Sentencia Contencioso-Administrativo 1208/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 8593/2023 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del presente recurso.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia n.º 2.845/2023, dictada el día 24 de julio de 2023 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Dicha sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo 264/2021, interpuesto por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico contra la Resolución de 21 de enero de 2021, de la Dirección General de Políticas de Montaña y del Litoral de la Generalitat de Cataluña, por la que se autorizaba la ampliación de la zona varada e instalación de dos pasarelas de madera al Club Náutico de Vilassar de Mar; y, en consecuencia, anuló dicha resolución por considerarla disconforme a Derecho.

SEGUNDO.- Los razonamientos de la sentencia impugnada.

En el apartado 2 de su Fundamento Tercero ("Resolución del caso"), señala la sentencia recurrida:

"2. Parece encontrarse en el centro del debate la correcta interpretación de la Ley y el Reglamento de Costas.

La parte actora se basa en que el artículo 70.4 del Reglamento exige 15 metros libres desde la orilla en pleamar, para la actividad deportiva, y el artículo 74 un máximo de 100 metros de tramos de ocupación. A ello une que, a su entender, la ocupación no es la mínima posible, en contra del artículo 61.3.

La certificación de la Demarcación de Costas del folio 144 de las actuaciones reconoce:

"1. Que la ocupación de la plaza por la zona de varada y las dos pasarelas de madera, autorizada al Club Náutico de Vilassar de Mar por la Resolución de 21 de enero de 2021, no respeta los quince metros de distancia de playa, que ha de dejarse libre, de forma permanente, desde la orilla en pleamar, conforme a lo preceptuado en el artículo 70.2 párrafo cuarto del Reglamento General de Costas.

2. Que la autorización (junto al resto de ocupaciones del Club Náutico de Vilassar de Mar), otorgada por la Resolución de 21 de enero de 2021, supera los 100 metros permitidos, prevenidos en el artículo 74.b) del Reglamento de Costas.

3. Que sobre el mismo tramo de la costa se han instalado tres varadas: la de la concesión administrativa al Club Náutico de Vilassar de Mar de 432 metros cuadrados, la varada desmontable de Club de Pati Catala de Vela Palomares de 600 metros cuadrados, y la que se autoriza al Club Náutico de Vilassar de mar de 1.200 metros cuadrados, por la Resolución de 21 de enero de 2021 impugnada".

Se trata, por otra parte, de circunstancias no negadas por las demandadas. Éstas, en cambio, parecen afirmar que la vigencia de esas distancias y limitaciones solo afectaría a las instalaciones fijas, pero no a las móviles, tales como las que componen las infraestructuras discutidas. De hecho, de entre las condiciones de la autorización no figuran ninguna de las mencionadas por la actora y sí, en cambio, como condición general "Cal garantir el lliure trànsit d'usuaris de la platja com a mínim a una distància de 6 metres des de la línia d'aigua en plenamar".

Lo cierto es que el Reglamento no asocia las diferentes limitaciones de ocupación mencionadas a la existencia de ningún tipo de fijación de las estructuras, así que los ocupantes están obligados a mantener esos márgenes. Por tanto, dado que la Resolución no ha respetado y garantizado el cumplimiento de los límites reglamentarios, hemos de estimar la demanda por resultar contraria la resolución al ordenamiento jurídico, vía artículo 48.1 de la Ley 39/2015.

Por otro lado, en nada afecta al presente procedimiento el contenido y resolución del recurso ordinario 196/2020, del que conoció este mismo Tribunal, y que fue mencionado por las demandadas, pues aun cuando se trate de las mismas partes y también de una ocupación de la misma playa, se dilucidaron allí motivos y alegaciones diferentes, así como una diversa prueba que la aquí admitida".

Y, con base en estos razonamientos, concluye la sentencia recurrida estimando el recurso contencioso-administrativo y anulando la resolución administrativa de la que éste traía causa.

TERCERO.- El auto de admisión del recurso.

El auto dictado por la Sección Primera de esta Sala Tercera en fecha 22 de mayo de 2024 admitió el presente recurso, indicando que la cuestión de interés casacional para la formación de jurisprudencia consistía en "precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar el régimen jurídico que resulta de aplicación a las autorizaciones de ocupación temporal del dominio público marítimo terrestre por parte de instalaciones desmontables al servicio de actividades deportivas de carácter náutico".

Y señalaba como normas que, en principio, debían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de otras que se estimaren necesarias, los artículos 51 y 52 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y los artículos 61, 70, 74, 110, 111 y 113 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Costas. El tenor literal de dichas normas es el siguiente:

Ley 22/1988, de Costas.

Artículo 51

1. Estarán sujetas a previa autorización administrativa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y asimismo la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles.

2. Se entenderán por instalaciones desmontables aquellas que:

a) Precisen a lo sumo obras puntuales de cimentación, que en todo caso no sobresaldrán del terreno.

b) Estén constituidas por elementos de serie prefabricados, módulos, paneles o similares, sin elaboración de materiales en obra ni empleo de soldaduras.

c) Se monten y desmonten mediante procesos secuenciales, pudiendo realizarse su levantamiento sin demolición y siendo el conjunto de sus elementos fácilmente trasportable.

Artículo 52

1. Las solicitudes de autorización sólo podrán referirse a las instalaciones y actividades previstas en las normas generales y específicas que se dicten en virtud de lo establecido en el artículo 34 .

2. Las solicitudes podrán ser sometidas a información pública según se determine reglamentariamente.

3. Las autorizaciones se otorgarán con carácter personal e intransferible intervivos, salvo en el caso de vertidos, y no serán inscribibles en el Registro de la Propiedad.

4. El plazo de vencimiento será el que se determine en el título correspondiente, y no podrá exceder de cuatro años, salvo en los casos en que esta Ley establece otro diferente.

Reglamento General de Costas (RD 876/2014).

Artículo 61. Ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

1. Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( artículo 32.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio).

2. Las actividades o instalaciones a que se refiere el apartado anterior son:

a) Las que desempeñan una función o presten un servicio que, por sus características, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

b) Las de servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio.

3. En todo caso la ocupación deberá ser la mínima posible.

Artículo 70. Instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado.

1. Las concesiones y autorizaciones de ocupación del dominio público para instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado, que únicamente podrán otorgarse en tramos urbanos de playa, además de cumplir las disposiciones que les sean aplicables con carácter general y las específicas reguladoras de su actividad, deberán ajustarse a los siguientes criterios:

a) Las instalaciones se ubicarán, preferentemente, fuera de la playa. Cuando esto no sea posible, se situarán en los extremos de la playa, adosadas al límite de aquélla.

b) Los usos permitidos en estas instalaciones serán los estrictamente necesarios para realizar la actividad deportiva náutica.

c) Las instalaciones deberán estar adaptadas al entorno en que se encuentren situadas y no podrán exceder de 300 metros cuadrados, excluida la superficie ocupada por la zona de varada.

d) En ningún caso se permitirán instalaciones destinadas a actividades deportivas no náuticas.

2. Con el fin de ordenar la existencia de estas instalaciones y racionalizar su necesidad y ubicación en el litoral, la solicitud de título administrativo deberá ir acompañada de informe de la Federación correspondiente. El informe deberá pronunciarse sobre la dimensión de las instalaciones fijas y, en su caso, la zona de varada.

Con el mismo fin se solicitará informe del órgano competente de la Administración autonómica y, en su caso, de la Autoridad Portuaria correspondiente, que deberán pronunciarse expresamente sobre la posible incidencia con el funcionamiento de puertos deportivos o de otras instalaciones de carácter náutico de su competencia. Si en el plazo de un mes no se emite informe, este se entenderá favorable.

La superficie destinada a zona de varada se determinará en función del tramo de costa en que se ubique, sin que pueda impedir el uso público de la playa para el resto de los fines recogidos en el artículo 31 de la Ley 22/1988, de 28 de julio. En todo caso, la superficie computará a efectos del máximo del 50 por ciento de la superficie de la playa en pleamar.

De conllevar la actividad náutica deportiva el lanzamiento o varada de embarcaciones, deberá dejarse libre permanentemente una franja de 15 metros, como mínimo, desde la orilla en pleamar. Además, deberá hacerse a través de canales debidamente señalizados situados en las proximidades. De no existir canales debidamente autorizados en las proximidades, el proyecto deberá contemplar el canal correspondiente. Las características técnicas y ubicación del mismo deberán ser informadas favorablemente por Puertos del Estado, previamente a su instalación.

3. Todas las conducciones de servicio a estas instalaciones deberán ser subterráneas.

4. El sistema de saneamiento garantizará una eficaz eliminación de las aguas residuales, así como la ausencia de malos olores. Con este objeto, las instalaciones deberán conectarse a la red de saneamiento general, si ésta existe, quedando en todo caso prohibidos los sistemas de drenaje o absorción que puedan afectar a la arena de las playas o a la calidad de las aguas de baño.

Artículo 74. Normas generales para la ocupación de las playas.

a) Se dejará libre permanentemente una franja de seis metros, como mínimo, desde la orilla en pleamar.

b) Las longitudes de los tramos libres de ocupación deberán ser, como mínimo, equivalentes a las que se prevé en explotación, sin que estas últimas puedan superar los 100 metros, salvo que la configuración de la playa aconseje otra distribución.

c) Las zonas de lanzamiento y varada se situarán preferentemente en los extremos de la playa o en otras zonas donde se minimice su interferencia con los usos comunes a que se refiere el artículo 60.1 de este reglamento y en conexión con accesos rodados y canales balizados.

Artículo 110. Actividades y ocupaciones sujetas a autorización administrativa previa.

1. Estarán sujetas a previa autorización administrativa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y, asimismo, la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles.

2. Se entenderán por instalaciones desmontables aquéllas que:

a) Precisen a lo sumo obras puntuales de cimentación, que, en todo caso, no sobresaldrán del terreno.

b) Estén constituidas por elementos de serie prefabricados, módulos, paneles o similares, sin elaboración de materiales en obra ni empleo de soldaduras.

c) Se monten y desmonten mediante procesos secuenciales, pudiendo realizarse su levantamiento sin demolición y siendo el conjunto de sus elementos fácilmente transportable ( artículo 51 de la Ley 22/1988, de 28 de julio).

3. Se entenderá que concurren circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad cuando en las actividades se den, respectivamente, alguna de las siguientes:

a) Que no sean compatibles con las actividades contempladas en los artículos 31.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y 60.1 de este reglamento.

b) Que su ejercicio signifique un peligro o riesgo para la integridad de personas o bienes.

c) Que la utilización del dominio público marítimo-terrestre sea un factor determinante de la rentabilidad económica de la actividad.

4. Se entenderá por ocupación con bienes muebles la producida por su ubicación en el dominio público marítimo-terrestre de forma continuada o, en todo caso, por plazo superior a un día.

Artículo 111. Solicitudes de autorización.

1. Las solicitudes de autorización sólo podrán referirse a las instalaciones y actividades previstas en el artículo 32, apartados 1 y 2, y 33.6 de la Ley 22/1988, de 28 de julio.

2. Las solicitudes podrán ser sometidas a información pública, según se determina en el artículo 152.8 de este reglamento.

3. Las autorizaciones se otorgarán con carácter personal e intransferible inter vivos, salvo en el caso de vertidos, y no serán inscribibles en el Registro de la Propiedad.

4. El plazo de vencimiento será el que se determine en el título correspondiente, y no podrá exceder de cuatro años.

5. Las solicitudes de autorización se otorgarán, en su caso, con los criterios establecidos con carácter general en este reglamento para cada tipo de instalaciones o actividades y de acuerdo con el planeamiento aplicable.

Artículo 113. Autorizaciones de explotación de servicios de temporada.

1. Las autorizaciones cuyo objeto sea la explotación de servicios de temporada en las playas que sólo requieran instalaciones desmontables, serán otorgadas a los Ayuntamientos que lo soliciten, en la forma que se determina en los apartados siguientes.

2. En ningún caso el otorgamiento de estas autorizaciones podrá desnaturalizar el principio del uso público de las playas ( artículo 53 de la Ley 22/1988, de 28 de julio).

3. En el último trimestre del año, el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se dirigirá a los Ayuntamientos costeros de su ámbito territorial, fijándose un plazo, que no superará los dos meses, para que soliciten, con carácter preferente, las autorizaciones para la explotación de los servicios de temporada del ejercicio o ejercicios siguientes.

Los servicios de temporada podrán contar con una autorización por un plazo máximo de cuatro años, si bien las instalaciones deberán desmontarse una vez finalizada cada una de las temporadas incluidas en el plazo de duración de la autorización.

4. Los Ayuntamientos interesados en la explotación de los referidos servicios, deberán presentar la solicitud de la correspondiente autorización directamente en el Servicio Periférico de Costas o a través de la comunidad autónoma, dentro del plazo establecido anteriormente, acompañada de la propuesta de delimitación de zonas a ocupar por aquéllos, de los planos de las instalaciones y servicios cuya definición así lo requiera y del estudio económico-financiero.

5. Otorgada la autorización por el Servicio Periférico de Costas, los Ayuntamientos, previo abono del canon de ocupación correspondiente, podrán proceder a su explotación, por sí o por terceros.

6. En caso de explotación por terceros, el Servicio Periférico de Costas incluirá, entre las cláusulas de la autorización, la obligación del Ayuntamiento de exigirles la constitución de un depósito previo a disposición de aquél en la Caja General de Depósitos, para responder de los gastos de la ejecución subsidiaria del levantamiento de las instalaciones si las mismas no se levantan, en el plazo que se fije por dicho Servicio.

El Ayuntamiento comunicará al Servicio Periférico de Costas la relación nominal de los terceros encargados de la explotación, previamente al inicio de la misma. Los Ayuntamientos garantizarán que en los procedimientos para licitar la prestación del servicio de temporada en playas se atenderá al mayor interés y utilidad pública de las propuestas, que se valorarán en función de criterios que deberán ser especificados por los Ayuntamientos en los correspondientes pliegos de condiciones, con respeto a los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva. Estos pliegos se publicarán en el Boletín Oficial de la comunidad autónoma.

El plazo de explotación por terceros no podrá exceder el plazo de la autorización otorgada al Ayuntamiento.

7. Una vez terminada su instalación, el Ayuntamiento requerirá del Servicio Periférico de Costas la práctica de su reconocimiento, a fin de comprobar su coincidencia con la autorización otorgada.

8. El Servicio Periférico de Costas podrá otorgar la autorización a otras personas físicas o jurídicas, previa comunicación al Ayuntamiento y tramitación conforme al procedimiento establecido en este reglamento, en los siguientes casos:

a) Cuando no se hubiera producido la solicitud del Ayuntamiento durante el plazo a que se refiere el apartado 3.

b) Cuando dicha solicitud resultase legalmente inaceptable.

c) Cuando el Ayuntamiento hubiere incurrido en incumplimiento de las condiciones del título en la temporada anterior, desatendiendo el requerimiento expreso de dicho Servicio.

En su caso, el Servicio Periférico de Costas podrá celebrar concurso para su otorgamiento, conforme a lo establecido en el artículo 158 de este reglamento, a los que podrá presentarse el Ayuntamiento en paridad con los demás concursantes.

9. Para los artefactos flotantes de recreo explotados comercialmente se deberá obtener por los interesados la autorización del Servicio Periférico de Costas para el emplazamiento de las zonas de lanzamiento y varada dentro de las delimitadas para los servicios de temporada, previamente a la de funcionamiento a otorgar por la Capitanías Marítimas; en esta última autorización se controlará que el balizamiento de las zonas de baño y de los canales de lanzamiento y varada de los citados artefactos se ejecute de acuerdo con las características técnicas y ubicación de los dispositivos que hayan sido aprobados por el Organismo público Puertos del Estado.

CUARTO.- El escrito de interposición.

Sostiene en primer lugar la parte recurrente -en síntesis- que la sentencia que ahora se recurre adolece de falta de motivación y, como consecuencia de ello, también ha efectuado una insuficiente y errónea interpretación de la normativa referida. Y señala:

1.- Con respecto a la infracción del artículo 70 del RGC, que la interpretación del Tribunal a quo sobre el transcrito precepto ha sido manifiestamente incorrecta. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña debió analizar el esgrimido artículo 70.2.4º del RGC junto con los demás apartados del precepto y, de esta manera, habría podido inferir que el requisito de que las varadas deben "dejarse libre permanentemente una franja de 15 metros, como mínimo, desde la orilla en pleamar"únicamente es exigible cuando por el interesado se solicita autorización para la ocupación del DPMT con instalaciones fijas (edificación más varada) destinadas a actividades deportivas de carácter náutico "federado" (es decir, "de competición", en la terminología de la normativa deportiva) y no temporales.

De este modo, el requisito que contempla el artículo 70.2.4º del RGC no es exigible para la enjuiciada autorización de ocupación temporal del DPMT para una varada y pasarelas totalmente desmontables, siendo dichos elementos bienes muebles. Y añade que, en relación con los elementos muebles autorizados por la Resolución de 21 de enero de 2021, no resulta de aplicación el citado precepto porque, sencillamente, no tienen la condición de "instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado",sino de "carácter náutico recreativo" y son servicios de temporada en playa para la impartición de "cursillos de verano de vela ligera (Optimist y Láser), Windsurf y Padel Surf"al público en general.

2.- En cuanto a la infracción del artículo 74 del RGC, afirma su vulneración por dos razones distintas: (i) primero, por considerar que la franja que debe dejarse libre desde la orilla durante la pleamar es de 15 metros, en virtud del artículo 70.2.4º del RGC, improcedentemente aplicado, desconociendo que es de 6 metros en virtud del artículo 74.a) del mismo texto normativo; y (ii) por otra parte, por considerar que la ocupación máxima permisible es supuestamente de "100 metros cuadrados", cuando el precepto se refiere a 100 metros como medida de longitud.

3.- Respecto de la infracción del artículo 61 del RGC, sostiene que con la mera lectura del citado artículo se infiere que la interpretación sobre este particular de la actora en instancia es totalmente errónea. El requisito de que "la ocupación deberá ser la mínima posible"es incuestionablemente un concepto jurídico indeterminado que, relacionado con los apartados precedentes del mismo precepto, únicamente obliga a las Administraciones competentes a analizar para cada actividad o instalación solicitada, la susceptibilidad de la ubicación de éstas fuera del DPMT, y si la ocupación peticionada no excede de la razonablemente necesaria para la actividad pretendida.

En este sentido, resulta evidente que la previa existencia de otras varadas en la playa de Vilassar de Mar no podía considerarse una razón suficiente para fundamentar una denegación de la autorización solicitada por el CNVM y, por ende, el otorgamiento de la misma mediante la resolución objeto del pleito era conforme a Derecho y no debía ser anulada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Añade que, ciertamente, la interpretación de la parte adversa -improcedentemente aceptada por la sentencia ahora recurrida- es totalmente interesada y debe ser rechazada por esta Sala pues, de lo contrario, se estaría sentando una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales: se estaría aceptando que la ocupación del DPMT está limitada a un número máximo de autorizaciones, siendo totalmente arbitraria la determinación de este "número máximo" de autorizaciones, pues ningún precepto de la normativa de Costas define su forma de determinación.

4.- Alega también la recurrente la infracción de los artículos 51 y 52 de la LC, y 110, 111 y 113 del RGC.

Y señala que, acreditado que el artículo 70 del RGC no resulta de aplicación a la autorización de ocupación temporal con bienes muebles del DPMT otorgada al CNVM, así como que por el Tribunal de instancia se ha efectuado una interpretación errónea de los artículos 74 y 61 del mismo RGC, resulta necesario que, en último término, se constate que también ha vulnerado los artículos 51 y 52 de la LC, y 110, 111 y 113 del RGC, pues la ocupación temporal del DPMT autorizada se encontraba regulada y amparada por los citados preceptos y, a pesar de ello, éstos han sido totalmente obviados por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Y añade que el Tribunal a quoimprocedentemente ha considerado que la autorización otorgada debe cumplir con las limitaciones establecidas en el artículo 70 del RGC (que, como ha sido probado, únicamente resulta de aplicación a las instalaciones fijas y cuando se trata de instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado). Concretamente, la autorización administrativa otorgada al CNVM se trataba de una "autorización de explotación de servicios de temporada" que se encuentra regulada por el artículo 113 del RGC, y en el que en su apartado 9 se refiere de manera expresa a las "zonas de lanzamiento y varada"y a los "artefactos flotantes de recreo".

Y concluye afirmando que, en este contexto, resulta innegable que por el Tribunal de instancia se ha cometido un error in iudicando,por la falta de aplicación de los citados preceptos para la cuestión litigiosa planteada y que, por todo lo expuesto, la autorización de ocupación temporal del DPMT otorgada al CNVM era totalmente conforme a Derecho y no debió ser anulada por la ahora recurrida sentencia de fecha 24 de julio de 2023.

Por todo ello, solicita la estimación del recurso.

QUINTO.- El escrito de oposición.

En su escrito, la Abogacía del Estado se opone al escrito de interposición y, en esencia, señala que asume los razonamientos de la sentencia de instancia en su integridad.

Añade que la Sala de instancia realiza una cita exhaustiva y pormenorizada de la normativa aplicable para interpretar la ley y el Reglamento de Costas. Admitiéndose por los demandados determinadas circunstancias fácticas concluyentes e imprescindibles (el derecho se aplica a los hechos subyacentes) que la Sala sentenciadora aplica descartando matices no previstos legalmente y que pretenden deformar el recto sentido de las normas.

Y precisa que la sentencia justifica perfectamente por qué adopta su fallo sin que le resulte obligatorio, ni para la motivación ni para la congruencia del propio fallo, recorrer explicativamente los argumentos empleados por los demandados para defender su pretensión, así como que la sentencia no se compromete con lo mínimo de la ocupación, sino que simplemente aplica el texto de las normas.

Sostiene también que la interposición solo intenta hacer prevalecer las circunstancias de hecho que al recurrente convienen, subvirtiendo el derecho aplicable con razonamientos equívocos y sin que existan elementos de cobertura técnico-jurídicos para respaldar sus afirmaciones. Pero incluso el recurrente llega a admitir la dudosa legalidad de los hechos en que se ve incurso, merced a una pretendida oscuridad normativa, que no es tal, confrontada con los propios hechos.

Y, tras analizar las denunciadas infracciones de los preceptos antes indicados, concluye "que el recurrente no aporta ningún argumento más allá de que no le gusta la interpretación del Tribunal de instancia. Que, mucho nos tememos ,deberá siempre contemplar y guiarse por las circunstancias del caso y de los hechos, que parece orillar el recurrente, cuando le perjudican."

Por todo ello, solicita la desestimación del recurso.

SEXTO.- La cuestión de interés casacional planteada y los aspectos controvertidos en este recurso.

I.Decíamos antes que la cuestión de interés casacional suscitada en este recurso consistía en determinar cuál es el régimen jurídico que resulta de aplicación a las autorizaciones de ocupación temporal del dominio público marítimo terrestre por parte de instalaciones desmontables al servicio de actividades deportivas de carácter náutico.

Pues bien, con carácter general podríamos dar respuesta a la cuestión suscitada señalando que el citado régimen jurídico es el regulado expresamente en la legislación específica de Costas y, singularmente, el previsto en los artículos 51 y 52 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y en los artículos 61, 70, 74, 110, 111 y 113 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

Sin embargo, conviene recordar que hemos dicho reiteradamente -por todas, baste citar la reciente STS n.º 1.053/2025, de 17 de julio (RC 4028/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

En consecuencia, debemos tener presente que en este caso la cuestión controvertida aparece referida a la interpretación y aplicación que se ha hecho en la sentencia impugnada de los siguientes preceptos: el artículo 70.2.párrafo 4 RGC, el artículo 74 RGC y el artículo 61.3 RGC, en relación -respectivamente- con el número de metros que deben quedar libres desde la orilla del mar en pleamar, con el número máximo de metros que afectan a los tramos de ocupación y, por último, con la determinación de si en el supuesto examinado la ocupación fue o no la mínima posible. La sentencia impugnada asume a este respecto como datos no cuestionados por las partes los reflejados en la certificación emitida por la Demarcación de Costas (obrante al folio 144 de las actuaciones) y sustenta en esos datos su decisión de revocar la autorización concedida a la parte que ahora recurre en casación.

Por tanto, partiendo de la regulación prevista en dichos preceptos debemos analizar ahora las infracciones que el escrito de interposición imputa a la sentencia recurrida en los aspectos mencionados. Veamos.

A. Sobre la exigencia de que queden libres 15 metros desde la orilla en pleamar para la actividad deportiva.

La referida certificación de la Demarcación de Costas señala a este respecto:

"1. Que la ocupación de la plaza por la zona de varada y las dos pasarelas de madera, autorizada al Club Náutico de Vilassar de Mar por la Resolución de 21 de enero de 2021, no respeta los quince metros de distancia de playa, que ha de dejarse libre, de forma permanente, desde la orilla en pleamar, conforme a lo preceptuado en el artículo 70.2 párrafo cuarto del Reglamento General de Costas".

Y la sentencia impugnada, con base en esta certificación, considera que "la Resolución no ha respetado y garantizado el cumplimiento de los límites reglamentarios"y que, por ello, la Resolución resulta contraria al ordenamiento jurídico.

No podemos compartir esta conclusión, porque entendemos que la interpretación correcta del artículo 70 RGC debe tener en cuenta su rúbrica "Instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado"y, por tanto, que la condición de que se dejen libres de forma permanente al menos 15 metros desde la orilla en pleamar (impuesta en el párrafo cuarto del apartado 2 del precepto) solo es exigible cuando se trate de actividades náuticas federadas, y no cuando se trate de actividades náuticas recreativas, no federadas y destinadas al público en general, pues a éstas será de aplicación la limitación permanente de 6 metros desde la orilla en pleamar prevista en el artículo 74.a) RGC al regular las "Normas generales para la ocupación de las playas".

En el supuesto ahora enjuiciado cabe constatar que estamos ante instalaciones de "carácter náutico recreativo",compuestas por elementos desmontables, que son servicios de temporada en playa para la impartición de cursillos de verano de vela ligera (Optimist y Láser), Windsurf y Padel Surf destinados al público en general, y no ante actividades de "carácter náutico federado".

Por este motivo, no resulta aplicable en este caso el límite de los 15 metros a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 70.2 RGC, sino el genérico de 6 metros establecido en el apartado a) del artículo 74 RGC ("Normas generales para la ocupación de las playas"),que dispone:

"a) Se dejará libre permanentemente una franja de seis metros, como mínimo, desde la orilla en pleamar".

Por tanto, no puede afirmarse que la Resolución de la Dirección General de Políticas de Montaña y del Litoral de la Generalitat de Cataluña de fecha 21 de enero de 2021 haya infringido el ordenamiento jurídico en este punto.

B. Sobre la exigencia de que la ocupación no supere los 100 metros permitidos por el artículo 74.b) RGC .

La Demarcación de Costas señala a este respecto lo siguiente:

"2. Que la autorización (junto al resto de ocupaciones del Club Náutico de Vilassar de Mar), otorgada por la Resolución de 21 de enero de 2021, supera los 100 metros permitidos, prevenidos en el artículo 74.b) del Reglamento de Costas."

Y, como hemos dicho anteriormente, la Sala de instancia acoge como dato indiscutido esa apreciación, considerando que, también por este motivo, la Resolución que concedió la autorización no se ajustó al ordenamiento jurídico.

La parte recurrente en casación afirma, sin embargo, que cumple con la limitación impuesta en el citado artículo 74.b) RGC, que establece: "Las longitudes de los tramos libres de ocupación deberán ser, como mínimo, equivalentes a las que se prevé en explotación, sin que estas últimas puedan superar los 100 metros, salvo que la configuración de la playa aconseje otra distribución".

Y señala que esta condición fue respetada en la autorización otorgada al CNVM, aduciendo a este respecto el error en que incurrió la otra parte en la instancia al confundir metros lineales con metros cuadrados, error en el que -a su juicio- también incurrió la sentencia de instancia.

No podemos compartir esta afirmación de la recurrente. Aunque es cierto que el artículo 74.b) del RGC se refiere a "longitudes" al establecer el límite de 100 metros de ocupación, ni la certificación de Costas ni la sentencia de instancia se refieren a metros cuadrados al aludir a que la autorización otorgada "supera los 100 metros permitidos, prevenidos en el artículo 74.b) del Reglamento de Costas".

Por tanto, si además de ello, tenemos en cuenta que la realidad de esa circunstancia a la que se refiere la certificación se ha considerado acreditada por la Sala de instancia (así, afirma en la sentencia impugnada que "Se trata, por otra parte, de circunstancias no negadas por las demandadas")y que los hechos considerados probados por la Sala de instancia vinculan a esta Sala, no podemos aceptar en este punto la alegación de la recurrente.

En consecuencia, debemos concluir que este sí constituía un motivo válido para que la Sala de instancia revocase la autorización concedida y que, por tanto, en este extremo, la sentencia impugnada se ajustó a Derecho.

II. Sobre la exigencia de que la ocupación se limite a la mínima posible.

A este respecto, señala la Demarcación de Costas en su certificación lo siguiente:

"3. Que sobre el mismo tramo de la costa se han instalado tres varadas: la de la concesión administrativa al Club Náutico de Vilassar de Mar de 432 metros cuadrados, la varada desmontable de Club de Pati Catala de Vela Palomares de 600 metros cuadrados, y la que se autoriza al Club Náutico de Vilassar de mar de 1.200 metros cuadrados, por la Resolución de 21 de enero de 2021 impugnada".

La Sala de instancia afirma que, a juicio de la Administración del Estado, ello significa que la ocupación no fue la mínima posible, en contra de lo prevenido en el artículo 61.3 RGC y consideró que éste era otro motivo para anular la autorización otorgada.

La recurrente, por su parte, señala que de la mera lectura del artículo citado se infiere que la interpretación sobre este particular de la actora en instancia es totalmente errónea. El requisito de que "la ocupación deberá ser la mínima posible" es incuestionablemente un concepto jurídico indeterminado que, relacionado con los apartados precedentes del mismo precepto, únicamente obliga a las Administraciones competentes a analizar para cada actividad o instalación solicitada, la susceptibilidad de la ubicación de éstas fuera del DPMT, y si la ocupación peticionada no excede de la razonablemente necesaria para la actividad pretendida.

Y añade que, en este sentido, resulta evidente que la previa existencia de otras varadas en la playa de Vilassar de Mar no podía considerarse una razón suficiente para fundamentar una denegación de la autorización peticionada por el CNVM y, por ende, el otorgamiento de la misma mediante la resolución objeto del pleito era conforme a derecho y no debía ser anulada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Esta Sala comparte, en principio, el razonamiento de la parte ahora recurrente: en general, las varadas, dada su configuración y especiales características deben estar ubicadas en el DPMT y por su naturaleza no pueden ubicarse en otro lugar, dada su vinculación con el dominio público.

Y, además, no cabe deducir de la normativa aplicable que exista una limitación referida a la autorización de un número máximo de varadas, sino que lo que prescribe la norma es que la ocupación sea "la mínima posible",que es cosa bien distinta e implica analizar, caso a caso, las circunstancias concurrentes a fin de que la ocupación se circunscriba a lo estrictamente necesario, justificando motivadamente la conclusión alcanzada.

Por ello, tampoco podemos compartir la posición de la Sala de instancia en este extremo y sí la de la parte recurrente en casación.

D. Sobre la cobertura que pudiera encontrarse en los artículos 51 y 52 de la LC , y 110 , 111 y 113 del RGC .

Por último, denuncia la recurrente que el Tribunal de instancia también ha vulnerado los artículos 51 y 52 de la LC, y 110, 111 y 113 del RGC, pues la ocupación temporal del DPMT autorizada a la recurrente se encontraba regulada y amparada por los citados preceptos y, a pesar de ello, han sido totalmente obviados por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

La Sala de instancia señaló al respecto: "Lo cierto es que el Reglamento no asocia las diferentes limitaciones de ocupación mencionadas a la existencia de ningún tipo de fijación de las estructuras, así que los ocupantes están obligados a mantener esos márgenes. Por tanto, dado que la Resolución no ha respetado y garantizado el cumplimiento de los límites reglamentarios, hemos de estimar la demanda por resultar contraria la resolución al ordenamiento jurídico, vía artículo 48.1 de la Ley 39/2015 ".

No podemos compartir en su integridad esta afirmación de la sentencia de instancia. Por el contrario, entendemos que en la LC y el RGC cabe apreciar diferencia de trato normativo entre instalaciones fijas y desmontables (véase, por ejemplo, que el artículo 113.1 RGC alude a las "autorizaciones cuyo objeto sea la explotación de servicios de temporada en las playas que sólo requieran instalaciones desmontables")y que, del mismo modo, aquellas normas toman en cuenta en su regulación las características de las distintas actividades que se pretenden realizar en las playas (por ejemplo, el artículo 70 RGC se refiere solo a "Instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado").

Quiere esto decir que la legislación sí que asocia o relaciona en cada caso el límite de ocupación con el tipo de instalación o de actividad que se pretende ejercer en la playa y, por tanto, los límites reglamentarios no son los mismos en todos los casos.

SÉPTIMO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional planteada.

A la vista de lo expuesto, podemos dar respuesta al requerimiento del auto de admisión fijando la siguiente doctrina:

I.Con carácter general, "el régimen jurídico que resulta de aplicación a las autorizaciones de ocupación temporal del dominio público marítimo terrestre por parte de instalaciones desmontables al servicio de actividades deportivas de carácter náutico" es el regulado expresamente en la legislación de Costas y, singularmente, el previsto en los artículos 51 y 52 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y en los artículos 61, 70, 74, 110, 111 y 113 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

II.Y, de modo más concreto cabe afirmar lo siguiente:

A)La condición de que se dejen libres de forma permanente al menos 15 metros desde la orilla en pleamar (impuesta en el artículo 70.2. párrafo cuarto RGC) solo es exigible cuando se trate de actividades náuticas federadas, y no cuando se trate de actividades náuticas recreativas, no federadas y destinadas al público en general, pues a éstas será de aplicación la limitación permanente de 6 metros desde la orilla en pleamar prevista en el artículo 74.a) RGC al regular las "Normas generales para la ocupación de las playas".

B)El artículo 74.b) RGC al establecer el límite de 100 metros de ocupación se refiere a "longitudes" y no a metros cuadrados de ocupación.

C)El requisito de que "la ocupación deberá ser la mínima posible",previsto en el artículo 61.3 RGC, es un concepto jurídico indeterminado que obliga a la Administración competente a analizar, para cada actividad o instalación solicitada, la susceptibilidad de su ubicación fuera del DPMT, y si la ocupación solicitada no excede de la razonablemente necesaria y estrictamente imprescindible para llevar a cabo la actividad o realizar la instalación pretendida.

D)La legislación de Costas asocia o relaciona el límite de ocupación con el tipo de instalación o de actividad que se pretende ejercer en la playa y, por tanto, los límites reglamentarios no son los mismos en todos los casos.

OCTAVO.- Conclusiones y costas.

A tenor de lo razonado en los Fundamentos precedentes debemos declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación.

Y, conforme a lo prevenido en los artículos 94 y 139 de la LJCA, en cuanto a las costas de la casación disponemos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.