario con el núm. 918/2019, en el que se impugnaba:

(i)de forma directa, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alcobendas de 5 de abril de 2019, por el que se aprobaban definitivamente tanto el Plan Parcial del Sector S-1 «Los Carriles» (PP) como el Plan Especial de Infraestructuras del Sector S-1 «Los Carriles» del PGOU de Alcobendas (PEI), ambos redactados por encargo de la Asociación Administrativa de Propietarios del Sector «Los Carriles» [BOCM núm. 142, de 17/06/2019].

(ii)indirectamente, la «clasificación como urbanizable sectorizado» de los suelos integrados en el Sector S-1«Los Carriles», resultado de la aprobación definitiva de la revisión del PGOU de Alcobendas en virtud de resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid de 13 de julio de 2019 [BOCM núm. 173, de 23/07/2019].

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en referido procedimiento el 5 de octubre de 2022, estimando la impugnación directa del Plan Parcial del Sector S-1 «Los Carriles» y del Plan Especial de Infraestructuras de mencionado Sector, desestimando el recurso interpuesto de forma indirecta contra la «clasificación como urbanizable sectorizado» de los suelos integrados en el Sector S-1«Los Carriles».

En virtud de la estimación de la impugnación directa, declara la nulidad tanto del Plan Parcial como Plan Especial de Infraestructuras por considerar no conformes a derecho las evaluaciones ambientales practicadas, razonando - en lo sustancial- en el fundamento jurídico séptimo lo siguiente:

«[...] 31. Sobre la base de cuanto antecede, advierte la Sala que las evaluaciones ambientales tanto del Plan Parcial como del Plan Especial de Infraestructuras no han tenido la oportunidad de evaluar la creación de una montaña artificial o caballón en tanto que alternativa al inviable soterramiento de las redes eléctricas de alta y media tensión inicialmente previsto. Del iter que acaba de ser expuesto se colige sin dificultad que tal solución fue prevista una vez los Informes fueron emitidos y, por ende, no fueron sometidos al órgano ambiental pese a la trascendencia de la modificación que la misma comportaba respecto de la idea inicial.

Repárese que tal circunstancia no resulta baladí si, de una parte, se tiene en cuenta que la ficha del Sector [Documento Nº 112 e.a. - folios 24.294 a 24.296] contempla de forma específica en sus «Observaciones» que «en la ejecución del ámbito se deberá prever el enterramiento de las líneas aéreas de alta tensión que, en su caso, existan». De otra, que se está en la creación de tal estructura artificial de las características reseñadas en la zona Oeste de la urbanización, contigua al Monte Preservado de Valdelatas. (...)

32. [...] De lo expuesto se desprende que la preceptiva definición del pasillo eléctrico a la que aluden las evaluaciones ambientales estratégicas tanto del Plan Parcial como del Plan Especial no solo no se ha materializado con la aprobación definitiva, sino que se ha visto sustituida por una estructura hasta entonces no prevista como es la creación de la montaña artificial o caballón. Tal modificación no se sometió en ningún momento a la consideración del órgano ambiental y, consiguientemente, no ha podido ser evaluada por el mismo, siendo así que en el instrumento aprobado definidamente ni se contempla ya el soterramiento al que la ficha se refería (por resultar inviable) ni se define el pasillo eléctrico en los términos en los que imponían las evaluaciones ambientales.

La omisión descrita debe abocar a considerar no conforme a derecho las evaluaciones ambientales efectuadas, de forma que esa defectuosa evaluación ambiental comporta necesariamente la nulidad tanto del Plan Parcial como del Plan Especial de Infraestructuras. [...]»

SEGUNDO.- Las cuestiones casacionales.

La Sección de Admisión declaró que las cuestiones planteadas en los recursos de casación tramitados con el nº 588/2023 - preparados por las respectivas representaciones procesales del Ayuntamiento de Alcobendas; de «Neinor Península, S.L.» y «San José del Taller de Nazaret, S.L.»; de «Los Carriles SPV, SLU»; «Winslaro ITG, S.L.»; de D.ª Yolanda, D. Eloy y D. Eutimio y D.ª Antonia; de D. Hugo, D. Eutimio y D.ª Custodia; de «Fuentelucha, S.L.»; de D. Mateo; de la «Junta de Compensación del Sector S-1 del PGOU de Alcobendas»; de D. Ramón; y de la «Universidad Politécnica de Madrid» - que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:

«a) Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida a la posibilidad de concretar la nulidad de pleno derecho de un instrumento de planeamiento urbanístico a las precisas determinaciones de este afectadas por el vicio de nulidad (nulidad parcial); y

b) Determinar si la sustitución, por razón de su inviabilidad técnica, del soterramiento de una línea de alta tensión por un caballón o montaña artificial con la finalidad de disminuir el impacto visual del pasillo eléctrico, constituye una mera modificación técnica o se trata de una modificación sustancial de las previsiones del correspondiente instrumento de planeamiento y, a tal efecto, si requiere una evaluación ambiental específica o si este requisito puede entenderse ya satisfecho con la evaluación ambiental realizada en el instrumento de planeamiento urbanístico.»

En el auto se identifican como normas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes: artículos 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana; 6, 7 y 13 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental; y artículos 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en relación con el artículo 71.1.a) de la LJCA, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.- El escrito de interposición formulado por el Ayuntamiento de Alcobendas.

Considera que los instrumentos urbanísticos sometidos a revisión en el presente procedimiento son plenamente ajustados a derecho y, en consecuencia, nunca debieron ser anulados, alegando en lo sustancial que:

A.-La sentencia infringe la doctrina jurisprudencial sobre nulidad parcial de los planes generales y los preceptos en que ésta se asienta, que estima aplicables al presente supuesto.

Respetando el orden en que el auto de admisión identifica las cuestiones de interés casacional, mantiene que de considerarse que se ha incurrido en algún defecto por no haber sometido el caballón al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, ese defecto únicamente podría llevar a la expulsión del ordenamiento jurídico de esa concreta previsión -el caballón paisajístico- con respecto al cual se omitió supuestamente la correspondiente evaluación ambiental.

La falta de evaluación -que no era precisa - se refiere a una medida paisajística puntual y voluntariamente introducida cuya anulación (por haberse aprobado sin la correspondiente evaluación ambiental) en nada afectaría al resto del contenido o previsiones de los Planes que contarían con una evaluación ambiental estratégica completa que abarca el pasillo eléctrico como alternativa al soterramiento. Ambos Planes podrían pervivir, sin alteración alguna, en el caso de que se anulase la previsión del caballón paisajístico, por lo que esta es la opción que debió adoptar la Sala de instancia de concurrir tal concreta irregularidad.

La sentencia ha vulnerado los artículos 47 LPAC y 71 LJCA y la jurisprudencia que los ha interpretado al declarar la nulidad total del Plan Parcial y del Plan Especial de Infraestructuras, ya que conformidad con la jurisprudencia invocada, la nulidad debería de haber afectado exclusivamente a las determinaciones referidas concretamente al caballón paisajístico, pues se trata de una determinación perfectamente individualizable respecto del resto del contenido de referidos Planes, interesando se declare expresamente que (i) la normativa y jurisprudencia invocadas se aplican a todos aquellos instrumentos urbanísticos que, como el Plan Parcial y el Plan Especial, tienen el carácter de disposición general, y no solamente a los planes generales; y (ii) que en un caso como el presente, dicha doctrina ha de llevar - en su caso - a la declaración de nulidad de la concreta disposición relativa al caballón paisajístico, sin que sea extensible al resto del contenido de los Planes que se mantendrán plenamente vigentes y válidos.

B.-La implantación del caballón paisajístico no forma parte del contenido propio de los instrumentos de planeamiento, de forma que su introducción no puede considerarse una modificación sustancial que debiera provocar un nuevo procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

La sentencia recurrida parte de un error relevante: considera que se ha sustituido el soterramiento de las líneas eléctricas por la construcción de un caballón, lo que considera una modificación sustancial que debió haber sido sometida al órgano ambiental. No obstante, el caballón no sustituye al soterramiento de las líneas, sino que es una medida correctora estética o paisajística para amortiguar el impacto visual de las líneas aéreas respecto de las parcelas de uso residencial unifamiliar con frente a la DIRECCION000, siendo estas líneas aéreas o «pasillo eléctrico» la medida que sustituyó al soterramiento ante la inviabilidad técnica del mismo. Y ese pasillo, ya fue sometido al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, en cuyo informe se previeron las directrices necesarias para su implantación en condiciones ambientalmente viables y de seguridad, habiéndose cumplido tales previsiones, incluyendo la realización de un informe de contaminación electromagnética por parte de Red Eléctrica de España.

En todo caso, la previsión del caballón para amortiguar el impacto visual del pasillo eléctrico no es una modificación sustancial del Plan Parcial o del Plan Especial. De hecho, se trata de un aspecto ajeno al contenido de los mismos. Es una medida correctora de naturaleza eminentemente comercial -en el sentido de mejorar la vista de las viviendas- que no tiene ningún efecto en la ordenación propia de los Planes ni en el resto de sus disposiciones, por lo que nunca podrá ser considerada una modificación sustancial, ni una actuación que justificase la necesidad de realizar un nuevo trámite de evaluación ambiental estratégica, ya que carece de impacto en la ordenación y no presenta una relevancia tal, desde la perspectiva ambiental de los Planes, que lo hubiera hecho necesario.

Consecuentemente, en la medida en la que la implementación del caballón no forma parte del contenido propio de los Planes y en que no afecta en ningún caso a los elementos estructurales o determinaciones básicas o elementales de éstos, la mentada medida correctora no puede considerarse como una modificación sustancial. Se trata de una medida técnica que, en su caso, habrá de ser analizada ambientalmente con ocasión de la tramitación del proyecto de urbanización y/o de las licencias de obras.

En definitiva, pretende se declare que las modificaciones técnicas que no inciden en el contenido propio de este tipo de Planes no suponen una modificación sustancial de los mismos que obligue a la realización de un nuevo trámite de evaluación ambiental estratégica, sin perjuicio de la evaluación que se haga en sede del procedimiento de evaluación de impacto ambiental que en cada caso resulte de aplicación.

Y por ello solicita una interpretación de las normas y jurisprudencia invocadas en los aspectos que ofrecen interés casacional objetivo de acuerdo con lo sostenido en dicho recurso; se anule la sentencia recurrida; y desestime el recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, se estime parcialmente en el sentido de declarar la nulidad de las previsiones relativas a la implantación del caballón paisajístico con mantenimiento de la validez del resto del contenido de los Planes, con imposición de las costas causadas.

CUARTO.- Los escritos de interposición formulados por las representaciones procesales de las sociedades «Neinor Península, S.L.» y «San José del Taller de Nazaret, S.L.», «Los Carriles SPV, SLU» y «Winslaro ITG, S.L.»

Las representaciones procesales de referidas sociedades, en escritos de interposición de similar contenido, invirtiendo el orden de análisis establecido en el auto de admisión, invocan en lo sustancial:

A.-La aplicación de la doctrina relativa a la no necesidad de someter el planeamiento a una nueva evaluación ambiental estratégica (EAE) cuando se introduzca un caballón.

Alertan de un error en la interpretación del contenido del Plan que se reproduce en diversos apartados de la sentencia recurrida y que se expresa de manera concreta en su punto § 32 de lo que discrepan por no ser correcto. Advierten que el caballón no ha sustituido el pasillo eléctrico, que estaba y sigue estando presente en el planeamiento y ha sido sometido a EAE.

El caballón, no supone una modificación que altere las indicaciones de la EAE, sino que se trata de una medida técnica adicional, introducida precisamente al amparo del informe ambiental emitido por la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, que recomienda la adopción de medidas adicionales de mejora además del establecimiento del pasillo eléctrico, que es una determinación plenamente vigente del Plan Parcial (y en ningún momento eliminada o sustituida por el caballón).

Sostienen que un caballón no es un elemento propio ni necesario del planeamiento urbanístico, ni se convierte en ello por el hecho de que se contemple en el instrumento de planeamiento y, en cualquier caso, no constituye un elemento sustancial ni tiene carácter de ordenación del suelo, resultando evidente que no tiene otra funcionalidad que ser una medida técnica para paliar el impacto de la aplicación de las indicaciones del EAE en relación con el pasillo eléctrico, que perfectamente podía ni tan siquiera haber sido aludido en la Memoria y ser recogido posteriormente en el proyecto de urbanización para haber sido allí evaluado mediante la correspondiente evaluación de impacto ambiental (EIA) siendo evidente su manifiesta falta de carácter estructurante y normativo.

La sentencia recurrida debe ser casada porque el caballón no es un elemento que precise ser observado en una EAE, pues atendido su carácter técnico será en el trámite de la EIA del proyecto de urbanización donde se analizará su conveniencia por el órgano ambiental y, en todo caso, no constituye un elemento esencial del planeamiento que justifique una nueva reevaluación ambiental estratégica una vez que ya se ha emitido una EAE.

B.-Considerando que el Plan Parcial no precisa ser sometido a una nueva EAE como consecuencia de la previsión de un caballón, la aplicación de la doctrina relativa a la nulidad parcial a que se refiere el auto de admisión carecería de objeto porque no se ha incurrido en ningún supuesto de nulidad al no ser exigible una nueva EAE.

No obstante, a los meros efectos dialécticos, si se aceptase en términos hipotéticos que la previsión del caballón en el Plan Parcial exigía una nueva EAE, este sería un supuesto en el que la doctrina sobre la nulidad parcial alcanzaría todo su sentido, ya que si la nulidad implica la mera supresión del caballón, que es un elemento que carece de cualquier incidencia estructurante o de ordenación, lo que quedaría es un planeamiento con el preciso contenido que fue objeto de la EAE, en definitiva, como si la previsión del caballón nunca hubiera existido, lo que satisface los requisitos exigidos por la jurisprudencia para que sea posible la aplicación de la doctrina de la nulidad parcial.

Lo anterior supondría, a lo sumo, que la hipotética nulidad del planeamiento se limitaría a la concreta previsión del caballón, pero ello no impediría que el caballón fuese introducido en el posterior proyecto de urbanización para ser allí sometido a la EIA propia de ese proyecto, garantizando la evaluación ambiental del mismo.

Y con base en tales consideraciones, interesa se dicte sentencia por la que:

«1. Fije como doctrina en interpretación de los artículos 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana; 6, 7 y 13 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental; y artículos 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en relación con el artículo 71.1.a) de la LJCA, la siguiente:

"En aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, manteniéndose su validez y vigencia respecto del resto del resto de los ámbitos territoriales o determinaciones".

"Las modificaciones introducidas en los planeamientos urbanísticos sometidos a EAE sólo requieren ser nuevamente sometidas a una nueva EAE si se refieren a determinaciones necesarias del plan y tienen carácter sustancial. La introducción de un caballón en un planeamiento urbanístico ya sometido a EAE no requiere de una nueva EAE por no ser una determinación necesaria del plan y no tener, en todo caso, el carácter de modificación sustancial, sin perjuicio de la EIA a que se someta el proyecto que desarrolle su ejecución".

2. Declare haber lugar al presente recurso de casación interpuesto contra la Sentencia 820/2022, de 5 de octubre de 2022 y, en consecuencia, case y anule la Sentencia impugnada.

3. Resolviendo dentro de los términos en que se planteó el debate en la instancia, desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto [...]

4. Subsidiariamente, y para el negado supuesto que se considerase que el planeamiento impugnado debió ser sometido a una nueva EAE, declare que su nulidad se limita a las previsiones del caballón, sin perjuicio de que dicho caballón pueda ser introducido en el posterior proyecto de urbanización para ser allí sometido a la EIA propia de ese proyecto.

5. Todo ello con imposición de costas de la primera instancia a la parte recurrente en la instancia.»

QUINTO.- Los escritos de interposición formulados por la representación procesal de D.ª Yolanda, D. Eloy y D. Eutimio ; D.ª Antonia; D. Hugo, D. Eutimio y D.ª Custodia; la mercantil «Fuentelucha S.L.»; D. Mateo; D. Ramón; y la «Junta de Compensación del Sector S-1 del PGOU de Alcobendas».

Dicha representación procesal, ha presentado sendos escritos de interposición de igual contenido, alegando en síntesis lo siguiente:

A.-Respecto de la primera cuestión de interés casacional planteada por el auto de admisión, consideran que no existe nulidad total del Plan Parcial ni del Plan Especial de Infraestructuras del Sector S-1 "Los Carriles" del PGOU de Alcobendas, por supuestos defectos formales no sustanciales individualizables.

Sostienen que el defecto apreciado en la sentencia para declarar la nulidad no concurre, ya que no estamos ante ningún defecto en la evaluación ambiental estratégica (EAE), sino ante la aplicación errónea de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de evaluación ambiental.

Dicho esto, con independencia de que no concurra tal defecto, consideran que este Tribunal debiera pronunciarse, a los efectos de concretar la jurisprudencia actual, sobre las siguientes cuestiones:

«1ª) Diferenciar y concretar los efectos de la nulidad total de los efectos de la nulidad parcial en el caso de los instrumentos de planeamiento urbanístico, en el sentido de declarar que la nulidad total de un planeamiento se refiera sólo a los defectos sustanciales por vicios que afecten a los elementos que recoge el artículo 45 del RPU y la nulidad parcial a otros defectos formales que puedan individualizarse.

2º) Concretar que, en el caso de los defectos formales individualizables, la nulidad parcial se refiera y afecte sólo a estos defectos y no conlleve como hasta ahora, la nulidad total del plan.

3º) Concretar en consecuencia, los efectos de la nulidad parcial en un sentido similar al establecido por la LPAC para los vicios o defectos no sustanciales.

4ª) Considerar que el defecto no existe cuando se haya aplicado erróneamente a los hechos una legislación concreta, en este caso, la LEA.»

B.-En cuanto a la segunda cuestión de interés casacional sobre la consideración del caballón como una medida correctora técnica de ejecución del planeamiento, la sentencia infringe y aplica erróneamente los arts. 6, 7 y 13 de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental de 9 de diciembre y, por extensión, los arts. 17 a 32 y 33 a 48 y Anexos I y II de dicha LEA. Se infringen además los arts. 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana; arts. 45, 67 y 68 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y la jurisprudencia aplicable a estos artículos.

Tomando en consideración tales preceptos, mantienen que la medida correctora de construcción del caballón para evitar el impacto visual de las líneas eléctricas que no se pueden soterrar, correspondía, como ejecución del planeamiento, a una medida técnica cuya evaluación ambiental se analizará en el informe de EIA del Proyecto de Urbanización como se prevé por el Plan Parcial en su Memoria y que cumplió el informe ambiental estratégico emitido, puesto éste permitía «reflejar con carácter previo a la formulación del PP las condiciones impuestas en el presente informe». Incluso, preveía modificaciones de la ordenación si fuera necesario, previsión que encaja perfectamente en lo que dispone el art. 13.2 de la LEA.

Insisten en el carácter puramente técnico y no sustancial de la medida correctora, siendo evidente que la misma no afecta a ninguno de los elementos determinantes del PP ni del PEI contenidos en el artículo 45 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, concluyendo que la sentencia ha considerado erróneamente como un defecto sustancial de EAE una medida correctora de ejecución técnica, prevista expresamente, no para los Planes y no para una EAE, sino propia de un Proyecto de Urbanización, como medida de ejecución sometida a la EIA.

Y termina suplicando respecto al segundo punto declarado de interés casacional en el auto de admisión, los siguientes pronunciamientos de esta Sala:

«1º) Que se considere la construcción de un caballón, medida correctora al soterramiento de las líneas eléctricas, como medida técnica de ejecución que no afecta al contenido sustancial del planeamiento y por tanto a la EAE.

2º) Que se declare que la construcción del caballón ha sido ya examinada por la EAE sin necesidad de una nueva EAE porque dicha construcción, en su caso, será sometida a la EIA de Proyectos.

3º) Que, en consecuencia, se declare que no existe defecto alguno en la EAE del PP ni del PEI del Sector S1 "Los Carriles" ni, por tanto, nulidad parcial ni nulidad total de estos instrumentos de planeamiento.

4º) Que se diferencie y desarrolle con claridad el ámbito de la EAE y de la EIA, distinción contenida en la Ley del Suelo y la LEA, de tal manera que no sea posible aplicar la EAE a Proyectos de Obras o Proyectos técnicos de ejecución, para evitar así el error que ha cometido la Sentencia recurrida.»

SEXTO.- El escrito de interposición formulado por la Universidad Politécnica de Madrid.

Coincide con los otros recurrentes en considerar que la sentencia parte de un dato erróneo, ya que el caballón no se prevé en sustitución del soterramiento de las líneas eléctricas. Por razones técnicas se indicó que las líneas no podían discurrir soterradas, pero la alternativa al soterramiento fue la implantación de líneas aéreas, el denominado pasillo eléctrico, en vez de soterradas, y dicho pasillo eléctrico sí fue convenientemente analizado en el trámite de evaluación ambiental estratégica como alternativa técnica al soterramiento inicialmente planteado, insistiendo que el caballón fue una medida paisajística, pues la medida sustitutiva del soterramiento fue la implantación de líneas aéreas, no la construcción de una montaña artificial o caballón.

Y partiendo de tales consideraciones, alega en lo sustancial:

A.-La sentencia recurrida vulnera el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así como el artículo 71.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, y la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos, al declarar la nulidad total del Plan Parcial y del Plan Especial, cuando a la vista de la doctrina jurisprudencial recaída al respecto, la nulidad debiera haber afectado -en su caso- únicamente al caballón, al tratarse de una determinación perfectamente individualizable respecto del resto del contenido de los planes urbanísticos.

De considerarse que se ha incurrido en algún defecto por no haber sometido el caballón al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, ese defecto únicamente podría llevar a la expulsión del ordenamiento jurídico de esa concreta previsión, que en nada afectaría al resto del contenido o previsiones de los Planes, que contarían con una evaluación ambiental estratégica completa que abarca el pasillo eléctrico como alternativa al soterramiento. De este modo, ambos Planes podrían pervivir, sin alteración alguna, en el caso de que se anulase la previsión del caballón, por lo que la sentencia debió haber declarado, a lo sumo, la nulidad parcial del Plan Parcial y del Plan Especial.

El caballón se planteó como una medida estética o paisajística, por lo que estamos ante una determinación individualizable y separable del resto del contenido de los Planes, no teniendo dicha medida relación alguna con la ordenación pormenorizada del Plan Parcial o con la viabilidad de las infraestructuras generales básicas que define el Plan Especial, por lo que resultaría procedente aplicar al presente caso la doctrina de la nulidad parcial de los planes urbanísticos.

B.-La sentencia recurrida considera erróneamente que el caballón es una modificación sustancial de los Planes y que éstos debieron ser sometidos de nuevo a una evaluación ambiental estratégica ya superada, cuando en realidad se trata de una medida paisajística correctora para amortiguar el impacto visual de las líneas aéreas en relación con determinadas edificaciones, que no tiene ningún efecto en la ordenación propia de los Planes ni en el resto de sus disposiciones, por lo que nunca podrá ser considerada una modificación sustancial, ni una actuación que justifique la necesidad de realizar un nuevo trámite de evaluación ambiental estratégica.

Sostiene que la ejecución del caballón habría sido posible independientemente de su previsión o no en el Plan Parcial o Especial. Como medida correctora estrictamente técnica, que en nada afecta a las determinaciones de ordenación, su previsión forma parte del contenido técnico del propio del Proyecto de Urbanización que debe aprobarse después de los Planes y que se someterá al trámite de evaluación de impacto ambiental que corresponda, concluyendo que la implementación del caballón no forma parte del contenido propio de los Planes y no afecta en ningún caso a los elementos estructurales o determinaciones básicas o elementales de éstos, por lo que dicha medida correctora no puede considerarse como una modificación sustancial del Plan Parcial o del Plan Especial que precise la tramitación de un nuevo procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

Y con base en tales consideraciones suplica se fije doctrina en los aspectos que ofrecen interés casacional objetivo de acuerdo con lo sostenido en dicho recurso; se anule la sentencia recurrida y desestime el recurso o, subsidiariamente, se estime parcialmente en el sentido de declarar la nulidad de las previsiones relativas a la implantación del caballón paisajístico con mantenimiento de la validez del resto del contenido de los Planes, con imposición de las costas causadas.

SÉPTIMO.- El escrito de oposición formulado por la Asociación Ecologistas en Acción de Madrid-AEDENAT.

Frente a lo alegado por los distintos recurrentes, sostiene que una correcta contextualización de lo razonado en la sentencia recurrida, permite apreciar el acierto de la misma y la consecuente desestimación de los recursos interpuestos, pues no puede obviarse que lo que eufemísticamente se denomina «caballón» en realidad se trata de la construcción de una montaña artificial de extraordinarias dimensiones, de casi kilómetro y medio de largo y 22 metros de altura, situada al oeste del sector junto al monte preservado de Valdelatas, alegando en lo sustancial lo siguiente:

A.-Respecto de la primera cuestión a que se refiere el auto de admisión que se remite a diversas sentencias de este Tribunal sobre la posibilidad de declarar la nulidad parcial de los instrumentos de planeamiento, en tanto disposiciones generales, enfatiza el punto de partida de tal doctrina cuando se refiere de manera específica a los planes urbanísticos. Así la sentencia de 27 de mayo de 2020, parte de considerar estos planes como un todo armónico en el que necesariamente se produce la interconexión de sus determinaciones, por lo que trasladada dicha doctrina al caso de autos, es preciso analizar diversas cuestiones que no pueden soslayarse:

(i).-La montaña artificial planificada no puede ser considerada como una mera modificación técnica o de pequeña entidad, no susceptible de ser individualizada sin afectar al resto de las determinaciones que contienen los planes, y que se prevé su construcción con los áridos de los grandes desmontes en los términos reflejados en la evaluación ambiental estratégica.

(ii).-No es posible declarar la nulidad parcial cuando las partes demandadas no han efectuado una petición expresa, para que al menos, subsidiariamente, se declare la misma, no habiendo justificado que era posible llevar a cabo la individualización de la nulidad sin afectar a la coherencia e integridad del planeamiento que se considera válido.

(iii).-Encontrándonos ante un procedimiento de evaluación ambiental vinculado a la finalidad tuitiva del medio ambiente, ex art.9.1 de la Ley 21/2013 y 45 CE, no será posible la nulidad parcial pretendida por los recurrentes.

Sitúa el punto de partida de esta última afirmación, en la doctrina jurisprudencial que sobre la cuestión recoge la sentencia 62/2024, de 17 de enero de 2024 (RCA 2859/2022) -no citada en el auto de admisión por ser posterior al mismo- que explica detalladamente las particularidades que deben tenerse en cuenta cuando la nulidad del planeamiento procede de deficiencias sustanciales en la evaluación ambiental, tal y como aquí sucede, advirtiendo la imposibilidad de aplicar la doctrina de la nulidad parcial al caso analizado por existir deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental y deber aplicar la doctrina constitucional emanada de la STC 109/2017.

Extrapolando tal doctrina al presente caso, atendidas las características físicas de la nueva infraestructura en la zona de colindancia con el Monte de Valdelatas, el vicio detectado no puede ser calificado de meramente formal, ni de pequeña entidad, ni individualizable, por lo que la falta de evaluación ambiental de la montaña artificial no es una cuestión menor, pues como declaró la Sala de instancia tras valorar la prueba practicada, el órgano ambiental no pudo pronunciarse sobre esta cuestión, pese a la trascendencia de la modificación que la misma comportaba respecto de la idea inicial, debiéndose tener en cuenta y valorar las afecciones al colindante espacio protegido.

Por ello, la Asociación Ecologista propugna que debe complementarse y matizarse la doctrina jurisprudencial sobre la nulidad parcial de los instrumentos de planeamiento urbanístico señalada en el auto de admisión, en el sentido de entender:

a).- No será posible declarar la nulidad parcial de los planes urbanísticos, cuando la evaluación ambiental estratégica llevada a cabo esté afectada por defectos sustanciales, debidamente apreciados por el órgano jurisdiccional.

b).- La nulidad parcial podrá ser declarada, tras ser debidamente instada por la parte que la pretenda, previa una adecuada justificación probatoria de la coherencia de las determinaciones urbanísticas y ambientales cuya subsistencia se solicite.

Y en una recta aplicación de dicha doctrina deberán ser desestimados los recursos de casación interpuestos.

B.-Respecto de la segunda cuestión recogida en el auto de admisión, alega que todas las partes recurrentes coinciden en entender aplicable la normativa y jurisprudencia dictada con relación a lo que debe considerarse una modificación sustancial en el planeamiento urbanístico, olvidando que lo que realmente apreció la Sala de instancia fue un defecto en la evaluación ambiental estratégica y que la determinación del gran alcance que tuvo esa falta de evaluación, constituye una cuestión fáctica correctamente valorada en la instancia, que no fue debidamente combatida por las allí demandadas. No cabe aplicar la normativa y jurisprudencia sobre modificaciones sustanciales en el planeamiento, por cuanto la evaluación ambiental estratégica responde a esa finalidad tuitiva del medio ambiente que en nada coincide con la de los planes urbanísticos.

Destaca que no estamos ante una mera modificación técnica, cuya evaluación ambiental debe producirse en la fase de ejecución del planeamiento, conforme a la técnica de la evaluación de impacto ambiental, esto es, cuando se tramite el proyecto de urbanización, como sostienen los recurrentes, e invoca la sentencia de esta Sala de 17 de enero de 2024 que insiste en la necesidad de anticipar la protección ambiental desde los primeros momentos de la tramitación del procedimiento, es decir, antes de que puedan tomarse decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente.

Y concluye que la evaluación ambiental de la construcción de una montaña artificial de las características físicas señaladas no puede demorarse, según esa doctrina, al posterior procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Es obligación del promotor incorporar la decisión de su construcción a la fase de evaluación estratégica, no pudiendo ser introducida en la fase final de la elaboración del planeamiento, por lo que resulta conforme a derecho la nulidad de los Planes decretada por la Sala de instancia, procediendo desestimar los recursos interpuestos y confirmar la sentencia recurrida, sin que proceda modificar la jurisprudencia asentada sobre la interpretación de la normativa de evaluación ambiental citada en el auto de admisión que deberá ser confirmada.

OCTAVO.- La primera cuestión que presenta interés casacional objetivo.

I.-Solicita el auto de admisión que nos pronunciemos, en primer término, por apreciar la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre si debemos reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida a la posibilidad de concretar la nulidad de pleno derecho de un instrumento de planeamiento urbanístico a las precisas determinaciones de este afectadas por el vicio de nulidad (nulidad parcial).

Se trae de nuevo a la Sala, la cuestión del alcance de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo.

La sentencia nº 569/2020, de 27 de mayo, dictada en el recurso de casación nº 6731/2018, recoge la intensa polémica doctrinal existente en relación con las consecuencias de los defectos formales en la tramitación de los planes de urbanismo. En esa sentencia reiteramos su naturaleza normativa, así como la constante jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que, desde hace décadas (al menos ya desde la sentencia de 8 de mayo de 1968) ha declarado de manera constante que el grado de ineficacia de los reglamentos no es el de la anulabilidad, sino el de la nulidad absoluta o de pleno derecho, ahora plasmado en el art. 47.2 de la Ley 39/2015, con el efecto ex tunc que le es propio que impide ab origine la pervivencia del plan - sin perjuicio del límite que a tan radicales efectos impone el art. 73 LJCA - así como la posibilidad de subsanación o conservación.

Mencionada sentencia, tras una exposición minuciosa de los razonamientos que llevan a las consideraciones que acabamos de enunciar, aborda en su fundamento sexto la posibilidad de anulación parcial de los planes de urbanismo, proponiendo en el fundamento séptimo la siguiente interpretación que aquí debe reiterarse: « De lo expuesto en los anteriores fundamentos hemos de concluir que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante, lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento».

II.-Expuesta -aun de forma resumida- la doctrina establecida, mantenida entre otras, en sentencias nº 1084/2021, de 22 de julio (rec. 3920/2020) y nº 234/2022, de 23 de febrero (rec. 4555/2020), a nuestro juicio, no cabe apreciar en este momento la concurrencia de motivo alguno que pudiera justificar una modificación de dicha doctrina, por lo que, en respuesta a la primera cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, reiteramos aquélla expresamente, remitiéndonos a lo allí razonado en cuanto fuere necesario, al no concurrir motivos para su modificación.

III.-Dicho esto, la sentencia de esta Sala nº 62/2024, de 17 de enero (rec. 2859/2022) - posterior al auto de admisión - a la que se remiten a su vez las sentencias nº 351/2024, de 29 de febrero (rec. 5185/2022), nº 1002/2024, de 6 de junio (rec. 2300/2022) y nº 1302/2024 y 1303/2024, ambas de 17 de julio ( rec. 8210/2022 y 2472/2023), aun recordando que existen algunos pronunciamientos de la Sala en los que se han modulado las consecuencia de la nulidad en la órbita del planeamiento urbanístico - que allí se detallan - incide en que como ha recordado el Tribunal Constitucional en su sentencia 109/2017, en aquellos casos en los que la declaración de nulidad se fundamente en deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental del planeamiento, la falta de validez del plan por razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013, tiene una «finalidad tuitiva [del medio ambiente] que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales», impidiendo su subsanación o convalidación (FJ 5 de dicha sentencia).

Referidas sentencias, se remiten a las consideraciones allí efectuadas sobre la finalidad institucional justificadora de la evaluación ambiental estratégica y la necesidad de que la perspectiva ambiental, y el consiguiente análisis de alternativas y sus efectos sobre el medio ambiente, acompañen desde el principio, ya en fase de borrador, a las distintas fases de elaboración del plan con las que debe acompasarse.

Y es desde esta última perspectiva, desde la que entendemos debemos abordar y dar respuesta a la concreta cuestión suscitada en segundo término en el auto de admisión.

NOVENO.- La segunda cuestión que presenta interés casacional objetivo en relación con la primera planteada.

Se nos solicita además que determinemos si la sustitución, por razón de su inviabilidad técnica, del soterramiento de una línea de alta tensión por un caballón o montaña artificial con la finalidad de disminuir el impacto visual del pasillo eléctrico, constituye una mera modificación técnica o se trata de una modificación sustancial de las previsiones del correspondiente instrumento de planeamiento y, a tal efecto, si requiere una evaluación ambiental específica o si este requisito puede entenderse ya satisfecho con la evaluación ambiental realizada en el instrumento de planeamiento urbanístico.

1.-Para responder a tan concreta cuestión, hemos de delimitar previamente el objeto del litigio.

(i).-El recurso interpuesto por la Asociación Ecologista se dirigió directamente contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alcobendas de 5 de abril de 2019 por el que se aprobaban definitivamente tanto el Plan Parcial como el Plan Especial de Infraestructuras del Sector S-1 "Los Carriles" del PGOU de Alcobendas, e indirectamente, contra la "clasificación como urbanizable sectorizado" de los suelos integrados en el Sector fruto de la aprobación definitiva de la Revisión del PGOU.

(ii).-La demanda, en lo sustancial, se fundó en cinco motivos impugnatorios :

a) Los tres instrumentos impugnados suponen un desarrollo innecesario para el municipio, derivado de las circunstancias allí invocadas.

b) Inadecuada evaluación ambiental de los tres instrumentos, que trae causa de: (I) tramitación de una evaluación ambiental simplificada cuando correspondía una ordinaria; (II) fraccionamiento indebido de la evaluación llevada a cabo para el PP y para el PEI; (III) omisión de determinados aspectos ambientales, en concreto: defectos de la evaluación de determinados espacios naturales cercanos al sector, defectuosa evaluación del arroyo de Valdelacasa y defectos en la evaluación de los efectos sobre el paisaje, específicamente derivados de la previsión de un «caballón» a raíz de la inviabilidad técnica del soterramiento de un tendido de alta tensión.

c) Incumplimiento por el Plan Parcial de las determinaciones estructurales de la revisión del PGOU en lo referido a las redes supramunicipales.

d) Inexistencia de evaluación de impacto sobre la identidad de género y de informe de impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género.

e) Desviación de poder.

(iii).-La Sentencia desestimó todos los motivos impugnatorios esgrimidos en la demanda, salvo el relativo a la construcción del caballón o montaña artificial, en los términos reflejados en el fundamento primero de la presente resolución.

2.-A los efectos de determinar si estamos ante una mera modificación técnica o si se trata de una modificación sustancial de las previsiones del correspondiente instrumento de planeamiento - como pregunta el auto de admisión - hemos de partir de los siguientes antecedentes que estimamos relevantes:

(i).-La Memoria del Plan Parcial elaborada en marzo de 2015 y sometida a aprobación inicial prevé en su apartado 4.2.4 «Red de energía eléctrica» la existencia de un «tendido aéreo de alta tensión de doble circuito de 220 KV y doble circuito de 400 KV que discurre por el límite Oeste de la zona Sur del Sector». Indica que de acuerdo a lo establecido en la ficha urbanística del Sector, el Plan Parcial «plantea su soterramiento; sin perjuicio del posterior informe de REE al Plan Parcial». Añade la existencia de otro «tendido aéreo de Media Tensión en la zona Norte del Sector, que también deberá soterrarse» [Documento Nº 2 e.a. - folio 422]. Y el Anexo Ambiental recoge dentro del apartado 6.2.3.1 "Cumplimiento de las observaciones de la ficha urbanística del Sector" que «en la ejecución del ámbito se deberá prever el enterramiento de las líneas aéreas de alta tensión que, en su caso, existan» [Documento Nº 2 e.a. - folio 433].

Asimismo, la Memoria del Plan Especial de Infraestructuras [Documento Nº 1 e.a. - folio 20] elaborada en marzo de 2015 y sometida a la aprobación inicial, prevé, en relación con las líneas aéreas de alta tensión existentes, la necesidad de que sean soterradas, advirtiendo en el apartado 7.8.2 "Situación futura" que la viabilidad de tal soterramiento aún no ha recibido contestación.

Como vemos, con el fin de eliminar el impacto visual de los dos tendidos preexistentes de alta tensión de doble circuito de 220 y 400 KV que discurrían por el límite oeste de la zona sur del sector que aquí nos ocupa, el Plan Parcial y el Plan Especial de Infraestructuras previeron inicialmente su soterramiento.

No obstante, Red Eléctrica de España (REE) informó el 20 de abril de 2016 en el sentido de considerar que el soterramiento de los tendidos eléctricos era técnicamente inviable.

(ii).-Como consecuencia de ello, en el Informe Ambiental Estratégico relativo al Plan Parcial aprobado por el Director General del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid de 28 de julio de 2017 [Documento Nº 38 e.a. - folio 7.511] se estableció, en relación con la solicitud de soterramiento parcial de las líneas eléctricas y respecto de las que Red Eléctrica de España había ya comunicado la inviabilidad del soterramiento, que «deberá definirse un pasillo eléctrico y grafiarse en planos con la escala adecuada a los efectos de cumplimiento del informe emitido el 9 de junio de 2011 por la antigua Dirección General de Evaluación Ambiental sobre el Plan Parcial del Sector S-1 "Los Carriles"», describiendo a continuación las características de tal pasillo eléctrico, que aparecerían condicionadas a lo señalado en el Informe de Red Eléctrica de España de fecha 19/06/2015.

Igualmente, el Informe Ambiental Estratégico referente al Plan Especial de Infraestructuras, aprobado el 27 de octubre de 2017 [Documento Nº 30 e.a. - folio 7448] menciona el informe de REE relativo a la inviabilidad del soterramiento y recoge expresamente la necesidad de definir el pasillo eléctrico y grafiarse en planos con la escala adecuada [folio 7.448].

(iii).-En estas circunstancias, en la Memoria del Plan Parcial elaborada en septiembre de 2017 [Doc. Nº 112 e.a.- folio 24.577] y objeto de aprobación definitiva se descartó el soterramiento y en el apartado 8.6 relativo al «Diseño del Área de Transición del Monte de Valdelatas" se recoge lo siguiente:

[... De acuerdo a lo establecido en la ficha urbanística del Sector del Plan General de Alcobendas, el Plan Parcial, inicialmente, planteaba su soterramiento; no obstante, tras el informe recibido por parte de Red Eléctrica de España (REE) al Plan Parcial, este organismo ha indicado la inviabilidad técnica del soterramiento de estas líneas de alta tensión, por lo que se ha establecido un pasillo eléctrico, en base a las indicaciones del propio informe de REE

Como medida correctora para disminuir el impacto visual generado por este tendido aéreo existente desde las parcelas de uso residencial unifamiliar con frente a la " DIRECCION000, se prevé la construcción de un caballón en el área señalada en rojo en la siguiente imagen, de modo que la cota de coronación del mismo impida la visualización del tendido eléctrico. Este caballón se diseñará de forma discontinua, de manera que sea permeable.

Para la construcción del caballón se utilizará el material procedente del volumen de movimiento de tierras derivado de la ejecución de la red viaria y de la explanación de las parcelas del Sector»...]

Seguidamente, se describe la altura de coronación del caballón (de entre 13, 6 y 16 metros) así como su coronación con arbolado con altura media de 6 metros. Todo ello con una longitud media de 1.300 metros y un volumen de tierras aproximado necesario para su construcción de 505.000 m3.

(iv).-La Sala de instancia entiende que esa medida correctora no se ha sometido a consideración del órgano ambiental y, por lo tanto, no ha podido ser objeto de su evaluación, y ello pese a la trascendencia de la modificación que la misma comportaba respecto de la idea inicial, concluyendo que la omisión descrita debe abocar a considerar no conforme a derecho las evaluaciones ambientales efectuadas, de forma que tal defectuosa evaluación ambiental comporta necesariamente la nulidad tanto del Plan Parcial como del Plan Especial de Infraestructuras, de lo que discrepan ampliamente los distintos recurrentes en los términos precedentemente expuestos.

3.-Para dar respuesta a la cuestión casacional suscitada, necesariamente hemos de atender al alcance de la evaluación ambiental estratégica en el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos.

Sobre esta cuestión se ha pronunciado este Tribunal, entre otras, en sentencias de 30 de octubre de 2018 (rec. 3029/2017) y de 22 de julio de 2021 (rec. 3920/2020).

En la primera de estas sentencias, con cita de precedentes anteriores ( sentencia de 17 de noviembre de 2016, rec. 1431/2015), se destaca que «la finalidad institucional justificadora» de la EAE -ya prevista en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que se mantiene y refuerza en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental- es la de «anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medioambiente, aspiración que queda despojada de su razón de ser y por ello frustrada cuando la evaluación de las posibles alternativas razonables a que se refiere el Anexo I de la Ley se ve impedida o gravemente debilitada, al venir determinada forzosamente por situaciones de hecho anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente, ni tampoco conjurar sus eventuales riesgos para el medio ambiente».

Y a continuación, se razona en estos términos:

«Conviene recordar que el artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 dispone que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental, de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medioambiente y en el propio precepto.

Esta previsión tiene como finalidad precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurando así la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. En consonancia con tal finalidad, la Ley, que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, se inspira, como aquella, en el principio de cautela y en la necesidad de protección del medio ambiente, garantizando que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable, que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad, como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social, finalidad que resulta de difícil consecución si se proyecta sobre realidades ya consolidadas».

En esta misma línea se pronuncia la doctrina del TJUE. Destacamos la sentencia de 8 de mayo de 2019, asunto C-305/2018, que en su parágrafo 58, dice lo siguiente:

«Esta interpretación es corroborada, por una parte, por las exigencias que resultan del artículo 6 de la Directiva EEPP [ Directiva 2001/42], en relación con los considerandos 15 a 18 de esta, en la medida en que dicha Directiva tiene por objeto no solo contribuir a la protección del medio ambiente, sino también permitir la participación del público en el proceso de toma de decisiones. Por otra parte, como resulta del artículo 4, apartado 1, de esta Directiva, "la evaluación medioambiental [...] se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa". Del mismo modo, del artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva resulta que la evaluación medioambiental ha de realizarse lo antes posible a fin de que sus conclusiones puedan influir aún en eventuales decisiones. Es, en efecto, en tal fase en la que pueden analizarse las diferentes opciones y en la que se pueden tomar las decisiones estratégicas [véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de octubre de 2011, Seaport (NI) y otros, C-474/10, EU:C:2011:681, apartado 45, y de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-671/16, EU:C:2018:403, apartado 63].»

Como señala la sentencia de esta Sala nº 62/2024, de 17 de enero (rec. 2859/2022) y las posteriores que se remiten a la misma, partiendo de lo ya razonado en sentencia de 22 de julio de 2021 (rec. 3920/2020) si los principios que inspiran la EAE son los de cautela y acción preventiva que caracterizan la política de la Unión Europea en el ámbito del medio ambiente ( art. 191 TFUE) y su «finalidad institucional justificadora» es la de «anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente», integrándose en los planes de forma instrumental en un proceso continuo «desde la fase misma de borrador», y si «la evaluación medioambiental ha de realizarse lo antes posible», es a esta fase preliminar de borrador del instrumento de planeamiento, y no a cualquier otro momento de la tramitación del plan, a la que debe referirse su iniciación.

Tanto el examen de las Directivas que la Ley 21/2013 transpone ( Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, esta última no directamente aplicable a nuestro caso, pero reflejo de la misma idea) como el texto de la propia ley y su exposición de motivos, refuerzan esta conclusión, pues ponen de relieve su configuración como instrumento estratégico de prevención que permite integrar el factor medioambiental en el proceso de toma de decisiones del planificador desde su inicio mismo y antes de su adopción para obtener soluciones más sostenibles. Lógicamente, no es misión ni de las Directivas ni del carácter básico de la Ley 21/2013, precisar el momento procedimental exacto en el que deba producirse la iniciación del procedimiento ambiental de la EAE, instrumental del procedimiento sustantivo de planeamiento en el que se imbrica, pero su ubicación en la fase preliminar de borrador del plan resulta inequívoca.

En debida consonancia con cuanto en estas Directivas se dispone, la Ley 21/2013, refiere el inicio de la EAE a la fase preliminar de borrador del plan. Su Exposición de Motivos explica con especial claridad la forma de articularse la EAE en el procedimiento sustantivo de elaboración del plan ya desde aquella fase preliminar de borrador, lo que se plasma en su art. 18 en cuanto exige que a la solicitud de inicio de la EAE se acompañe el borrador del plan y un documento inicial estratégico que contenga, al menos, los objetivos de la planificación, el contenido del plan propuesto «y de sus alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables», el desarrollo previsible del plan, su potencial impacto ambiental y en el cambio climático, y su incidencia previsible en los planes sectoriales y territoriales concurrentes.

De esta forma, la ley impone el análisis de alternativas desde la perspectiva medioambiental ya en la fase preliminar de borrador, reforzando así la función preventiva de la EAE que deriva del principio de cautela que la sustenta. Es quizás en la valoración ambiental de las posibles alternativas, ya desde una fase preliminar, donde reside el mayor valor del procedimiento de evaluación ambiental de los planes que inciden en el medio natural.

Y por ello la conclusión a la que ha llegado este Tribunal en referidas sentencias, es la necesidad de ubicar la iniciación de la EAE en la fase preliminar de borrador del instrumento de planeamiento, en los términos indicados en el art. 18 de la Ley 21/2013, sin que pueda diferirse tal iniciación a un momento posterior de la tramitación del plan, debiendo la perspectiva ambiental integrarse desde su inicio, desde esa fase preliminar, en las sucesivas fases de tramitación del plan.

4.-En el presente caso, los antecedentes previamente reflejados evidencian que los informes ambientales estratégicos del PP y PEI emitidos en julio y octubre de 2017 no tuvieron oportunidad de evaluar el impacto medioambiental de la creación de un caballón o montaña artificial de la envergadura descrita.

Cierto es que como alegan varios recurrentes, la sentencia impugnada parece incurrir error de concepto en algún pronunciamiento, en cuanto describe el caballón como alternativa al inviable soterramiento (31) o que el caballón ha sustituido el pasillo eléctrico (32), cuando en realidad la alternativa al soterramiento fue el denominado pasillo eléctrico, y éste no fue sustituido por el caballón, pues el pasillo se mantuvo y fue sometido a EAE, habiéndose planteado posteriormente la construcción del caballón como medida correctora para disminuir el impacto visual generado por ese tendido aéreo desde determinadas parcelas.

No obstante, tales imprecisiones no sustanciales no pueden acarrear las consecuencias que propugnan los recurrentes, pues la sentencia ha de analizarse en conjunto, interpretando e integrando el Fallo con los fundamentos jurídicos que sirven de base para dictar la resolución finalmente adoptada, de lo que se colige claramente que la construcción del caballón o montaña artificial [...no se sometió en ningún momento a la consideración del órgano ambiental y, consiguientemente, no ha podido ser evaluada por el mismo, siendo así que en el instrumento aprobado definidamente ni se contempla ya el soterramiento al que la ficha se refería (por resultar inviable) ni se define el pasillo eléctrico en los términos en los que imponían las evaluaciones ambientales.(...)]. Y tan es así, que el propio auto de admisión determina como segunda cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de Jurisprudencia «si la sustitución, por razón de su inviabilidad técnica, del soterramiento de una línea de alta tensión por un caballón o montaña artificial con la finalidad de disminuir el impacto visual del pasillo eléctrico (...).»

5.-A los efectos de determinar si estamos ante una mera modificación técnica o una modificación sustancial y si requiere una evaluación ambiental específica o si este requisito puede entenderse ya satisfecho con la evaluación ambiental realizada en el instrumento de planeamiento urbanístico -como nos solicita el auto de admisión- necesariamente hemos de significar que el «caballón» que examinamos se corresponde con una montaña artificial de extraordinarias dimensiones.

Como refleja la Memoria del Plan Parcial de septiembre de 2017, en el punto 8.6 al diseñar el «Area de Transición del Monte Valdelatas»,para las dimensiones del caballón «se ha considerado una altura media para apoyos y catenarias de entre 45 y 55 metros de altura, con lo que la altura de coronación del caballón resultante, de modo que se impida la visualización de la línea eléctrica desde las parcelas de uso residencial, será de entre 13,5 y 16 metros», se ha considerado «la plantación de arbolado en la cresta de coronación del caballón, utilizando especies autóctonas de la zona considerando una altura media del arbolado de 6 metros, con el objeto de mejorar visualmente la zona de transición hacia el Monte de Valdelatas, y reducir de este modo el volumen de tierras necesario para la construcción del caballón» calculándose un volumen de tierras aproximado necesario para la construcción de 505.000 m3.

Un caballón de estas notables características, con una longitud media de 1.300 metros, pudiendo llegar hasta 22 metros de altura con arbolado (equivalente al menos a seis pisos ) cuya construcción se prevé utilizará material procedente del volumen de movimiento de tierras derivado de la ejecución de la red viaria y de la explanación de las parcelas del Sector, con el objeto de mejorar visualmente la zona de transición al Monte de Valdelatas, no puede calificarse, a juicio de este Tribunal, de simple medida correctora estética o paisajística para amortiguar el impacto visual de las líneas aéreas respecto de las parcelas de uso residencial unifamiliar, ni se trata de una mera medida correctora de naturaleza eminentemente comercial, como sostienen algunos recurrentes, coincidiendo con la Sala de instancia en considerar que estamos ante una modificación sustancial, que no pudo ser objeto de examen y evaluación por el órgano ambiental con ocasión del informe ambiental estratégico del PP emitido en julio 2017, por cuanto tal solución fue recogida con posterioridad al mismo en la Memoria del Plan Parcial de septiembre de ese año.

Tampoco con ocasión de la EAE del Plan Especial de Infraestructuras de 27/10/2017 el órgano ambiental pudo evaluar adecuadamente tal medida, pues únicamente refleja el informe que el alcance del PEI conlleva la ejecución del soterramiento de las líneas aéreas de alta y media tensión existentes ( folios 7.433 y 7.434) y aunque al folio 7.448 ya se hace eco de la inviabilidad del soterramiento y la necesidad de definir el pasillo eléctrico y grafiarse en planos con la escala adecuada, no se efectúa mención ni evaluación alguna con relación a la construcción del caballón para disminuir el impacto visual del tendido eléctrico, a que se refiere la Memoria de Plan Parcial de septiembre de 2017 y objeto de aprobación definitiva.

Plantean algunos recurrentes que como la alternativa al soterramiento fue el denominado «pasillo eléctrico» y éste no fue sustituido por el caballón, pues el pasillo se mantuvo y fue sometido a evaluación del órgano ambiental, los Planes cuentan ya con una evaluación ambiental estratégica completa que abarca el pasillo eléctrico como alternativa al soterramiento.

No compartimos tal apreciación. El Informe Ambiental Estratégico relativo al Plan Parcial solo establece, en relación con la solicitud de soterramiento parcial de las líneas eléctricas y respecto de las que REE había ya comunicado la inviabilidad del soterramiento, que «deberá definirse un pasillo eléctrico y grafiarse en planos con la escala adecuada a los efectos de cumplimiento del informe emitido el 9 de junio de 2011 por la antigua Dirección General de Evaluación Ambiental sobre el Plan Parcial del Sector S-1 "Los Carriles"», describiendo a continuación las características del pasillo eléctrico, que aparecerían condicionadas a lo señalado en el Informe de REE de 19/6/2015; habiéndose planteado posteriormente la construcción del caballón como medida para disminuir el impacto visual generado por ese tendido aéreo desde determinadas parcelas, con el alcance dicho.

La creación de una montaña artificial de tales características, contigua al monte preservado de Valdelatas, que según el informe pericial de la Sra. Montserrat, se vería desde la totalidad de dicho monte y alcanza otros espacios protegidos, evidencia que no estamos ante una simple modificación técnica, ni ante un vicio meramente formal, ni de escasa entidad, ni tampoco ante un vicio que solo alcanza algunas de las determinaciones del plan individualizables y separadas del resto - como propugnan en mayor o menor medida los distintos recurrentes - sino ante una modificación sustancial, que necesariamente afecta a los Planes en su integridad, por lo que no resulta atendible la pretensión subsidiaria de nulidad parcial.

No se trata de trasladar al ámbito de la evaluación ambiental la normativa y doctrina sobre modificaciones sustanciales del planeamiento, como postulan los recurrentes, ya que ambos procedimientos responden a distintas finalidades, y como se ha indicado - siguiendo la línea del Tribunal Constitucional en su sentencia 109/2017 - en aquellos casos en los que la declaración de nulidad se fundamente en deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental del planeamiento, la falta de validez del plan por razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013, tiene una «finalidad tuitiva [del medio ambiente] que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales», impidiendo su subsanación o convalidación, debiendo reiterarse la doctrina de esta Sala sobre la necesidad de que la perspectiva ambiental, y el consiguiente análisis de alternativas y sus efectos sobre el medio ambiente, acompañe desde el principio, ya en fase de borrador, a las distintas fases de elaboración del plan con las que debe acompasarse.

Desde esta perspectiva, han de decaer las pretensiones de los recurrentes de diferir la evaluación ambiental del caballón o montaña artificial a la oportuna evaluación de impacto ambiental con ocasión de la tramitación del proyecto de urbanización, pues no cabe desconocer la distinta finalidad a la que están llamadas una y otra técnicas horizontales de protección medioambiental.

En efecto, como tiene dicho este Tribunal, la finalidad de la evaluación ambiental estratégica (EAE) es precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurándose, así como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos.

Como señala la sentencia de esta Sala de 25.06.2014 (rec. 6288/2011) remitiéndose a otras anteriores de 06.11.2013 (rec. 3370/2010) y de 18.09.2013 (rec.5375/2010) de dicha doctrina jurisprudencial fluye con claridad la distinta finalidad de la técnica de la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental; y la independencia que respecto de una y otra técnica se deriva del artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de 20 de junio (TRLS08), en la actualidad art. 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Significar que la evaluación ambiental estratégica es un procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los mismos y la solicitud de inicio de tal procedimiento se hará dentro del procedimiento sustantivo de adopción o aprobación del plan o programa - art. 18.1 de la LEA - tal y como detalla la sentencia de 30.10.2018 (rec. 3029/2017) a cuyas consideraciones nos remitimos, sin que sea admisible ahora cuestionar si procedía la evaluación ambiental ordinaria en vez de simplificada, pues tal cuestión ya fue resuelta en el fundamento séptimo de la sentencia (26) y no es objeto del presente recurso de casación.

DÉCIMO.- Respuesta a las cuestiones casacionales planteadas.

De conformidad con lo razonado en los fundamentos octavo y noveno de la presente resolución, la respuesta a las dos cuestiones en las que se ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ha de ser:

1.- Reafirmar la doctrina jurisprudencial referida a la posibilidad de concretar la nulidad de pleno derecho de un instrumento de planeamiento urbanístico a las precisas determinaciones de este afectadas por el vicio de nulidad (nulidad parcial), al no concurrir motivos para su modificación, reiterando la doctrina fijada en sentencia nº 569/2020, de 27 de mayo de 2020 (RCA 6731/2018) seguida por otras posteriores.

2.- La sustitución, por razón de su inviabilidad técnica, del soterramiento de una línea de alta tensión por un caballón o montaña artificial de notable envergadura y de las características aquí examinadas, con la finalidad de disminuir el impacto visual del pasillo eléctrico, constituye a efectos medioambientales una modificación sustancial, que requiere una evaluación ambiental estratégica específica, no pudiendo entenderse satisfecha tal exigencia con las evaluaciones ambientales practicadas.

UNDÉCIMO.- Aplicación de mencionada doctrina jurisprudencial al presente caso.

En consonancia con lo expuesto, y de conformidad con el orden de pronunciamientos que nos impone el artículo 93 de la Ley jurisdiccional, en la medida que la sentencia impugnada, como se ha venido razonando, se ajusta plenamente a las anteriores consideraciones, debe ser confirmada con la consiguiente desestimación de los recursos de casación interpuestos, pues un caballón o montaña artificial de tal envergadura - con una longitud media de 1.300 metros, pudiendo llegar hasta 22 metros de altura con arbolado - con la finalidad de disminuir el impacto visual del pasillo eléctrico respecto de determinadas parcelas de uso residencial unifamiliar - tras la inviabilidad técnica del soterramiento - y con el objeto de mejorar visualmente la zona de transición al Monte de Valdelatas, no puede calificarse de simple modificación técnica, correctora, estética o paisajística, pues constituye a efectos medioambientales una modificación sustancial, que requiere una evaluación ambiental estratégica específica, no pudiendo entenderse satisfecha tal exigencia con las evaluaciones ambientales practicadas, pues tal concreta actuación no se sometió a debida consideración del órgano ambiental, no habiendo podido ser evaluada por el mismo.

DUODÉCIMO.- Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes intervinientes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.