Sentencia Contencioso-Administrativo 683/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 542/2024 de 03 de junio del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

La parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2024 por el que se aprueba la Resolución Complementaria para liquidar el contrato y determinar la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (RPA) del contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Madrid-Toledo y la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La Mancha, tramo: circunvalación norte de Toledo. Las mercantiles recurrentes son accionistas de la sociedad concesionaria, Autopista Madrid-Toledo Concesionaria Española de Autopistas, S.A., actualmente en liquidación.

El Acuerdo recurrido contiene cinco Anexos:

Anexo I: Valores aplicados para la determinación de la RPA.

Anexo II: Justificación de cálculos y respuesta a las alegaciones.

Anexo III: Cumplimiento de las Sentencias del Tribunal Supremo.

Anexo IV: Resumen de Cálculos: Lista de fincas objeto de expropiación e importes a considerar computados conforme a la metodología del Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de abril de 2019 adaptado para el cumplimento de las sentencias del Tribunal Supremo números 83/2022 a 93/2022, de 28 de enero de 2022 y número 345/2022 de 16 de marzo de 2022.

Anexo V: Índices electrónicos autentificados de los documentos que componen el expediente.

La resolución es complementaria y se acuerda ordenar al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible que, «en el plazo de 6 meses desde la aprobación de esta Resolución Complementaria de determinación de la RPA, dicte la Resolución Definitiva de determinación de la RPA, con la liquidación definitiva quedando retenido el importe correspondiente a las que aún no se han determinado de las situaciones pendientes, en los términos previstos en el Acuerdo de Interpretación».

SEGUNDO.- Antecedentes relevantes.

Debe hacerse referencia a algunos antecedentes que resultan de interés en el presente recurso, según se hacen constar en la sentencia de esta Sala Tercera y Sección Quinta núm. 884/2025, de 30 de junio de 2025, (Rec. 450/2022), en que las mismas entidades demandantes en el presente recurso impugnaban el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de diciembre de 2021, por el que se aprueba la primera resolución para liquidar el contrato y determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración del contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Madrid-Toledo y la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La Mancha, tramo: Circunvalación norte de Toledo.

Así, son estos los antecedentes:

«1.- Mediante Real Decreto 281/2004, de 13 de febrero, se adjudicó la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Madrid-Toledo y la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La Mancha, tramo: Circunvalación norte de Toledo. Tras ello, el 10 de marzo de 2004, se constituyó la sociedad concesionaria AUTOPISTA MADRID-TOLEDO CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S.A.

2.- El contrato de concesión, en el que se fijó un plazo de duración de 36 años, se regiría por la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, así como por el Pliego de Cláusulas Generales para la Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión, aprobado por el Decreto 215/1973, de 25 de enero; y por el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, aprobado por la Orden FOM/2267/2003, de 1 de agosto. Sería de aplicación supletoria el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

3.- Construida y puesta en funcionamiento la autovía por la concesionaria, antes de la finalización del contrato, fue declarada en concurso, en concreto, mediante auto dictado el 16 de mayo de 2012 por el Juzgado de lo Mercantil de Toledo, dictándose en fecha 10 de septiembre de 2018, auto de apertura de la fase de liquidación del concurso. Llegados a ese trámite, por acuerdo de 8 de febrero de 2019, se procedió a la resolución del contrato de concesión, asumiendo la Administración, a través de la entidad SEITTSA, la gestión y explotación de la carretera en fecha 22 de febrero de 2019. Tras ello, se abre la fase de liquidación con determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) por el cese anticipado del contrato.

4.- En la tramitación del referido procedimiento de liquidación se adopta un primer Acuerdo por el Consejo de Ministros, en sesión celebrada en fecha 26 de abril de 2019, en el que se establecen los criterios interpretativos de las normas y cláusulas que debían aplicarse para la determinación de la RPA (en adelante, Acuerdo Interpretativo), que serviría de presupuesto y fijación del método para calcular dicha responsabilidad. Como quiera que dicho Acuerdo Interpretativo estaba incardinado en el procedimiento para la determinación de la RPA, se tuvo en cuenta que, al referido momento, existían aún lo que se denominó situaciones pendientes, es decir, referidas a la determinación concreta de los justiprecios por las expropiaciones de los bienes y derechos que debieron ser expropiados para la construcción de la autovía, justiprecios que debía pagar la concesionaria, como beneficiaria de dichas expropiaciones, pero que, ante su situación de insolvencia, en los correspondientes procesos jurisdiccionales se declaró que dicha obligación debía ser satisfecha por el Estado, como Administración expropiante, pero por cuenta de la concesionaria y, por tanto, que debía incidir en la determinación de la responsabilidad. Incluso, al momento del mencionado acuerdo de 2019, algunos de dichos justiprecios, o los alternativos convenios urbanísticos celebrados entre beneficiaria de la expropiación y propietarios, se encontraban aún pendientes de firmeza.

Todo ello aconsejó que en el referido acuerdo se ordenase que para esa determinación de la RPA se adoptarían tres nuevos acuerdos: uno primero, en el que se procedería a la determinación de la RPA, procediéndose a una primera liquidación y pago de la cantidad resultante, previa la retención provisionalmente de las mencionadas situaciones pendientes; una segunda, «liquidación complementaria», que debería dictarse en el plazo de seis meses desde la fijación de la RPA, que sería complementaria en cuanto incorporaría los datos que de esas situaciones pendientespudieran haberse obtenido; y una tercera, «liquidación definitiva», que se adoptaría en el plazo de otros seis meses.

5.- En el presente recurso contencioso administrativo se impugna la resolución que aprueba esta primera liquidación (acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de diciembre de 2021), en la que se acuerda:

«[...]

Tercero.Ordenar al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana que, en el plazo de 6 meses desde la aprobación de esta Primera Resolución de determinación de la RPA, proceda a dictar la Resolución Complementaria de determinación de la RPA, con la liquidación complementaria de las situaciones pendientes, en los términos previstos en el Acuerdo de Interpretación.

[...]»

6.- La citada resolución impugnada, por la que se procede a aprobar la primera liquidación de la RPA derivada de la resolución del contrato de concesión, se dicta, sin embargo, antes de que se resolvieran por esta Sala los diversos recursos que se habían interpuesto por los interesados contra el inicial Acuerdo de Interpretación de 26 de abril de 2019. Estos recursos fueron resueltos por diversas sentencias de la Sala, dictadas en 2022, por las que el citado Acuerdo de Interpretación fue parcialmente anulado (entre otras, las sentencias de 28 de enero de 2022 , dictadas en los recursos núm. 232, 311, 186, 218, 221, 225, 276, 289, 287, 227, 222, todos de 2019). En concreto, en relación con la concesión aquí concernida, se dictaron dos sentencias, la sentencia 345/2022, de 16 de marzo, rec. 63/2020 , que estimó parcialmente el recurso deducido por las mercantiles aquí recurrentes, y la sentencia 86/2022, de 28 de enero, rec. 289/2019 , que estimó parcialmente el interpuesto por la concesionaria.

(...)».

La STS de 30 de junio de 2025, Rec. 450/2022, estima en parte el recurso, con los pronunciamientos siguientes:

«1.º-Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 450/2022, interpuesto por las sociedades mercantiles Comsa Concesiones, S.A.U., Cointer Concesiones, S.L., Sando Concesiones, S.L. y de Líneas Concessions Latam Holding B.V. contra la resolución de 13 de enero de 2022, de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de diciembre de 2021, por el que se aprueba la primera resolución para liquidar el contrato y determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración del contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Madrid-Toledo y la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La Mancha, tramo: Circunvalación norte de Toledo, resolución que se anula por no estar ajustada al ordenamiento jurídico.

2.º-Reconocer el derecho de las recurrentes a que por parte de la Administración se proceda a la determinación de la mencionada responsabilidad a que se refiere dicho Acuerdo, conforme a los criterios establecidos en las sentencias dictadas por esta Sala mencionadas en los precedentes fundamentos y, en lo no establecido en ellas, conforme a los criterios establecidos en el Acuerdo Interpretativo de 2019, ya mencionado, realizándose dicha liquidación con carácter definitivo, sin necesidad de más demora en la determinación de la RPA, desestimando el recurso en el resto de los pedimentos de la demanda.

3.º-Imponer las costas en los términos señalados en el último fundamento de esta sentencia».

TERCERO.- Alegaciones de la demanda.

En la fecha en que se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo aún no se había dictado la anterior sentencia. A la impugnación de la primera liquidación hace referencia la parte recurrente, así como a los antecedentes antes destacados. Se refiere, igualmente, a los antecedentes relativos a la concesión, y centra su impugnación en la contravención por la resolución recurrida de los términos del Acuerdo de Interpretación, en la interpretación que debe dárseles según la jurisprudencia de esta Sala. En síntesis, entiende que la resolución recurrida relativa a la Liquidación Complementaria de la RPA, si bien ha corregido algunos de los aspectos anteriores que fueron objeto de impugnación respecto a la Primera Liquidación de la RPA, en cambio ha mantenido el resto de los aspectos impugnados que no respetan los criterios establecidos por la Sala en tres puntos:

1) Indebida cuantificación de las inversiones necesarias para revertir el estado de las instalaciones:

Para la Concesión AP-41 no resulta necesario acometer ninguna inversión para revertir las instalaciones a su estado normal de conservación y funcionamiento adecuados al momento de liquidación de la RPA. Para el eventual e hipotético supuesto que se considere necesaria dicha inversión, su importe asciende a 5.056.600,43 €, en lugar de los 24.971.651,15 € calculados por el Informe de SEITT en la Resolución Recurrida, de lo cual se deriva la necesidad de hacer un ajuste de 19.915.050,72 € en la liquidación de la RPA que eventualmente se apruebe por lo que respecta a este concreto punto. Además, en su caso, estos 5.056.600,43 € deben verse compensados con el importe de la garantía de explotación que ha sido incautada por la Administración.

2) Obras adicionales ejecutadas en la Concesión AP-41.

No resulta admisible que la resolución recurrida pretenda dejar de computar la cantidad de 2.500.000 € por obras adicionales, por no estar definidas en los proyectos aprobados y modificados. Precisamente, si se reconocieron al amparo de la Disposición Adicional 41ª de la Ley 26/2009 y mediante resolución expresa -como reconoce la propia Administración a pesar de discrepar de su forma- deben computarse en la RPA.

3) Intereses de demora.

El plazo fijado en el Acuerdo de Interpretación para que la Administración acordara la resolución del contrato era de tres meses contados desde la firmeza del auto de apertura de la fase de liquidación (15 de octubre de 2018) y este plazo no ha sido corregido por el Tribunal Supremo, entonces el momento en el que debe entenderse que el contrato de concesión quedó resuelto fue a los tres meses desde la firmeza del auto de apertura de la fase de liquidación, esto es, el 15 de enero de 2019. Y, por tanto, dado que el inicio del cómputo de los intereses es a los dos meses desde que el contrato de concesión quedó resuelto, el cálculo debe computarse desde el 15 de marzo de 2019 y, en todo caso, desde el 8 de abril de 2019, y no desde el 15 de abril de 2019. Ello determina, por tanto, que la Liquidación Complementaria de la RPA debe incluir necesariamente el ajuste que corresponda por los intereses devengados y no calculados entre el 15 de marzo de 2019 y el 15 de abril de 2019 o, en todo caso, desde el 8 y el 15 de abril de 2019.

Y todas aquellas cantidades, por el resto de los conceptos, que deban ser incluidas en la RPA, devengarán a su vez los intereses de demora calculados correctamente.

CUARTO.- Alegaciones de la contestación a la demanda.

En la contestación a la demanda se alega, en primer término, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa de las accionistas de la concesionaria, Autopista Madrid Toledo, Concesionaria Española de Autopistas, S.A. que también ha impugnado la Resolución Complementaria.

En cuanto al fondo, se refiere a las anteriores sentencias de esta Sala, dictadas en asuntos que guardan relación con el presente, y alega que en este caso la Resolución Complementaria se ha dictado ajustándose a las SSTS de 2022 sobre el Acuerdo de Interpretación, mientras que en los supuestos de las SSTS 627 y 630/2023, tanto la Primera Resolución como la Resolución Complementaria se dictaron antes de las SSTS de 2022, por lo que no pudieron tener en cuenta las correcciones ordenadas por la Sala en dichas SSTS.

Discrepa, a continuación, de cada uno de los puntos concretos de la Resolución Complementaria respecto de los que la parte manifiesta su disconformidad.

QUINTO.- Legitimación activa de las recurrentes.

La parte demandada formuló alegaciones previas a la contestación a la demanda, invocando la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de las entidades recurrentes.

Las alegaciones previas fueron resueltas por auto de 16 de enero de 2025, en el que se da completa respuesta a la concreta alegación de falta de legitimación activa, con los razonamientos siguientes:

«La de falta de legitimación activa porque, efectivamente, esta Sala ha reconocido ya legitimación a las recurrentes en la sentencia 345/2022, de 16 de marzo , que estimó parcialmente el recurso deducido por ellas contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de abril de 2019, que estableció los criterios de interpretación para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración en la liquidación de los contratos de concesión de autopistas, del que trae causa el acto que aquí se impugna. Sin que, a la vista del suplico de la demanda, se ejercite por las recurrentes una acción patrimonial, sino tan sólo de cuestionamiento de los criterios seguidos en la liquidación.».

A esta argumentación ha de añadirse que también se ha reconocido la legitimación activa a las recurrentes en el Rec. 450/2022, en que impugnaron la primera resolución para liquidar el contrato y determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración, y en el que se dictó la STS 884/2025.

SEXTO.- Incidencia en los presentes autos de la sentencia de esta Sala y Sección núm. 884/2025 , y de las que en ella se citan.

Como antes se ha expuesto, en la referida sentencia se examina la legalidad de la primera resolución para liquidar el contrato, en relación con cada uno de los puntos discutidos por las recurrentes. Así, en cuanto a la alegada indebida cuantificación de las inversiones necesarias para la "puesta a cero" de las instalaciones, concluye la sentencia que el planteamiento de la parte actora debe ser acogido, toda vez que el acuerdo de liquidación al ser anterior a las sentencias de la Sala que anularon parcialmente el Acuerdo de Interpretación del que trae causa, no tomó en consideración los criterios que se impusieron en dichas sentencias. Igual razonamiento hace en relación con las obras adicionales y los intereses de demora.

Y, de acuerdo con todo ello, se hace la recapitulación siguiente:

«Lo concluido en los anteriores fundamentos, como se ha ido adelantando, comporta la estimación parcial de la pretensión de la recurrente y, en consecuencia, procede anular el acuerdo impugnado por las razones ya expuestas, en el sentido de que deberá dictarse una nueva liquidación de la RPA que se ajuste a los criterios del Acuerdo Interpretativo de 2019, tal y como fueron interpretados por esta Sala en las sentencias que venimos mencionando, desestimándose el recurso en todo lo demás.

Ello no obstante, al igual que concluimos en nuestra sentencia 630/2023, de 18 de mayo, rec. 83/2022 , interpuesta contra acuerdos de liquidación dictados en relación con otra concesionaria: «los trámites subsiguientes a dicha anulación de los Acuerdos impugnados deben atemperarse a la actual situación del procedimiento para la determinación de dicha responsabilidad, porque no puede negarse que en el devenir del contrato al que se pretende dar por finiquitado, y solo provisionalmente, con los Acuerdos que se declaran nulos, ha sufrido ya una demora más que prudente, llevando más de diez años para determinar una RPA a la que debía haberse puesto fin hace ya bastante tiempo, incluso conforme a las mismas previsiones del Acuerdo Interpretativo de 2019. Es cierto que, como ya se dijo, la existencia de situaciones pendientes dejaba indeterminada la cantidad, pero esa circunstancia podría tener justificación en el año 2019, cuando se adoptó aquel Acuerdo imponiendo esas liquidaciones sucesivas, a medida que se hubiesen aclarado las situaciones pendientes, hasta el punto de que ya la misma Administración se impuso, en aquel momento, los plazos sucesivos de seis meses, ya, más que superados, triplicados. No tendría sentido esta sentencia si, declarado nulo el acuerdo aquí impugnado, se procediese a dictar una nueva primera liquidación, una complementaria y, aún, una tercera definitiva, sino que lo procedente es que por la Administración se dicte ya la liquidación definitiva de la RPA, conforme a, los criterios que se establecieron en nuestra sentencia de 2022 y, en lo no afectado por ésta, conforme a los criterios del Acuerdo Interpretativo de 2019.»

Por tanto, también aquí, tras la anulación del acuerdo de liquidación impugnado, resulta procedente dictar directamente la liquidación definitiva.».

El acuerdo del Consejo de Ministros ahora recurrido es anterior a la señalada sentencia, y, por ello no procedió a dictar Liquidación Definitiva, sino Complementaria. Procede, por todo ello, reiterar lo ya expuesto en esa sentencia y las que en ella se citan y, en consecuencia, estimar parcialmente la pretensión de la recurrente y anular el acuerdo impugnado por las razones ya indicadas, en el sentido de que deberá dictarse directamente una liquidación definitiva de la RPA que se ajuste a los criterios del Acuerdo Interpretativo de 2019, tal y como fueron interpretados por esta Sala en las sentencias que venimos mencionando, desestimándose el recurso en todo lo demás.

SÉPTIMO.- Conclusiones y costas.

A la vista de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar haber lugar y estimar en parte el presente recurso, y, de conformidad con lo previsto en el 139.1 de la LJCA cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.