Sentencia Contencioso-Administrativo 248/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 3121/2024 de 04 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso. De la resolución administrativa y de las Sentencias del Juzgado y de la Sala de Instancia.

1.1.Es objeto de impugnación en este recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas, que estimó en parte el recurso de apelación n.º 185/2023 contra la Sentencia de fecha 2 de junio de 2023 del Juzgado de lo contencioso Administrativo n.º 3 de Las Palmas de Gran Canaria dictada en el procedimiento ordinario 104/202, sentencia que revocó exclusivamente en relación al pronunciamiento en costas, confirmando en lo principal el resto.

Esta última sentencia, a su vez, había declarado la inadmisión por falta de legitimación activa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el hoy recurrente contra las resoluciones de 24 de noviembre de 2021 y 27 de enero de 2022 del Ayuntamiento de Tejeda en relación con el procedimiento de contratación para la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamientos de aguas que se ostenten en heredamientos, comunidades de agua o comunidades de regantes.

1.2.En la resolución administrativa de 27 de enero de 2022 del Ayuntamiento de Tejeda se inadmitió por falta de legitimación activa el recurso de reposición del hoy recurrente interpuesto contra la resolución de 24 de noviembre de 2021 en relación con el procedimiento de contratación para la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamientos de aguas que se ostenten en heredamientos, comunidades de agua o comunidades de regantes.

1.3.El referido acuerdo fue recurrido ante el Juzgado de lo contencioso Administrativo n.º 3 de Las Palmas de Gran Canaria, que dictó sentencia de fecha 2 de junio de 2023 en el procedimiento ordinario 104/2022 que inadmitió el recurso por falta de legitimación activa del recurrente con condena en costas.

1.4.Interpuesto recurso de apelación por el hoy recurrente (en el que se solicitaba «la revocación de la sentencia de instancia con estimación del recurso de apelación, y el reconocimiento de su legitimación activa con retroacción de actuaciones a fin de que el Juzgado dicte sentencia resolviendo sobre el fondo del asunto»),la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas, estimó en parte el recurso de apelación n.º 185/2023 contra la referida sentencia de fecha 2 de junio de 2023 del Juzgado de lo contencioso Administrativo n.º 3 de Las Palmas de Gran Canaria y confirmó la sentencia por estimarla ajustada a derecho excepto en el particular de la condena en costas, la cual se revoca.

El fundamento jurídico con el que se confirma la falta de legitimación activa del recurrente, que es el aspecto que nos ocupa en esta sede casacional, señala:

«[...] SEGUNDO. Debe señalarse primeramente que, como puso de relieve la administración apelada en su escrito de oposición, la parte apelante sostiene su apelación en base a una práctica repetición de sus argumentos de primera instancia, los cuales fueron valorados por la Juez a quo y contestados en la resolución apelada, habiéndose pronunciado esta Sala en innumerables ocasiones sobre la improcedencia de tal actuación, que pretende obtener su objetivo a través de la sustitución del criterio objetivo e imparcial del Juez de primera instancia por el suyo, carente como es lógico de tales cualidades, pero sin hacer una crítica cabal y suficiente de la sentencia apelada, lo que como ha señalado el Tribunal Supremo igualmente en múltiples ocasiones, debe llevar a la desestimación de la apelación. Así, la apelante considera que existe error en la apreciación delas circunstancias del caso, pero la sentencia apelada se pronuncia adecuadamente en el sentido de que el objeto del expediente es la adquisición a título oneroso de los derechos de aprovechamiento de aguas que se ostenten, resultando que del art. 2 de los Estatutos de la Comunidad actora la misma no es titular de derecho alguno, sino los comuneros que la integran, no estando entre los objetivos estatutarios el que es objeto del presente litigio, por lo que acierta la Juez a quo al apreciar el argumento de la demandada de ser inadmisible el recurso por falta de legitimación, no siendo posible atender a los argumentos de la demanda dirigidos a poner de relieve un exceso de rigor formal en la señalada apreciación ya que, como acertadamente puso de relieve la administración apelada en escrito de oposición a la apelación deducida de contrario, según la cláusula primera del PCAP, la adquisición onerosa tiene por objeto los derechos de aprovechamiento de aguas que se ostenten por parte de comuneros, accionistas, partícipes o cualquier otra calificación jurídica, lo que excluye la posibilidad de ser licitador a la Comunidad de Regantes al ser ello posible únicamente para los comuneros o partícipes a título individual, de manera que si alguno de ellos considera que la licitación de que se trata le causa algún perjuicio sí estará legitimado para recurrir. Finalmente, debe indicarse que la Sala comparte el punto de vista de la apelante en orden a la condena en costas, no sólo por la complejidad de la cuestión discutida, como puntualizó dicha parte, sino por la circunstancia de no haber sido desestimado sino inadmitido el recurso contencioso.

TERCERO. En definitiva, a tenor de lo expuesto resulta que la sentencia impugnada inadmite correctamente la reclamación que nos ocupa al no concurrir legitimación activa en la Comunidad recurrente, sin que por dicha parte se acierte a poner de relieve error alguno en la sentencia apelada, más allá de su mera discrepancia con la valoración efectuada por la Juez a quo, por lo que debe reputarse ajustada a derecho la misma, con desestimación del presente recurso de apelación, excepto en el particular relativo a la condena en costas, la cual se revoca».

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión se nos plantea la siguiente cuestión al señalar en su parte dispositiva:

«1.º)Admitir el recurso de casación n.º 3121/2024, preparado por la representación procesal de la «Comunidad de regantes de la DIRECCION000» contra la sentencia de 15 de enero de 2024, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de las Palmas de Gran Canaria, por la que se estima en parte el recurso de apelación nº 185/2023.

2.º)Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si una comunidad de regantes ostenta legitimación para accionar, en vía administrativa y jurisdiccional, frente a la resolución adoptada por una Administración -en este caso una entidad local- por la que se aprueba un procedimiento de contratación para proceder a la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamiento de aguas de las comunidades de regantes o de usuarios. [...]»

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 19.1.b) LJCA en relación con los artículos 81.1 y 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y 198, 199 y 216.3, g) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

Alega el recurrente, en apretada síntesis, en su escrito de interposición:

«[...] en Así, la infracción se ha cometido en un doble sentido:

a) De un lado, al interpretar el artículo 19.1 b) de la LJCA y los preceptos relacionados de manera en exceso restrictiva, en cuanto niega al ejercicio de la acción por parte de una comunidad de regantes que entiende contrario y perjudicial al objetivo y finalidad que tiene legalmente atribuido el procedimiento de adquisición onerosa de sus participaciones por parte de quien - el Ayuntamiento de Tejeda - no es titular de terrenos agrícolas regables, ni, por tanto, va a destinar el agua a riego, perjudicando los derechos e intereses de los comuneros cuya defensa tiene atribuida. Se aparta, sin motivación alguna, de la consolidada doctrina constitucional y jurisprudencial que interpreta este precepto y que favorece el ejercicio de la acción a la parte que el resultado del proceso le habrá de ocasionar un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto.

Al propio tiempo, el criterio adoptado por la sentencia impugnada es manifiestamente erróneo al no atender al contenido del acuerdo municipal impugnado y su incidencia en la esfera jurídica de una comunidad de regantes constituida para gestionar derechos de aprovechamiento colectivo de aguas entre los titulares de terrenos de regadío y para el riego de esos cultivos.

b) De otro lado, la carencia de legitimación activa supone obviar la condición de corporación de derecho público de la comunidad de regantes como titular de potestades públicas, lo que implica la vulneración de los artículos 81.1 y 2 del TRLA y 198 y 199 RDPH, siendo que le corresponde velar por el cumplimiento de sus estatutos, ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento, y en tal sentido, con funciones atribuidas de policía, distribución y administración de las aguas que tengan concedidas por la Administración. La comunidad de regantes es, por imperativo legal, la garante de la gestión, administración y explotación de las concesiones administrativas de las que derivan los aprovechamientos de agua cuyo buen uso y destino debe garantizar.

La causa o razón de ser de la comunidad de regantes es velar por que el destino del agua de la concesión de la que es titular y gestiona sea para el regadío de cultivos, debiendo ejercer las acciones oportunas para preservar el destino del agua al que se encuentra adscrita el aprovechamiento. De ahí que el ingreso en la comunidad de regantes y, por tanto, la adquisición de la condición de comuneros esté sujeta a la aprobación por parte de los órganos de dicha comunidad (Junta General, según el artículo 216.3 g) del RDPH).A ello se debe añadir que según el artículo 9.5 de los estatutos, en casos de transmisión de sus participaciones por un comunero, la Comunidad es la que ostenta derecho de tanteo, para sí o para otros comuneros, por lo que es indiscutible que la Comunidad puede ser titular de derechos de aprovechamientos de agua.

Al negarle legitimación para ejercer las acciones oportunas tendentes a garantizar el correcto destino del agua y, por ende, decidir sobre quién tiene derecho a su aprovechamiento mediante la adquisición de participaciones, se le está privando del derecho a aprobar el ingreso de nuevos comuneros por lo que se infringe el citado artículo 216.3 RDPH.

Es más, aún en el caso de entender que la adquisición de derechos de aprovechamiento por el Ayuntamiento no lo convierte automáticamente en comunero, esa mera titularidad de derechos a la que tiende el procedimiento cuyo inicio fue impugnado por mi representada afecta directamente en la gestión y marcha de la comunidad, pues esos aprovechamientos ya no serán objeto de disfrute por titulares de terrenos de cultivo, siendo destinados a otros usos. Queda comprometido tanto el objetivo como finalidad de la Comunidad así como los derechos e intereses de los comuneros cuya defensa - también - tiene atribuido, dado que dejar de destinar el agua al riego, que es la finalidad para la cual se concedió, puede llevar aparejada la extinción de la concesión de cuyo aprovechamiento es titular.

[...] La Comunidad de Regantes, a diferencia del comunero individual, es quien ostenta la condición de corporación de derecho público con la finalidad de velar por el buen funcionamiento de los aprovechamientos y con las funciones de policía, distribución y administración de las aguas que tengan concedidas por la Administración (199.2 RDPH), y con el deber de vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos ( art. 84 TRLA). En este sentido, velando por el conjunto de todos -intereses colectivos a los que se refiere el artículo 19.1 b) de la LJCA y 7.2 de la LOPJ- cuestiona el procedimiento administrativo de adquisición de participaciones de la comunidad a la que atiende. Su legitimación para procurar, con su impugnación, que el acuerdo municipal sea revisado en sede judicial no puede negarse: la convicción de que la actuación administrativa habrá de causar un perjuicio a la comunidad y sus comuneros - por ejemplo, por los eventuales cambios de poder en la toma de decisiones que puedan paulatinamente desatender el riego de los cultivos a favor de otros intereses distintos o por la reducción de aprovechamientos con destino a riego determinante, incluso, de la extinción de la concesión - justifica sobradamente el ejercicio de la acción. Máxime siendo evidentes los incumplimientos detectados al privar a la comunidad de su posibilidad de ejercer derecho de tanteo y de retracto, prevista en el artículo 24 de los estatutos.

[...]Se rechaza la inadmisión por falta de legitimación acordada en la sentencia impugnada, y que viene a mantener que la Comunidad de Regantes, en el ejercicio de sus funciones públicas dirigidas a velar por que el destino del agua se mantenga para riego de las tierras de cultivo de sus comuneros, no pueda desarrollar esa función ejercitando todo tipo de acciones orientadas a garantizar aquella finalidad que, por otro lado, se erige como causa y objetivo de la propia comunidad.

La Sala adopta un criterio diametralmente opuesto al concepto de interesado y legitimado asentado por la doctrina del Tribunal Supremo, criterio restrictivo y opuesto al principio pro actione. El argumento utilizado para justificar la ausencia de interés legítimo se basa en el mero hecho de presuponer la imposibilidad de participar en la licitación convocada por el Ayuntamiento, sin valorar que, aun en tal hipótesis, el interés de la Comunidad reside, precisamente, en que aquella licitación no pueda tener lugar para impedir sus efectos derivados, que se consideran gravosos y comprometedores del objetivo y finalidad de la propia comunidad.

[...] aquí se impugna una decisión administrativa que afecta directamente en las funciones públicas de la Comunidad, garante de la distribución y mantenimiento de derechos de aprovechamientos de aguas para los regantes partícipes de la comunidad. La Comunidad evita la desnaturalización de su propia esencia que habrá de tener lugar con la adquisición de derechos por el Ayuntamiento de Tejeda.

[...] Por ello, la interpretación correcta del artículo 19.2 de la LJCA, es reconocer la legitimación de una Comunidad de Regantes para accionar frente a decisiones y actos administrativos que afecten a los intereses de la comunidad o de sus comuneros en cuanto suponen la adquisición onerosa de derechos de aprovechamientos de agua de la Comunidad o de sus comuneros por una Administración Pública que carece de la condición de regante.

El mejor entendimiento del interés legítimo de la Comunidad de Regantes parte de su condición de corporación de derecho público creada para velar por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento, y en cumplimiento de esa función pública, se encuentra la obligación de preservar la esencia misma de la comunidad de regantes, con destino de las aguas al riego, evitando su desnaturalización, de permitir que una Administración adquiera la condición de comunero, sin ser regante. Debe indicarse que los estatutos de la Comunidad de Regantes DIRECCION000 no contemplan la posibilidad de que un Ayuntamiento pueda ser comunero.

La sentencia ha omitido valorar la auténtica naturaleza de la Comunidad de Regantes, así como sus funciones públicas, su razón de ser y sus objetivos y finalidades, a fin de concluir en que la impugnación se justifica en la defensa de los intereses colectivos de los comuneros por los que debe velar en cumplimiento y ejercicio de las competencias públicas que tiene atribuidas. Ha evitado, con tal decisión, analizar que el procedimiento de licitación para la compra de participaciones iniciado por el Ayuntamiento y objeto de impugnación, habrá de afectar necesariamente a la gestión, funcionamiento y administración de la propia Comunidad, considerando esta Comunidad que tal afectación será en términos perjudiciales para los intereses tanto de la Comunidad y de todos los comuneros. Ya sea por la merma de caudales para la distribución entre comuneros, ya sea por la desnaturalización de la propia comunidad con la entrada de una Administración pública con vocación de cambiar el destino del agua y del patrimonio hidráulico de la comunidad, extremos que se derivan sin dificultad de la memoria incorporada en el expediente municipal, etc... concurre una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso administrativo, que justifica la existencia de un interés en sentido propio, específico e identificado.»

CUARTO.- El escrito de oposición.

El representante del Ayuntamiento de Tejeda, en su escrito de oposición, solicita la desestimación del recurso de casación con base en los siguientes fundamentos, que recogemos en síntesis:

«[...] La Comunidad de Regantes " DIRECCION000" carece de interés legítimo y directo, o colectivo para adquirir la posición jurídica de interesado en el procedimiento administrativo tramitado por el Ayuntamiento de Tejeda para la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamiento de aguas que se ostenten en heredamientos, comunidades de agua de Canarias o comunidades de regantes constituidas al amparo de la ley 27 de diciembre de 1956 o de las comunidades de usuarios previstas en la legislación estatal o autonómica de aguas, con destino al sector primario municipal, habida cuenta que la licitación combatida va dirigida a los titulares a título individual de los derechos de aprovechamiento previendo los propios estatutos la facultad a título individual para transmitir las participaciones, agotándose el animoso relato jurídico contenido en su recurso a un debate de mera legalidad consistente en la eventual incapacidad municipal para proceder a la adquisición de tales derechos, por lo que el recurso debe desestimarse.

[...] Lo que excluye la posibilidad de ser licitador a la Comunidad de Regantes al circunscribirse única y exclusivamente a los comuneros o partícipes a título individual, por lo que el recurso de esta se desliza hacia un mero interés de legalidad.

[...] Se suscita la duda, muy razonable respecto a que la recurrente ostente un interés colectivo para adquirir la posición jurídica de interesado en el procedimiento administrativo habida cuenta que la licitación va dirigida a los titulares a título individual de los derechos de aprovechamiento previendo los propios estatutos la facultad a título individual para transmitir las participaciones, agotándose el animoso relato jurídico contenido en su recurso a un debate de mera legalidad consistente en la eventual incapacidad municipal para proceder a la adquisición de tales derechos, por lo que a juicio de este informante el recurso debe declararse inadmisible.

[...] Por tanto, el objeto del expediente es la adquisición a título oneroso de los derechos de aprovechamiento de aguas que se ostenten, resultando que del art. 2 de los Estatutos de la Comunidad esta no es titular de derecho alguno, sino los comuneros que la integran, no estando entre los objetivos estatutarios el que fue objeto de proceso, por lo que excluye la posibilidad de ser licitador a la Comunidad de Regantes al ser ello posible únicamente para los comuneros o partícipes a título individual, de manera que si alguno de ellos considera que la licitación de que se trata le causa algún perjuicio sí estará legitimado para recurrir.

Este razonamiento, por sí solo, vincula la falta de legitimación de la recurrente a tres hitos jurídicos de especial trascendencia, (i) la norma estatutaria de la recurrente en su artículo 2 determina que la Comunidad no ostenta derecho de aprovechamiento de aguas alguno; (ii) no forma parte de los objetivos estatutarios el objeto de la licitación tramitada por el Ayuntamiento de Tejeda; y (iii) la recurrente no puede ser licitador en la adquisición onerosa tramitada por el Ayuntamiento de Tejeda. [...]».

QUINTO.- La doctrina jurisprudencial establecida en relación con la cuestión de interés casacional planteada.

5.1.El auto de admisión del recurso plantea como cuestión que presenta interés casacional, la consistente en determinar «[...] si una comunidad de regantes ostenta legitimación para accionar, en vía administrativa y jurisdiccional, frente a la resolución adoptada por una Administración -en este caso una entidad local- por la que se aprueba un procedimiento de contratación para proceder a la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamiento de aguas de las comunidades de regantes o de usuarios.»

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 19.1.b) LJCA en relación con los artículos 81.1 y 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y 198, 199 y 216.3, g) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

5.2.-Sobre el marco normativo aplicable:

a) Artículo 19.1.b) LJCA: «1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: [...] b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos».

b) Artículo 81.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas:

«Artículo 81. Obligación de constituir comunidades de usuarios.

1. Los usuarios del agua y otros bienes del dominio público hidráulico de una misma toma o concesión deberán constituirse en comunidades de usuarios. Cuando el destino dado a las aguas fuese principalmente el riego, se denominarán comunidades de regantes; en otro caso, las comunidades recibirán el calificativo que caracterice el destino del aprovechamiento colectivo.

Los estatutos u ordenanzas se redactarán y aprobarán por los propios usuarios, y deberán ser sometidos, para su aprobación administrativa, al Organismo de cuenca.

Los estatutos u ordenanzas regularán la organización de las comunidades de usuarios, así como la explotación en régimen de autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al aprovechamiento.

El Organismo de cuenca no podrá denegar la aprobación de los estatutos y ordenanzas, ni introducir variantes en ellos, sin previo dictamen del Consejo de Estado.»

c) Artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas:

«Artículo 82. Naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios.

1. Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios incluirán la finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes del dominio público hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria, en relación con sus respectivos intereses, de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua; y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados.

3. Las comunidades generales y las juntas centrales de usuarios se compondrán de representantes de los usuarios interesados. Sus ordenanzas y reglamentos deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.

4. Las comunidades de usuarios que carezcan de ordenanzas vendrán obligadas a presentarlas para su aprobación en el plazo que reglamentariamente se establezca. En caso de incumplimiento, el Organismo de cuenca podrá establecer las que considere procedentes previo dictamen del Consejo de Estado.»

d) Artículo 198 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico:

«CAPITULO IV Comunidades de usuarios. Sección 1.ª Normas generales.

Artículo 198. Normas generales.

1. Los usuarios del agua y otros bienes del dominio público hidráulico de una misma toma o concesión deberán constituirse en Comunidades de Usuarios. Cuando el destino dado a las aguas fuese principalmente el riego, se denominarán Comunidades de Regantes; en otro caso, las Comunidades recibirán el calificativo que caracterice el destino del aprovechamiento colectivo.

Los Estatutos u Ordenanzas se redactarán y aprobarán por los propios usuarios y deberán ser sometidos, para su aprobación administrativa, al Organismo de cuenca.

Los Estatutos u Ordenanzas regularán la organización de las Comunidades de Usuarios, así como la explotación en régimen de autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al aprovechamiento.

El Organismo de cuenca no podrá denegar la aprobación de los Estatutos y Ordenanzas, ni introducir variantes en ellos, sin previo dictamen del Consejo de Estado (art. 81.1 del TR de la LA).

2. Tienen la obligación de constituirse en comunidad todos los usuarios que, de forma colectiva, utilicen la misma toma de aguas procedentes o derivadas de manantiales, pozos, corrientes naturales o canales construidos por el Estado o usen un mismo bien o conjunto de bienes de dominio público hidráulico.

Si la concesión de las aguas comprendiera varias tomas, el organismo de cuenca determinará si todos los usuarios han de integrarse en una sola comunidad o en varias comunidades independientes y la relación que entre ellas ha de existir.

3. La titularidad de las obras que son parte integrante del aprovechamiento de la Comunidad de Usuarios quedará definida en el propio título que faculte para su construcción o utilización (art. 86 del TR de la LA).»

e) Artículo 199 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico:

«1. Las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento (art. 82.1 del TR de la LA).

2. Las Comunidades de Usuarios realizan, por mandato de la Ley y con la autonomía que en ella se les reconoce, las funciones de policía, distribución y administración de las aguas que tengan concedidas por la Administración.»

f) Artículo 216.3, g) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico:

«[...] 3. Es competencia de la Junta General, o Asamblea, de la Comunidad de Usuarios: [...]

g) La aprobación del ingreso en la Comunidad de cualquiera que, con derecho al uso del agua, lo solicite, y el informe para el Organismo de cuenca en los supuestos de que algunos usuarios pretendan separarse de la Comunidad para constituir otra nueva [...].»

5.3.-Procede recordar aquí, con carácter general y previo, que la legitimación constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la doctrina de esta Sala (ya en STS de 14 de octubre de 2003 - Rc 56/2000-, de 7 de noviembre de 2005 - Rc 64/2003- y de 13 de diciembre de 2005 -Rc 120/2004-, reiterada por sentencias posteriores), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94), lo que implica, en el recurso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4; y 1/2000, de 17 de enero, F. 4).

Como recuerda nuestra Sentencia de 28 de febrero de 2024 (Rc 643/2022), en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (Rc 8719/2004) dijimos:

«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto».

5.4.-Nuestra Jurisprudencia ha admitido la legitimación activa de las Comunidades de Regantes en un sentido amplio y expansivo, a la luz del principio pro actioneperfilado por el TC, y siempre vinculada a la existencia y justificación de un interés legítimo apreciado en cada caso en relación a la actuación administrativa concernida y al concreto objeto del proceso en cuestión.

a) Es el caso de la STS de 12 de julio de 1993, recaída en el RC 1303/1990, en que la entidad Unidad Sindical de Usuarios del Júcar impugnó el Real Decreto 924/89, de 21 de julio, sobre Constitución del Organismo de Cuenca de la Confederación Hidrográfica del Júcar y en el que se planteó la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la entidad demandante, que se rechazó declarando su interés legítimo y, por ende, su legitimación.

b) En sentido análogo, deben citarse las sentencias dictadas en los recursos ordinarios interpuestos contra el Real Decreto 950/1989, de 28 de julio, que declaró de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete, de fechas 21 de marzo de 1997 (recurso n.º 1461/1990); 5 de julio de 1996 (recurso n.º 1456/1990); 21 de marzo de 1997 (recurso n.º 1388/1990); 19 de julio de 1996, (recurso n.º 1462/1990), y, de 12 de julio de 1996 (recurso n.º 1457/1990, todos ellos interpuestos por Comunidades de Regantes cuya legitimación se admite.

c) En términos similares, igualmente deben de recordarse las sentencias dictadas en los recursos ordinarios interpuestos contra el Real Decreto 924/1989, de 21 de julio, por el que se constituyó el Organismo de cuenca Confederación Hidrográfica del Júcar, de 26 de enero de 1996 (recurso n.º 1302/1990) y de 19 de enero de 1996 (recurso n.º 14131990).

d) También debemos citar la sentencia de 3 julio de 2007 (recurso de casación n.º 7762/2003), en que las demandantes en la instancia fueron varias Comunidades de Regantes, contra la Resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Sur, desestimatoria del recurso presentado contra el Acuerdo de la concesión al Ayuntamiento de Almuñécar de un caudal de agua a extraer de la desembocadura del río Guadalfeo para abastecimiento a la población.

e) Por otra parte, deben igualmente ponerse de manifiesto la sentencia de 22 de julio de 2002 (recurso de casación n.º 6805/1996, interpuesto por una Comunidad de Regantes contra las Resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Ebro, por las que se aprobó la modificación de las Ordenanzas y Reglamentos de la Comunidad General de Regantes de los DIRECCION001, en la medida en que no reconocen la existencia autónoma e independiente de la Comunidad actora); la sentencia de 16 de mayo de 2000 (recurso de casación n.º 1258/1996, interpuesto por el Sindicato de Riegos del Heredamiento Regante de Molina de Segura); la sentencia de 26 de marzo de 2001 (recurso de casación n.º 1031/1994, interpuesto por la Comunidad de Regantes DIRECCION002) y la sentencia de 9 de febrero de 2001 (recurso de casación n.º 1090/1995, interpuesto por la Comunidad de Regantes del Canal de Almazán).

f) En este mismo sentido amplio de reconocimiento de la legitimación ad causamcon apreciación en el caso de un interés legítimo de la Junta de Regantes se ha pronunciado nuestra STS 9 de mayo de 2024 (Rc 503/2023), en que se impugnaba la aprobación de la revisión de unos planes hidrológicos de determinadas demarcaciones hidrográficas.

g) Incluso esta Sala ha apreciado en STS de 1 de febrero de 2011 (Rcas 5670/2006) la legitimación de las Comunidades de Regantes para impugnar actos de la Confederación Hidrográfica de su demarcación excluyendo la aplicación al caso del artículo 20 c) de la LJCA. Y ello en base a la ya mencionada naturaleza mixta de estas Corporaciones, al señalar: «[... ] las Comunidades de Regantes, aun tratándose de Entidades de Derecho Público, no están incursas en todo caso, siempre, en la falta de legitimación prevista en el epígrafe c) del artículo 20 porque aún adscritas al Organismo de Cuenca que ejerce sobre ellas las potestades de tutela únicamente en los supuestos previstos en la Ley de Aguas , realizan fines de naturaleza mixta, referidos tanto a la consecución del interés general como a la satisfacción de los intereses privados de los comuneros, revistiendo esta última actividad analogías con las organizaciones profesionales para la defensa de los intereses económicos propios (ex artículo 52 de la Constitución ). Esta naturaleza mixta público-privada de su actividad impide su incardinación indefectible como integrante de la Administración, vinculada o dependiente de la misma en términos de superior jerárquico, existiendo una esfera importante de su actuación ajena e independiente de la Administración caracterizada por la consecución de los intereses privadas de sus miembros, a la que a la que no alcanza la falta de legitimación prevista en el apartado c) del artículo 20 de la Ley Jurisdiccional , que niega legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración Pública a "Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales, respecto de la actividad de la que dependan", pues tal prohibición tiene su fundamento en la necesaria unidad de actuación subsiguiente a la unidad de fines e intereses, no siendo aplicable en supuestos en que la cuestión planteada afecta a intereses netamente privados.»Por ello, en el caso que resolvía esta sentencia, en que los intereses concernidos eran esencialmente de carácter privado, se reconoció también legitimación la Comunidad de Regantes recurrente para poder formular el recurso contencioso-administrativo seguido ante el Tribunal de instancia.

Tal doctrina se ratifica STS de 12 de diciembre de 2014 (Rcas 1222/2014), a los efectos de la aplicación o no de la exclusión prevista en el artículo 20 c) de la LJCA, al señalar: «[...] En definitiva, cuando se trate de la defensa de intereses generales la comunidad de regantes no puede oponerse a la defensa del interés general que corresponde al organismo de cuenca, porque está vinculado y es dependiente de esa Administración hidráulica de la que forma parte la Confederación Hidrográfica del Tajo. Recordemos que el organismo de cuenca resuelve los recursos de alzada interpuestos contra los actos de la Comunidad de Regantes. Mientras que esa Comunidad de Regantes mantiene legitimación activa cuando esgrime, como motivo de su impugnación, un interés privado legítimo que permite su acceso a la jurisdicción en defensa de esos intereses. Por ello, ya hemos declarado en Sentencia de 1 de febrero de 2011 (recurso de casación 5670/2006 ) que<< en las Comunidades de Regantes no cabe desconocer la existencia de un interés netamente privado, de carácter profesional, que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad, por más que la evolución histórica de estas agrupaciones se haya caracterizado por una tendencia a acentuar sus funciones públicas, aunque sin llegar a desnaturalizar o eliminar su carácter de agrupación privada para satisfacer los intereses de los comuneros .»

h) La única salvedad que esta Sala ha apreciado respecto de esta legitimación general de las Comunidades de Regantes es la relativa a la legitimación para interponer recurso de casación en interés de ley, que hemos negado en las SSTS de 21 de noviembre de 2003 (RC Interés de Ley 3434/2000) y de 25 de enero de 2005 (RC Interés de Ley 103/2002), si bien con la salvedad de que, ante la naturaleza mixta de estas Comunidades en función de que actúan fines de interés general o privado de carácter corporativo, la falta de legitimación únicamente opera cuando se defienden intereses privados y no cuando ejercitan potestades públicas. Pero, reiteramos, esta sentencia se está refiriendo estrictamente a la legitimación para interponer el ya extinto recurso de casación en interés de Ley, sobre la base jurídica de que lo que perseguía tal recurso de casación en interés de Ley era preservar el interés general pues este tipo de recurso solo cabía «[...] cuando se estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución recurrida».

5.5.-Sobre la conceptuación de las Corporaciones de Derecho Público (en las que cabe incardinar las Comunidades de Regantes) y su naturaleza mixta, nuestra jurisprudencia y en concreto nuestra sentencia de fecha 1 de febrero de 2011 (Rcas 5670/20026) -haciéndose eco de la STS 27 de octubre de 2009 (Rcas 1958/2007) y de la jurisprudencia del TC- en doctrina que aplica a las Comunidades de Regantes previstas en la Ley de aguas, señalaba:

«Las Corporaciones de Derecho Público integran lo que tradicionalmente se ha llamado Administración Corporativa, cuyo fundamento último se encuentra en la Constitución y, en lo que ahora nos afecta, en el artículo 52 de ésta que establece que: "La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos". Tal como se ha sostenido esos entes corporativos son expresión de la interacción Estado-sociedad. Son entes híbridos, esto es, con manifestaciones del Derecho Público y del Derecho privado que, tradicionalmente adoptan una forma de personificación pública, como persona jurídica de Derecho Público, pero que ejercen funciones tanto públicas, como privadas.

La Constitución consagra su existencia, pero no predetermina su naturaleza jurídica, ni se pronuncia al respecto. Y es, precisamente, sobre esta cuestión, esto es, sobre su naturaleza jurídica en el sentido de determinar su encuadramiento o no como Administración Pública, en relación con la que se plantean los mayores problemas. [...].

El Tribunal Constitucional ha elaborado su doctrina acerca de la naturaleza de las Corporaciones de Derecho Público, declarando, en síntesis, lo siguiente: a) Las Corporaciones de Derecho Público son propiamente organizaciones de base y fines privados, pero con una dimensión pública por su conexión, también, con el interés público y presentan una doble dimensión, ( sentencia 76/1.983, de 5 de Agosto ). b) En cuanto participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, la competencia del legislador estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas ex artículo 149.1.18 de la Constitución , alcanza a las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales, ( sentencia antes citada y 18/1.984, de 7 de Febrero). c ) Finalmente, en las sentencias 123/1.987, de 15 de Julio y 113/1.994, de 14 de Abril , se utiliza, ya directamente, la denominación de Corporación sectorial de base privada.

De ahí cabe extraer, como han señalado destacados autores, las siguientes conclusiones: 1) Se trata de Corporaciones que agrupan sectores de personas asociadas alrededor de una finalidad específica ---a diferencia de las Corporaciones territoriales--- en las que la cualidad de sus miembros está determinada por una condición objetiva que se relaciona con el fin corporativo específico. 2) No toda Corporación Pública se puede considerar Administración Pública. 3) A las funciones específicas que en la defensa de los intereses de sus miembros, en cuanto dentro de ellas se canalizan intereses sectoriales de los mismos, puede adicionarse por el Ordenamiento Jurídico, directamente o por delegación de las Administraciones Públicas, la atribución de facultades que normalmente son propias de estas últimas».

5.6.-Sobre el interés legítimo exigible a efectos de la legitimación. Como recuerda una consolidada doctrina jurisprudencial de la que resulta exponente la STS de 30 de noviembre de 2021 (rec. 57/2020) o STS 9 de mayo de 2024 (Rc 503/2023) (por citar solo un par de ellas relativas a comunidades de regantes ya que la cita sería interminable), la legitimación supone la existencia de un interés que ha de ser «legítimo», concepto éste, el de «interés legítimo», que es el empleado por el art. 24.1 CE, que ha de ser interpretado de una forma más amplia que el de «interés directo» y que, en todo caso, ha de entenderse referido a un interés en sentido propio, cualificado o específico ( STC 257/1989, de 22 de diciembre). Pero en todo caso es preciso la existencia de una relación unívoca entre el sujeto que interpone el recurso (demandante) y el objeto del proceso, relación que supone la existencia de legitimación ( STS de 15 de marzo de 2005 y STS de 16 de diciembre de 2008).

La legitimación requiere de la existencia de un interés que pueda ser calificado como real, ya que la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la existencia de un interés real ( STS de 23 de mayo de 2003), y ese interés legítimo del art. 24 CE «equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta» ( STC 97/1991, de 9 de mayo y STS de 7 de noviembre de 2005), o como «una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto» ( STC 38/2010, de 19 de julio). Y en este punto debe precisarse:

a) En esta línea, en el caso de la legitimación corporativa, se subraya que debe mediar una vinculación entre el sujeto y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso, que, en el caso de las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades del artículo 19.1.b) de la LJCA, resulta de la afectación por la actuación impugnada de sus derechos o intereses legítimos colectivos.

b) Debe concluirse que, dentro del casuismo que predomina en esta materia, el criterio para apreciar interés legítimo en las entidades recurrentes de base corporativa y, por tanto, su legitimación, no es otro que su relación con la cuestión de fondo debatida en cada proceso, no en términos hipotéticos o abstractos, sino establecida a partir de sus fines estatutarios y de su respectiva naturaleza en el ejercicio de las funciones que les corresponde en defensa de sus intereses.

c) Con carácter general, para una comunidad de regantes la apreciación de su legitimación activa no exige que se individualicen en los estatutos todas las múltiples y singulares posibilidades de actuación jurídica con concreción del objeto especifico frente al que puede accionar, siendo suficiente con que sus intereses legítimos, en la recta delimitación que se expresa en esta sentencia, resulten afectados y que los estatutos, en los términos legalmente exigidos, establezcan el objeto y fines que le son propios y de los que deriva indefectible e indisolublemente la defensa de sus intereses.

En esta línea de principio se manifiesta la STS de 4 de febrero de 2026 (Rcas 3623/2023) que, en interpretación del artículo 19.1.b) LJCA aplicado a las Asociaciones, establece como doctrina jurisprudencial: «en las circunstancias del caso de una asociación integrada por los empresarios de un sector para la defensa de sus intereses comunes, la apreciación de su legitimación activa no exige que se individualicen en los estatutos las singulares posibilidades de actuación jurídica de sus miembros, siendo suficiente con que tales intereses resulten afectados y que los estatutos establezcan como fines asociativos el de defensa de los intereses comunes de los asociados».

Como fundamento de esta doctrina jurisprudencial la sentencia concluye que «[...] la previsión estatutaria genérica de la Asociación ANARE de que ostentaría la «representación, gestión y defensa de sus miembros» era suficiente como para conferirle legitimación activa para impugnar la resolución de adjudicación directa del contrato«.Y añade: «[...] que las asociaciones pueden realizar aquellas actuaciones que se encuentren dentro del ámbito de sus fines asociativos, dentro de su capacidad de obrar, sin necesidad de que los estatutos contengan una listado específico de las actuaciones que puedan realizar, a modo de enumeración de facultades. [...] el examen de los estatutos de la asociación recurrente permite identificar que la defensa de los intereses comunes de sus asociados, prestadores del servicio de remolque, se contempla de forma genérica sin fijar ninguna restricción, y en este ámbito se encuadra naturalmente el interés colectivo de que se den las condiciones de mercado en régimen de libre concurrencia, como manifestación corporativa del interés competitivo de cada uno de sus asociados.»

5.7.-Sobre el carácter casuístico de la legitimación por su relación con el interés legítimo de la parte y la inconveniencia de soluciones generales se pronunciado reiteradamente nuestra jurisprudencia, por todas la STS de 1 de febrero de 2011 (Rcas 5670/2006):

«[...] para abordar el problema de la legitimación en el caso de autos ha de considerarse, por un lado, que no puede ofrecerse una respuesta unívoca al problema de la legitimación, sino que la que ha de darse ha de ser casuística de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos y en todos los supuestos, de forma que la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirve el proceso y, por otro, que precisamente el artículo 24.1 de la Constitución establece una doble garantía "para todas las personas" en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos " se puede hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva que permite entender que las normas sobre la legitimación se interpreten bajo el principio de inclusión, en aquellos casos en que efectivamente exista y se demuestre un interés legítimo, real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo"».

5.8.-Sobre la naturaleza de las Corporaciones y el engarce con su legitimación ad causamnuestra doctrina jurisprudencial es uniforme y orientada hacia un enfoque amplio de la legitimación en los rectos términos que se exponen.

a) El examen sobre la naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes deberá partir del artículo 82 de la Ley de Aguas que, al regular la naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios -género del que forma parte la clase de Comunidades de Regantes, artículo 81.1-, indica que tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de Cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento, y que actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Régimen jurídico del Sector Público y en la Ley de Procedimiento administrativo, añadiendo el artículo 81 que los estatutos u ordenanzas, que redactarán y aprobarán los propios usuarios, y deberán ser sometidos, para su aprobación administrativa, al Organismo de Cuenca, regularán la organización de las comunidades de usuarios, así como la explotación en régimen de autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al aprovechamiento.

b) Siendo la función pública primordial de las Comunidades de Regantes administrar y distribuir entre sus miembros los aprovechamientos colectivos de aguas públicas concedidas, en el ejercicio de tal función están investidas de una serie de potestades públicas, de las que cabe destacar: 1) La potestad organizativa y normativa, por medio de tales Estatutos y Ordenanzas, teniendo en cuenta los contenidos organizativos mínimos relativos a la equidad para contribuir a los gastos, la garantía de los derechos políticos de sus miembros y el funcionamiento democrático de sus miembros ( artículo 82.2); 2) La ejecutividad de sus actos, en los términos previstos en la Ley 30/1992 (artículo 84.5); 3) La utilización de la ejecución sustitutoria para actos que impongan a los usuarios una obligación de hacer de carácter no personalísimo (artículo 83.1); 4) La utilización de la vía de apremio para el cobro de sus deudas liquidas, devengadas con motivo de gastos de conservación, limpieza y mejoras y por la administración y distribución de las aguas, con motivo de ejecución subsidiaria o deudas provenientes de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de Riego (artículo 83.1. y 4); 5) La potestad de dirimir las controversias de hecho que se susciten entre los usuarios, así como de imponer multas por las infracciones previstas en las Ordenanzas e indemnizaciones (artículo 84.6); y 6) El carácter de beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de servidumbres (artículo 83.2).

Su naturaleza de Corporación de Derecho Público también ha sido reseñada por el Tribunal Constitucional ya en su temprana STC 227/1988.

c) Sin embargo, junto a esta función pública, en las Comunidades de Regantes no cabe desconocer la existencia de un interés netamente privado, de carácter profesional y corporativo, que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad, por más que la evolución histórica de estas agrupaciones se haya caracterizado por una tendencia a acentuar sus funciones públicas, aunque sin llegar a desnaturalizar o eliminar su carácter de agrupación privada para satisfacer los intereses de los comuneros.

d) Por ello, caber concluir que las Comunidades de Regantes forman parte de la denominada Administración Corporativa, caracterizados por ser entes dotados de personalidad jurídica a las que la Ley les atribuye la gestión de fines públicos y un amplio haz de potestades, lo que las convierte en este sentido en Administraciones Públicas, pero que a la vez que satisfacen los intereses privados de índole corporativa o profesional de sus miembros, siendo pues de naturaleza mixta pública-privada, al igual que otro tipo de entidades asociativas previstas en nuestro ordenamiento como son los Colegios Profesionales o las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación (en esta misma línea, para otro tipo de corporaciones de Derecho Público y a los efectos del artículo 19.1 b) LJCA, se manifiesta nuestra STS 27 de febrero de 2024 (Rcas 7921/2020).

e) En definitiva, como apuntan nuestras sentencias, las Comunidades de Regantes de aguas públicas son corporaciones de Derecho público que tienen como finalidad esencial la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos, mediante un régimen de participación por los interesados. Sin embargo, junto a este carácter público que impregna gran parte de sus funciones, no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza híbrida, evidentes intereses privados de carácter colectivo, corporativo o profesional que defender.

5.9. -Por todo lo razonado podemos dar ya respuesta a la cuestión planteada por la Sección de Admisión fijando la siguiente doctrina:

Una comunidad de regantes ostenta legitimación para accionar, en vía administrativa y jurisdiccional, frente a la resolución adoptada por una entidad local por la que se aprueba un procedimiento de contratación para proceder a la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamiento de aguas de las comunidades de regantes o de usuarios siempre y cuando dicha resolución, por su contenido y efectos, pueda afectar al interés legítimo de dicha comunidad, bien sea a sus intereses en el ejercicio de sus funciones públicas bien sea a sus intereses privados de carácter corporativo.

SEXTO-. De la aplicación de la doctrina expuesta a la decisión del asunto litigioso.

6.1.-La sentencia recurrida en casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Las Palmas, así como la Ssentencia del Juzgado n.º 3 de Las Palmas de Gran Canaria, acogen la falta de legitimación activa de la Comunidad de regantes recurrente (demandante en la instancia).

6.2.Nuestro caso se enmarca en los siguientes parámetros:

a) La actuación administrativa originaria impugnada es el Acuerdo del Ayuntamiento de Tejeda para «la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamiento de aguas que se ostenten en heredamientos, comunidades de agua de Canarias o comunidades de regantes constituidas al amparo de la ley 27 de diciembre de 1956 o de las comunidades de usuarios previstas en la legislación estatal o autonómica de aguas, con destino al sector primario municipal».En la memoria obrante en el expediente administrativo se contienen los objetivos y procedimiento de la licitación a tal efecto.

b) La Comunidad de Regantes recurrente está constituida conforme a la legislación de aguas para gestionar derechos de aprovechamiento colectivo de aguas entre los titulares de terrenos de regadío y para el riego de esos cultivos. La comunidad de regantes es, por imperativo legal, como titular de potestades públicas, la garante de la gestión, administración y explotación de las concesiones administrativas de las que derivan los aprovechamientos de agua cuyo buen uso y destino debe garantizar (artículos 81.1 y 2 del TRLA y 198 y 199 RDPH).

c) Desde este punto de vista, la razón de ser y fundamento esencial de la comunidad de regantes es velar por que el destino del agua de la concesión de la que es titular y gestiona sea para el regadío de cultivos de las tierras de los comuneros, debiendo ejercer las acciones oportunas para preservar el destino del agua al que se encuentra adscrito el aprovechamiento. De ahí que el ingreso en la comunidad de regantes y, por tanto, la adquisición de la condición de comuneros esté sujeta a la aprobación por parte de los órganos de dicha comunidad (Junta General, según el artículo 216.3 g) del RDPH). A ello se debe añadir que, según el artículo 9.5 de los estatutos, en casos de transmisión de sus participaciones por un comunero, la Comunidad es la que ostenta derecho de tanteo, para sí o para otros comuneros.

Asimismo, y dada su naturaleza mixta, la Comunidad de Regantes también podrá accionar en defensa de los intereses privados corporativos o colectivos de los comuneros que integran la esencia de la propia Comunidad de Regantes.

d) Pues bien, así configurado el caso que nos ocupa no cabe sino concluir que una actuación administrativa que tiene por objeto la adquisición onerosa de derechos de aprovechamientos de aguas de la Comunidad de Regantes recurrente puede afectar, prima faciey desde el estricto punto de vista de la legitimación, tanto a los intereses públicos (gestión, en sentido amplio, de los aprovechamientos de aguas en sus distintos aspectos) como privados de carácter corporativo de la Comunidad recurrente en cuanto que pueden afectar a la propia esencia, funcionamiento y estructura corporativa de la Comunidad de Regantes y sus legítimos intereses.

e) Pues bien, entendemos que en este caso la entidad actora ha justificado suficientemente este interés legítimo referido a las aguas cuya gestión justifica su existencia ya que su impugnación guarda una clara relación con los intereses que le conciernen en relación con los aprovechamientos de aguas de la propia Comunidad de Regantes, siendo susceptible la estimación del recurso de generar en dicha esfera de intereses un beneficio real y cierto, y no meramente hipotético o de defensa de la legalidad.

El recurrente articula su pretensión en relación con la actuación administrativa en base a unos motivos (desgranados profusamente en su demanda) que conectan con el ámbito de sus intereses legítimos. Así cuestiona, en esencia además de otros motivos, que una Administración Pública pueda ostentar la condición de comunero de la comunidad de regantes, dada su naturaleza jurídica, lo que derivaría de la propia adquisición onerosa de los derechos de aprovechamiento de aguas que se pretende, negándose incluso que tal licitación pueda tener lugar, pues entiende que una administración pública no puede configurarse como usuaria a los efectos del artículo 81.1 TRLA por los motivos de fondo que explica y máxime el contenido de la Memoria que se incorpora al expediente, que prevé distintos objetivos además del estrictamente de riego (que desgrana en una serie de motivos de fondo entre otros: «[...] que no es titular de terrenos agrícolas regables, que no puede constituirse en regante, que la licitación persigue fines contrarios a la finalidad propia y esencial de la Comunidad de regantes, que persigue hacerse con las infraestructuras hidráulicas de la comunidad por un procedimiento jurídico impropio [...] además de defectos procedimentales [...]»). Todo ello podría afectar a la gestión de los aprovechamientos y a la propia naturaleza, esencia y composición de la Comunidad de regantes, tal y como razona, en su sentir, el recurrente en sus escritos de alegaciones tanto en sede administrativa como judicial.

f) Todo ello no quiere decir que los motivos de fondo esgrimidos por el recurrente sean los correctos y sean ajustados a Derecho y, por ende, que el acto administrativo incurra en infracción jurídica; lo que significa es que, a los estrictos efectos de la legitimación, se ha justificado suficientemente la necesaria conexión y vinculación entre el recurrente (sus intereses) y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso en relación al contenido y efectos de la actuación administrativa impugnada, que, en el caso, resulta de la afectación de sus intereses legítimos por la actuación impugnada en los términos que acabamos de exponer.

g) En definitiva, a nuestro juicio, concurre interés legítimo en el recurrente con relación a la actuación administrativa impugnada y a los fines y naturaleza de las funciones que como Comunidad de regantes ostenta el recurrente.

Conforme a ello deben rechazarse los motivos aducidos por el Ayuntamiento como fundamento de la falta de legitimación del recurrente (y acogidos por las Sentencias de Instancia y Apelación), como exponemos a continuación.

6.3.-El primer motivo aducido por el Ayuntamiento como fundamento de la falta de legitimación del recurrente se refiere a la imposibilidad de la Comunidad de regantes de participar en la licitación convocada por el Ayuntamiento para la adquisición onerosa de derechos de aprovechamiento de aguas toda vez que la licitación va dirigida expresamente a los titulares a título individual de los derechos de aprovechamiento (comuneros), previendo los propios estatutos la facultad a título individual para transmitir las participaciones, pero no se dirige a la Comunidad de Regantes; de manera, entiende, que la Comunidad de Regantes queda excluida de ser licitador careciendo de legitimación, correspondiendo únicamente a los comuneros a título individual la impugnación como legitimados si estimasen que la licitación les causara algún perjuicio.

Debe rechazarse este motivo.

a) Este motivo tiene su fundamento último en la jurisprudencia recaída en torno a la legitimación para impugnar procedimientos de contratación pública, que exige participar en el procedimiento para apreciar la existencia de un interés legítimo. Pero esta doctrina no puede tomarse como un axioma que obre automáticamente al margen de toda consideración del interés legítimo existente en cada caso. Esta doctrina puede considerarse, en el campo de la contratación, como una norma general, pero no porque sea inmutable y automática, sino precisamente por la consideración ad casumde la existencia de un interés legítimo que en la gran mayoría de los supuestos de contratación es inexistente respecto del que no ha participado en la licitación.

b) Pero, como decimos, ello no excluye, antes al contrario, la verificación de la existencia en todos los casos de un interés legítimo y su vinculación con el recurrente que acciona, lo que puede determinar la legitimación incluso para los que no participaron en la licitación bien cuestionando ab originepor indebida su propia exclusión del procedimiento de licitación (del que deriva su interés) bien alegando y justificando un beneficio o perjuicio derivado del ejercicio de su acción aun cuando no haya participado. Lo relevante no es si la actuación administrativa le permite o no al recurrente participar o si, estándole permitido, no ha participado en el procedimiento de licitación, sino que lo relevante es la justificación de un interés legítimo que pueda resultar afectado por la actuación administrativa a apreciar en cada caso.

c) Y en esta línea se ha pronunciado el TS en sentencia n.º 317/2024, de 27 de febrero, referida a los Colegios Profesionales, por la que se reconoce expresamente la legitimación de estas Corporaciones de Derecho Público para recurrir anuncios de licitación pública y sus correspondientes pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas que afecten a los intereses profesionales de sus colegiados, así como a los intereses colectivos o generales de la profesión que representan. En su Fundamento de Derecho Cuarto reconoce la legitimación de los Colegios profesionales:

«[...] para entablar acciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el objeto de pretender la anulación de resoluciones de convocatoria de licitaciones sometidas a la aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, referidas a la prestación de servicios profesionales, en los supuestos que la actuación administrativa afecte a los intereses profesionales de los colegiados, y cuando la acción procesal repercuta directamente o redunde en beneficio del interés colectivo del propio sector profesional, al entablarse con la finalidad de la protección de intereses colectivos o generales, vinculados a la protección de la ética, la transparencia y responsabilidad en el desempeño de la profesión, así como cuando traten de evitar un perjuicio o un menoscabo cierto y efectivo al recto ejercicio de la profesión.»

Su doctrina es de aplicación al caso a pesar de las alegaciones del demandado; y ello toda vez que, aunque en el caso de la citada sentencia la licitación se incluía en el ámbito de la Ley de Contratos y el contrato que nos ocupa, señala el demandado, se trata de un contrato patrimonial excluido de tal regulación, lo relevante no es tal circunstancia que, en su caso, afectaría al fondo del asunto, sino que lo trascendente es la doctrina atinente al ámbito de apreciación y proyección de interés legítimo de las Corporaciones de Derecho Público a efectos de la legitimación en el ejercicio de las acciones que le corresponde en su ámbito así delimitado.

6.4.-El segundo motivo aducido por la Administración para negar la legitimación del recurrente alude a que no forma parte de los objetivos estatutarios el concreto objeto de licitación que prevé la actuación administrativa recurrida: la adquisición onerosa de los derechos de aprovechamiento de aguas que ostente la Comunidad de Regantes.

Este motivo también debe desestimarse.

a) En los estatutos del hoy recurrente, en su artículo 2 se especifica que, entre su objeto y finalidad, está «la administración, conservación y adquisición de los bienes que constituyen su patrimonio, y la explotación de sus fincas agrícolas, el suministro o reparto de aguas con fines agrícolas, la distribución entre los comuneros de las aguas de su propiedad o gestionadas para su mejor disfrute, con arreglo a las cuotas o participaciones de que son titulares, la adquisición de nuevas aguas que algún día puedan llegar a incrementar las actuales[...]». A ello se debe añadir que, conforme a sus estatutos (arts. 9.5 y 24.26), en casos de transmisión de sus participaciones por un comunero, la Comunidad es la que ostenta derecho de tanteo -y retracto-, para sí o para otros comuneros. Además también los propios Estatutos (art. 24.25) prevén la competencia de la Junta Rectora de la Comunidad para pronunciarse sobre la aceptación o denegación de las transmisiones de las participaciones de la Comunidad. E incluso el propio ingreso en la Comunidad de Regantes y, por tanto, la adquisición de la condición de comuneros está sujeta a la aprobación por parte de los órganos de dicha comunidad (Junta General, según el artículo 216.3 g) del RDPH).

b) Con un objeto y finalidad así definidos para el ejercicio de unas funciones y derechos que ostenta la propia Comunidad de Regantes es indiscutible, a juicio de esta Sala, el interés del recurrente cuando se trata de una actuación administrativa de adquisición onerosa de derechos de aprovechamientos de agua de la propia Comunidad de Regantes en los concretos términos, contenido y efectos, que prevé el Acuerdo municipal aquí impugnado.

c) Y es que, recordemos aquí, la apreciación de la legitimación de las Corporaciones de Derecho Público no exige que se individualicen en sus estatutos un listado exhaustivo de todas las múltiples y singulares posibilidades de actuación jurídica con concreción del objeto especifico frente al que puede accionar, siendo suficiente con que sus intereses legítimos resulten afectados y que los estatutos, en los términos legalmente exigidos, establezcan claramente el objeto, fines y facultades que le son propios y de los que deriva indefectible e indisolublemente la defensa de sus intereses. Y tal es el caso que nos ocupa.

6.5.-Pues bien, conforme a lo expuesto, la sentencia recurrida en casación no se ajusta a nuestra doctrina jurisprudencial lo que obliga a declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación y, en su consecuencia, casar y anular la sentencia del TSJ recurrida por no ser conforme a Derecho, y correlativamente estimar el recurso de apelación interpuesto por el recurrente, anulando por considerar contraria a Derecho la sentencia del Juzgado, que tampoco se ajusta a nuestra doctrina jurisprudencial.

6.6.No obstante todo lo anterior, la consecuencia final no puede ser, como solicita la parte recurrente, la estimación vsdesestimación del recurso contencioso interpuesto en la instancia resolviendo el fondo del objeto procesal.

a) Y ello porque tanto la sentencia del TSJ como la del Juzgado acogieron la causa de inadmisibilidad de falta de legitimación activa, pero dejaron imprejuzgados, lógicamente, el resto de los motivos articulados, sin que tales motivos hayan sido debatidos en esta sede casacional y sin que esta Sala disponga para resolver las pretensiones debatidas en la Instancia ni de los elementos fácticos ni de las alegaciones jurídicas de las partes que garanticen la tutela judicial efectiva. Y ello máxime, además y en congruencia, teniendo en cuenta la pretensión articulada en sede de apelación, en la que se solicitaba únicamente la retroacción de actuaciones para que el Juzgado resolviese sobre el fondo.

b) Pues bien y en conclusión, todo ello determina declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación y, en su consecuencia, casar y anular la sentencia del TSJ recurrida por no ser conforme a Derecho, y correlativamente estimar el recurso de apelación interpuesto por el recurrente, anulando por considerar contraria a Derecho la sentencia del Juzgado, ordenándose retrotraer las actuaciones para que se dicte nueva sentencia por el Juzgado en la que se dé respuesta a los motivos imprejuzgados y se resuelva sobre los mismos en congruencia con las concretas pretensiones articuladas.

SÉPTIMO.- Conclusiones y costas.

7.1.A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación y, en su consecuencia, casar y anular la sentencia del TSJ recurrida por no ser conforme a Derecho, y correlativamente estimar el recurso de apelación interpuesto por el recurrente, anulando asimismo la sentencia del Juzgado por considerarse contraria a Derecho, y ordenándose retrotraer las actuaciones para que se dicte nueva sentencia por el Juzgado en la que se dé respuesta a los motivos imprejuzgados, conforme a lo reseñado en el Fundamento de Derecho SEXTO de esta sentencia, y se resuelva sobre los mismos en congruencia con las concretas pretensiones articuladas.

7.2.En cuanto a las costas de la instancia y de este recurso de casación, conforme a lo prevenido en los artículos 93.4 y 139 de la LJCA, disponemos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, dada la complejidad jurídica del asunto y que no se aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.