Sentencia Contencioso-Administrativo 402/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 9108/2023 de 30 de marzo del 2026

PRIMERO.-Objeto de este recurso de casación

La federación ahora recurrida, «Ecologistas en Acción Castilla y León», impugnó ante el Tribunal Superior de Castilla y León el acuerdo 138/2021, de 16 de diciembre, de la Junta de dicha Comunidad, que aprobaba el Plan de mejora de la calidad del aire por ozono troposférico.

La sentencia estimó el recurso y anuló el acto recurrido porque el Plan infringía el artículo 16.2.a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. La infracción residía en la falta de especificación para cada zona de evaluación y gestión de la calidad del aire, de los objetivos y medidas dirigidas a alcanzar los niveles de calidad establecidos, puesto que se limitaba a establecer unas medidas generales para todo el territorio.

Preparado el recurso de casación por la Administración autonómica, la Sala de admisión apreció interés casacional en dilucidar si, en materia de calidad del aire y protección de la atmósfera, basta con que se elabore un plan de mejora único para la comunidad o es necesario un plan para cada una de las distintas zonas en las que se detecte que los niveles de uno o más contaminantes superan un determinado umbral. Para emitir este pronunciamiento estimó que la Sala de enjuiciamiento debía interpretar el mencionado artículo 16 de la Ley de calidad del aire y el artículo 24 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, que contiene el reglamento de la ley.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes

I.- La argumentación de la recurrente se apoya en el contenido de los citados artículos para afirmar que ninguno de ellos impide la acumulación de varios planes de calidad del aire en uno solo, ni exige que los planes deban desarrollarse de forma individualizada por zonas. A su juicio, interpretada correctamente la normativa aplicable, es válido un plan único para todo el territorio de Castilla y León en lugar de planes para cada zona.

No considera adecuado elaborar planes por zonas en relación con la contaminación por ozono, pues éste es un contaminante secundario formado a partir de contaminantes primarios emitidos lejos del lugar donde se aprecia la contaminación. El distante origen de los precursores del ozono y la importancia de las condiciones meteorológicas en su difusión, hace difícil predecir la mejora de la calidad del aire por ozono. Se remite al estudio técnico del Ministerio de Transición Ecológica sobre el Plan Nacional de Ozono, del que deduce que, por las causas indicadas, la minimización de las emisiones locales no produce efectos.

También señala la importancia de la Directiva 2024/2881 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2024, sobre esta materia. El artículo 19 admite que algunas zonas de los estados miembros puedan abstenerse de realizar planes de mejora de la calidad del aire cuando no exista una «posibilidad significativa de reducción de las concentraciones de ozono», y en Castilla y León el potencial contaminante es mínimo. También de la Directiva se desprende que los planes a escalas pequeñas son ineficaces al no abarcar las fuentes contaminantes, situadas habitualmente lejos del punto donde se detecta el ozono, como ocurre en dicha Comunidad.

A su juicio, el Plan anulado recoge las especificaciones del artículo 16.2.a) de la Ley de calidad del aire, puesto que comprende las fuentes de emisión responsables, los objetivos cuantificados de reducción a través de unas medidas estructurales, así como las medidas, el calendario y el presupuesto de ejecución, y el objetivo de estimación de mejora. Las medidas del Plan se refieren a todo el territorio regional por dos causas: primero, el extremadamente complejo funcionamiento de este contaminante en la atmósfera, pues si el plan de ozono tiene la pretensión de proteger la salud de las personas no debe limitarse solo a las zonas donde hubo superaciones hace años; y, segundo, la existencia de acciones competencia de la Administración regional que son sustancialmente iguales para todo el territorio (control de emisiones, autorizaciones ambientales, información, educación ambiental, investigación y otras). El Plan y la memoria justifican con detalle las razones técnicas y científicas que avalan la redacción de un instrumento único para todo el territorio.

Propone la siguiente respuesta a la cuestión casacional: «que la correcta interpretación del art. 16.2 a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera y del art. 24.1 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, es que tales preceptos no exigen a las Comunidades Autónomas la obligatoria redacción de un plan de calidad del aire para alcanzar los objetivos de calidad del aire para cada zona -dentro del territorio autonómico- en la que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen dichos objetivos. Tales Normas no impiden la redacción de un único Plan para todo el territorio autonómico, distinguiendo las zonas en las que concurre la anterior circunstancia e incluyendo las medidas oportunas, cuando se justifican detalladamente las razones técnicas y científicas que avalan esa decisión al resultar más eficaz a los fines previstos de protección de la salud de las personas».

II.- «Ecologistas en Acción Castilla y León», entre otras alegaciones, dice que la normativa aplicable sobre calidad del aire requiere la elaboración de planes zonales, dado que la contaminación atmosférica por ozono presenta dinámicas diferentes según la orografía, meteorología y fuentes emisoras de cada área. Estas zonas, que son unidades territoriales de evaluación y gestión, han sido delimitadas por el Plan objeto de este proceso en número de doce para la protección de la salud, y en número de tres para la protección de la vegetación. De este modo, la Junta reconoce que no es posible gestionar el problema de modo uniforme sin tener en cuenta las diferencias por zonas de las concentraciones de ozono, su origen y comportamiento.

Para confirmar su argumentación, reproduce algunos fragmentos del informe «Episodios de contaminación por ozono en Castilla y León», unido al expediente. También destaca que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 940/2018, de 19 de octubre, confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo, había obligado a la Administración autonómica a elaborar el Plan, y esta obligación consistía en realizar los planes de calidad del aire para varias zonas, no uno general para toda la Comunidad.

La recurrida considera que la Directiva 2024/2881 no es un impedimento para exigir planes de calidad del aire por zonas, pues nada dice sobre el desarrollo de planes conjuntos inclusivos de varias de estas zonas.

Rebate la afirmación de la recurrente de que no existen planes zonales para la contaminación por ozono, pues tales planes han sido elaborados en otras comunidades autónomas y las sentencias de los Tribunales de otros territorios imponen a las Administraciones la realización de planes zonales, independientemente de que todos esos planes puedan incorporarse después a un único documento.

En cuanto a la cuestión de interés casacional, la parte recurrida destaca que la anulación del Plan no obedeció a que se formulara en un documento único, sino que carecía del detalle zonal suficiente. Por tanto, considera que la nulidad del Plan es independiente a que sea procedente elaborar un plan único o planes separados para cada zona afectada por la contaminación. Y propugna que el plan o planes han de contar con el contenido mínimo del anexo XV del Real Decreto 102/2011 «con el suficiente grado de detalle para caracterizar tanto las causas de la contaminación de cada una de las zonas afectadas como las medidas adecuadas para reducirla». Menciona, para finalizar, los artículos 43.1 y 45.1 CE como garantes de los derechos a la protección de la salud pública y del medio ambiente.

TERCERO.- Normas aplicables

Como es lógico, la decisión del recurso ha de comenzar por transcribir los preceptos legales que debemos interpretar.

El artículo 16 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, bajo el título de «Planes y programas para la protección de la atmósfera y para minimizar los efectos negativos de la contaminación atmosférica», dispone lo siguiente:

«2. Las comunidades autónomas, en los plazos reglamentariamente establecidos, adoptarán como mínimo los siguientes planes y programas para la mejora de la calidad del aire y el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire en su ámbito territorial, así como para minimizar o evitar los impactos negativos de la contaminación atmosférica:

a) De mejora de la calidad del aire para alcanzar los objetivos de calidad del aire en los plazos fijados, en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen dichos objetivos.

En estos planes se identificarán las fuentes de emisión responsables de los objetivos de calidad, se fijarán objetivos cuantificados de reducción de niveles de contaminación para cumplir la legislación vigente, se indicarán las medidas o proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad.

Los planes también preverán procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y para su revisión. La revisión de estos planes deberá producirse cuando la situación de la calidad del aire así lo aconseje o cuando exista constancia de que con las medidas aplicadas no se alcanzarán los objetivos de calidad en los plazos estipulados.

En estos planes se integrarán planes de movilidad urbana, que, en su caso, podrán incorporar los planes de transporte de empresa que se acuerden mediante negociación colectiva, con vistas al fomento de modos de transporte menos contaminantes.

b) De acción a corto plazo en los que se determinen medidas inmediatas y a corto plazo para las zonas y supuestos en que exista riesgo de superación de los objetivos de calidad del aire y los umbrales de alerta.

En estos planes se identificará la Administración que en cada caso sea responsable para la ejecución de las medidas. Además, en estos planes se podrán prever medidas de control o suspensión de aquellas actividades que sean significativas en la situación de riesgo, incluido el tráfico».

El artículo 24 del Real Decreto 102/2011, con el enunciado «Planes de mejora de calidad del aire», dispone:

«1. Cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en el anexo I.

En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. Los planes de calidad del aire podrán incluir además medidas específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños.

Para su elaboración se contará con la colaboración de los titulares de las actividades industriales potencialmente involucradas y afectadas por las medidas incluidas en los mismos y por su puesta en aplicación.

Esos planes de calidad del aire contendrán al menos la información indicada en la sección A del anexo XV y podrán incluir medidas adoptadas de conformidad con el artículo 25. Esos planes serán transmitidos al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino para su comunicación a la Comisión Europea de acuerdo a la Decisión 2004/224/CE , o la normativa europea que la sustituya, antes de que transcurran dos años desde el final del año en que se observó la primera superación.

Cuando deban elaborarse o ejecutarse planes de calidad del aire respecto de diversos contaminantes, se elaborarán y ejecutarán, cuando así proceda, planes integrados que abarquen todos los contaminantes en cuestión.

[...] 4. En el caso de que las medidas de control para reducir la contaminación atmosférica que se establezcan en el plan que, en su caso, elabore cada Comunidad Autónoma, suponga realizar actuaciones en actividades, instalaciones o zonas situadas en el territorio de otra Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo establecido en el Título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas que corresponda acordarán la realización de planes conjuntos de actuación para el logro de objetivos de reducción de la contaminación atmosférica establecidos en este artículo.

A estos efectos, corresponderá a la Conferencia Sectorial en materia de medio ambiente, bajo la coordinación del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, la iniciativa para acordar la realización de planes conjuntos, la aprobación de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica [...]».

Y, para finalizar, no sobra transcribir ese contenido mínimo de los planes que se indica en el anexo XV:

«A. Información que debe incluirse en los Planes en virtud del apartado 1 del artículo 24:

1. Localización de la superación: región, ciudad (mapa), estación de medición (mapa, coordenadas geográficas).

2. Información general: tipo de zona (ciudad, área industrial o rural), estimación de la superficie contaminada (km2) y de la población expuesta a la contaminación, datos climáticos útiles, datos topográficos pertinentes, información suficiente acerca del tipo de organismos receptores de la zona afectada que deben protegerse.

3. Autoridades responsables: nombres y direcciones de las personas responsables de la elaboración y ejecución de los planes de mejora.

4. Naturaleza y evaluación de la contaminación: concentraciones observadas durante los años anteriores (antes de la aplicación de las medidas de mejora), concentraciones medidas desde el comienzo del proyecto, técnicas de evaluación utilizadas.

5. Origen de la contaminación: lista de las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación (mapa), cantidad total de emisiones procedentes de esas fuentes (t/año), información sobre la contaminación procedente de otras regiones, análisis de asignación de fuentes.

6. Análisis de la situación: detalles de los factores responsables de la superación (transporte, incluidos los transportes transfronterizos, formación de contaminantes secundarios en la atmósfera), detalles de las posibles medidas de mejora de la calidad del aire.

7. Detalles de las medidas o proyectos de mejora que existían antes de la entrada en vigor de la presente norma, es decir: medidas locales, regionales, nacionales o internacionales y efectos observados de estas medidas.

8. Información sobre las medidas o proyectos adoptados para reducir la contaminación tras la entrada en vigor del presente Real Decreto: lista y descripción de todas las medidas previstas en el proyecto, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir, evidencias epidemiológicas y perspectiva de protección de salud pública, y estimación del plazo previsto para alcanzar esos objetivos.

9. Información sobre las medidas o proyectos a largo plazo previstos o considerados.

10. Lista de las publicaciones, documentos, trabajos, etc., que completen la información solicitada en el presente anexo.

11. Procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y revisión».

CUARTO.- Respuesta a la cuestión casacional

I.- Esta Sala considera, con el Tribunal de instancia, que la normativa sobre calidad del aire exige que los planes que hayan de efectuar las comunidades autónomas comprendan la identificación de diversas zonas dentro de su territorio, zonas que constituyen el objeto de concretas y singulares medidas destinadas a disminuir o corregir la contaminación.

Son muchos los argumentos que abonan esta solución. Si el territorio objeto de los planes pudiera ser coincidente con el de cada comunidad, entonces carecería de sentido la insistente referencia del Derecho europeo y de nuestra Ley y su Reglamento a la «zonificación» y a las «zonas» como destinatarias de la evaluación y gestión de la calidad de aire. Además, es coherente con el carácter local, tanto de las fuentes de contaminación como de sus efectos, la restricción de tales medidas a determinados espacios o zonas, pues resultaría injustificado extender la protección a la parte del territorio que no la precisa. No obstante, nada impide, sino que además resulta acorde con los principios y fines de la normativa, unir a esas medidas individualizadas otras generales que recaigan sobre la totalidad del territorio.

II.- La Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, sucedió a las normas europeas en que se inspiran la Ley 34/2007 y su Reglamento, como éste manifiesta en el preámbulo. Aquella Directiva destaca en sus considerandos la procedencia de «clasificar el territorio de los Estados miembros por zonas o aglomeraciones que reflejen la densidad de población» (5), sobre las que deben recaer las mediciones fijas (14) y los planes de calidad del aire (18). Por tanto, el artículo 2.16) contiene un concepto de «zona», luego reproducido por la legislación española, como «parte del territorio de un Estado miembro delimitada por este a efectos de evaluación y gestión de la calidad del aire». El texto de la Directiva es consecuente con este propósito y asigna las medidas de control y protección a las zonas y aglomeraciones, como especialmente hace el artículo 23 en relación al ozono.

Es más, la Decisión de Ejecución de la Comisión de 12 de diciembre de 2011, por la que se establecen disposiciones para el intercambio recíproco de información sobre la calidad del aire ambiente, requiere que esta información se refiera a las diferentes zonas y aglomeraciones determinadas por los Estados (artículo 6), no sobre sus regiones o todo su territorio.

Nuestra Ley 34/2007, ya en el preámbulo manifiesta la necesidad de delimitar los espacios necesitados de medidas de control de la calidad de la atmósfera. La finalidad de mejorar la calidad recae «en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes» superen ciertos niveles. Por eso también advierte que «cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes» lo requieran, «las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones».

En el artículo 3 la Ley recoge la definición de los conceptos que luego desarrolla su articulado, entre los que se encuentra el de «zona» en el apartado u), en los mismos términos de la Directiva. El artículo 4.1 de la Ley, entre los principios rectores menciona el de «corrección de la contaminación en la fuente misma», lo que requiere la aplicación de medidas en su origen y no de forma genérica. Pero, en particular, el artículo 11 impone la «Zonificación del territorio», diciendo en su número 1 que las comunidades autónomas «zonificarán su territorio según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire y conforme a las mismas elaborarán listas diferenciadas de zonas y aglomeraciones».

Después, el artículo 16.2.a) exige que los planes que elaboren las comunidades estén destinados a alcanzar los objetivos de calidad del aire «en las zonas» que sea preciso, para lo que se identificará la fuente contaminante y se expresarán las medidas oportunas. Para «su elaboración se contará con la colaboración de los titulares de las actividades industriales potencialmente involucradas y afectadas por las medidas incluidas en los mismos y por su puesta en aplicación». El número 6 del mismo precepto dispone que «Los planes y programas regulados en este artículo serán determinantes para los diferentes instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación del territorio». Todas estas previsiones se fundamentan en la misma idea: la delimitación del territorio por zonas para gestionar la contaminación.

Lo mismo ocurre con el artículo 24 del Reglamento, que ya inicia las disposiciones relativas a los Planes diciendo: «Cuando en determinadas zonas o aglomeraciones [...]». En anexo XV, letra A, enuncia una serie de medidas específicas que solo tienen significado si atañen a una zona y carecen de él si intentan aplicarse al conjunto del territorio.

III.- Como advierte la parte recurrida, la cuestión casacional, tal como ha sido planteada en el auto de admisión, presenta una redacción que puede inducir a equívocos. Al preguntarse si basta con la elaboración de un plan autonómico o son precisos varios planes, parece que identifica el plan único con aquel que solo contiene medidas para todo el territorio, mientras que varios planes son necesarios cuando se presta atención a las distintas zonas sobre las que adoptar medidas singulares.

Para aclarar este problema debemos señalar que, obviamente, el plan ha de recaer sobre todo el territorio de la comunidad autónoma, pues todo él ha de ser examinado sobre las condiciones de calidad del aire. Ahora bien, la identificación de las fuentes de contaminación y las medidas a adoptar han de proyectarse sobre zonas delimitadas y de menor extensión. En realidad, estamos ante una cuestión terminológica o meramente formal. Resulta indiferente que el contenido exigido por la Ley al «Plan de mejora de la calidad del aire» se recoja en varios documentos, a modo de un plan por zona, o en un único documento o Plan para toda la comunidad autónoma si se detiene en particularizar las zonas y los objetivos y medidas aplicables a cada una de ellas. Además, es compatible que la estructuración del plan por zonas comprenda disposiciones sobre la totalidad del territorio.

IV.- Los argumentos de la Administración recurrente no son aceptables.

En primer lugar, el funcionamiento contaminante del ozono que refiere no contradice la necesidad de discriminar por zonas los planes de calidad del aire.

El hecho de que la contaminación por ozono que padece Castilla y León tenga su origen en otros territorios, incluso en el extranjero, no exime a la Administración autonómica de cumplir sus obligaciones legales. Precisamente la dinámica de dicho contaminante es tenida en cuenta en la Directiva 2008/50/CE: «El ozono es un contaminante transfronterizo que se forma en la atmósfera a partir de la emisión de contaminantes primarios» (considerando 13), y arbitra por ello los medios de información y colaboración de los Estados miembros ( artículo 25). La Ley 34/2007 sigue esta directriz y en el artículo 6 dispone:

Cooperación y colaboración interadministrativa.

1. Para garantizar la aplicación de esta ley las Administraciones públicas ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración. En particular deberán prestarse la debida asistencia para asegurar la eficacia y coherencia de sus actuaciones, especialmente en los supuestos en que la contaminación atmosférica afecte a un ámbito territorial superior al de un municipio o comunidad autónoma.

Esa especial dinámica del ozono troposférico y el efecto inevitable de su transporte por la atmósfera justifica la necesidad de que las medidas paliativas sean adoptadas en todos los territorios y Estados sin excepción, incluidos los que poseen menor capacidad de emitir contaminantes.

Segundo; no es aceptable justificar la existencia de un único Plan por la necesidad de aplicar determinadas medidas sobre todo el territorio de la Comunidad autónoma. La Ley de calidad del aire y su desarrollo normativo prevén el contenido mínimo de los planes, por lo que siempre es posible que la Administración adicione a los planes zonales otras medidas generales encaminadas al mismo fin de protección de la atmósfera y la salud de los ciudadanos.

Y, en último lugar, la Directiva 2024/2881 refunde las Directivas 2004/107/CE y 2008/50/CE, pero ésta última -que hemos mencionado con anterioridad- es derogada con efectos a partir del 12 de diciembre de 2026, por lo que se hallaría en vigor cuando fue aprobado el Plan de calidad del aire aquí controvertido. De todos modos, la nueva Directiva sigue pivotando, en lo que ahora interesa, sobre la «zona» como demarcación para evaluar y gestionar la contaminación atmosférica. Por ejemplo, el artículo 19 que cita la recurrente se refiere a los «Planes de calidad del aire y hojas de ruta de calidad del aire» y comienza disponiendo con toda claridad: «Cuando en determinadas zonas, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo [...] los Estados miembros establecerán planes de calidad del aire para esas zonas».

Para la nueva Directiva, la exención del deber de establecer los planes para hacer frente a la superación del ozono se ciñe a un supuesto muy especial: que «no exista una posibilidad significativa de reducción de las concentraciones de ozono, teniendo en cuenta las condiciones geográficas y meteorológicas, y cuando las medidas conlleven costes desproporcionados». En esta situación «los Estados miembros aducirán al público y a la Comisión una justificación detallada de las razones por las que no existe una posibilidad significativa de reducción de la superación». Y es de toda evidencia que estas condiciones no concurren en este caso.

V.- Llegados a este punto, nos hallamos en condiciones de ofrecer una respuesta a la cuestión casacional en el sentido que ya habíamos anticipado: se opone a la normativa sobre calidad del aire y protección de la atmósfera un plan autonómico de mejora de la calidad del aire que omite establecer las medidas específicas para cada una de las distintas zonas delimitadas por la propia Administración autonómica según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire.

QUINTO.- Conclusión

El criterio interpretativo de esta Sala concuerda con el de la Sala de instancia, que, a la vista de las normas aplicables, consideró que «los planes son para zonas concretas del territorio de la correspondiente Comunidad y cuando en esas zonas se hayan superado determinados valores objetivos», por lo que el plan debe tener un «contenido específico para cada zona».

La sentencia recurrida apreció que el Plan cuestionado en el pleito sí contenía una zonificación, pues distinguía 8 zonas y 4 aglomeraciones, pero sin embargo contemplaba un plan único para toda Castilla y León sin discriminar por zonas, es decir, «sin especificar para cada zona las fuentes de emisión, los objetivos cualificados de reducción de los niveles de contaminación y las medidas y proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad». También considera que para acomodar el Plan a la normativa vigente debe respetar el contenido mínimo que impone, para cada zona o aglomeración, el artículo 16.2.a) de la Ley de calidad del aire y el artículo 24 y anexo XV del Reglamento, parecer éste que compartimos plenamente.

En definitiva, el recurso de casación formulado por la Administración de Castilla y León debe ser desestimado.

SEXTO.- Costas procesales

En virtud de lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA, no procede imponer las costas de este recurso.

PRIMERO.-Objeto de este recurso de casación

La federación ahora recurrida, «Ecologistas en Acción Castilla y León», impugnó ante el Tribunal Superior de Castilla y León el acuerdo 138/2021, de 16 de diciembre, de la Junta de dicha Comunidad, que aprobaba el Plan de mejora de la calidad del aire por ozono troposférico.

La sentencia estimó el recurso y anuló el acto recurrido porque el Plan infringía el artículo 16.2.a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. La infracción residía en la falta de especificación para cada zona de evaluación y gestión de la calidad del aire, de los objetivos y medidas dirigidas a alcanzar los niveles de calidad establecidos, puesto que se limitaba a establecer unas medidas generales para todo el territorio.

Preparado el recurso de casación por la Administración autonómica, la Sala de admisión apreció interés casacional en dilucidar si, en materia de calidad del aire y protección de la atmósfera, basta con que se elabore un plan de mejora único para la comunidad o es necesario un plan para cada una de las distintas zonas en las que se detecte que los niveles de uno o más contaminantes superan un determinado umbral. Para emitir este pronunciamiento estimó que la Sala de enjuiciamiento debía interpretar el mencionado artículo 16 de la Ley de calidad del aire y el artículo 24 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, que contiene el reglamento de la ley.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes

I.- La argumentación de la recurrente se apoya en el contenido de los citados artículos para afirmar que ninguno de ellos impide la acumulación de varios planes de calidad del aire en uno solo, ni exige que los planes deban desarrollarse de forma individualizada por zonas. A su juicio, interpretada correctamente la normativa aplicable, es válido un plan único para todo el territorio de Castilla y León en lugar de planes para cada zona.

No considera adecuado elaborar planes por zonas en relación con la contaminación por ozono, pues éste es un contaminante secundario formado a partir de contaminantes primarios emitidos lejos del lugar donde se aprecia la contaminación. El distante origen de los precursores del ozono y la importancia de las condiciones meteorológicas en su difusión, hace difícil predecir la mejora de la calidad del aire por ozono. Se remite al estudio técnico del Ministerio de Transición Ecológica sobre el Plan Nacional de Ozono, del que deduce que, por las causas indicadas, la minimización de las emisiones locales no produce efectos.

También señala la importancia de la Directiva 2024/2881 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2024, sobre esta materia. El artículo 19 admite que algunas zonas de los estados miembros puedan abstenerse de realizar planes de mejora de la calidad del aire cuando no exista una «posibilidad significativa de reducción de las concentraciones de ozono», y en Castilla y León el potencial contaminante es mínimo. También de la Directiva se desprende que los planes a escalas pequeñas son ineficaces al no abarcar las fuentes contaminantes, situadas habitualmente lejos del punto donde se detecta el ozono, como ocurre en dicha Comunidad.

A su juicio, el Plan anulado recoge las especificaciones del artículo 16.2.a) de la Ley de calidad del aire, puesto que comprende las fuentes de emisión responsables, los objetivos cuantificados de reducción a través de unas medidas estructurales, así como las medidas, el calendario y el presupuesto de ejecución, y el objetivo de estimación de mejora. Las medidas del Plan se refieren a todo el territorio regional por dos causas: primero, el extremadamente complejo funcionamiento de este contaminante en la atmósfera, pues si el plan de ozono tiene la pretensión de proteger la salud de las personas no debe limitarse solo a las zonas donde hubo superaciones hace años; y, segundo, la existencia de acciones competencia de la Administración regional que son sustancialmente iguales para todo el territorio (control de emisiones, autorizaciones ambientales, información, educación ambiental, investigación y otras). El Plan y la memoria justifican con detalle las razones técnicas y científicas que avalan la redacción de un instrumento único para todo el territorio.

Propone la siguiente respuesta a la cuestión casacional: «que la correcta interpretación del art. 16.2 a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera y del art. 24.1 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, es que tales preceptos no exigen a las Comunidades Autónomas la obligatoria redacción de un plan de calidad del aire para alcanzar los objetivos de calidad del aire para cada zona -dentro del territorio autonómico- en la que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen dichos objetivos. Tales Normas no impiden la redacción de un único Plan para todo el territorio autonómico, distinguiendo las zonas en las que concurre la anterior circunstancia e incluyendo las medidas oportunas, cuando se justifican detalladamente las razones técnicas y científicas que avalan esa decisión al resultar más eficaz a los fines previstos de protección de la salud de las personas».

II.- «Ecologistas en Acción Castilla y León», entre otras alegaciones, dice que la normativa aplicable sobre calidad del aire requiere la elaboración de planes zonales, dado que la contaminación atmosférica por ozono presenta dinámicas diferentes según la orografía, meteorología y fuentes emisoras de cada área. Estas zonas, que son unidades territoriales de evaluación y gestión, han sido delimitadas por el Plan objeto de este proceso en número de doce para la protección de la salud, y en número de tres para la protección de la vegetación. De este modo, la Junta reconoce que no es posible gestionar el problema de modo uniforme sin tener en cuenta las diferencias por zonas de las concentraciones de ozono, su origen y comportamiento.

Para confirmar su argumentación, reproduce algunos fragmentos del informe «Episodios de contaminación por ozono en Castilla y León», unido al expediente. También destaca que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 940/2018, de 19 de octubre, confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo, había obligado a la Administración autonómica a elaborar el Plan, y esta obligación consistía en realizar los planes de calidad del aire para varias zonas, no uno general para toda la Comunidad.

La recurrida considera que la Directiva 2024/2881 no es un impedimento para exigir planes de calidad del aire por zonas, pues nada dice sobre el desarrollo de planes conjuntos inclusivos de varias de estas zonas.

Rebate la afirmación de la recurrente de que no existen planes zonales para la contaminación por ozono, pues tales planes han sido elaborados en otras comunidades autónomas y las sentencias de los Tribunales de otros territorios imponen a las Administraciones la realización de planes zonales, independientemente de que todos esos planes puedan incorporarse después a un único documento.

En cuanto a la cuestión de interés casacional, la parte recurrida destaca que la anulación del Plan no obedeció a que se formulara en un documento único, sino que carecía del detalle zonal suficiente. Por tanto, considera que la nulidad del Plan es independiente a que sea procedente elaborar un plan único o planes separados para cada zona afectada por la contaminación. Y propugna que el plan o planes han de contar con el contenido mínimo del anexo XV del Real Decreto 102/2011 «con el suficiente grado de detalle para caracterizar tanto las causas de la contaminación de cada una de las zonas afectadas como las medidas adecuadas para reducirla». Menciona, para finalizar, los artículos 43.1 y 45.1 CE como garantes de los derechos a la protección de la salud pública y del medio ambiente.

TERCERO.- Normas aplicables

Como es lógico, la decisión del recurso ha de comenzar por transcribir los preceptos legales que debemos interpretar.

El artículo 16 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, bajo el título de «Planes y programas para la protección de la atmósfera y para minimizar los efectos negativos de la contaminación atmosférica», dispone lo siguiente:

«2. Las comunidades autónomas, en los plazos reglamentariamente establecidos, adoptarán como mínimo los siguientes planes y programas para la mejora de la calidad del aire y el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire en su ámbito territorial, así como para minimizar o evitar los impactos negativos de la contaminación atmosférica:

a) De mejora de la calidad del aire para alcanzar los objetivos de calidad del aire en los plazos fijados, en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen dichos objetivos.

En estos planes se identificarán las fuentes de emisión responsables de los objetivos de calidad, se fijarán objetivos cuantificados de reducción de niveles de contaminación para cumplir la legislación vigente, se indicarán las medidas o proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad.

Los planes también preverán procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y para su revisión. La revisión de estos planes deberá producirse cuando la situación de la calidad del aire así lo aconseje o cuando exista constancia de que con las medidas aplicadas no se alcanzarán los objetivos de calidad en los plazos estipulados.

En estos planes se integrarán planes de movilidad urbana, que, en su caso, podrán incorporar los planes de transporte de empresa que se acuerden mediante negociación colectiva, con vistas al fomento de modos de transporte menos contaminantes.

b) De acción a corto plazo en los que se determinen medidas inmediatas y a corto plazo para las zonas y supuestos en que exista riesgo de superación de los objetivos de calidad del aire y los umbrales de alerta.

En estos planes se identificará la Administración que en cada caso sea responsable para la ejecución de las medidas. Además, en estos planes se podrán prever medidas de control o suspensión de aquellas actividades que sean significativas en la situación de riesgo, incluido el tráfico».

El artículo 24 del Real Decreto 102/2011, con el enunciado «Planes de mejora de calidad del aire», dispone:

«1. Cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en el anexo I.

En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. Los planes de calidad del aire podrán incluir además medidas específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños.

Para su elaboración se contará con la colaboración de los titulares de las actividades industriales potencialmente involucradas y afectadas por las medidas incluidas en los mismos y por su puesta en aplicación.

Esos planes de calidad del aire contendrán al menos la información indicada en la sección A del anexo XV y podrán incluir medidas adoptadas de conformidad con el artículo 25. Esos planes serán transmitidos al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino para su comunicación a la Comisión Europea de acuerdo a la Decisión 2004/224/CE , o la normativa europea que la sustituya, antes de que transcurran dos años desde el final del año en que se observó la primera superación.

Cuando deban elaborarse o ejecutarse planes de calidad del aire respecto de diversos contaminantes, se elaborarán y ejecutarán, cuando así proceda, planes integrados que abarquen todos los contaminantes en cuestión.

[...] 4. En el caso de que las medidas de control para reducir la contaminación atmosférica que se establezcan en el plan que, en su caso, elabore cada Comunidad Autónoma, suponga realizar actuaciones en actividades, instalaciones o zonas situadas en el territorio de otra Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo establecido en el Título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas que corresponda acordarán la realización de planes conjuntos de actuación para el logro de objetivos de reducción de la contaminación atmosférica establecidos en este artículo.

A estos efectos, corresponderá a la Conferencia Sectorial en materia de medio ambiente, bajo la coordinación del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, la iniciativa para acordar la realización de planes conjuntos, la aprobación de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica [...]».

Y, para finalizar, no sobra transcribir ese contenido mínimo de los planes que se indica en el anexo XV:

«A. Información que debe incluirse en los Planes en virtud del apartado 1 del artículo 24:

1. Localización de la superación: región, ciudad (mapa), estación de medición (mapa, coordenadas geográficas).

2. Información general: tipo de zona (ciudad, área industrial o rural), estimación de la superficie contaminada (km2) y de la población expuesta a la contaminación, datos climáticos útiles, datos topográficos pertinentes, información suficiente acerca del tipo de organismos receptores de la zona afectada que deben protegerse.

3. Autoridades responsables: nombres y direcciones de las personas responsables de la elaboración y ejecución de los planes de mejora.

4. Naturaleza y evaluación de la contaminación: concentraciones observadas durante los años anteriores (antes de la aplicación de las medidas de mejora), concentraciones medidas desde el comienzo del proyecto, técnicas de evaluación utilizadas.

5. Origen de la contaminación: lista de las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación (mapa), cantidad total de emisiones procedentes de esas fuentes (t/año), información sobre la contaminación procedente de otras regiones, análisis de asignación de fuentes.

6. Análisis de la situación: detalles de los factores responsables de la superación (transporte, incluidos los transportes transfronterizos, formación de contaminantes secundarios en la atmósfera), detalles de las posibles medidas de mejora de la calidad del aire.

7. Detalles de las medidas o proyectos de mejora que existían antes de la entrada en vigor de la presente norma, es decir: medidas locales, regionales, nacionales o internacionales y efectos observados de estas medidas.

8. Información sobre las medidas o proyectos adoptados para reducir la contaminación tras la entrada en vigor del presente Real Decreto: lista y descripción de todas las medidas previstas en el proyecto, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir, evidencias epidemiológicas y perspectiva de protección de salud pública, y estimación del plazo previsto para alcanzar esos objetivos.

9. Información sobre las medidas o proyectos a largo plazo previstos o considerados.

10. Lista de las publicaciones, documentos, trabajos, etc., que completen la información solicitada en el presente anexo.

11. Procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y revisión».

CUARTO.- Respuesta a la cuestión casacional

I.- Esta Sala considera, con el Tribunal de instancia, que la normativa sobre calidad del aire exige que los planes que hayan de efectuar las comunidades autónomas comprendan la identificación de diversas zonas dentro de su territorio, zonas que constituyen el objeto de concretas y singulares medidas destinadas a disminuir o corregir la contaminación.

Son muchos los argumentos que abonan esta solución. Si el territorio objeto de los planes pudiera ser coincidente con el de cada comunidad, entonces carecería de sentido la insistente referencia del Derecho europeo y de nuestra Ley y su Reglamento a la «zonificación» y a las «zonas» como destinatarias de la evaluación y gestión de la calidad de aire. Además, es coherente con el carácter local, tanto de las fuentes de contaminación como de sus efectos, la restricción de tales medidas a determinados espacios o zonas, pues resultaría injustificado extender la protección a la parte del territorio que no la precisa. No obstante, nada impide, sino que además resulta acorde con los principios y fines de la normativa, unir a esas medidas individualizadas otras generales que recaigan sobre la totalidad del territorio.

II.- La Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, sucedió a las normas europeas en que se inspiran la Ley 34/2007 y su Reglamento, como éste manifiesta en el preámbulo. Aquella Directiva destaca en sus considerandos la procedencia de «clasificar el territorio de los Estados miembros por zonas o aglomeraciones que reflejen la densidad de población» (5), sobre las que deben recaer las mediciones fijas (14) y los planes de calidad del aire (18). Por tanto, el artículo 2.16) contiene un concepto de «zona», luego reproducido por la legislación española, como «parte del territorio de un Estado miembro delimitada por este a efectos de evaluación y gestión de la calidad del aire». El texto de la Directiva es consecuente con este propósito y asigna las medidas de control y protección a las zonas y aglomeraciones, como especialmente hace el artículo 23 en relación al ozono.

Es más, la Decisión de Ejecución de la Comisión de 12 de diciembre de 2011, por la que se establecen disposiciones para el intercambio recíproco de información sobre la calidad del aire ambiente, requiere que esta información se refiera a las diferentes zonas y aglomeraciones determinadas por los Estados (artículo 6), no sobre sus regiones o todo su territorio.

Nuestra Ley 34/2007, ya en el preámbulo manifiesta la necesidad de delimitar los espacios necesitados de medidas de control de la calidad de la atmósfera. La finalidad de mejorar la calidad recae «en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes» superen ciertos niveles. Por eso también advierte que «cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes» lo requieran, «las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones».

En el artículo 3 la Ley recoge la definición de los conceptos que luego desarrolla su articulado, entre los que se encuentra el de «zona» en el apartado u), en los mismos términos de la Directiva. El artículo 4.1 de la Ley, entre los principios rectores menciona el de «corrección de la contaminación en la fuente misma», lo que requiere la aplicación de medidas en su origen y no de forma genérica. Pero, en particular, el artículo 11 impone la «Zonificación del territorio», diciendo en su número 1 que las comunidades autónomas «zonificarán su territorio según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire y conforme a las mismas elaborarán listas diferenciadas de zonas y aglomeraciones».

Después, el artículo 16.2.a) exige que los planes que elaboren las comunidades estén destinados a alcanzar los objetivos de calidad del aire «en las zonas» que sea preciso, para lo que se identificará la fuente contaminante y se expresarán las medidas oportunas. Para «su elaboración se contará con la colaboración de los titulares de las actividades industriales potencialmente involucradas y afectadas por las medidas incluidas en los mismos y por su puesta en aplicación». El número 6 del mismo precepto dispone que «Los planes y programas regulados en este artículo serán determinantes para los diferentes instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación del territorio». Todas estas previsiones se fundamentan en la misma idea: la delimitación del territorio por zonas para gestionar la contaminación.

Lo mismo ocurre con el artículo 24 del Reglamento, que ya inicia las disposiciones relativas a los Planes diciendo: «Cuando en determinadas zonas o aglomeraciones [...]». En anexo XV, letra A, enuncia una serie de medidas específicas que solo tienen significado si atañen a una zona y carecen de él si intentan aplicarse al conjunto del territorio.

III.- Como advierte la parte recurrida, la cuestión casacional, tal como ha sido planteada en el auto de admisión, presenta una redacción que puede inducir a equívocos. Al preguntarse si basta con la elaboración de un plan autonómico o son precisos varios planes, parece que identifica el plan único con aquel que solo contiene medidas para todo el territorio, mientras que varios planes son necesarios cuando se presta atención a las distintas zonas sobre las que adoptar medidas singulares.

Para aclarar este problema debemos señalar que, obviamente, el plan ha de recaer sobre todo el territorio de la comunidad autónoma, pues todo él ha de ser examinado sobre las condiciones de calidad del aire. Ahora bien, la identificación de las fuentes de contaminación y las medidas a adoptar han de proyectarse sobre zonas delimitadas y de menor extensión. En realidad, estamos ante una cuestión terminológica o meramente formal. Resulta indiferente que el contenido exigido por la Ley al «Plan de mejora de la calidad del aire» se recoja en varios documentos, a modo de un plan por zona, o en un único documento o Plan para toda la comunidad autónoma si se detiene en particularizar las zonas y los objetivos y medidas aplicables a cada una de ellas. Además, es compatible que la estructuración del plan por zonas comprenda disposiciones sobre la totalidad del territorio.

IV.- Los argumentos de la Administración recurrente no son aceptables.

En primer lugar, el funcionamiento contaminante del ozono que refiere no contradice la necesidad de discriminar por zonas los planes de calidad del aire.

El hecho de que la contaminación por ozono que padece Castilla y León tenga su origen en otros territorios, incluso en el extranjero, no exime a la Administración autonómica de cumplir sus obligaciones legales. Precisamente la dinámica de dicho contaminante es tenida en cuenta en la Directiva 2008/50/CE: «El ozono es un contaminante transfronterizo que se forma en la atmósfera a partir de la emisión de contaminantes primarios» (considerando 13), y arbitra por ello los medios de información y colaboración de los Estados miembros ( artículo 25). La Ley 34/2007 sigue esta directriz y en el artículo 6 dispone:

Cooperación y colaboración interadministrativa.

1. Para garantizar la aplicación de esta ley las Administraciones públicas ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración. En particular deberán prestarse la debida asistencia para asegurar la eficacia y coherencia de sus actuaciones, especialmente en los supuestos en que la contaminación atmosférica afecte a un ámbito territorial superior al de un municipio o comunidad autónoma.

Esa especial dinámica del ozono troposférico y el efecto inevitable de su transporte por la atmósfera justifica la necesidad de que las medidas paliativas sean adoptadas en todos los territorios y Estados sin excepción, incluidos los que poseen menor capacidad de emitir contaminantes.

Segundo; no es aceptable justificar la existencia de un único Plan por la necesidad de aplicar determinadas medidas sobre todo el territorio de la Comunidad autónoma. La Ley de calidad del aire y su desarrollo normativo prevén el contenido mínimo de los planes, por lo que siempre es posible que la Administración adicione a los planes zonales otras medidas generales encaminadas al mismo fin de protección de la atmósfera y la salud de los ciudadanos.

Y, en último lugar, la Directiva 2024/2881 refunde las Directivas 2004/107/CE y 2008/50/CE, pero ésta última -que hemos mencionado con anterioridad- es derogada con efectos a partir del 12 de diciembre de 2026, por lo que se hallaría en vigor cuando fue aprobado el Plan de calidad del aire aquí controvertido. De todos modos, la nueva Directiva sigue pivotando, en lo que ahora interesa, sobre la «zona» como demarcación para evaluar y gestionar la contaminación atmosférica. Por ejemplo, el artículo 19 que cita la recurrente se refiere a los «Planes de calidad del aire y hojas de ruta de calidad del aire» y comienza disponiendo con toda claridad: «Cuando en determinadas zonas, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo [...] los Estados miembros establecerán planes de calidad del aire para esas zonas».

Para la nueva Directiva, la exención del deber de establecer los planes para hacer frente a la superación del ozono se ciñe a un supuesto muy especial: que «no exista una posibilidad significativa de reducción de las concentraciones de ozono, teniendo en cuenta las condiciones geográficas y meteorológicas, y cuando las medidas conlleven costes desproporcionados». En esta situación «los Estados miembros aducirán al público y a la Comisión una justificación detallada de las razones por las que no existe una posibilidad significativa de reducción de la superación». Y es de toda evidencia que estas condiciones no concurren en este caso.

V.- Llegados a este punto, nos hallamos en condiciones de ofrecer una respuesta a la cuestión casacional en el sentido que ya habíamos anticipado: se opone a la normativa sobre calidad del aire y protección de la atmósfera un plan autonómico de mejora de la calidad del aire que omite establecer las medidas específicas para cada una de las distintas zonas delimitadas por la propia Administración autonómica según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire.

QUINTO.- Conclusión

El criterio interpretativo de esta Sala concuerda con el de la Sala de instancia, que, a la vista de las normas aplicables, consideró que «los planes son para zonas concretas del territorio de la correspondiente Comunidad y cuando en esas zonas se hayan superado determinados valores objetivos», por lo que el plan debe tener un «contenido específico para cada zona».

La sentencia recurrida apreció que el Plan cuestionado en el pleito sí contenía una zonificación, pues distinguía 8 zonas y 4 aglomeraciones, pero sin embargo contemplaba un plan único para toda Castilla y León sin discriminar por zonas, es decir, «sin especificar para cada zona las fuentes de emisión, los objetivos cualificados de reducción de los niveles de contaminación y las medidas y proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad». También considera que para acomodar el Plan a la normativa vigente debe respetar el contenido mínimo que impone, para cada zona o aglomeración, el artículo 16.2.a) de la Ley de calidad del aire y el artículo 24 y anexo XV del Reglamento, parecer éste que compartimos plenamente.

En definitiva, el recurso de casación formulado por la Administración de Castilla y León debe ser desestimado.

SEXTO.- Costas procesales

En virtud de lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA, no procede imponer las costas de este recurso.

PRIMERO.-Objeto de este recurso de casación

La federación ahora recurrida, «Ecologistas en Acción Castilla y León», impugnó ante el Tribunal Superior de Castilla y León el acuerdo 138/2021, de 16 de diciembre, de la Junta de dicha Comunidad, que aprobaba el Plan de mejora de la calidad del aire por ozono troposférico.

La sentencia estimó el recurso y anuló el acto recurrido porque el Plan infringía el artículo 16.2.a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. La infracción residía en la falta de especificación para cada zona de evaluación y gestión de la calidad del aire, de los objetivos y medidas dirigidas a alcanzar los niveles de calidad establecidos, puesto que se limitaba a establecer unas medidas generales para todo el territorio.

Preparado el recurso de casación por la Administración autonómica, la Sala de admisión apreció interés casacional en dilucidar si, en materia de calidad del aire y protección de la atmósfera, basta con que se elabore un plan de mejora único para la comunidad o es necesario un plan para cada una de las distintas zonas en las que se detecte que los niveles de uno o más contaminantes superan un determinado umbral. Para emitir este pronunciamiento estimó que la Sala de enjuiciamiento debía interpretar el mencionado artículo 16 de la Ley de calidad del aire y el artículo 24 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, que contiene el reglamento de la ley.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes

I.- La argumentación de la recurrente se apoya en el contenido de los citados artículos para afirmar que ninguno de ellos impide la acumulación de varios planes de calidad del aire en uno solo, ni exige que los planes deban desarrollarse de forma individualizada por zonas. A su juicio, interpretada correctamente la normativa aplicable, es válido un plan único para todo el territorio de Castilla y León en lugar de planes para cada zona.

No considera adecuado elaborar planes por zonas en relación con la contaminación por ozono, pues éste es un contaminante secundario formado a partir de contaminantes primarios emitidos lejos del lugar donde se aprecia la contaminación. El distante origen de los precursores del ozono y la importancia de las condiciones meteorológicas en su difusión, hace difícil predecir la mejora de la calidad del aire por ozono. Se remite al estudio técnico del Ministerio de Transición Ecológica sobre el Plan Nacional de Ozono, del que deduce que, por las causas indicadas, la minimización de las emisiones locales no produce efectos.

También señala la importancia de la Directiva 2024/2881 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2024, sobre esta materia. El artículo 19 admite que algunas zonas de los estados miembros puedan abstenerse de realizar planes de mejora de la calidad del aire cuando no exista una «posibilidad significativa de reducción de las concentraciones de ozono», y en Castilla y León el potencial contaminante es mínimo. También de la Directiva se desprende que los planes a escalas pequeñas son ineficaces al no abarcar las fuentes contaminantes, situadas habitualmente lejos del punto donde se detecta el ozono, como ocurre en dicha Comunidad.

A su juicio, el Plan anulado recoge las especificaciones del artículo 16.2.a) de la Ley de calidad del aire, puesto que comprende las fuentes de emisión responsables, los objetivos cuantificados de reducción a través de unas medidas estructurales, así como las medidas, el calendario y el presupuesto de ejecución, y el objetivo de estimación de mejora. Las medidas del Plan se refieren a todo el territorio regional por dos causas: primero, el extremadamente complejo funcionamiento de este contaminante en la atmósfera, pues si el plan de ozono tiene la pretensión de proteger la salud de las personas no debe limitarse solo a las zonas donde hubo superaciones hace años; y, segundo, la existencia de acciones competencia de la Administración regional que son sustancialmente iguales para todo el territorio (control de emisiones, autorizaciones ambientales, información, educación ambiental, investigación y otras). El Plan y la memoria justifican con detalle las razones técnicas y científicas que avalan la redacción de un instrumento único para todo el territorio.

Propone la siguiente respuesta a la cuestión casacional: «que la correcta interpretación del art. 16.2 a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera y del art. 24.1 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, es que tales preceptos no exigen a las Comunidades Autónomas la obligatoria redacción de un plan de calidad del aire para alcanzar los objetivos de calidad del aire para cada zona -dentro del territorio autonómico- en la que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen dichos objetivos. Tales Normas no impiden la redacción de un único Plan para todo el territorio autonómico, distinguiendo las zonas en las que concurre la anterior circunstancia e incluyendo las medidas oportunas, cuando se justifican detalladamente las razones técnicas y científicas que avalan esa decisión al resultar más eficaz a los fines previstos de protección de la salud de las personas».

II.- «Ecologistas en Acción Castilla y León», entre otras alegaciones, dice que la normativa aplicable sobre calidad del aire requiere la elaboración de planes zonales, dado que la contaminación atmosférica por ozono presenta dinámicas diferentes según la orografía, meteorología y fuentes emisoras de cada área. Estas zonas, que son unidades territoriales de evaluación y gestión, han sido delimitadas por el Plan objeto de este proceso en número de doce para la protección de la salud, y en número de tres para la protección de la vegetación. De este modo, la Junta reconoce que no es posible gestionar el problema de modo uniforme sin tener en cuenta las diferencias por zonas de las concentraciones de ozono, su origen y comportamiento.

Para confirmar su argumentación, reproduce algunos fragmentos del informe «Episodios de contaminación por ozono en Castilla y León», unido al expediente. También destaca que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 940/2018, de 19 de octubre, confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo, había obligado a la Administración autonómica a elaborar el Plan, y esta obligación consistía en realizar los planes de calidad del aire para varias zonas, no uno general para toda la Comunidad.

La recurrida considera que la Directiva 2024/2881 no es un impedimento para exigir planes de calidad del aire por zonas, pues nada dice sobre el desarrollo de planes conjuntos inclusivos de varias de estas zonas.

Rebate la afirmación de la recurrente de que no existen planes zonales para la contaminación por ozono, pues tales planes han sido elaborados en otras comunidades autónomas y las sentencias de los Tribunales de otros territorios imponen a las Administraciones la realización de planes zonales, independientemente de que todos esos planes puedan incorporarse después a un único documento.

En cuanto a la cuestión de interés casacional, la parte recurrida destaca que la anulación del Plan no obedeció a que se formulara en un documento único, sino que carecía del detalle zonal suficiente. Por tanto, considera que la nulidad del Plan es independiente a que sea procedente elaborar un plan único o planes separados para cada zona afectada por la contaminación. Y propugna que el plan o planes han de contar con el contenido mínimo del anexo XV del Real Decreto 102/2011 «con el suficiente grado de detalle para caracterizar tanto las causas de la contaminación de cada una de las zonas afectadas como las medidas adecuadas para reducirla». Menciona, para finalizar, los artículos 43.1 y 45.1 CE como garantes de los derechos a la protección de la salud pública y del medio ambiente.

TERCERO.- Normas aplicables

Como es lógico, la decisión del recurso ha de comenzar por transcribir los preceptos legales que debemos interpretar.

El artículo 16 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, bajo el título de «Planes y programas para la protección de la atmósfera y para minimizar los efectos negativos de la contaminación atmosférica», dispone lo siguiente:

«2. Las comunidades autónomas, en los plazos reglamentariamente establecidos, adoptarán como mínimo los siguientes planes y programas para la mejora de la calidad del aire y el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire en su ámbito territorial, así como para minimizar o evitar los impactos negativos de la contaminación atmosférica:

a) De mejora de la calidad del aire para alcanzar los objetivos de calidad del aire en los plazos fijados, en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen dichos objetivos.

En estos planes se identificarán las fuentes de emisión responsables de los objetivos de calidad, se fijarán objetivos cuantificados de reducción de niveles de contaminación para cumplir la legislación vigente, se indicarán las medidas o proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad.

Los planes también preverán procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y para su revisión. La revisión de estos planes deberá producirse cuando la situación de la calidad del aire así lo aconseje o cuando exista constancia de que con las medidas aplicadas no se alcanzarán los objetivos de calidad en los plazos estipulados.

En estos planes se integrarán planes de movilidad urbana, que, en su caso, podrán incorporar los planes de transporte de empresa que se acuerden mediante negociación colectiva, con vistas al fomento de modos de transporte menos contaminantes.

b) De acción a corto plazo en los que se determinen medidas inmediatas y a corto plazo para las zonas y supuestos en que exista riesgo de superación de los objetivos de calidad del aire y los umbrales de alerta.

En estos planes se identificará la Administración que en cada caso sea responsable para la ejecución de las medidas. Además, en estos planes se podrán prever medidas de control o suspensión de aquellas actividades que sean significativas en la situación de riesgo, incluido el tráfico».

El artículo 24 del Real Decreto 102/2011, con el enunciado «Planes de mejora de calidad del aire», dispone:

«1. Cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en el anexo I.

En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. Los planes de calidad del aire podrán incluir además medidas específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños.

Para su elaboración se contará con la colaboración de los titulares de las actividades industriales potencialmente involucradas y afectadas por las medidas incluidas en los mismos y por su puesta en aplicación.

Esos planes de calidad del aire contendrán al menos la información indicada en la sección A del anexo XV y podrán incluir medidas adoptadas de conformidad con el artículo 25. Esos planes serán transmitidos al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino para su comunicación a la Comisión Europea de acuerdo a la Decisión 2004/224/CE , o la normativa europea que la sustituya, antes de que transcurran dos años desde el final del año en que se observó la primera superación.

Cuando deban elaborarse o ejecutarse planes de calidad del aire respecto de diversos contaminantes, se elaborarán y ejecutarán, cuando así proceda, planes integrados que abarquen todos los contaminantes en cuestión.

[...] 4. En el caso de que las medidas de control para reducir la contaminación atmosférica que se establezcan en el plan que, en su caso, elabore cada Comunidad Autónoma, suponga realizar actuaciones en actividades, instalaciones o zonas situadas en el territorio de otra Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo establecido en el Título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas que corresponda acordarán la realización de planes conjuntos de actuación para el logro de objetivos de reducción de la contaminación atmosférica establecidos en este artículo.

A estos efectos, corresponderá a la Conferencia Sectorial en materia de medio ambiente, bajo la coordinación del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, la iniciativa para acordar la realización de planes conjuntos, la aprobación de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica [...]».

Y, para finalizar, no sobra transcribir ese contenido mínimo de los planes que se indica en el anexo XV:

«A. Información que debe incluirse en los Planes en virtud del apartado 1 del artículo 24:

1. Localización de la superación: región, ciudad (mapa), estación de medición (mapa, coordenadas geográficas).

2. Información general: tipo de zona (ciudad, área industrial o rural), estimación de la superficie contaminada (km2) y de la población expuesta a la contaminación, datos climáticos útiles, datos topográficos pertinentes, información suficiente acerca del tipo de organismos receptores de la zona afectada que deben protegerse.

3. Autoridades responsables: nombres y direcciones de las personas responsables de la elaboración y ejecución de los planes de mejora.

4. Naturaleza y evaluación de la contaminación: concentraciones observadas durante los años anteriores (antes de la aplicación de las medidas de mejora), concentraciones medidas desde el comienzo del proyecto, técnicas de evaluación utilizadas.

5. Origen de la contaminación: lista de las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación (mapa), cantidad total de emisiones procedentes de esas fuentes (t/año), información sobre la contaminación procedente de otras regiones, análisis de asignación de fuentes.

6. Análisis de la situación: detalles de los factores responsables de la superación (transporte, incluidos los transportes transfronterizos, formación de contaminantes secundarios en la atmósfera), detalles de las posibles medidas de mejora de la calidad del aire.

7. Detalles de las medidas o proyectos de mejora que existían antes de la entrada en vigor de la presente norma, es decir: medidas locales, regionales, nacionales o internacionales y efectos observados de estas medidas.

8. Información sobre las medidas o proyectos adoptados para reducir la contaminación tras la entrada en vigor del presente Real Decreto: lista y descripción de todas las medidas previstas en el proyecto, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir, evidencias epidemiológicas y perspectiva de protección de salud pública, y estimación del plazo previsto para alcanzar esos objetivos.

9. Información sobre las medidas o proyectos a largo plazo previstos o considerados.

10. Lista de las publicaciones, documentos, trabajos, etc., que completen la información solicitada en el presente anexo.

11. Procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y revisión».

CUARTO.- Respuesta a la cuestión casacional

I.- Esta Sala considera, con el Tribunal de instancia, que la normativa sobre calidad del aire exige que los planes que hayan de efectuar las comunidades autónomas comprendan la identificación de diversas zonas dentro de su territorio, zonas que constituyen el objeto de concretas y singulares medidas destinadas a disminuir o corregir la contaminación.

Son muchos los argumentos que abonan esta solución. Si el territorio objeto de los planes pudiera ser coincidente con el de cada comunidad, entonces carecería de sentido la insistente referencia del Derecho europeo y de nuestra Ley y su Reglamento a la «zonificación» y a las «zonas» como destinatarias de la evaluación y gestión de la calidad de aire. Además, es coherente con el carácter local, tanto de las fuentes de contaminación como de sus efectos, la restricción de tales medidas a determinados espacios o zonas, pues resultaría injustificado extender la protección a la parte del territorio que no la precisa. No obstante, nada impide, sino que además resulta acorde con los principios y fines de la normativa, unir a esas medidas individualizadas otras generales que recaigan sobre la totalidad del territorio.

II.- La Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, sucedió a las normas europeas en que se inspiran la Ley 34/2007 y su Reglamento, como éste manifiesta en el preámbulo. Aquella Directiva destaca en sus considerandos la procedencia de «clasificar el territorio de los Estados miembros por zonas o aglomeraciones que reflejen la densidad de población» (5), sobre las que deben recaer las mediciones fijas (14) y los planes de calidad del aire (18). Por tanto, el artículo 2.16) contiene un concepto de «zona», luego reproducido por la legislación española, como «parte del territorio de un Estado miembro delimitada por este a efectos de evaluación y gestión de la calidad del aire». El texto de la Directiva es consecuente con este propósito y asigna las medidas de control y protección a las zonas y aglomeraciones, como especialmente hace el artículo 23 en relación al ozono.

Es más, la Decisión de Ejecución de la Comisión de 12 de diciembre de 2011, por la que se establecen disposiciones para el intercambio recíproco de información sobre la calidad del aire ambiente, requiere que esta información se refiera a las diferentes zonas y aglomeraciones determinadas por los Estados (artículo 6), no sobre sus regiones o todo su territorio.

Nuestra Ley 34/2007, ya en el preámbulo manifiesta la necesidad de delimitar los espacios necesitados de medidas de control de la calidad de la atmósfera. La finalidad de mejorar la calidad recae «en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes» superen ciertos niveles. Por eso también advierte que «cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes» lo requieran, «las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones».

En el artículo 3 la Ley recoge la definición de los conceptos que luego desarrolla su articulado, entre los que se encuentra el de «zona» en el apartado u), en los mismos términos de la Directiva. El artículo 4.1 de la Ley, entre los principios rectores menciona el de «corrección de la contaminación en la fuente misma», lo que requiere la aplicación de medidas en su origen y no de forma genérica. Pero, en particular, el artículo 11 impone la «Zonificación del territorio», diciendo en su número 1 que las comunidades autónomas «zonificarán su territorio según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire y conforme a las mismas elaborarán listas diferenciadas de zonas y aglomeraciones».

Después, el artículo 16.2.a) exige que los planes que elaboren las comunidades estén destinados a alcanzar los objetivos de calidad del aire «en las zonas» que sea preciso, para lo que se identificará la fuente contaminante y se expresarán las medidas oportunas. Para «su elaboración se contará con la colaboración de los titulares de las actividades industriales potencialmente involucradas y afectadas por las medidas incluidas en los mismos y por su puesta en aplicación». El número 6 del mismo precepto dispone que «Los planes y programas regulados en este artículo serán determinantes para los diferentes instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación del territorio». Todas estas previsiones se fundamentan en la misma idea: la delimitación del territorio por zonas para gestionar la contaminación.

Lo mismo ocurre con el artículo 24 del Reglamento, que ya inicia las disposiciones relativas a los Planes diciendo: «Cuando en determinadas zonas o aglomeraciones [...]». En anexo XV, letra A, enuncia una serie de medidas específicas que solo tienen significado si atañen a una zona y carecen de él si intentan aplicarse al conjunto del territorio.

III.- Como advierte la parte recurrida, la cuestión casacional, tal como ha sido planteada en el auto de admisión, presenta una redacción que puede inducir a equívocos. Al preguntarse si basta con la elaboración de un plan autonómico o son precisos varios planes, parece que identifica el plan único con aquel que solo contiene medidas para todo el territorio, mientras que varios planes son necesarios cuando se presta atención a las distintas zonas sobre las que adoptar medidas singulares.

Para aclarar este problema debemos señalar que, obviamente, el plan ha de recaer sobre todo el territorio de la comunidad autónoma, pues todo él ha de ser examinado sobre las condiciones de calidad del aire. Ahora bien, la identificación de las fuentes de contaminación y las medidas a adoptar han de proyectarse sobre zonas delimitadas y de menor extensión. En realidad, estamos ante una cuestión terminológica o meramente formal. Resulta indiferente que el contenido exigido por la Ley al «Plan de mejora de la calidad del aire» se recoja en varios documentos, a modo de un plan por zona, o en un único documento o Plan para toda la comunidad autónoma si se detiene en particularizar las zonas y los objetivos y medidas aplicables a cada una de ellas. Además, es compatible que la estructuración del plan por zonas comprenda disposiciones sobre la totalidad del territorio.

IV.- Los argumentos de la Administración recurrente no son aceptables.

En primer lugar, el funcionamiento contaminante del ozono que refiere no contradice la necesidad de discriminar por zonas los planes de calidad del aire.

El hecho de que la contaminación por ozono que padece Castilla y León tenga su origen en otros territorios, incluso en el extranjero, no exime a la Administración autonómica de cumplir sus obligaciones legales. Precisamente la dinámica de dicho contaminante es tenida en cuenta en la Directiva 2008/50/CE: «El ozono es un contaminante transfronterizo que se forma en la atmósfera a partir de la emisión de contaminantes primarios» (considerando 13), y arbitra por ello los medios de información y colaboración de los Estados miembros ( artículo 25). La Ley 34/2007 sigue esta directriz y en el artículo 6 dispone:

Cooperación y colaboración interadministrativa.

1. Para garantizar la aplicación de esta ley las Administraciones públicas ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración. En particular deberán prestarse la debida asistencia para asegurar la eficacia y coherencia de sus actuaciones, especialmente en los supuestos en que la contaminación atmosférica afecte a un ámbito territorial superior al de un municipio o comunidad autónoma.

Esa especial dinámica del ozono troposférico y el efecto inevitable de su transporte por la atmósfera justifica la necesidad de que las medidas paliativas sean adoptadas en todos los territorios y Estados sin excepción, incluidos los que poseen menor capacidad de emitir contaminantes.

Segundo; no es aceptable justificar la existencia de un único Plan por la necesidad de aplicar determinadas medidas sobre todo el territorio de la Comunidad autónoma. La Ley de calidad del aire y su desarrollo normativo prevén el contenido mínimo de los planes, por lo que siempre es posible que la Administración adicione a los planes zonales otras medidas generales encaminadas al mismo fin de protección de la atmósfera y la salud de los ciudadanos.

Y, en último lugar, la Directiva 2024/2881 refunde las Directivas 2004/107/CE y 2008/50/CE, pero ésta última -que hemos mencionado con anterioridad- es derogada con efectos a partir del 12 de diciembre de 2026, por lo que se hallaría en vigor cuando fue aprobado el Plan de calidad del aire aquí controvertido. De todos modos, la nueva Directiva sigue pivotando, en lo que ahora interesa, sobre la «zona» como demarcación para evaluar y gestionar la contaminación atmosférica. Por ejemplo, el artículo 19 que cita la recurrente se refiere a los «Planes de calidad del aire y hojas de ruta de calidad del aire» y comienza disponiendo con toda claridad: «Cuando en determinadas zonas, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo [...] los Estados miembros establecerán planes de calidad del aire para esas zonas».

Para la nueva Directiva, la exención del deber de establecer los planes para hacer frente a la superación del ozono se ciñe a un supuesto muy especial: que «no exista una posibilidad significativa de reducción de las concentraciones de ozono, teniendo en cuenta las condiciones geográficas y meteorológicas, y cuando las medidas conlleven costes desproporcionados». En esta situación «los Estados miembros aducirán al público y a la Comisión una justificación detallada de las razones por las que no existe una posibilidad significativa de reducción de la superación». Y es de toda evidencia que estas condiciones no concurren en este caso.

V.- Llegados a este punto, nos hallamos en condiciones de ofrecer una respuesta a la cuestión casacional en el sentido que ya habíamos anticipado: se opone a la normativa sobre calidad del aire y protección de la atmósfera un plan autonómico de mejora de la calidad del aire que omite establecer las medidas específicas para cada una de las distintas zonas delimitadas por la propia Administración autonómica según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire.

QUINTO.- Conclusión

El criterio interpretativo de esta Sala concuerda con el de la Sala de instancia, que, a la vista de las normas aplicables, consideró que «los planes son para zonas concretas del territorio de la correspondiente Comunidad y cuando en esas zonas se hayan superado determinados valores objetivos», por lo que el plan debe tener un «contenido específico para cada zona».

La sentencia recurrida apreció que el Plan cuestionado en el pleito sí contenía una zonificación, pues distinguía 8 zonas y 4 aglomeraciones, pero sin embargo contemplaba un plan único para toda Castilla y León sin discriminar por zonas, es decir, «sin especificar para cada zona las fuentes de emisión, los objetivos cualificados de reducción de los niveles de contaminación y las medidas y proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad». También considera que para acomodar el Plan a la normativa vigente debe respetar el contenido mínimo que impone, para cada zona o aglomeración, el artículo 16.2.a) de la Ley de calidad del aire y el artículo 24 y anexo XV del Reglamento, parecer éste que compartimos plenamente.

En definitiva, el recurso de casación formulado por la Administración de Castilla y León debe ser desestimado.

SEXTO.- Costas procesales

En virtud de lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA, no procede imponer las costas de este recurso.