Sentencia Contencioso-Administrativo 648/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 971/2023 de 28 de mayo del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se dirige el presente recurso de casación contra la sentencia de 3 de noviembre de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, Sección Cuarta, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo 139/2020 y 522/2020, acumulado. Ambos se interpusieron por Dª: Flora.

El procedimiento ordinario núm. 139/2020 se formuló contra el siguiente acto:

1) Resolución de la Consejera de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía), de 18 de octubre de 2019, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por la Sra. Flora contra la resolución de la Secretaria General de Ordenación del Territorio y Sostenibilidad Urbana, de fecha 21 de mayo de 2018, que ordenó la reposición de la realidad física alterada en suelo no urbanizable de especial protección.

Y el procedimiento ordinario núm. 522/2020 frente al siguiente:

2) Resolución de la Consejera de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio (Junta de Andalucía), de fecha 19 de noviembre de 2019, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por la Sra. Flora contra la resolución de la Secretaria General de Ordenación del Territorio y Sostenibilidad Urbana, de fecha 23 de noviembre de 2017, que impuso una sanción de multa por importe de 62.960,09 euros.

Los recursos fueron acumulados por la Sala a instancia de la parte demandante.

Las obras que dieron lugar al expediente NUM000, en el que se acordó la reposición de la realidad física alterada -mediante demolición de lo construido- fueron las siguientes:

«... adecuación de nave aperos para uso residencial, porche exterior, acerado perimetral, elevación piscina, aparcamiento cubierto, trastero, barbacoa y piscina prefabricada, en la DIRECCION000, en el término municipal de BEAS DE SEGURA (Jaén)».

Por la realización de tales obras se impuso a la recurrente una sanción por importe de 62.960,09 euros, mediante resolución de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Sostenibilidad Urbana de 23 de noviembre de 2017, que fue confirmada en recurso de alzada.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo únicamente respecto a la resolución sancionadora, anulándola por considerarla no conforme a derecho.

En la sentencia recurrida se argumenta, en relación con este acto, lo siguiente:

< art. 47.1.b) de la Ley 39/2015, de I de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), por haber impuesto la sanción un órgano manifiestamente incompetente, pues la competencia corresponde al Ayuntamiento. Se fundamenta su recurso en la sentencia 154/2015 del Tribunal Constitucional antes examinada.

Este motivo de impugnación lo estimaremos, pues la habilitación sancionadora a favor de la Administración Autonómica en la LOUA venía dada en el art. 195.1.b), que disponía:

"1. La competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores corresponde:

a) Al Alcalde del correspondiente municipio o al concejal en quien delegue.

b) A la Consejería competente en materia de urbanismo.

Asimismo, Ie corresponderá la competencia cuando los actos constitutivos de la infracción se realicen al amparo de licencia o, en su caso, en virtud de orden de ejecución, que hayan sido anuladas a instancia de la Administración autonómica.

Pues bien, habiendo sido anulado el primer párrafo del apartado b), antes reseñado, resulta que la Comunidad Autónoma no disponla de apoyo normativo legal para tramitar un procedimiento sancionador, distinto a un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, mediante la reposición de la realidad física, para el que sí dispone de competencia, tal como hemos visto anteriormente. Cierto que el Decreto 6012010, contempla habilitación reglamentaria para la potestad sancionadora de la Consejería, pero esta habilitación autonómica deriva del precepto legal que fue declarado inconstitucional por lo que el reglamento ejecutivo, que es el Decreto 60/2010, no puede aplicarse en sustitución de un precepto nulo por inconstitucional.

La sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981 , en su fundamento jurídico tercero ya estableció que los controles administrativos sobre la actividad local deben estar previstos en normas legales, por lo que no tendría el apoyo normativo suficiente para imponer la sanción de multa. Abunda en este criterio el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ), que en sus dos primeros apartados establece como un principio capital del ejercicio de la potestad sancionadora el principio de legalidad en los siguientes términos: (...)

Reserva de ley que se exige en el plano material y en el formal, imponiendo una interpretación restrictiva como corresponde al ejercicio del ius puniendi, por lo que debemos estimar el recurso contencioso administrativo en la imposición de la sanción>.

Cita, a continuación la sentencia, y trascribe en parte, la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Andalucía, sede de Sevilla, de 15 de diciembre de 2021 (Rec. 638/2018), que llega a igual conclusión, y añade que «La Ley 11/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía (LOTA), no da apoyo tampoco a la competencia sancionadora, pues sus artículos 36 y 37 , dentro del Título III "De la Protección de la Legalidad" permiten la restitución de la legalidad, pero no del ejercicio de la potestad sancionadora».

SEGUNDO. - El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión del recurso de casación, y como antes se ha expuesto, se considera que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la siguiente cuestión:

«... determinar el alcance de la habilitación legal que a las Comunidades Autónomas atribuye el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), y si tal precepto ampara el ejercicio de la potestad sancionadora de una Comunidad Autónoma en materia urbanística tras la declaración de inconstitucionalidad de la norma autonómica sectorial correspondiente, en este caso la de Andalucía».

Y señala como norma que, en principio, ha de ser objeto de interpretación el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).

TERCERO. - El escrito de interposición.

La representación procesal de la Junta de Andalucía se refiere en su escrito de interposición del recurso de casación a los antecedentes anteriores, y alega que se infringe por la sentencia recurrida el artículo 60 de la LRBRL, en relación con el artículo 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, el artículo 52 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2179/1979, y la Sentencia del Pleno del TC 154/2015.

Señala que la ratio decidendide la sentencia para acabar estimando el segundo de los recursos, relativo a la sanción impugnada, es que la STC 154/2015, que anuló el artículo 195.1b) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, ha dejado sin cobertura legal el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía en relación con las infracciones urbanísticas. Es decir, la Sala diferencia entre las dos resoluciones impugnadas y concluye que la Comunidad Autónoma Andaluza no disponía de apoyo normativo legal para tramitar un procedimiento sancionador, distinto a un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, mediante la reposición de la realidad física, para el que sí dispone de competencia. Y aunque el Decreto 60/2010, contempla habilitación reglamentaria para la potestad sancionadora de la Consejería, argumenta que esta habilitación autonómica deriva del precepto legal que fue declarado inconstitucional por lo que el reglamento ejecutivo, que es el citado Decreto, no puede aplicarse en sustitución de un precepto nulo por inconstitucional.

La Junta de Andalucía considera esta premisa errónea. Así, y en cuanto a la aplicación del artículo 60 de la LRBRL, la Sala de Granada se remite a lo ya resuelto por la sentencia del mismo Tribunal, con sede en Sevilla, de 15 de diciembre de 2021, recurso 638/2018, sin entrar realmente a valorar la posibilidad de subsistencia de esa potestad sancionadora. Sin embargo, se trata de legislación básica, que da cobertura legal plena y de forma directa a la actuación subrogada de la Administración Autonómica, siempre que se cumplan los elementos relevantes o presupuestos de hecho fijados por dicho precepto básico. Por tanto, en cualquier ámbito material sobre el que se ostente competencia, se atribuye a la Comunidad Autónoma la facultad de adoptar ante actos desarrollados sin licencia o título legitimador medidas sancionadoras, con la única limitación del respeto a los elementos relevantes establecidos en el art. 60 LRBRL. Es así porque la LRBRL extiende las competencias de control o tutela entre la Administración estatal y las autonómicas sobre el carácter bifronte del régimen local, atribuyendo a ambas Administraciones estas competencias ejecutivas, de suerte que los instrumentos de tutela quedan en manos de ambas en función de la materia de que se trate y de la distribución de competencias que rija en esa materia. Conviene precisar que el artículo 60 LRBRL dice «una u otra, según su respectivo ámbito competencial»,lo que hay que cohonestar con el artículo 56.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, y los artículos 2 apartados 1 y 2.g), 168 y 179.2 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, y artículos 43, 44 y 65 del Reglamento de Disciplina Urbanística, que confieren a la Comunidad Autónoma de Andalucía competencia en materia de disciplina urbanística y, por ende, potestad para imponer sanciones urbanísticas.

La propia LRBRL determina las posibilidades de utilización de técnicas de sustitución o subrogación, como la prevista en el artículo 60 LRBRL, para determinados supuestos de incumplimiento de obligaciones legalmente impuestas por las Entidades locales. Presenta de este modo un carácter general desconocido en el Derecho local anterior, donde sólo se encontraban figuras análogas en algunos sectores. En esta línea de razonamiento, la Administración autonómica queda habilitada por la LRBRL para recordar a la Entidad local el cumplimiento de las obligaciones atribuidas, abriendo a tal efecto el plazo necesario, que no podrá ser inferior a un mes. Transcurrido dicho plazo, si persiste el incumplimiento, la Administración interviniente puede adoptar las medidas necesarias, tanto sancionadoras como de restablecimiento, en sustitución de la Entidad local.

A mayor abundamiento, la sustitución autonómica comporta exclusivamente un acto de comprobación de una circunstancia fáctica, y sobre la base de este acto de comprobación, la medida autonómica se produce ya en ejercicio de una competencia propia de la Comunidad Autónoma. A este respecto, partiendo de que se trata de una competencia propia, no es dable discriminar la potestad sancionadora de la potestad de restablecimiento ya que ambas están estrechamente ligadas, cuando no indisolublemente unidas. Tanto es así que, en cualquier ámbito material, de ordinario ambas medidas se ventilan y deciden en un mismo procedimiento, y no se plantea esta controversia sobre la discriminación de la potestad sancionadora. Es ilustrativa en este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2012 (Rec. 4119/2010).

La intervención sustitutiva se contempla igualmente en el artículo 58 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, que habilita la subrogación de los órganos autonómicos, sin cortapisa alguna al tipo o naturaleza de la potestad de que se trate. Además de la legislación básica de régimen local, este precepto faculta la subrogación ante la inactividad local, configurada como una técnica de coordinación de las competencias locales por parte de la Comunidad Autónoma de carácter ejecutivo, adoptada para supuestos concretos como medida correctora a posteriori.En consecuencia, se trata de un control de legalidad, y no de oportunidad, ante el incumplimiento de una norma que impone el ejercicio de la competencia municipal, siendo sustituida por la actuación de la Comunidad.

Autónoma, que actúa en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, y, por ende, con un título competencial emanado directamente de la Ley que legitima la potestad sancionadora.

La infracción del artículo 60 de la LRBR por la sentencia recurrida es evidente, en cuanto niega la competencia autonómica en materia sancionadora urbanística pese a haberse acreditado el cumplimiento de los requisitos que dicho precepto impone, exigiendo una habilitación legal expresa adicional a la que dicho precepto implica.

Efectivamente, en el expediente administrativo, en la contestación a la demanda y en la sentencia se analiza y, en el último caso, se enjuicia expresamente, por remisión a la citada sentencia de la Sala de Sevilla, la aplicación de ese artículo 60 LRBRL, y se niega la legitimación que reconoce a las Comunidades Autónomas cuando acudan a dicha vía para ejercer la potestad sancionadora en materia urbanística, por entender que la misma ha de contar con una habilitación adicional legal expresa. Entiende que no encuentra encaje en las competencias en materia de "urbanismo, ordenación del territorio y litoral" que la Constitución Española reconoce a las Comunidades Autónomas. Pero, en contra de esa afirmación, esta potestad se recoge expresamente en el artículo 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que se refiere a la disciplina urbanística, en la que se incluye la potestad sancionadora, tal como se recoge en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio. En igual sentido el artículo 168.1 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

La sentencia recurrida, aplica erróneamente la doctrina contenida en esa STC 154/2015, que anula, entre otros, los artículos 188 y 195.1b) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía ya que le atribuye un alcance superior al que tiene.

Efectivamente, la Sentencia del Tribunal Constitucional se limita a realizar esa declaración, pero no impide que la Comunidad Autónoma pueda seguir ejercitando la disciplina urbanística con sustento en otras normas. El Tribunal Constitucional no niega la competencia autonómica para sancionar o restablecer la legalidad conculcada, ya que el criterio que sienta se contrae a declarar que dichas competencias deben ajustarse al precepto básico estatal. Por tanto, respetando los reiterados «elementos relevantes»nada obsta al ejercicio autonómico de la potestad sancionadora. Tanto es así que la nulidad se predica de la redacción otorgada a dichos preceptos por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y el suelo, sin prejuzgar la competencia atribuida a la Administración autonómica conforme a lo dispuesto originariamente en la citada Ley de Ordenación Urbanística en aquellos preceptos que fueron objeto de modificación.

De igual modo, resulta de interés la doctrina del Tribunal Supremo, recogida en sus Sentencias de 2 y 10 noviembre 2005, señalando que del artículo 25.2 d) LRBRL -actual 25.2.a)- no se deduce que las competencias del municipio en materia de disciplina urbanística excluyan, en todo caso, cualquier intervención de las Comunidades Autónomas, pues aquéllas se ejercerán en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

En el supuesto de sustitución autonómica en las competencias municipales sólo se requiere una comunicación previa al municipio para que adopte las medidas legales que corresponda, y sólo cuando mostrara pasividad en el ejercicio de sus competencias de sanción de las infracciones urbanísticas, la Administración autonómica podrá asumir sin mayores cortapisas la competencia por sustitución.

Numerosas Sentencias del TC, amparadas en el "bloque de constitucionalidad", incluida la STC 154/15 de 9 de julio, avalan el ejercicio subsidiario por las Comunidades Autónomas de las potestades de disciplina urbanística en estos casos, existiendo inactividad municipal y conexión con intereses supralocales.

El aplicador del derecho puede acudir al artículo 60 LBRL sin necesidad de que el legislador competente en la materia lo habilite expresamente (son técnicas de integración del derecho)reconocidas por el TC en la STC 61/97, de 20 de marzo.

La doctrina ha defendido, a raíz de esa STC 61/97, la necesidad de un derecho general para toda España dada cuenta que si bien el legislador no debe imponer al intérprete cuándo ha de ser aplicado supletoriamente el derecho del Estado, no obstante, sí que debe producir normas a las que el aplicador del derecho pueda acudir cuando, ante la presencia de una laguna, fuese preciso colmarla.

La aplicación del sistema de intervención de las Comunidades Autónomas en el ejercicio subsidiario de competencias no tiene por qué venir explícitamente recogido por el legislador sectorial (ordenación del territorio y urbanismo, en este caso), sino que puede perfectamente deducirse de las normas existentes en el ordenamiento jurídico. Es una opción legislativa prever esta fórmula de modo expreso o no. Y es que la LRBRL constituye una Ley que (...) por actuar los valores superiores consagrados en el artículo 137 de la Constitución «tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico»( STC 259/1988, de 22 de diciembre, F. 2). Es una ley básica (en este caso, amparada tal condición por el art. 149.1. 18.ª CE) y como tal, al igual que todas las leyes básicas, es canon de constitucionalidad de las leyes autonómicas; y se impone al legislador autonómico sea cual sea el ámbito en que se desenvuelva.

Siendo así, queda cubierta la reserva de ley proclamada en el art. 25.1 de la Constitución.

Esta es, pues, la línea de razonamiento correcta, que conduce inexorablemente a concluir que la Administración autonómica queda habilitada por la LRBRL para recordar a la entidad local el cumplimiento de las obligaciones atribuidas, abriendo a tal efecto el plazo necesario, que no podrá ser inferior a un mes. Transcurrido dicho plazo, si persiste el incumplimiento, esa Administración interviniente puede adoptar las medidas necesarias, tanto sancionadoras como de restablecimiento de la legalidad, en sustitución de la entidad local.

Por todo ello pretende la Administración recurrente que este Tribunal Supremo, con estimación del recurso de casación, case la sentencia recurrida y dicte sentencia por la que interpretando el artículo 60 LRBRL, se pronuncie acerca del alcance de la habilitación legal que a las Comunidades Autónomas atribuye el artículo 60 de la LRBRL tras la declaración de inconstitucionalidad de una norma sectorial, confirmando la legalidad de la resolución sancionadora declarada nula.

CUARTO. - El escrito de oposición.

La representación procesal de Dª. Flora en su escrito de oposición alega que la interpretación del artículo 60 de la LBRL, a la que el recurso de casación planteado por la Administración recurrente obliga a someter, debe afrontarse desde una doble vertiente o puntos de vista, como son el respeto al principio de la autonomía local y la literalidad de la norma supuestamente infringida.

Desde el primer aspecto, recuerda la parte recurrida que la autonomía local tiene rango constitucional, está consagrada en el artículo 137 de la Constitución. Y desde el punto de vista de la autonomía local, el ejercicio de las potestades de intervención, ejecución y potestad administrativa de disciplina urbanística «en todo caso» corresponde al municipio. Así se establece en el artículo 25.2 de la LRBRL y en el artículo 9.1 de la Ley 5/2010, de 11 de junio de autonomía local de Andalucía. Se trata de una potestad propia, directa.

Por otro lado, atendiendo a la literalidad del artículo, y al primer criterio de interpretación que establece el artículo 3.1 del Código civil, lo que dicho precepto permite a la Comunidad Autónoma, siempre que dicho incumplimiento afectara al ejercicio de sus competencias, es a «proceder a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local».Por ello, la demolición acordada, es una actuación sustancial constitutiva de una medida necesaria para el restablecimiento de la legalidad urbanística que sí tiene amparo en el artículo 60, como admite y reconoce la sentencia impugnada en casación. Sin embargo, la potestad sancionadora no estaría amparada en el artículo 60 LRBRL, por cuanto esa potestad corresponde al ente local, y el citado precepto no la atribuye expresamente a la Comunidad Autónoma en caso de incumplimiento del ente local y, en todo caso, porque la potestad sancionadora ejercitada comporta un haz de facultades que exceden del ámbito permitido por el precepto que es el de «... adoptar de las medidas necesarias...»

Por otro lado, la falta de habilitación para sancionar se deriva de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 195.1b de la Ley de ordenación Urbanística de Andalucía, por la STC 154/2015, que deja sin competencia al ente autonómico para sancionar el concreto hecho origen de las actuaciones. Conforme al artículo 195.1 de la Ley 7/2002, de Ordenación urbanística de Andalucía la competencia para iniciar y resolver los procedimientos sobre infracciones urbanísticas corresponde al alcalde del correspondiente municipio o al concejal en quien delegue.

La sentencia del Tribunal Constitucional 154/2015 declaró inconstitucionales el apartado b) del articulo 195.1 y el artículo 188 de la LOUA, en cuanto permitían a la Comunidad Autónoma subrogarse o sustituir a los Ayuntamientos en supuestos de incumplimientos graves del planeamiento urbanístico, por suponer ello una limitación a la autonomía local y una invasión de las competencias locales en materias del régimen local. Así las cosas, la Comunidad Autónoma recurrente, después de la nulidad del precepto, carecía de competencia para iniciar el expediente sancionador.

A mayor abundamiento, invoca la parte recurrida el artículo 25 de la Constitución y el artículo 25.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

QUINTO. - Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 154/2015, de 9 de julio de 2015 .

El reconocimiento de competencias a los municipios en materia urbanística responde al principio constitucional de autonomía municipal ( artículos 137 y 140 de la Constitución). En aplicación de este principio la LRBRL en su artículo 25.2 e) establece:

«El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. (...)».

Se atribuye, pues la competencia a la Administración local, y concretamente a los municipios, en las tres vertientes o potestades del urbanismo: planeamiento, gestión y disciplina urbanística.

No obstante, en algunas leyes urbanísticas autonómicas se reconoce competencia a la Administración de la Comunidad Autónoma en la materia de disciplina, por subrogación o sustitución. Ese era el caso de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

Sobre esta competencia por subrogación se ha pronunciado el TC en algunas sentencias. Cabe destacar la Sentencia del Pleno 154/2015, de 9 de julio de 2015, dictada en Recurso de inconstitucionalidad 1832/2006, que declara inconstitucionales y nulos los artículos. 31.4, 188 y 195.1 b), párrafos primero y segundo, así como el inciso «o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso»del artículo 183.5, todos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), en la redacción dada por el artículo 28 de la Ley 13/2005, de 17 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para la vivienda protegida y suelo.

La sentencia expone la doctrina constitucional sobre las competencias de los entes locales y el control autonómico de su ejercicio. Así, en su Fundamento Jurídico 6 declara:

< STC 32/1981, de 28 de julio , FJ 3). No obstante, el art. 137 CE delimita en alguna medida el ámbito de los diversos "poderes autónomos" al circunscribirlo a la "gestión de sus respectivos intereses", lo que "exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo" ( STC 4/1981, de 2 de febrero , FJ 3). El legislador básico estatal ha establecido criterios generales ( arts. 2.1 , 25.2 , 26 y 36 LBRL ) sin descender a la fijación detallada de las competencias locales ( STC 214/1989, de 21 de diciembre , FJ 3). Consecuentemente, en ámbitos de competencia autonómica, corresponde a las Comunidades Autónomas especificar las atribuciones de los entes locales ajustándose a esos criterios y ponderando en todo caso el alcance o intensidad de los intereses locales y supralocales implicados [ SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 25 b ); 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39 ; 159/2001, de 5 de julio, FJ 12 ; 51/2004, de 13 de abril , FJ 9]. Ello implica que, en relación con los asuntos de competencia autonómica que atañen a los entes locales, la Comunidad Autónoma puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración a la hora de distribuir funciones, pero debe asegurar en todo caso el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración" ( STC 32/1981 , FJ 4). Se trata de que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención local "en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( SSTC 32/1981 , FJ 4, 170/1989, 19 de octubre , FJ 9, 51/2004 , FJ 9, entre muchas; en el mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio , FJ 5, 57/2015, de 18 de marzo , FJ 6, 92/2015, de 14 de mayo , FJ 4). Esta doctrina, "muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985" ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; 240/2006 , FJ 8), se ha proyectado específicamente sobre el urbanismo. El legislador autonómico está legitimado "para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina)" ( STC 159/2001, de 5 de julio , FJ 4). Ahora bien, las Comunidades Autónomas no pueden perder de vista que el urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente, tal como refleja el art. 25.2 LBRL ; "no es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los Municipios y a los que por tanto se extienden sus 27 competencias, está el urbanismo" ( SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39 ; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4 ; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 13 ; 104/2013, de 25 de abril , FJ 6). De modo que, por imperativo de la garantía constitucional de la autonomía local ( arts. 137 , 140 y 141.2 CE ), las Comunidades Autónomas, a la hora de configurar las competencias locales, deben graduar "la intensidad de la participación del municipio" "en función de la relación entre intereses locales y supralocales". Así lo indicó la STC 51/2004 , FJ 12, para declarar la inconstitucionalidad de una previsión autonómica que atribuía la competencia de iniciativa de la modificación del planeamiento de forma concurrente al municipio y a la Comisión de Urbanismo de Barcelona en el supuesto de que "la modificación del Plan afecte a elementos con una incidencia territorial limitada a un término municipal" (...)

B) En cuanto a los controles sobre la actividad local, hay que distinguir los límites directamente derivados de la Constitución de los añadidos por el legislador básico del régimen local al amparo del art. 149.1.18 CE .

La STC 4/1981 se ha referido a los primeros al perfilar el significado de la garantía constitucional de la autonomía local ( arts. 137 , 140 , 141.2 CE ) con relación a los controles que incluían varias leyes estatales, especialmente el Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955. Según razona su fundamento jurídico 3, los controles administrativos sobre la actividad local deben estar previstos en normas legales; ser concretos y precisos, no "genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales"; y tener por objeto actos en los que incidan intereses supralocales, velando por la legalidad de la actuación local; el control de oportunidad de las decisiones correspondientes a la gestión de los intereses locales es incompatible con la autonomía local, salvo que concurra una justificación constitucional, de otro modo la toma de decisión vendría a compartirse con una Administración no directamente relacionada con los intereses locales involucrados. En esta línea, la posterior STC 14/1981, de 29 de abril , FJ 6, aclaró que la suspensión de actos locales como método de control administrativo es constitucionalmente admisible respecto de los que vulneren competencias de otra Administración; no cabe si responde a la defensa genérica de la legalidad en el ámbito estricto de las competencias locales.

Respecto de los límites del segundo tipo, hay que tomar en consideración las bases del régimen local.

(...)

El legislador autonómico debe respetar la LBRL y, por tanto, el modelo de control de la actividad local que ésta ha establecido en cuanto expresión de autonomía local legalmente garantizada. Como consecuencia de ello, este Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad de previsiones autonómicas en materia de urbanismo que permitían que la Administración de la Comunidad Autónoma suspendiese acuerdos locales o ejerciese competencias municipales por sustitución sin ajustarse a aquellas previsiones básicas.

(...)

En cuanto a los controles por sustitución, el legislador autonómico puede regularlos respetando los "elementos relevantes" del régimen establecido en el art. 60 LBRL en cuanto reflejo de "las exigencias del canon de constitucionalidad" de modo tal que no cabe "un mayor o más intenso control por parte de la Administración autonómica y una correlativa merma de la autonomía local". Así lo afirmó la STC 159/2001, de 5 de julio , al enjuiciar un precepto autonómico que autorizaba a un gerente de la Comunidad Autónoma de Cataluña o a una comisión especial de la comisión de urbanismo a ejercer las necesarias atribuciones de la Corporación municipal ante el incumplimiento grave de las obligaciones derivadas de la ley o del planeamiento urbanístico o actuaciones con notoria negligencia en general.

(...)

El art. 60 LBRL permite al Estado o la Comunidad Autónoma sustituir al ente local a partir, no de "un elemento de valoración jurídica", sino de "datos susceptibles de mera comprobación", en particular, el incumplimiento de obligaciones impuestas a los entes locales con cobertura económica garantizada. Consecuentemente, la norma básica daba cobertura en este caso a la señalada previsión autonómica de un control administrativo de sustitución>>.

Los preceptos impugnados en el recurso 1832/2006 eran, en lo que aquí interesa, los apartados 11, 13 y 9 del artículo 28, que modifican los artículos 188.1, 195.1 y añaden un nuevo apartado 5 al artículo 183, respectivamente, de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. La STC 154/2015 transcribe dichos preceptos y los motivos del recurso. Así, en relación con los dos primeros declara:

«... El art. 188 LOUA, sobre "competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección de la ordenación urbanística", establece en su apartado primero:

"En las actuaciones llevadas a cabo sin licencia u orden de ejecución, la Consejería con competencias en materia de urbanismo, transcurridos diez días desde la formulación del requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones, podrá adoptar las medidas cautelares de suspensión previstas en el artículo 181.1 cuando los actos o los usos correspondientes:

a) Supongan una actividad de ejecución realizada sin el instrumento de planeamiento preciso para su legitimación.

b) Tengan por objeto una parcelación urbanística en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable.

c) Comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones previstas en el artículo 185.2.B) de esta Ley."

El art. 195 LOUA, sobre "competencia para iniciar, instruir y resolver" los procedimientos sancionadores por las infracciones urbanísticas reguladas en la Ley, dispone en su apartado primero:

"La competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores corresponde:

a) Al Alcalde del correspondiente municipio o al concejal en quien delegue.

b) A la Consejería competente en materia de urbanismo cuando el acto o uso origen del expediente sea de los contemplados en los párrafos a), b) o c) del artículo 188.1 de esta Ley, previo requerimiento al Alcalde para que en el plazo máximo de quince días inicie el correspondiente procedimiento sancionador, sin que dicho requerimiento hubiera sido atendido, o, directamente, cuando la citada Consejería hubiese adoptado la medida cautelar de suspensión de conformidad con lo previsto en el artículo 188 de esta Ley.

El transcurso del citado plazo de quince días, sin ser atendido, dará lugar, además, a cuantas responsabilidades civiles, administrativas y penales se deriven legalmente.

Asimismo, le corresponderá la competencia cuando los actos constitutivos de la infracción se realicen al amparo de licencia o, en su caso, en virtud de orden de ejecución, que hayan sido anuladas a instancia de la Administración Autonómica."

(...) La demanda discute sólo el art. 188.1 y los dos primeros párrafos del art. 195.1 b) por permitir que la Administración autonómica ejerza competencias municipales en sustitución del Ayuntamiento sin ajustarse al art. 60 LBRL . Considera que conforme a este artículo el tiempo del que debe disponer el ente local para responder al requerimiento formulado por la Comunidad Autónoma nunca puede ser inferior a un mes. Al establecer plazos de 10 y 15 días, respectivamente, los preceptos impugnados estarían "dificultando enormemente, y casi impidiendo, las posibilidades de intervención del municipio, y facilitando que se llegue a la subrogación de la Comunidad Autónoma en la legítima posición municipal».

El Alto Tribunal razona a continuación sobre la alegada vulneración del texto constitucional:

«Los preceptos controvertidos, en la medida en que regulan un control por sustitución, deben, en efecto, contrastarse con el art. 60 LBRL . Este artículo asegura al ente local un plazo mensual a partir del requerimiento para ejercer autónomamente sus competencias. El indicado plazo constituye un "elemento relevante" por reflejar una exigencia de autonomía local que el legislador autonómico no está autorizado a rebajar ( STC 159/2001, de 5 de julio , FJ 7); la regulación autonómica que lo redujera estaría con ello rebajando el margen de que disponen los entes locales para ejercer sus competencias con limitación consecuente del estándar de autonomía local que ha querido garantizar el legislador básico estatal. En el presente caso, los preceptos impugnados, al establecer plazos menores, alteran el nivel de autonomía local que asegura el art. 60 LBRL y, con ello, invaden la competencia estatal en materia de bases del régimen local ( art. 149.1.18 CE ).

No cabe duda de que a través de estos breves plazos el legislador andaluz ha pretendido impulsar una intervención administrativa pronta y eficaz que evite los hechos consumados, lo que es relevante en el terreno de la legalidad urbanística, tal como ha razonado la Letrada de la Junta de Andalucía. Sin embargo, este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de aclarar que no le corresponde pronunciarse sobre si regulaciones de este tipo protegen los intereses públicos con más efectividad que el régimen de controles de la LBRL ( STC 46/1992, de 2 de abril , FFJJ 2 y 3). Le corresponde sólo contrastar tales regulaciones con los elementos relevantes de la LBRL, declarando la inconstitucionalidad de las primeras si hay efectiva contradicción con los segundos, como ocurre en el presente caso.

Conviene, en fin, realizar otra precisión, que será relevante al afrontar la impugnación siguiente. Conforme al art. 60 LBRL , el incumplimiento que autoriza a la Administración autonómica a ejercer tareas encomendadas a los entes locales debe afectar "al ejercicio de competencias" "de la Comunidad Autónoma". El art. 188.1 LOUA no se ajusta enteramente a esta exigencia al vincular el ejercicio sustitutivo de las competencias locales a otros criterios [letras a), b) y c)], que atienden al nivel de gravedad de la infracción urbanística. No puede afirmarse que el criterio de la gravedad se ajuste al de la afectación competencial, que es el que impone la legislación básica.

A este respecto, corresponde insistir en que las Comunidades Autónomas pueden aplicar directamente el régimen de controles que ha establecido agotadoramente la legislación básica estatal y, si regulan el ejercicio autonómico por sustitución de competencias locales, pueden sólo concretar el previsto en esa legislación básica, pero ajustándose fielmente a sus "elementos relevantes". Ciertamente, no puede excluirse en abstracto que las competencias autonómicas puedan llegar a resultar afectadas en supuestos tipificados por la Ley controvertida ni, en consecuencia, que la Administración de la Junta de Andalucía pueda llegar a estar habilitada para tutelar intereses supramunicipales ejerciendo el control regulado en el art. 60 LBRL . Ahora bien, el legislador andaluz se ha separado de un elemento relevante de esta determinación básica al delimitar los presupuestos habilitantes de la intervención autonómica sustitutiva a partir de un criterio diferente al de la afectación competencial, por más que en casos concretos pudiera llegar a aceptarse el ejercicio autonómico de la potestad de control ex art. 60 LBRL . De modo que también por esta razón el art. 188.1 LOUA incurre en inconstitucionalidad; declaración que también ha de extenderse al art. 195.1 b) de la misma Ley en la medida en que dicho precepto, en conexión con el anterior, atribuye a la Consejería competente en materia de urbanismo la iniciación y resolución de los expedientes sancionadores cuando el acto o uso del expediente sea alguno de los contemplados en los tres párrafos del art. 188.1, que hemos declarado inconstitucional.

(...)».

En cuanto al artículo 28.9 de la Ley andaluza 13/2005, que añade un nuevo apartado 5 al art. 183 LOUA, se transcribe también en la sentencia, así como el motivo del recurso:

«El Ayuntamiento o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes".

La demanda razona que el apartado transcrito instituye un nuevo control de legalidad contrario a la garantía constitucional de la autonomía local por permitir, sin necesidad de requerimiento previo, que la Comunidad Autónoma suplante a la entidad local en supuestos de mero interés local».

Y declara el TC:

«El precepto se refiere a una concreta facultad de restablecimiento del orden jurídico perturbado (demolición de construcciones manifiestamente ilegales) que corresponde tanto a los Ayuntamientos como a la Administración autonómica. Las facultades autonómicas de restauración de la legalidad urbanística están reguladas más ampliamente en el art. 188 LOUA, relativo, precisamente, a las "competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección urbanística". Tal precepto establece el procedimiento a seguir por aquella Consejería para reaccionar ante construcciones realizadas sin licencia u orden de ejecución en los supuestos descritos en las letras a), b) y c) del art. 188.1. Las intervenciones de la indicada Consejería consisten en la adopción, por un lado, de "medidas cautelares de suspensión" (art. 188.1 LOUA) y, por otro, de "medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada" (art. 188.3 LOUA). Las medidas cautelares son las que la Consejería puede establecer "transcurridos diez días desde la formulación del requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones". Se trata de la previsión que hemos declarado inconstitucional y nula en la letra A) de este fundamento jurídico. El art. 188.3 LOUA regula las otras medidas del modo siguiente:

"Cuando se lleve a cabo alguno de los actos o usos previstos en el apartado 1, la Consejería con competencias en materia de urbanismo, transcurrido sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde para la adopción del pertinente acuerdo municipal, podrá adoptar las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada. Todo ello sin perjuicio de la competencia municipal para la legalización, mediante licencia, de los actos y usos, cuando proceda".

Conforme a este precepto, la Consejería puede acordar "las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada" "transcurrido sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde para la adopción del pertinente acuerdo municipal". Como destaca la Letrada del Parlamento de Andalucía, fluye con naturalidad la interpretación de que una de estas medidas es la descrita en la disposición impugnada: la "inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística" que "en su caso" corresponde a la Consejería conforme al precepto recurrido (art. 183.5 LOUA) constituye así una de las medidas que este órgano autonómico puede acordar ajustándose al procedimiento regulado en el art. 188.3 LOUA.

Consecuentemente, el art. 183.5, leído en conexión con el art. 188. 3, establece un control administrativo de la actividad local que permite a la Consejería acordar por sí la demolición en los supuestos de las letras a ), b ) y c) del art. 188.1 si en el plazo de un mes el Alcalde no atiende el requerimiento previo "para la adopción del pertinente acuerdo municipal " ( art. 188.3 LOUA). Corresponde, pues, contrastar este control administrativo con el art. 60 LBRL y verificar si el primero se ajusta a los elementos relevantes que regula el segundo.

En la letra A) de este fundamento jurídico hemos declarado la inconstitucionalidad y nulidad del art. 188.1 LOUA razonando que no asegura que la adopción por parte de la Administración autonómica de medidas cautelares de suspensión en sustitución del Ayuntamiento se produzca ante la afectación de las competencias autonómicas, que es lo que exige el art. 60 LBRL ; el criterio de la gravedad que traslucen sus letras a), b) y c) no se corresponde con el de la afectación de las competencias autonómicas que recoge el art. 60 LBRL . Ello es relevante ahora porque la previsión que estamos examinando (art. 183.5 LOUA), leída en conexión con el art. 188.3 LOUA, se apoya en el art. 188.1 LOUA para delimitar los supuestos en que la Administración autonómica puede ordenar por sí la demolición previo requerimiento infructuoso al Alcalde. De modo que la LOUA se ha separado del criterio de la afectación de las competencias autonómicas que impone el art. 60 LBRL también cuando regula la adopción por sustitución de las "medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada" (art. 188.3 LOUA), en general, y la "demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística" (art. 183.5 LOUA), en particular.

Consecuentemente, corresponde declarar que el inciso "o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso" del art. 183.5 LOUA, en la redacción dada por el art. 28.9 de la Ley andaluza 1372005, es inconstitucional y nulo. Tal declaración debe extenderse por conexión o consecuencia ( art. 39.1 LOTC ) al art. 188.3 LOUA; esta es la norma que regula las condiciones en que la Consejería puede acordar la demolición prevista en el art. 183.5 LOUA y, por tanto, la que determina su inconstitucionalidad al permitir las medidas sustitutivas de reparación de la realidad física alterada sin ajustarse al art. 60 LBRL ».

SEXTO. - El artículo 60 de la LRBRL .

En el auto de admisión se declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar el alcance de la habilitación legal que a las Comunidades Autónomas atribuye el artículo 60 de la LRBRL, y si tal precepto ampara el ejercicio de la potestad sancionadora de una Comunidad Autónoma en materia urbanística tras la declaración de inconstitucionalidad de la norma autonómica sectorial correspondiente, en este caso la de Andalucía.

La citada norma dispone:

«Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local».

La cuestión casacional y la interpretación que se nos pide en el auto de admisión es determinar si este precepto otorga habilitación legal a una Comunidad Autónoma para el ejercicio de la potestad sancionadora en materia urbanística, por sustitución de una entidad local, titular de la competencia.

El artículo 25.1 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia sancionadora, desde una perspectiva material y formal, que exige la predeterminación normativa de las conductas que se reputan ilícitas y de las correspondientes sanciones, y que dicha predeterminación se haga por una norma con rango de ley.

El artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece como el primero de los principios de la potestad sancionadora el de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora por las Administraciones Públicas, es decir, la exigencia de cobertura legal de la potestad sancionadora:

«1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril».

Varias conclusiones se alcanzan a obtener de este precepto: a) El reconocimiento de la potestad sancionadora de una Administración debe hacerse por una norma con rango de ley; b) El reconocimiento ha de ser expreso. c) Deberá ejercerse con aplicación del procedimiento previsto también en una norma con rango de ley, y de acuerdo con lo establecido en la Ley 40/2015, en la Ley 39/2015, y, en el caso de las entidades locales, en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

La propia literalidad de la norma - artículo 60 de la LRBRL- permite afirmar sin necesidad de mayores esfuerzos interpretativos que no reconoce potestad sancionadora a una Comunidad Autónoma. No sólo no lo hace de forma expresa, sino que ni siquiera puede deducirse de su contenido, ya que, ante el incumplimiento de su obligación por la entidad local, la Comunidad Autónoma -o el Estado, si afecta al ejercicio de sus competencias- podrá «adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación»,sin que pueda interpretarse que esas «medidas»consisten en la imposición de una sanción a un tercero, es decir, una persona física o jurídica ajena a la Administración requerida. Al no reconocer la potestad sancionadora a la Administración requirente, tampoco establece un procedimiento para su ejercicio, ni remite a ninguna otra norma a estos efectos, siendo la tramitación prevista en el artículo 60 LRBRL para la adopción de «medidas»el recordatorio del cumplimiento a la entidad local, con un plazo no inferior a un mes, y la persistencia en el incumplimiento.

Antes se ha trascrito en gran parte la STC 149/2015 por su exhaustivo estudio sobre los distintos controles de la actividad local por la Administración del Estado o por las Comunidades Autónomas, establecidos en la LRBRL. El ejercicio de competencias por sustitución es el previsto en el artículo 60 LRBRL, en el que se fijan los elementos relevantes que habilitan para ese ejercicio de una determinada competencia por sustitución del ente local. La regulación por una norma sectorial, en este caso, en materia de disciplina urbanística, del ejercicio de competencias por sustitución o subrogación, deberá adecuarse a esas bases, y a la interpretación que de la norma ha llevado a cabo el Tribunal Constitucional para garantizar el principio de autonomía local.

En caso de inexistencia de esa norma de atribución de competencias por subrogación en materia de disciplina urbanística, -concretamente para la imposición de sanciones por la comisión de infracciones urbanísticas-, la Comunidad Autónoma carece de potestad sancionadora pues el artículo 60 de la LRBRL no contiene una habilitación legal para su ejercicio.

SÉPTIMO. - Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De acuerdo con lo razonado, la respuesta a la cuestión de interés casacional planteada debe ser la siguiente

«La habilitación legal que a las Comunidades Autónomas atribuye el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, no ampara el ejercicio de la potestad sancionadora de una Comunidad Autónoma en materia de disciplina urbanística, al no estar reconocida de forma expresa la potestad sancionadora de la Comunidad Autónoma en el citado artículo».

OCTAVO. - Decisión del asunto litigioso.

Se impugnaba ante la Sala de Granada la resolución de la Consejera de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio (Junta de Andalucía), de fecha 19 de noviembre de 2019, que desestimó recurso de alzada interpuesto por la actora contra la resolución de la Secretaria General de Ordenación del Territorio y Sostenibilidad Urbana, de fecha 23 de noviembre de 2017, que impuso una sanción de multa por importe de 62.960,09 euros.

Las obras que dieron lugar al expediente sancionador fueron las siguientes:

«... adecuación de nave aperos para uso residencial, porche exterior, acerado perimetral, elevación piscina, aparcamiento cubierto, trastero, barbacoa y piscina prefabricada, en la DIRECCION000, en el término municipal de BEAS DE SEGURA (Jaén)».

La Junta de Andalucía requirió al Ayuntamiento de Beas de Segura (Jaén) para que iniciara el expediente sancionador y el de restauración de la legalidad urbanística, de conformidad con los artículos 181 y siguientes y 195 y siguientes de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. La citada corporación no procedió en la forma indicada, por lo que la Comunidad Autónoma acordó iniciar el expediente sancionador.

En la fecha en que se resolvió el procedimiento sancionador ya había sido dictada la STC 154/2015. En la resolución recurrida, que desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución sancionadora, argumenta la Administración que la subrogación se hizo en el marco previsto en el artículo 60 de la LRBRL.

En el escrito de interposición del recurso de casación alega la letrada de la Junta de Andalucía que hay varias normas que le atribuyen competencia en materia de disciplina urbanística. Así el artículo 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, el artículo 58 del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, el artículo 52 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2179/1979, los artículos 2 apartados 1 y 2. g), 168 y 179.2 de la LOUA, los artículos 43, 44 y 65 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la propia Sentencia del Pleno del TC 154/2015.

Algunas de las normas citadas fueron invocadas en la resolución recurrida, en relación con el artículo 60 LRBRL, al considerar la Comunidad Autónoma de Andalucía que estaba legitimada para ejercer la competencia por sustitución.

También cita la parte recurrente las sentencias de esta Sala Tercera de 2 y 10 de noviembre de 2005.

La primera de ellas fue dictada en el Rec. 5788/2002, y se refería a la demolición de unas edificaciones, es decir, a la medida de restablecimiento de la legalidad urbanística, no a la potestad sancionadora, y se argumentaba en la sentencia que era posible que la Comunidad Autónoma acordara la medida -ante la inactividad del Ayuntamiento- de conformidad con el artículo 184.4 de la Ley del Suelo de 1976.

En la de 10 de noviembre de 2005, Rec. 6694/2002, se aplicaba también esa norma, pero la Ley 12/1986, de 20 de diciembre, de Medidas para la Protección de la Legalidad Urbanística en la Región de Murcia, en su artículo 29 atribuía competencia a la Comunidad Autónoma para incoar y tramitar hasta su terminación un expediente sancionador en caso de inactividad del Ayuntamiento. Por tanto, la norma sectorial autonómica garantizaba la reserva de ley para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Como conclusión de todo lo expuesto, declarada la nulidad de la norma que para la Junta de Andalucía establecía la posibilidad de subrogación en el ejercicio de la potestad sancionadora, no había norma alguna con rango de ley que le atribuyese competencia para imponer una sanción por una infracción urbanística, ni por competencia propia ni por subrogación.

En consecuencia, el pronunciamiento de la Sala de Granada es conforme a derecho.

NOVENO. - Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.