Sentencia Contencioso-Administrativo 101/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 6699/2024 de 04 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso. De la resolución administrativa y de la Sala de Instancia.

1.1.-Es objeto de impugnación en este recurso de casación la sentencia n.º 163/2024, de 2 de abril, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el Procedimiento Ordinario 4104/2023, que desestimó el recurso contencioso interpuesto contra la Resolución de la Consellería de Medio Ambiente dictada en el expediente E32349482/2007/6589 por la que se desestimó el recurso de alzada contra el Acuerdo de 9 de marzo de 2022 dictada por el Director General de Calidad Ambiental, Sostenibilidad y Cambio Climático por la que se impuso a la recurrente la obligación de instalar 3 piezómetros (mecanismo semejante a un manómetro) con generación de resultados analíticos con periodicidad anual como medida de control y seguimiento de la calidad del suelo y de las aguas subterráneas.

1.2.-La Sentencia desestimó el recurso contencioso sobre los siguientes fundamentos:

«CUARTO.- Caducidad del procedimiento.

En relación con esta cuestión hemos de resaltar las fechas de los antecedentes que resultan del expediente y determinan su examen y también transcribir el precedente de esta Sala referido por la recurrente. De los primeros resulta lo siguiente:

- El día 29 de mayo de 2019 la empresa presentó un informe sobre la situación del suelo.

- El día 27 de junio de 2019 se requirió una propuesta de medidas control y seguimiento de la calidad del suelo y aguas, así como los certificados de estanqueidad de depósitos y canalizaciones.

- Presentados los certificados de estanqueidad de los depósitos y tuberías, se realizaron varios requerimientos para la propuesta de medidas de seguimiento y control.

- Se dictó propuesta de resolución, aprobando el informe de situación, pero para realizar el seguimiento de la posible afección deberá establecerse un sistema de control y seguimiento de la calidad del suelo y aguas subterráneas mediante la instalación de 3 piezómetros, conforme a un plano que se adjunta, a 2-3 metros por debajo del nivel freático, en el plazo de 3 meses y con realización de analíticas con periodicidad anual.

- En la propuesta se concedió un plazo de 15 días para la presentación de alegaciones, que fueron presentada sen el sentido de que no cabe la adopción de medidas de control cuando se aprueba el informe de situación y no existen indicios de contaminación. Además, las propuestas resultan desproporcionadas, habida cuenta de las que ya tiene establecidas la estación de servicio que resultan suficientes para la tutela del medio ambiente, advirtiendo que de imponérsele se reclamaría su coste, previa la esperada estimación de su impugnación jurisdiccional.

- Por Resolución de 9 de marzo de 2022 se dictó resolución, de conformidad con la propuesta, por la que se aprobó el informe de situación, pero se condicionó a la implantación de medidas de control y seguimiento, con la colocación de los 3 piezómetros.

- Recurrida en alzada la anterior resolución el mismo fue desestimado por el Acuerdo de 1 de julio de 2022 recurrido en el presente recurso.

En base a los anteriores antecedentes, mientras la entidad recurrente defiende que el procedimiento caducó, porque entre su incoación, que fecha el 26 de junio de 2019, y su resolución por Acuerdo de 9 de marzo de 2022 mediaron más de 6 meses -aplicando el criterio sentado por esta Sala en la St. 701/2016 de 24 de noviembre, dictada en el recurso 4448/2018 , cuya copia aportó con la demanda- la administración defiende, por una parte, que estamos ante un procedimiento iniciado a instancia de parte y no estableciéndose plazo alguno, los efectos de la falta de resolución en plazo son los del silencio administrativo negativo, con arreglo al Art. 24 de la Ley 39/2015 de Procedimiento administrativo.

El argumento de la recurrente se ampara en lo resuelto en la sentencia que referimos y cuyo fundamento relativo a este extremo conviene transcribir:

St. 701/2016 de 24 de noviembre, del TSJ de Galicia (4448/2016)

...Es cierto que el procedimiento en el que se dictaron las resoluciones impugnadas no es de naturaleza sancionadora, pero ello no significa que no tenga señalado plazo alguno para su tramitación. El Decreto 60/2009 no lo establece de forma diferenciada para la aprobación de los informes de situación, pero sí señala el de seis meses para los procedimientos de declaración de un suelo como contaminado (artículo 13 º). Por lo tanto ha de estarse a este plazo, y debe contarse desde que el interesado presenta completa la documentación necesaria....

Ciertamente no podemos dejar de reconocer el fuerte asidero que para la tesis de la recurrente supone lo resuelto en esta sentencia, pero lo cierto es que la misma omitió considerar la totalidad de los antecedentes del procedimiento administrativo y que nos lleva a discrepar de la solución que en su día dimos a la cuestión. Trataremos de explicarnos.

No se discute que la recurrente desenvuelve una actividad potencialmente contaminante en los términos de la definición contenida en el Art. 3 del Real Decreto 9/2005 de 14 de enero , esto es, aquellas actividades de tipo industrial o comercial en las que, ya sea por el manejo de sustancias peligrosas ya sea por la generación de residuos, pueden contaminar el suelo. Pues bien, con arreglo a esta disposición y también a lo que dispone el Decreto 60/2009 los titulares de estas actividades vienen obligados a presentar un informe preliminar con carácter previo a su inicio e informes periódicos de situación, al disponer:

Artículo 4º.- Informe preliminar de situación (IPS).

1. Los titulares de las nuevas actividades potencialmente contaminantes del suelo deberán presentar, ante la dirección general competente en materia de suelos contaminados, un informe preliminar de situación con el contenido y alcance mínimo fijado en el anexo II del Real decreto 9/2005, de 14 de enero, por lo que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados. Los titulares que cuenten con varias localizaciones deberán presentar un informe preliminar de situación por cada una de ellas.

2. En los supuestos de nuevas actividades potencialmente contaminantes del suelo, que estén sujetas a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, el informe preliminar de situación se presentará junto con la restante documentación exigida para la obtención de la autorización ambiental integrada.

3. Cuando se trate de nuevas actividades potencialmente contaminantes del suelo sometidas a licencia de actividad y que se encuentren fuera del ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, con carácter previo a la solicitud de la licencia, el titular de la nueva actividad deberá solicitar a la consellería competente en materia de suelos contaminados un informe de suelos. Este informe, de carácter preceptivo, se emitirá en el plazo de tres meses y establecerá, en su caso, medidas de control y seguimiento.

Artículo 5º.- Informes de situación (IS).

1. Los titulares de las actividades potencialmente contaminantes del suelo están obligados a remitir cada cinco años un informe de situación.

2. Los propietarios de suelos, en los que se había desarrollado en el pasado alguna actividad potencialmente contaminante del suelo, estarán obligados a presentar un informe de situación cuando se solicite una licencia o autorización para el establecimiento de alguna actividad diferente de las actividades potencialmente contaminantes o que suponga un cambio de uso del suelo.

3. La modificación sustancial de una instalación implicará el deber de presentar un informe de situación, junto con la solicitud de autorización o licencia para el proyecto de modificación.

4. Los titulares de las actividades potencialmente contaminantes del suelo estarán obligados a remitir un informe de situación cuando se pretenda llevar a cabo el cierre definitivo o se produzca la transmisión de titularidad de actividad.[...]

Pues bien, fue en el marco del cumplimiento de estas disposiciones en el que se dictó la resolución recurrida. Por ello hemos de convenir con la administración que no estamos ante un procedimiento iniciado de oficio en el que se produzca la caducidad del expediente en el caso de que se exceda el plazo para el dictado de la resolución -que además no existe en relación con la declaración de inexistencia de contaminación- sino de un procedimiento iniciado a instancia del titular de la actividad y que, en su caso, habrá de entender desestimada por silencio, con arreglo al Art. 24 de la Ley 39/2015 , lo que determina la desestimación de este motivo de impugnación.

QUINTO.- De la vulneración del principio non bis in ídem y la falta de motivación en la imposición de las medidas.

[...]

En el presente caso no estamos en presencia de un procedimiento sancionador, por lo que la alegación a la vulneración del principio de non bis in ídem no merece consideración alguna. En todo caso parece referirse que para requerir nuevas exigencias a una actividad que desenvuelve desde hace 60 años habrían de acreditarse la insuficiencia de las medidas de prevención existentes, cuando en realidad estamos en presencia del ejercicio de actividad cualificada, susceptible de producir contaminación en suelo y agua que ha de adaptarse a las mejores técnicas para su prevención y evitación, por ello no es necesario acreditar la existencia de contaminación para su exigencia cuando en esta materia juega el principio de precaución, sin que ello implique vulneración del principio que impide sancionar dos veces un mismo comportamiento habida cuenta de que los titulares de las actividades han de mantener las condiciones que existían al tiempo de su apertura e incluso ajustarlas razonablemente a las nuevas exigencias, por lo que se impone desestimar este motivo de impugnación.

En relación con el carácter desproporcionado e inmotivado de las exigencias, hemos de transcribir los preceptos de la disposición aplicada en las resoluciones recurridas. Son los siguientes:

Artículo 6º.- Disposiciones comunes a los deberes de información. [...]

Artículo 7º.- Resolución.

[...] Una vez transcritos estas disposiciones del Decreto 60/2009, hemos de reiterar que en el curso del cumplimiento del deber de información del estado de situación por parte del titular del establecimiento susceptible de producir efectos contaminantes, la administración interesó la aportación de información complementaria. De hecho, se presentó en relación con la sustitución de los depósitos y surtidores y sus condiciones. Pese a la inexistencia de indicios de contaminación la administración, previo el trámite de audiencia, opto por imponer la instalación de 3 piezómetros, para lo que entendemos resulta habilitada la administración conforme al apartado 3 del Art. 7 anteriormente transcrito, sin que la literalidad de la norma exija que aparezcan indicios de contaminación. Contrariamente a lo que mantiene la recurrente el precepto señala

"En aquellos casos en los que se considere pertinente a adopción de medidas de control y seguimiento, con carácter previo a la adopción de la resolución mencionada, se dará trámite de audiencia a los interesados por un plazo de 15 días".

Por lo que su imposición viene determinada por la consideración de pertinencia no por la existencia de contaminación, en cuyo caso lo obligado sería seguir el procedimiento para la declaración de suelos contaminados y, en su caso, exigir su descontaminación a cargo del titular de la actividad que resulte responsable conforme al Art. 8 del mismo Decreto 60/2009 .

Tampoco podemos compartir la denuncia de arbitrariedad o falta de motivación cuando, contrariamente a lo que se mantiene en la demanda, la resolución aduce las siguientes razones que la medida:

- El tipo de actividad de manejo de hidrocarburos que resultan altamente contaminantes, que dan lugar a episodios de fugas accidentales y otras derivadas de fugas en conexiones y surtidores.

- La situación de la instalación con viviendas en su contorno, por lo que es susceptible de producir daños a la salud tanto de los residentes como a los trabajadores y usuarios.

- La proximidad al río Miño de unos 260 metros.

- La antigüedad de la instalación que inició su actividad en 1.963.

- La presencia de 5 depósitos subterráneos de 30 m3 cada uno

- El volumen anual de almacenamiento que cifra en 5.600 m3

Motivaciones que la recurrente no combatió eficazmente aportando alguna prueba pericial que acredite su inexistencia y/o señalando que la concreta medida resulta inasumible o que cabría sustituirla por otra que le resulte menos gravosa pero igualmente eficaz para la realización de las funciones de control y seguimiento, por lo que también este motivo de impugnación ha de ser desestimado.

SEXTO.- Sobre la aplicación retroactiva de la Ley de residuos o la vulneración del derecho a la libertad de empresa.

La recurrente denuncia que en la resolución se hace aplicación de la Ley 6/2021 de Residuos y Suelos Contaminados de Galicia que no estaba en vigor al tiempo de iniciarse el expediente, por lo que entiende que se produjo una aplicación retroactiva de la misma.

En relación con esta cuestión es preciso advertir que si bien es cierto que en el apartado de fundamentos jurídicos de la resolución recurrida se hace invocación de esa Ley, lo cierto es que en el cuerpo de la misma las referencias que se contienen se refieren al Decreto 60/2009 por lo que la supuesta retroactividad no pasa de aquella referencia. Por otra parte, no cabe desconocer que el deber de información contenido en el Art. 55 de la Ley 6/2021 de 17 de febrero no dejaba de estar previsto en el Art. 46 de la Ley 10/2008 de Residuos de Galicia , derogada por aquella. Es cierto que el nivel de detalle y precisión es mucho mayor en la Ley 6/21 al hacer referencia a las actuaciones de prevención, pero como decimos la resolución recurrida se sustenta en el Decreto 60/2009, por lo que este motivo del recurso ha de ser desestimado.

En relación con la supuesta limitación de la libertad de empresa, como un derecho de los ciudadanos en el Art. 35 de la C.E ., y su prevalencia sobre el derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de las personas del Art. 45 de la misma, como principio rector de la política social y económica que la recurrente busca en función de su diferente rango constitucional. Pero en el presente caso no está en juego el derecho a la libertad de empresa, como mantiene la recurrente, solo se condiciona su desarrollo a la adopción de unas medidas de prevención que eviten o, en su caso, adviertan la producción de efectos nocivos para el medio ambiente, porque no se cuestiona que los productos que se suministran en la estación de la recurrente resultan peligrosos no solo para el medio ambiente sino que también resultan peligrosos para los vecinos, trabajadores y usuarios de la instalación, por lo que tampoco este motivo del recurso puede tener favorable acogida, ya que no parece desproporcionado que el desarrollo de la actividad se desenvuelva en márgenes de riesgo tolerables para el conjunto de la ciudadanía, lo que determina que también este motivo del recurso haya de decaer y con él la totalidad de la demanda. [...]»

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión se nos plantean las siguientes cuestiones, estrechamente vinculadas entre sí, que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al señalar en su parte dispositiva:

«1.º)Admitir el recurso de casación n.º 6699/2024, preparado por la representación procesal de Pernas Fuentes, S.L. contra la sentencia dictada el 2 de abril de 2024 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el procedimiento ordinario n.º 4104/2023.

2.º)Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

- determinar qué clase de procedimiento administrativo se inicia, a los efectos del artículo 54 LPACAP, cuando el interesado cumple un deber legal y, concretamente, cuando es por la obligación de remisión de informes de situación de suelos, establecida en el artículo 3.4 del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados. [...]».

El citado auto identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación -sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso- las siguientes: « artículos 25.1.b), 58 y 62.1 LPACAP; así como el artículo 3.4 del RD 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados.»

TERCERO.- El escrito de interposición.

El recurrente fundamenta esencialmente su casación en los siguientes términos que desarrolla en su escrito de interposición y que en síntesis señala:

«[...] ÚNICO:-- ERROR JURÍDICO AL DETERMINAR LA NATURALEZA DE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO --

A)ANTECEDENTES DE HECHO:

Con escrupuloso respeto a los hechos probados en la Sentencia recurrida, resulta lo siguiente:

1 - La actora gestiona Estación de Servicio que, por naturaleza, es potencialmente contaminante. art. 3 RD 9/05).

2 - Consecuentemente, pesa sobre ella la obligación de presentar periódicamente informes de situación de suelo ( art. 3.4 del RD 9/05, como legislación básica estatal -su DF 1ª-, sin perjuicio de la legislación adicional autonómica que, en Galicia, se traduce en el Decreto 60/2009).

3 - Cumpliendo el mencionado deber, el 29-5-2019 mi mandante presentó el preceptivo informe de situación de suelo.

4 - La Consellería de Medio Ambiente, tras analizar aquel informe de situación, inicia procedimiento que resuelve imponiendo el gravamen de instalar 3 piezómetros.

5 - Impugnando la resolución adva., sostuvimos la caducidad del procedimiento.

6 - La Sentencia recurrida, apartándose del criterio precedente de la misma Sala ( Sentencias del TSJ de Galicia, Sec. 2ª, nº 701/16 de 24 de noviembre y nº 412/2015, de 18 de junio) concluyó que el expediente no merecía la naturaleza de haber sido incoado de oficio y, por esa única razón, niega que se hubiere producido el efecto de caducidad instado con nuestra demanda rectora.

B)MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL:

El presente motivo descansa en apreciar la correcta naturaleza de la incoación del procedimiento administrativo de autos, a partir de la cual se determinaría el régimen jurídico aplicable (singularmente el efecto de su caducidad al superar el plazo máximo de resolución). En definitiva, se trata de escoger entre una de las dos formas de incoación que habilita el art. 54 de la LPACAP (heredero del art. 68 de la Ley 30/92 y del art. 67 de la Ley de 1958):

En el supuesto de autos, el procedimiento administrativo se incoó como reacción a que mi mandante presentase el periódico "informe de situación de suelos", cumpliendo la obligación que pesaba sobre él en virtud del art. 3.4 del RD 9/2005, que desarrollaba entonces el art. 33.2 de la Ley 22/2011 -hoy art. 98.2 de la Ley 7/2022-, y que constituye legislación básica estatal (véase la DF 1ª del mencionado RD 9/2005), sin perjuicio de la legislación adicional autonómica que, en el supuesto de Galicia, se circunscribe al Decreto 60/2009 [...].

La presentación de ese "informe de situación de suelos" puede entenderse de dos formas: o bien como el ejercicio de un derecho, o bien como una modalidad de denuncia (art. 62.1 LPACAP) . Una u otra conclusión decantará el régimen jurídico aplicable procedimiento [...].

En definitiva, la discusión jurídica se reduce a determinar la naturaleza del inicio del procedimiento cuando el interesado cumple un deber legal, como presentar el "informe de situación de suelo" previsto en el art. 3.4 del RD 9/05 (legislación básica estatal de acuerdo a su DF 1ª):

a) Para esta parte (como para el TSJ de Galicia antes de cambiar su criterio en la sentencia recurrida) se trata de un procedimiento iniciado de oficio ( arts. 58 y 62.1 LPAC), de manera que superar su plazo de resolución provoca la caducidad ( art.25.1.b LPAC) .

b) Para la Sentencia recurrida, apartándose de su criterio precedente, es un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, habilitando el silencio administrativo. [...]

[...] Se estima necesario formar jurisprudencia, hoy ausente en cualquier forma de resolución ( ATS 8-1-2019, RC 4346/2018), que interprete la definición de denuncia dada por el legislador en el vigente art. 62.4 de la LPACAP (aprobado por la Ley 39/15) y, en particular, interprete si el cumplimiento de un deber legal, como la presentación del "informe de situación de suelos" previsto en el art. 3.4 del RD 9/2005 objeto de autos, y demás normativa concordante, tiene naturaleza de denuncia y, por consiguiente, si el procedimiento que se inicie por su excitación se considerará "iniciado de oficio" (art. 58 LPACAP) habilitando el régimen jurídico que le es propio y, en particular, la posibilidad de que la superación del plazo máximo para su resolución provoque el efecto de la caducidad (art. 25.1.b LPACAP) .

C)ARGUMENTOS JURÍDICOS PARA LA DECISIÓN DEL RECURSO:

Sostenemos que, el "informe de situación de suelos" periódico exigido legalmente ( art. 3.4 del RD 9/2005 y art. 33.2 de la Ley 22/2011 -hoy art. 98.2 de la Ley 7/2022-, ambos como legislación básica estatal, sin perjuicio de la aplicabilidad de la legislación adicional autonómica que, en el supuesto de Galicia, se circunscribe al Decreto 60/2009 - que acompaño como documento nº 1- y que no altera la cuestión sometida a juicio) y presentado por mi mandante, no merece la consideración de "solicitud de interesado" (art. 54 LPACAP) , sino de denuncia (art. 62 LPACAP) en virtud de la cual, la posterior incoación del procedimiento merecerá la consideración de iniciación de oficio (art. 58 LPACAP) , con el régimen jurídico que le es inherente, incluyendo el efecto de la caducidad (art. 25 LPACAP) .

En apoyo de esta postura, que admitió en su día la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la STJ de Galicia (en sus Sentencias de 2015 y 2016, alterada en la recurrida y en otra anterior que en ella se cita), plantemos loa siguientes argumentos jurídicos:

1.- Acto de excitación

el "informe de situación de suelos" presentado por mi mandante no puede considerarse "un acto de iniciación",porque no se ha ejercitado un derecho propio, y ni siquiera se está pidiendo el dictado de una resolución favorable, sino que se limita a cumplir un deber legal ( art. 3.4 RD 9/2005).

Al recibir el informe, la Administración asume la facultad de decidir si procede, o no, incoar el procedimiento subsiguiente para imponer, en su caso, medidas adicionales de control de suelos. Esa facultad administrativa determina, como sucede en un procedimiento sancionador, que el acto de mi mandante merezca únicamente la consideración de "acto de excitación"de la función administrativa.

Por su efecto, el procedimiento merecerá la consideración de promovido de oficio,con el régimen jurídico que le es inherente, porque la facultad de incoación permanece incólume en la voluntad del órgano administrativo.

2.- Naturaleza de denuncia:

El art. 62 de la LPACAP 39/2015, introduce una definición de "denuncia" que no existía anteriormente (ni en la LPA de 17-7-1958 ni en la LPAC 30/1992), caracterizándola únicamente como actor excitador del procedimiento iniciado de oficio (art. 58 LPACAP) :

El apartado primero transcrito considera denuncia a cualquier actuación particular en la que, entre otros, se cumpla "una obligación legal". Y esa es, precisamente, la figura que nos incumbe al presentar el "informe de situación de suelos" [...]

En consecuencia, la presentación del informe de situación de suelos constituye una forma de denuncia que lo convierte en un "acto de excitación".

3 - Sólo la Administración tiene capacidad de desistir:

Si se considerase que la presentación del "informe de situación de suelos" constituye un "acto de iniciación" a "solicitud del interesado", habría que reconocerle también a mi mandante la posibilidad de desistir del procedimiento (arts. 21 y 94 LPACAP) , lo cual iría en contradicción con el propósito de la resolución administrativa recurrida, obligando a instalar piezómetros como control extraordinario de una posible futura contaminación. De ese modo, quedaría en manos de mi mandante abandonar el procedimiento evitando una resolución que le perjudicase. Lógicamente, si esta solución no era la esperada, habrá de convenir que el desistimiento sólo se concede a la Administración, lo cual asimismo implicaría reconocer que el procedimiento merece la consideración "de oficio" (arts. 35.1.g y 93 LPACAP) .

4 - Acto de gravamen:

Entre las múltiples calificaciones del acto administrativo definitivo, puede distinguirse la que distingue entre acto favorable y acto de gravamen.

Parece claro que una resolución, como la recurrida, que obliga a mi mandante a instalar varios piezómetros como garantía extraordinaria para evitar un hipotético riesgo futuro de daño ambiental, constituye un acto de gravamen, pues en nada favorece al interés privado.

Y, como quiera que todo acto de gravamen debe dictarse en un procedimiento de oficio (arts. 25.1.b y 109 LPACAP) , se refuerza la conclusión que defendemos. [...]

[...] IV. ASUNCIÓN DE LA INSTANCIA O SUBSIDIARIA RETROACCIÓN PROCESAL:

Con arreglo al Acuerdo no jurisdiccional del Pleno de esa Sala celebrado el 3-11-2021, una vez fijada la interpretación de la cuestión identificada en el auto de admisión, y en la hipótesis de que se haya resuelto en sentido favorable para las tesis del recurrente, el Tribunal debe resolver el tema litigioso con plenitud de conocimiento, en los términos en que se hubiera planteado.

No obstante, habida cuenta de que la determinación caducidad requiere fijar como hecho probado la superación del plazo máximo de tramitación del procedimiento, y aun cuando éste viene tácitamente reconocido en la Sentencia recurrida (admite la concurrencia del silencio administrativo, cuando procedía la caducidad), pudiera sostenerse que no existe un pronunciamiento expreso y que, además, sería preciso aplicar la normativa autonómica (como el Decreto acompañado como documento nº 1 con esta interposición).

En su atención, si la Sala a la que me dirijo apreciase esa eventualidad, procedería acordar la retroacción de las actuaciones para que la Sala de instancia vuelva a resolver sobre el fondo formando un juicio con las debidas garantías sobre el tema litigioso, aunque aplicando la doctrina que esa Sala considere procedente en Derecho. [...].»

CUARTO.- El escrito de oposición.

El representante de la Administración en su escrito fundamenta, en síntesis, su oposición señalando:

«[...] PRIMERO. NO EXISTE UN ERROR JURÍDICO POR PARTE DE LA SALA DE GALICIA AL DETERMINAR LA NATURALEZA DE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

La cuestión que nos ocupa se centra en determinar qué clase de procedimiento administrativo se inicia a los efectos del artículo 54 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, cuando el interesado cumple un deber legal y, concretamente, cuando es por obligación de remisión de informe de situación de suelos, establecida en el artículo 3.4 del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y estándares para la declaración de suelos contaminados. Este representación considera, como vamos a explicar en este escrito que estamos ante un procedimiento iniciado a instancia de parte y no estableciéndose plazo alguno, los efectos de la falta de resolución en plazo son los del silencio administrativo negativo, con arreglo al artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas .

La parte recurrente parte de la premisa equivocada de que estamos ante un procedimiento iniciado de oficio en el que se produce la caducidad del expediente en el caso de que exceda el plazo para dictar la resolución, basándose en una aplicación analógica del artículo 13 del Decreto 60/2009, de 26 de febrero, sobre suelos potencialmente contaminados y procedimiento para la declaración de suelos contaminados [...]

Pues bien, resulta improcedente aplicar dicho plazo de 6 meses a la fase del procedimiento en el que nos encontramos, ya que el artículo 7 del citado Decreto no establece plazo alguno para la solicitud de medidas de control y seguimiento. Además, no nos encontramos en ningún procedimiento de naturaleza sancionadora para declarar el suelo como contaminado, sino que precisamente se establecen medidas adicionales de control con el fin de saber si lo está, y de evitar que lo esté en el futuro. Por lo tanto, no cabe equiparar el procedimiento que contempla el artículo 13 del Decreto 60/2009, de 26 de febrero , con el establecido en el artículo 7, que es precisamente el que se aplica en este caso y que pasamos a exponer. [...]

A pesar de lo manifestado por el recurrente, hay que tener en cuenta que estamos en un procedimiento iniciado a instancia del interesado, ya que es este lo que presenta es el informe correspondiente para realizar una actividad, tras lo cual la Administración le requiere para presentar más documentación. En este punto tenemos que traer a colación los artículos 4 y 5 del Decreto 60/2009, de 26 de febrero. [...].

Pues bien, por mucho que argumente el recurrente, este fue el marco normativo en que se dictó la resolución recurrida. Por lo que es evidente que no estamos ante un procedimiento iniciado de oficio en el que se produzca la caducidad del expediente en el caso de que se exceda el plazo para el dictado de la resolución - que además no existe en relación con la declaración de inexistencia de contaminación sino un procedimiento iniciado a instancia del titular de la actividad y que, en su caso, habrá de entender desestimada por silencio, con arreglo al artículo 24 de la ley 39/15, de 1 de octubre, lo que determina la desestimación de este motivo de impugnación [...].

[...] En relación con las sentencias aportadas por la parte recurrente con su escrito de interposición para defender su postura, tenemos que indicar que las sentencias no se refieren al caso que aquí nos ocupa. No es cierto como afirma el recurrente que la Sala haya cambiado de criterio, habida cuenta de que en las sentencias que señala estamos ante el procedimiento de declaración de suelo contaminado previsto en el artículo 13 del Decreto. Como hemos señalado, no nos encontramos ante un procedimiento de naturaleza sancionadora para declarar el suelo como contaminado, sino que precisamente se establecen medidas adicionales de control con el fin de saber si lo está, y de evitar que lo esté en el futuro. Por lo tanto, no cabe equiparar el procedimiento que contempla el artículo 13 del Decreto 60/2009, de 26 de febrero , con el establecido en el artículo 7, que es precisamente el que se aplica en este caso [...]

[...] el artículo 7 del Decreto 60/2009, de 26 de febrero establece que en caso de que el órgano ambiental lo estime pertinente, podrá solicitar medidas de control y seguimiento aunque no existan indicios claros de contaminación, ya que en caso de que exista indicio de contaminación, se solicitaría una investigación analítica, tal como aparece reflejado en el artículo 8 del dicho Decreto, arriba mencionado.

Por lo tanto, una vez analizadas las circunstancias que concurren en cada expediente, la administración podrá tomar en consideración la necesidad de pedir analíticas al titular de las instalaciones, ya sea durante la tramitación del expediente de análisis del Informe Preliminar de Situación o de un Informe de Situación, o bien antes de dictar la resolución, petición que tiene una clara acogida en los citados artículos 6 y 7 del citado Decreto 60/2009, de 26 de febrero.

Por lo que se refiere a la afirmación sobre la inexistencia de indicio de contaminación del suelo, no existe ningún estudio que avale dicha afirmación, al no haberse realizado ningún estudio sobre la calidad de los suelos y de las aguas subterráneas del emplazamiento, que es el objetivo fundamental de las medidas de control y seguimiento requeridas. En este sentido en el expediente administrativo consta la resolución recurrida que justifica la adopción de medidas de control y seguimiento en el presente caso, por las razones que se detallan en la misma [...].»

QUINTO.- La doctrina jurisprudencial establecida en relación con la cuestión de interés casacional planteada.

5.1.-La cuestión casacional consiste en determinar «[...] qué clase de procedimiento administrativo se inicia, a los efectos del artículo 54 LPACAP, cuando el interesado cumple un deber legal y, concretamente, cuando es por la obligación de remisión de informes de situación de suelos, establecida en el artículo 3.4 del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados.»

5.2.-El marco normativo que delimita la cuestión casacional que nos ocupa viene referido a los siguientes preceptos:

a) Artículo 25. LPACAP: «Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. 1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: [...] b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.»

b) Artículo 54 LPACAP: «Clases de iniciación. Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.»

c) Artículo 58 LPACAP: «Iniciación de oficio. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.»

d) Articulo 62 LPACAP: «Inicio del procedimiento por denuncia. 1. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.»

e) Artículo 3.4 RD 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados: «Informes de situación [...].4. Los titulares de las actividades potencialmente contaminantes estarán obligados, asimismo, a remitir periódicamente al órgano competente informes de situación. El contenido y la periodicidad con que los informes de situación han de ser remitidos serán determinados por el órgano competente de las comunidades autónomas, particularmente en los supuestos de establecimiento, ampliación y clausura de la actividad.»

5.3.-El debate se centra, como con acierto sitúa nuestro Auto de admisión, en que la Sala de instancia en su fundamentación considera que, en el marco del cumplimiento de lo exigido en el artículo 3.4 del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, la remisión de informes periódicos de situación por los titulares de las actividades potencialmente contaminantes a la administración competente -en este caso la Comunidad Autónoma de Galicia, por virtud del Decreto 60/2009, de 26 de febrero, sobre suelos potencialmente contaminados y procedimiento para la declaración de suelos contaminados, y en concreto la regulación sobre informes de situación de su artículo 5- constituye un procedimiento a instancia del titular y, por tanto, el dictado de la resolución administrativa que pone fin al expediente no está sujeto a la caducidad regulada en el artículo 25.1.b) LPACAP, sino que, en su caso, habrá de entenderse desestimado por silencio administrativo en aplicación del artículo 24 LPACAP.

Por el contrario, la parte recurrente defiende que estamos ante un procedimiento iniciado de oficio y es de aplicación el instituto de la caducidad dado que, según su entender, el cumplimiento de un deber legal -presentación de informes de situación de suelos- tiene naturaleza de denuncia en los términos del artículo 62.1 LPACAP, relativo a los procedimientos tras formularse denuncia en cumplimiento de una obligación legal (que incluso prevé, señala el recurrente, la posibilidad de auto-denuncia en el artículo 62.4 LPACAP) .

5.4.-El fundamento jurídico de nuestra doctrina se sustenta en las siguientes consideraciones:

a) Debe tenerse en cuenta que la remisión de informes periódicos de situación por los titulares de las actividades potencialmente contaminantes a la administración competente que prevé el artículo 3.4 del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero (y en la misma línea el Decreto 60/2009 que transcribe la sentencia de Instancia) se enmarca en una actividad del administrado de tracto sucesivo cual es el ejercicio de una actividad clasificada potencialmente contaminante sujeta, con carácter previo, a las correspondientes autorizaciones para su ejercicio; autorizaciones que tienen lugar en procedimientos "a instancia del interesado".

Este es el contexto procedimental-administrativo en que se enmarca la obligación legal para el titular de actividades potencialmente contaminantes de remitir periódicamente informes de situación de su actividad y que determina su naturaleza y carácter procedimental.

b) El ejercicio de una actividad clasificada potencialmente contaminante sujeta a las correspondientes autorizaciones como la del hoy recurrente (estación de servicio: comercio al por menor de combustible para automoción) supone una actividad de trato sucesivo que exige intrínsecamente un seguimiento y control administrativo periódico en el marco de la ejecución y desarrollo de tal actividad clasificada; actividad que necesita de la correspondiente autorización administrativa que tiene lugar en un procedimiento a instancia del interesado (y no de oficio).

c) Así, el informe de situación que se exige legalmente al titular de la actividad se enmarca y participa de la naturaleza de ese procedimiento a instancia del interesado que determinó la titularidad de la actividad y del que la presentación de un informe de situación es un hito procedimental administrativo de control periódico de tal actividad potencialmente contaminante pero que no aparece desconectado, en su naturaleza teleológica, de la titularidad en el ejercicio de dicha actividad obtenida previamente en un procedimiento a instancia del interesado que sirve intrínsecamente de soporte sustantivo al posterior control administrativo.

d) Esta actividad de control y seguimiento se desarrolla a través de un procedimiento administrativo que, reiteramos, participa del carácter procedimental, y así debe reputarse, de iniciado "a instancia del interesado" que tiene aquel procedimiento en el que se obtuvo la autorización administrativa que ahora se pretende controlar en el aspecto que nos ocupa; y que, cuando no se encuentren indicios de contaminación, puede dar lugar a una resolución administrativa que apruebe el informe de resolución (como prevé el artículo 7 del Decreto 60/2009) e incluso, en esa función de control de la actividad, imponer motivadamente medidas correctoras, de prevención y/o seguimiento (como es el caso). Toda esta actividad procedimental de control se recoge en el Capítulo Segundo del citado Decreto.

e) Por el contrario, y ya regulado en el Capítulo Tercero, cuando existan indicios de contaminación se inicia un procedimiento, ahora sí de oficio, en el que se dilucidará por sus trámites la eventual declaración de suelo contaminado; procedimiento éste distinto del que aquí nos ocupa tanto en su carácter, como en sus trámites y naturaleza teleológica.

5.5.-Conforme a los fundamentos expuestos, debemos rechazar íntegramente todas las alegaciones del recurrente:

a) El informe de situación no puede considerarse una denuncia en el sentido recogido por la LPACAP en su artículo 62. Aquí no se trata, como señala el recurrente, de excitar el inicio ex novode un procedimiento administrativo de oficio poniendo en conocimiento de la Administración unos hechos; aquí se trata de un procedimiento de control periódico, en el concreto aspecto que nos ocupa, de una actividad potencialmente contaminante previamente autorizada y exigida intrínsecamente de posterior control administrativo periódico. Por otra parte, el informe de situación no es una denuncia en que simplemente se pongan en conocimiento de la Administración una relación circunstanciada de hechos, sino que es propiamente un informe técnico de situación de la actividad en relación con el aspecto aquí debatido, exigido legalmente, para procurar el control administrativo de una actividad ya autorizada y que presenta el propio titular de la actividad en el citado contexto administrativo.

b) Correlativamente no es jurídicamente aceptable la posibilidad de desistir del procedimiento que señala el recurrente por cuanto que ese informe técnico de situación no contiene una petición o solicitud del interesado que pueda desistirse unilateralmente, pues se trata de un informe técnico que se enmarca y sirve para el control administrativo periódico de una actividad previamente autorizada de la que es titular quien presenta el informe de situación.

c) Y lo mismo cabe decir de la alegación de ser «un acto de gravamen», por cuanto que las medidas correctoras, de prevención y/o seguimiento se enmarcan en la finalidad de control de una actividad potencialmente contaminante previamente autorizada en el correspondiente procedimiento administrativo que le sirve de soporte sustantivo, como ya se ha expuesto.

5.6.-Por tanto, debemos dar respuesta a la cuestión planteada por la Sección de Admisión fijando la siguiente doctrina:

"A los efectos del artículo 54 LPACAP, el procedimiento administrativo que se inicia cuando el interesado cumple con la obligación legal de remisión de informes de situación de suelos, establecida en el artículo 3.4 del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, debe reputarse iniciado a instancia del interesado".

SEXTO. De la aplicación de la doctrina expuesta a la decisión del asunto litigioso.

En consecuencia, y conforme a lo establecido en esta sentencia, la sentencia recurrida en casación se ajusta a la doctrina jurisprudencial expuesta, lo que determina declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación interpuesto con confirmación de la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho.

SÉPTIMO. - Conclusiones y costas.

7.1.-A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación interpuesto con confirmación de la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho.

7.2.-En cuanto a las costas, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.