Sentencia Contencioso-Administrativo 100/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 280/2025 de 04 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por D. Teodosio contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de julio de 2025, por el que se denegó la concesión de indulto.

Son relevantes los siguientes hechos, que se extraen del expediente administrativo:

- El Sr. Teodosio solicitó la concesión de indulto total, y subsidiariamente parcial, de las penas de tres años y cuatro meses de prisión, con la accesoria de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena, multa de siete meses y un día con una cuota diaria de 10 euros, con responsabilidad personal subsidiaria en caso de impago, impuestas por sentencia firme de 20 de abril de 2022 de la Audiencia Provincial de Albacete, sección segunda, dictada en Procedimiento Abreviado 92/2019, por la comisión de un delito de falsedad en documento oficial, en concurso medial con un delito continuado de estafa.

- Queda unido informe de conducta remitido al órgano sentenciador por la Delegación del Gobierno en Castilla- La Mancha, en el que se indica que se ha recabado informe de la Comisaría Provincial de Policía en el que se hacen constar los datos que obran, respecto al condenado, en la base de datos de la Policía Nacional, concretamente, que no le constan infracciones y sí tres detenciones (de 20 de julio de 2022 y 9 de septiembre de 2011). En cuanto a conducta ciudadana se indica que «... no tenemos indicios objetivos que nos permitan valorar la misma, más allá de los antecedentes mencionados».

Se reseña, igualmente, que no consta ningún tipo de actuación administrativa al interesado en la Unidad de Sanciones Administrativas de la Subdelegación del Gobierno en Albacete.

- Obra unida hoja histórico penal en la que constan otras condenas, además de la antes referida.

- Las perjudicadas por el delito se opusieron a la concesión del indulto.

- El informe del Ministerio Fiscal es desfavorable a la concesión de indulto, haciendo referencia a los antecedentes del recurrente y a condenas por el delito de estafa posteriores a los hechos que fueron objeto de la condena por la que solicita el indulto.

- Por último, el Juez sentenciador emite informe desfavorable considerando:

«5.- El penado tiene otras condenas por delitos de estafa, las cuales son posteriores a los hechos por los que fue condenado en la sentencia que nos ocupa.

6.- La situación familiar y laboral descrita en su petición no resulta excepcional, ni tampoco merece mayor consideración la justificación ofrecida (difícil situación económica) para la comisión del delito. No fue un hecho puntual ni de sencillo desarrollo, sino que, como se comprueba en los hechos probados de la sentencia, requerían de destreza, planificación y mucha habilidad para embaucar a las empresas promotoras y a los compradores que aparecen afectados. Además, al tiempo de enjuiciarse los hechos no tenía antecedentes penales computables a efectos de reincidencia, pero sí tenía causas pendientes que dieron lugar a las condenas posteriores que, como se ha apuntado, lo son por delitos de similar naturaleza.».

Se hace constar en el informe que a la fecha del mismo el penado había satisfecho las responsabilidades civiles que le fueron impuestas en sentencia.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte actora.

Alega el recurrente la vulneración del artículo 24 de la Ley de Indulto, al haberse adoptado el acuerdo recurrido sin que se haya emitido en debida forma el informe de conducta de la Subdelegación del Gobierno, no ajustándose a las exigencias de la Jurisprudencia de este Tribunal. Cita en ese sentido varias sentencias de esta Sala Tercera.

Añade que el informe del Tribunal sentenciador no tiene tampoco el contenido exigido por el artículo 25 de la Ley de Indulto, pues no se mencionan las circunstancias del penado posteriores a la incoación de la ejecutoria, pese a que se expusieron y acreditaron ante la Audiencia Provincial al solicitar la suspensión condicional extraordinaria de la pena privativa de libertad.

Entiende el recurrente que esa omisión de la información aportada y acreditada tras la incoación de la ejecutoria, junto a la ausencia de la averiguación de esas circunstancias personales, laborales, sociales, familiares, económicas, etc.., que debió efectuarse por la Subdelegación de Gobierno a través las fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, contaminan al informe del Tribunal Sentenciador, que carece de elementos suficientes para emitir su informe con el contenido mínimo que establece el artículo 25 de la Ley de Indulto.

Tampoco se hace una valoración de la inmediata reparación del daño a las víctimas mediante el pago de las indemnizaciones fijadas en su favor, que fueron satisfechas con los intereses legales devengados desde la comisión delictiva, ni se menciona que la condena posterior a los hechos enjuiciados corresponde a una actividad delictiva anterior a la enjuiciada y condenada por la Audiencia Provincial.

TERCERO.- Oposición del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado se opone a la demanda. En cuanto al informe de la Subdelegación del Gobierno expone que hace constar la existencia de detenciones, lo que también se recoge con detalle en el informe del Tribunal sentenciador.

Añade que ni las Delegaciones de Gobierno ni las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de ella dependientes, pueden investigar sobre la conducta de ningún particular fuera de los supuestos en que la misma sea constitutiva de ilícitos penales o administrativos ( artículos 5 y 11 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y 4 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana), por lo que sólo pueden dejar constancia de la relación de antecedentes y sanciones limitándose a informar que no le constan antecedentes en el comportamiento público del penado.

Respecto al informe de la Audiencia Provincial de Albacete alega que tiene todas las características y requisitos que pueden deducirse del artículo 25 de la Ley de Indulto. Se hace una valoración de la situación familiar y laboral del recurrente, señalando que tal situación no resulta excepcional, ni tampoco merece mayor consideración la justificación ofrecida (difícil situación económica) para la comisión del delito. También se hace referencia, en contra de lo que se manifiesta en la demanda, a la reparación del daño. Además, el informe del Fiscal, que se ha tenido en cuenta para elaborar el informe del Tribunal, es completo y hace una referencia precisa a la conducta del penado tanto anterior como posterior a la sentencia condenatoria.

Hace referencia el Abogado del Estado a la doctrina de esta Sala sobre los informes exigidos en la Ley de Indulto, y señala que los defectos en la tramitación del procedimiento de indulto solo pueden considerarse relevantes si realmente impiden que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad del indulto.

Concluye por todo ello que la resolución denegatoria del indulto es conforme a derecho.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial sobre el control judicial de los acuerdos denegatorios de indulto y el informe del Tribunal sentenciador del artículo 25 de la Ley de Indulto .

En nuestra jurisprudencia se viene señalando que los acuerdos denegatorios de la concesión de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.

Así lo recordábamos en la STS n.º 1.271/2021, de 27 de octubre, en la que, al respecto, decíamos: «Así se desprende de la doctrina establecida en casos similares en las sentencias de esta Sala de 28-5-2015, recurso 435/14, 26-2-2016, recurso 833/2015 y 13-11-2015, recurso 921/2014, en las que se hace referencia al abundante acervo jurisprudencial en orden al alcance de la revisión jurisdiccional de las decisiones de indulto, de las que sólo algunas se pronuncian sobre acuerdos de concesión de indulto (casaciones 166/2001, 26/2006, 68/2009, 165/2012 y 13/2013), siendo el resto, pronunciamientos sobre acuerdos denegatorios, tales como las de 30 de enero de 2014, casación 407/12; 15 de septiembre de 2014, casación 109/14; 14 de noviembre de 2014, casación 251/14; 28 de mayo de 2015, casación 435/14, y 13 de noviembre de 2015, casación 921/14, todas relativas a acuerdos denegatorios de indulto».

También en la citada STS n.º 1.271/2021 hacíamos expresa alusión al alcance del control jurisdiccional en esta materia, señalando:

«Como se recoge en dichas sentencias, la doctrina puede condensarse en los siguientes parámetros: 1) El control no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo».

Y en cuanto al informe del Tribunal del artículo 25 de la Ley de Indulto, nos resulta oportuno recoger aquí el enunciado de dicho precepto:

«El Tribunal sentenciador hará constar en su informe, siendo posible, la edad, estado y profesión del penado, su fortuna si fuere conocida, sus méritos y antecedentes, si el penado fue con anterioridad procesado y condenado por otro delito, y si cumplió la pena impuesta o fue de ella indultado, por qué causa y en qué forma, las circunstancias agravantes o atenuantes que hubiesen concurrido en la ejecución del delito, el tiempo de prisión preventiva que hubiese sufrido durante la causa, la parte de la condena que hubiere cumplido, su conducta posterior a la ejecutoria, y especialmente las pruebas o indicios de su arrepentimiento que se hubiesen observado, si hay o no parte ofendida, y si el indulto perjudica el derecho de tercero, y cualesquiera otros datos que puedan servir para el mejor esclarecimiento de los hechos, concluyendo por consignar su dictamen sobre la justicia o conveniencia y forma de la concesión de la gracia».

Pues bien, tal como hemos razonado entre otras, en nuestra sentencia de 7 de julio de 2021, Rec. 169/2020, FJ 3. °:

«Finalmente, en cuanto a las deficiencias atribuidas al informe del Tribunal sentenciador, como hemos señalado en la citada sentencia de 16 de enero de 2020 , por referencia a la de 17 de febrero de 2010 , en relación con los informes del Ministerio Fiscal y del órgano jurisdiccional, como ya se señala en la citada sentencia, el artículo 25 de dicha Ley no exige preceptivamente la inclusión en el informe del Tribunal sentenciador de todos los datos que en dicho artículo se menciona, aludiendo el precepto a que dichas circunstancias se harán constar en el informe "siendo posible". Ha de añadir a lo anterior que, como al principio expusimos, la jurisprudencia de esta Sala considera que el contenido de dicho informe carece de carácter vinculante, y que la omisión de algún dato de los del artículo 25 de la Ley de Indulto supondría simplemente una irregularidad formal no invalidante que no habría de acarrear la anulación de la resolución, teniendo en cuenta en este caso, que tanto en el informe emitido por el Tribunal sentenciador con en el del Ministerio Fiscal, se atiende a la proporcionalidad entre la pena impuesta y el resultado lesivo, como fundamento del sentido negativo de los mismos, que resultan suficientemente fundados. Está misma doctrina la hemos reiterado en la reciente sentencia de 16 de abril de 2018 , al razonar que: "(...) el artículo 26 de la Ley del indulto no exige preceptivamente la inclusión, en el informe del Tribunal sentenciador, de todos los datos que en dicho artículo se mencionan. A lo que alude el precepto es que dichas circunstancias se harán constar en él informe "siendo posible".»

Además, el aporte de este informe debe ser completado con el resto de información que consta en el expediente como es la hoja histórico penal, la sentencia condenatoria y el informe del Ministerio Fiscal, y así lo hemos dicho, por ejemplo, en sentencia de 15 de junio de 2022, recurso 274/2021:

«Por otra parte, en relación a los informes que deben ser emitidos e incorporados al procedimiento antes de que el Gobierno se pronuncie sobre la solicitud de indulto, previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley de Indulto , conviene tener presente que, conforme a la doctrina sentada -entre otras- en la STS nº 68/2022, de 26 de enero (RCA 381/2020 ), para que los defectos de tramitación se consideren relevantes deberán realmente impedir que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad de la concesión del indulto a la vista de la evolución de la personalidad del condenado tras la imposición de la pena o, en su caso, sobre la conveniencia de la conmutación o condonación de ésta».

Tal y como señalamos en nuestra sentencia de 20 de septiembre de 2016 (Rec. 1507/2015) -y reiteramos en STS de 26 de enero de 2022 (Rec. 381/2020)-, «reducido el control jurisdiccional de los actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( art. 47.1.e) Ley 39/2015 ), que remite a la nulidad de pleno derecho los actos cuando se prescinda «total y absolutamente» del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de procedimiento ( art. 48 Ley 39/2015 ), que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tienen una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos, la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado.»

QUINTO.- Examen del expediente y aplicación al caso concreto.

Como se ha expuesto con anterioridad, en el informe emitido en el expediente por la Delegación del Gobierno -en el que se recoge el de la Policía Nacional- no consta dato alguno sobre la conducta del peticionario de indulto, en los términos en que ese concepto viene siendo interpretado por esta Sala. Lo mismo cabe decir del órgano sentenciador, pues sólo refleja el abono de las responsabilidades civiles, sin hacer referencia a ninguna otra circunstancia sobre la conducta del penado posterior a la condena.

Con ello se ha impedido al órgano que ha de decidir conocer y valorar todos aquellos datos que le permitan apreciar la concurrencia de circunstancias que justifiquen la concesión del indulto.

Nos remitimos en este sentido a la jurisprudencia de esta Sala Tercera, y a las distintas sentencias que sobre este extremo se han pronunciado, y que en parte han sido antes trascritas.

Por todo ello, procede estimar la demanda, al concurrir la infracción de los artículos 24 y 25 de la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870, lo que determina la anulabilidad del acuerdo impugnado y la retroacción de las actuaciones para que se emitan los preceptivos informes indicados en aquellos artículos en la forma exigida y adecuada para el cumplimiento del fin perseguido por la Ley y, después, y a resultas de lo anterior, se proceda a adoptar por el órgano competente, con libertad de criterio, la decisión que proceda sobre la solicitud de indulto.

SEXTO.- Costas procesales.

En virtud de lo previsto en el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la Administración demandada, con el límite máximo de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más IVA si procediere.