Sentencia Contencioso-Administrativo 1105/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 463/2023 de 29 de julio del 2025

PRIMERO.-Se recurre en el presente proceso el Real Decreto 35/2023 que aprobó la revisión de los planes hidrológicos de determinadas demarcaciones hidrográficas. Del Real Decreto los demandantes impugnan las disposiciones relativas a la demarcación del Guadalquivir (Anexo VII) y, en particular, a los caudales ecológicos de las masas de agua con códigos ES0509MSPF011100075 (río Guardal aguas abajo de la presa de San Clemente hasta el río de las Azadillas) y ES0509MSPF0111009054 (cabecera del Guadiana Menor, tramo bajo del río Guardal y río Cúllar que conforman el río de Guardal). A estos caudales se refieren los artículos 10 y 11 de dicho Anexo VII del Real Decreto, preceptos que se remiten al anejo 4 de la memoria hidrológica.

Los recurrentes fundamentan la demanda en dos motivos esenciales: la inexistencia de estudios técnicos para determinar los caudales ecológicos de las masas de agua que integran el río Guardal y la falta de un proceso de concertación del régimen de tales caudales ecológicos.

El Abogado del Estado opone distintas causas de inadmisibilidad del recurso: la falta de legitimación activa de los demandantes, la falta de jurisdicción sobre los pedimentos primero y segundo de la demanda, la irrecurribilidad de la memoria del plan hidrológico, la falta de legitimación pasiva en cuanto a la solicitud de revisión del plan hidrológico de cuenca y, subsidiariamente, la falta de agotamiento de la vía administrativa previa.

Sobre los motivos de fondo manifiesta que los caudales ecológicos fijados son fruto de los estudios de la Dirección General del Agua siguiendo la metodología de la instrucción de planificación hidrológica (IPH) aprobada por la Orden Ministerial ARM/2656/2008. En relación con el proceso de concertación, alega que la parte actora no prueba que se den las condiciones exigidas para su aplicación por el apartado 3.4.b) de la citada IPH, pero, en cualquier caso, la implantación de los caudales ecológicos dio lugar a un amplio y profundo debate público con reuniones temáticas específicas que fueron atendidas en el Informe resumen del proceso de participación pública disponible en la correspondiente página web.

SEGUNDO.-Siguiendo el orden lógico que impone la introducción en el proceso de diversas causas de inadmisión, debemos referirnos a ellas previamente.

Acerca de la falta de legitimación activa, el Abogado del Estado argumenta que los recurrentes no justifican un interés legítimo de conformidad con el artículo 19.1.a) y d) LJCA. En apoyo de su alegación reproduce parcialmente varias sentencias de este Tribunal sobre el concepto de interés habilitante para el ejercicio de las acciones en vía contenciosa.

Por su lado, los demandantes, alegan que tuvieron una participación activa en la elaboración de la norma objeto de impugnación, interviniendo en el proceso de consulta pública mediante la formulación de alegaciones. En el trámite de conclusiones, añaden que son vecinos de la localidad de Castillejar (Granada), regantes de unas fincas de las que son propietarios, miembros de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION000 y además titulares de contratos de suministro de agua y saneamiento.

Para resolver esta controversia debemos remitirnos necesariamente a nuestra sentencia 1706/2024, de 29 de octubre (rec. 515/2023), que resuelve un supuesto muy parecido al actual en que el recurrente era también miembro de la comunidad de regantes de otra localidad granadina y propietario de inmuebles destinatarios de agua de riego. En el fundamento de Derecho 4, apartado B, dijimos:

«El debate de la legitimación activa como presupuesto inexcusable del proceso debe ser abordado partiendo del criterio antiformalista que nuestra jurisprudencia ha venido acrisolando a lo largo de las últimas décadas como canon de enjuiciamiento, ahora bien, sin llegar al extremo de aceptar una acción pública en defensa de la mera legalidad que sólo es admisible en los casos legalmente previstos.

Desde luego, la activa participación en el trámite de consulta pública supone la plasmación de un derecho que, a su vez, se prevé también en los artículos 82 -Trámite de audiencia- y 83 -Información pública- de la Ley 39/2015, si bien, tal como dispone el apartado 3 del último de los preceptos citados, "La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.", por lo que este concreto argumento para justificar su legitimación ad causamno puede ser aceptado.

Recordemos aquí, con una consolidada doctrina jurisprudencial de la que resulta exponente la STS de 30 de noviembre de 2021, rec. 57/2020, citada en la más reciente número 782/2024, de 9 de mayo, ( Rec. 503/2023), que la legitimación supone la existencia de un interés que ha de ser "legítimo", concepto éste, el de "interés legítimo", que es el empleado por el art. 24.1 CE, que ha de ser interpretado de una forma más amplia que el de "interés directo" y que, en todo caso, ha de entenderse referido a un interés en sentido propio, cualificado o específico ( STC 257/1989, de 22 de diciembre. Pero en todo caso es preciso la existencia de una relación unívoca entre el sujeto que interpone el recurso (demandante) y el objeto del proceso, relación que supone la existencia de legitimación ( STS de 15 de marzo de 2005 y STS de 16 de diciembre de 2008).

La legitimación requiere de la existencia de un interés que pueda ser calificado como real, ya que la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la existencia de un interés real ( STS de 23 de mayo de 2003), y ese interés legítimo del art. 24 CE "equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta" ( STC 97/1991, de 9 de mayo y STS de 7 de noviembre de 2005), o como "una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto" ( STC 38/2010, de 19 de julio).

Es decir, la legitimación activa precisa de la existencia de un interés que pueda ser calificado de real y legítimo, encontrando en el supuesto que aquí nos incumbe que, en efecto, la condición de vecino de una población afectada, ser titular dominical de inmuebles para cuyo riego tiene suscrito un contrato de suministro de agua potable y saneamiento concertado con el servicio municipal de aguas de Huéscar y ser miembro de una comunidad de regantes que gestiona intereses afectados por la solución adoptada por la Administración hidráulica para abastecimiento a la localidad de Baza y otros términos municipales, se ofrecen como un conjunto de circunstancias que colman las expectativas que doctrina y jurisprudencia -de modo constante- vienen exigiendo para integrar esa especial relación con el objeto del presente recurso -atinente a la infraestructura en alta abastecimiento desde el embalse de El Portillo y la ejecución de las obras oportunas- y que justifican con creces la existencia de ese interés legítimo, actual, no futuro, ni hipotético en que se concreta la legitimación ad causam.

En definitiva, procede rechazar la alegación de falta de legitimación activa opuesta por el Abogado del Estado [...]»

TERCERO.-La segunda causa de inadmisión consiste en que las declaraciones primera y segunda que los recurrentes pretenden de la Sala no están comprendidas entre las dos clases de pretensiones que pueden ejercerse en vía contencioso-administrativa en virtud del artículo 31 LJCA, y para efectuarlas el Tribunal carece de jurisdicción.

No obstante, esta alegación del demandando parte de una interpretación literal de los términos del suplico de una demanda que, por cierto, no se acomoda al modelo usual.

En los apartados primero y segundo del suplico se pide una declaración de inexistenciade estudios técnicos y del proceso de concertación para establecer los caudales mínimos, pero, en realidad, tal inexistencia es el fundamento de la pretensión que ejercitan; ésta consiste en la declaración de nulidad de ciertas determinaciones de la disposición recurrida. Lo que busca la parte actora es que anulemos unos concretos apartados del plan por falta de esos estudios y de concertación.

Una interpretación de los requisitos procesales favorable el ejercicio de las acciones por los particulares (principio pro actione)obliga a rechazar esta objeción del Abogado del Estado.

CUARTO.-Señala el demandado que no es posible impugnar la memoria del plan hidrológico, pues el contenido de la memoria carece de fuerza normativa y es meramente descriptivo según los artículos 4 y 81.1.a) del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica (en adelante, RPH).

Este argumento merece una respuesta en gran medida semejante a la anterior, pues lo que el recurrente pretende principalmente al impugnar los apartados de la memoria es mostrar su disconformidad con los datos que recoge en cuanto sirven de fundamento al contenido normativo del plan. Esta disconformidad es sin duda aceptable por cuanto la memoria no es una mera traslación aséptica de datos o circunstancias puramente objetivas e incontestables, sino que, por una parte, los hechos que refleja han exigido una previa valoración fruto de aplicar una determinada metodología (por ejemplo, para establecer los «usos, demandas, presiones e impactos» de la cuenca), y, por otra parte, la memoria contiene otras disposiciones o previsiones de índole discrecional (como es la «solución a los problemas importantes» o los «objetivos ambientales»).

Aun así, no debe olvidarse que dentro del anexo VII del Real Decreto, los artículos relacionados con el caudal mínimo se remiten al anejo 4 de la memoria, por lo que los resultados que se describen en éste disponen de naturaleza normativa.

QUINTO.-El enunciado de la última causa de inadmisibilidad que utiliza el recurrido parece contener un error. Aunque habla de «falta de legitimación pasiva para solicitar la revisión parcial del plan», en realidad se refiere a la falta de legitimación activa, puesto que considera que la revisión de los planes hidrológicos no puede promoverse a instancia de parte, sino solo de las comunidades autónomas afectadas, y ello de acuerdo con el artículo 89.1 del RPH. A esta limitación de la legitimación une la falta de la reclamación previa en vía administrativa que requiere el artículo 29.1 LJCA.

Es cierto que el artículo 89 RPH prevé una revisión del plan promovida por el Consejo del Agua de la demarcación, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y por la comunidad autónoma correspondiente «cuando los cambios o desviaciones que se observen en los datos, hipótesis o resultados de los planes hidrológicos así lo aconsejen». Pero este procedimiento de revisión, que amplía la iniciativa para la revisión de oficio, no cercena la facultad de todo otro interesado de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa una disposición general como el Real Decreto que aprueba la revisión de los planes hidrológicos. Sobre la legitimación de los actores ya nos hemos pronunciado favorablemente.

La falta del requerimiento previo del artículo 29.1 LJCA por la inactividad de la Administración no tiene sentido cuando los demandantes acuden directamente a los Tribunales en ejercicio de su potestad impugnatoria de una disposición general.

SEXTO.-El primer motivo de impugnación que emplean los recurrentes consiste en que la Administración hidráulica no ha realizado los estudios técnicos necesarios para fijar los caudales mínimos en las masas de agua ES050MSPF011100075 y ES050MSPF011009054 que afectan al río Guardal. Afirman que la reducción del caudal está ocasionando desde el punto de vista ecológico la muerte del río, no está justificada ambientalmente e ignora las recomendaciones que se han hecho desde el ámbito científico y ambiental, valores que han cedido en pro de facilitar el incremento de la zona regable del canal de Huéscar y su comarca.

El Abogado del Estado opone a estas razones que la Dirección General del Agua efectuó los estudios dispuestos en la IPH a través de un muestreo de 32 de las 344 masas de agua tipo río de la cuenca del Guadalquivir. Añade que la masa de agua del río Guardal debajo de la presa de San Clemente está muy alterada a los efectos previstos en la IPH, la Directiva Marco del Agua UE/60/2000 y el Reglamento de Planificación Hidrológica, ya que la presa está destinada a dar servicio a una amplia zona regable. Al tratarse de una zona con menos garantía de se mantenga el volumen del agua, hay una necesidad de acopiar reservas, lo que justifica la magnitud del caudal ecológico. De todos modos, los desembalses de San Clemente cumplen los caudales ecológicos y las filtraciones del embalse afloran a tres kilómetros, dando lugar a unos caudales que superan con creces los mínimos previstos.

Sobre la cuestión así planteada debemos hacer dos consideraciones.

Primero, es equívoca la afirmación de los recurrentes de «la inexistencia de la realización de estudios técnicos respecto de las masas de agua superficiales con categoría de río que integran el río Guardal».

Por un lado, es evidente que no ha habido un estudio específico de dichas masas de agua en su medio físico encaminado a fijar los caudales ecológicos, pero éstos se han establecido proyectando los resultados del estudio de otros cursos con condiciones homogéneas, metodología ajustada a la mencionada IPH.

En la propia demanda se reproducen fragmentos del anejo IV de la memoria hidrológica del plan donde se describe a lo largo de 99 páginas el procedimiento de cálculo de los caudales mínimos de las masas tipo río comprendidas en la demarcación del Guadalquivir. El cálculo se fundamenta en una clasificación de las masas de agua en función de diferentes variables y el examen de los tramos fluviales representativos de cada tipo de río, que, como dice el Abogado del Estado, ha recaído sobre casi el 10% de las masas tipo río con que cuenta la demarcación (porcentaje recomendado por la IPH con estos fines). Así pues, los caudales fijados para el río Guardal son estimaciones que provienen de los estudios de otros cursos de agua.

La disconformidad de los actores con la ausencia de un estudio individualizado del Guardal se traduce, en definitiva, al cuestionamiento de la validez del método técnico utilizado por la Administración y acogido en la IPH.

Aunque no ponemos en duda que, al menos en teoría, lo ideal sería el examen pormenorizado de cada curso o tramo fluvial para determinar su caudal ecológico óptimo, sin embargo, no hay prueba alguna de que sea totalmente inviable desde el punto de vista técnico trasladar los resultados del estudio de otros cursos fluviales que poseen iguales características. La metodología de la IPH contiene un sistema de modelización a partir de la selección de, al menos, un tramo en cada uno de los tipos más representativos de río, y no hay ninguna norma legal que exija el estudio individualizado de cada masa de agua.

A causa de la naturaleza eminentemente técnica de esta materia, el éxito de la pretensión actora hubiera requerido una prueba también de naturaleza técnica destinada a justificar que las reglas de la IPH no son adecuadas para establecer los caudales mínimos en el río Guardal. En ausencia de esta prueba, la Sala no puede entrar a valorar un hecho que requiere de conocimientos especializados de los que carece, por lo que debe mantenerse el criterio acogido en los documentos que forman parte de la memoria hidrológica del plan.

Igual deficiencia probatoria aqueja a los efectos negativos de los caudales mínimos en las condiciones ecológicas y ambientales del río Guardal.

No son discutibles los valores ecológicos de que gozan las masas de agua vinculadas al río, de lo que es buena prueba la documental aportada por la actora. Ahora bien, de esos importantes valores no se desprende sin más que la limitación que supone la reducción, o la alteración, del caudal natural mediante el establecimiento de unos caudales mínimos conlleve unos daños insoportables, es decir, incompatibles con la preservación del medio y de las especies que lo pueblan. Este hecho precisaba de una prueba demostrativa del concreto alcance en el medio ambiente de los caudales mínimos establecidos en el plan.

Segundo; el artículo 40.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) dispone que la planificación hidrológica tiene «por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales», todo ello conforme a una «gestión racional y sostenible del recurso», según su apartado 2.

Por tanto, ni la preservación de los valores ambientales ni las demandas de los regantes son prioridades absolutas en la ordenación del uso del agua ante las que debe ceder todo otro interés. La influencia que han podido tener en la fijación de los caudales del Guardal determinadas consideraciones sobre otras zonas regables es un hecho desasistido de toda prueba. Aun así, no todas las determinaciones del Real Decreto son revisables en este litigio por razón de la limitación del control jurisdiccional sobre el contenido y sentido de la norma reglamentaria, cuya fijación «corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación» ( STS 436/2019, de 1 de abril, rec. 4448/2016). Esta misma limitación la hemos apreciado de forma insistente en otras impugnaciones de los planes hidrológicos, resueltas por SSTS 1705/2024, de 29 de octubre (rec. 416/2023), 1911/2024, de 3 de diciembre (rec. 428/2023), 1986/2024, de 18 de diciembre (rec. 457/2023), 10/2025, de 14 de enero (rec. 510/2023), 922/2025, de 4 de julio (rec. 500/2023), y otras.

SÉPTIMO.-Los demandantes denuncian que el señalamiento de los caudales ecológicos del Guardal se ha realizado sin respetar el proceso de concertación, incumpliendo el artículo 18.3 RPH y el apartado 3.4.6 IPH. Consideran que esta omisión está demostrada por la falta de toda referencia a las masas de agua del Guardal en el anejo 4 de la memoria hidrológica del plan, apartado 1.3.6, que tiene el enunciado: «Proceso de concertación del régimen de caudales ecológicos» (pág. 23).

El Abogado del Estado contesta a esta alegación que el apartado 3.4.b) IPH dispone que el proceso de concertación tendrá lugar «en aquellos casos que condicionen significativamente las asignaciones y reservas del plan hidrológico», lo que no prueban los actores que ocurra en este caso. De todos modos, los caudales ecológicos fue un tema ampliamente debatido con ocasión de la revisión del plan, y, conforme a la jurisprudencia, el proceso de concertación no implica que sea indispensable alcanzar un acuerdo entre todos los participantes. Concluye diciendo que es posible desarrollar un proceso de concertación específico sobre cada una de las 344 masas de agua existentes en la cuenca.

Para resolver este motivo del recurso debemos partir de la doctrina que establecimos en la STS 353/2019, de 18 de marzo (rec. 4437/2016, FJ 5), reproducida en la STS 1079/2022, de 21 de julio (rec. 2611/2021):

«Por último se invoca el art. 18 del RPH aprobado por RD 907/2007, en cuanto establece que la implantación [de los caudales ecológicos] ha de desarrollarse conforme a un proceso de concertación que tendrá en cuenta los usos y demandas actualmente existentes y su régimen concesional, así como las buenas prácticas, atendiendo a lo previsto en el art. 3.4.6 de la Instrucción de Planificación Hidrológica aprobada por Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre.

A tal efecto y como señalamos en sentencia de 21 de enero de 2015 (rec. 278/13), "la concertación es un método, no un resultado necesario y normativamente impuesto y de la Instrucción no se deduce un proceso que deba desarrollarse sine die,hasta que se llegue a un consenso o acuerdo final. Será deseable que lo haya, pero una cosa es que se busque la concertación y otra que el Plan deba ser fruto de un consenso. En definitiva, la concertación como método es necesaria ante la pluralidad de intereses, usos y derechos de uso presentes cuya compatibilización se busca, lo que no merma la capacidad decisoria final de la Administración (Cf. Sentencias de esta Sección de 2 y 11 de julio de 2014, recursos contencioso administrativos 328 y 329/2013 respectivamente)", en el mismo sentido la sentencia de 20 de enero de 2015 (rec. 360/2013), señala que: "la exigencia de que la determinación de los caudales ecológicos vaya precedida de un proceso de concertación con los sectores afectados no significa que aquélla deba ser el resultado de un acuerdo; es decir, de la confluencia de dos voluntades. Significa únicamente que debe haber uno o varios encuentros previos en que las partes (Administración y sectores afectados) pongan de manifiesto sus objetivos e intereses respectivos y analicen los datos relevantes, intentando sinceramente llegar a una solución que satisfaga -en la mayor medida posible- a todos ellos. Pero si esa solución consensuada no se alcanzara, bien por incompatibilidad entre las posiciones de la Administración y de los sectores afectados o por incompatibilidad -que no debe ser a priori excluida- entre los objetivos de los distintos tipos de particulares concernidos, es la Administración a cuyo cargo está la función planificadora quien debe fijar los caudales ecológicos. Véanse, en este sentido, nuestras sentencias de 2 de julio de 2014 (rec. n.º 328/2013) y 11 de julio de 2014 (rec. n.º 329/2013)."

En estas circunstancias, reflejándose incluso en el informe antes citado los efectos de la concertación y las actuaciones que se describen ampliamente por el abogado del Estado en la contestación a la demanda, indicando las múltiples reuniones a las que asistieron los recurrentes, la alegación que se formula también debe ser desestimada».

En lo que respecta a este caso, consta en el anejo 12 de la memoria un relato de las actividades de participación desarrolladas durante el procedimiento de elaboración del plan, actividades en las que intervinieron ciudadanos en defensa de los intereses afectados, entre ellos asociaciones o comunidades de regantes (consulta pública de los documentos iniciales, consulta pública del esquema provisional de temas importantes, talleres con distintos sectores, jornadas informativas webinar, encuestas dirigidas a todos los ciudadanos, consulta pública del proyecto de plan, talleres webinar temáticos y talleres territoriales, etcétera). En este proceso fue un tema recurrente el relativo a los caudales mínimos, y en él tuvieron una participación activa los demandantes interviniendo en el proceso de consulta pública formulando alegaciones, según manifiestan en la demanda.

En esta situación, puede apreciarse que la problemática de los caudales ecológicos fue examinada desde muchas, si no todas, las perspectivas desde las que habitualmente se enfoca este tema, como la que aquí defienden los recurrentes. Con ello debe entenderse cumplido el propósito que persigue el proceso de concertación, el cual, como hemos visto, no significa que las determinaciones del plan deban ser necesariamente el resultado de un acuerdo entre la Administración y los afectados.

OCTAVO.-En virtud de lo previsto en el artículo 139.1 y 3 LJCA, procede imponer las costas a la parte demandante, si bien la Sala, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso, establece que el importe máximo a satisfacer al respecto a la Administración demandada por todos los conceptos será de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA correspondiente, si procediere.