Sentencia Contencioso-Administrativo 256/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1005/2024 de 04 de marzo del 2026

PRIMERO. Objeto y fundamentos del recurso.

Constituye el objeto del presente recurso de casación determinar si, a los efectos de calcular el justiprecio en las expropiaciones de terrenos en situación de suelo urbanizado no edificado, existe concurrencia de conceptos entre los gastos que han de considerarse para el cálculo del coeficiente de ponderación ("K"), y cuáles son estos; y los gastos que sirven para determinar el valor de la construcción ("Vc"); o si, por el contrario, unos y otros responden a finalidades o criterios de valoración distintos, siendo procedente reforzar, reafirmar o aclarar la jurisprudencia ya sentada por este Tribunal Supremo, en concreto en nuestra sentencia 363/2022, de 23 de marzo ( ECLI:ES:TS:2022:1251). A tales efectos se considera que debe ser objeto de interpretación el art. 22.2º del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo ( en adelante RVLS), sin perjuicio de cualquier otro precepto que se considerase pertinente al momento de dictarse esta sentencia.

La cuestión casacional así delimitada viene propiciada porque la sentencia de instancia está referida a la determinación del justiprecio de unos terrenos en situación de suelo urbanizado no edificado, a que se refiere el mencionado art. 22 del RVLS. El precepto establece las normas para el cálculo de dicho valor, partiendo de la edificabilidad de los terrenos, conforme a las reglas que se establecen en el art. 21, es decir "se obtendrá aplicando a la edificabilidad de referencia determinada..., el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente..."

Pues bien, para determinar el valor de repercusión (VRS) se utilizará el método residual estático, conforme a la fórmula que se establece en el precepto, en la que se toma en consideración el valor en venta por metro cuadrado de la edificación que, conforme al planeamiento, sea susceptible de construirse en los terrenos (Vv), el coeficiente "K", que se fija en un porcentaje general del 1,40, si bien podrá ser reducido, hasta el 1,20, o aumentado, hasta el 1,50, en función de los factores que se establecen en el precepto; y finalmente, se tomara en consideración el valor de la construcción (Vc), que se calculará en euros por metro cuadrado de uso considerado, y será "el resultado de sumar los costes de ejecución material de la obra, los gastos generales y el beneficio industrial del constructor, el importe de los tributos que gravan la construcción, los honorarios profesionales por proyectos y dirección de las obras y otros gastos necesarios para la construcción del inmueble."

En el caso de autos, la Sala de Valencia, tomando en consideración lo declarado en la sentencia de este Tribunal Supremo 363/2022, antes mencionada, rechaza el valor de construcción calculado en el acuerdo del Jurado que se revisaba, en el que no se incluían "algunos de los gastos considerados por el ayuntamiento dado que se entiende que estos deben estar contemplados en el coeficiente K, tal como se justifica a continuación. No se discute por el Ayuntamiento el coste de ejecución, establecido por el Jurado, pero sí el incremento del 29%, entendiendo que debe aplicarse el 38?5%, de acuerdo con la valoración efectuada en sede administrativa y obrante a folios 108 a 121 del expediente, con el siguiente desglose..."Sobre esa base la Sala sentenciadora hace una corrección de dicho porcentaje estimando que debe fijarse en el 38,50%. Y en justificación de dicha corrección se sostiene que "incluiríamos en el coeficiente "K" como regla general:

1. Gastos de notaría: redacción de documentos notariales para la venta de la edificación que no son sólo las escrituras de compraventa, sino que debe incluirse la declaración de obra nueva, división horizontal y constitución de hipoteca.

2. Gastos de Registro: Inscripción en el Registro de la Propiedad de todas las escrituras anteriores.

3. Impuesto de Actos Jurídicos documentados, debido a que se trata de un edificio de nueva construcción.

4. Seguro decenal, exigible para supuestos de promoción de obra, no ante supuestos de autopromoción."

Por lo que se refiere al valor de construcción (Vc), declara la Sala de instancia que "podemos incluir:

1. Costes de ejecución material de la obra.

2. Los gastos generales y el beneficio industrial del constructor.

3. El importe de los tributos que gravan la construcción como tasa de la licencia de obras e impuesto de construcción.

4. Los honorarios profesionales por proyectos y dirección de las obras y otros gastos necesarios para la construcción del inmueble."

A la vista de la fundamentación de la sentencia de instancia, se reprocha ahora por los recurrentes que la Sala territorial, pese a partir de la mencionada sentencia de este Tribunal Supremo antes citada, adopta una decisión contradictoria con lo en ella declarado, porque «resuelve en el mismo sentido que la sentencia casada..., esto es, incrementando al 38,5% (mismo porcentaje que en aquella valoración) el coste de ejecución establecido por el Jurado Provincial de Expropiación en el 29%. Y ello, al asumir la valoración del Ayuntamiento de Vila-real en este punto que, como consta en la sentencia recurrida (fundamento octavo), incluye un 8% de gastos y honorarios legales y un 1% por el seguro del constructor... Así pues, y pese a que la sentencia recurrida afirma conocer la sentencia del Tribunal Supremo y que, con base en lo declarado en la misma no cabía incluir en el Vc conceptos ya incluidos en el coeficiente K, sin embargo, concluye de forma radicalmente opuesta al criterio del Tribunal Supremo y asume la tesis del Ayuntamiento de Vila-real, incrementando el Vc del 29% al 38,5%, cuando, precisamente, el Tribunal Supremo en su sentencia 363/2022, de 23 de marzo , acordó lo contrario, es decir, rebajar el Vc del 38,5% al porcentaje que resultase de excluir los gastos de notaría, registros e impuestos y el 1% aplicado por el seguro decenal.»

En la oposición al recurso, la defensa del Ayuntamiento, Administración expropiante, aduce que «el coeficiente K hace referencia a gastos del Promotor y el valor Vc hace referencia a gastos del Constructor, pero en ambos casos, entendiendo el término gastos en un sentido amplio, pues incluye también los impuestos, los gastos generales y el beneficio industrial del Promotor o Constructor respectivamente, lo cual no está puesto en duda en la sentencia que se recurre.»Transcribiendo los razonamientos del acuerdo de valoración originariamente recurrido sobre la determinación del coeficiente "K" (IAJD de la obra nueva y de la declaración de propiedad horizontal, ICIO, tasa de licencia de obra, gastos de notaría y registro y seguro decenal), concluye que «dichos costes, al estar ya incluidos en el coeficiente K, no se incluyen, en consecuencia, dentro del valor de construcción (Vc)»,que es lo que se sostiene, a juicio de la defensa municipal, en la referida sentencia de este Tribunal Supremo. En dicha oposición, tras reseñar lo que se considera el contenido de la sentencia de referencia, se razona que «[l] o que se pretende en el recurso no es por tanto una cuestión de aclaración de una interpretación, que está clara, sino de aplicación al caso concreto, pretendiéndose vía Recurso de Casación analizar que gastos incluía ese 38,5 % que acepta la sentencia de la instancia, se convierte con ello el recurso en una nueva instancia en la que además el recurrente lo que pretende es que el Tribunal Supremo declare o fije ya el porcentaje de gastos a aplicar al Vc, que solicita sea del 29 %, lo cual desde luego no sería interpretar o aclarar, sino tratar de convertir al Tribunal Supremo en Legislador y cuando como ya consta que el Tribunal en su sentencia 363/2022 (corrigiendo la sentencia del TSJ CV nº 238/2022 de 7 de abril ) aclaró ya, de modo claro, qué conceptos de gastos corresponden a constructor y qué concepto de gastos corresponde a Promotor, pero no determinó ni pretendió fijar doctrina en el sentido que el porcentaje de gastos aplicable al constructor sea del 29 % porque ese sería pretender que el Tribunal Supremo haga de legislador y por el contrario lo que ha aclarado el Tribunal Supremo es que no se pueden duplicar gastos o aplicar gastos que no corresponden al constructor, no que estos estén limitados en un determinado porcentaje y de hecho el TS señalaba en su sentencia que debía ser analizado dicho porcentaje en ejecución de sentencia...»

SEGUNDO. El cálculo del valor del suelo urbanizado no edificado.

De lo reseñado en el anterior fundamento cabe concluir que todo el debate de autos se centra en determinar el valor de terrenos que tienen la condición de urbanizados sin edificación, a efectos de expropiación. Conforme a lo establecido en el Reglamento, el valor de este tipo de suelo será el resultado de aplicar a la edificabilidad de los terrenos, cuyo cálculo se realiza conforme a las reglas establecidas en el art. 21 y en el art. 22.1º, al valor de repercusión, que es lo que se regula en el cuestionado art. 22.2º.

Por lo que se refiere al valor de repercusión (VRS), se dispone que se calculará por el método residual estático. Para la inteligencia del precepto debemos tener en cuenta que el método residual estático, aplicable con la legislación anterior a la Ley del Suelo de 2007 y regulado en la Orden ECO/805/2003, ya derogada, comporta calcular el valor del suelo partiendo del valor en venta del producto inmobiliario acabado susceptible de construirse en los terrenos, al que se le deduce el coste de la construcción de dicha edificación, de donde resulta el valor del terreno, es decir, el residual.

En concreto, conforme a lo que se establecía en el art. 40 de la Orden se debían tomar en consideración los costes de construcción de la edificación ("la suma de los costes de ejecución material de la obra, sus gastos generales, en su caso, y el beneficio industrial del constructor")y los gastos necesarios ("Los impuestos no recuperables y aranceles necesarios para la formalización de la declaración de obra nueva del inmueble. Los honorarios técnicos por proyectos y dirección de las obras u otros necesarios. Los costes de licencias y tasas de la construcción. El importe de las primas de los seguros obligatorios de la edificación y de los honorarios de la inspección técnica para calcular dichas primas. Los gastos de administración del promotor. Los debidos a otros estudios necesarios. No se considerarán como gastos necesarios el beneficio del promotor, ni cualquier clase de gastos financieros o de comercialización.")

A dicho método acude el precepto que, como se ha visto, parte del valor venta de la edificación susceptible de construirse en los terrenos (Vv), deducido el coste de la construcción (Vc). No obstante, la fórmula que se acoge en el precepto reglamentario difiere sustancialmente del cálculo del valor del suelo establecido en la Orden.

En efecto, en el régimen de la Orden, en el coste de la edificación se incluían los "gastos necesarios"(art. 18) en los que se incluían los de la construcción y los de la promoción. Pues bien, conforme al mencionado art. 22 del RVLS, se establece una regulación bien diferente de esos costes de la edificación. En efecto, ese coste se ha de calcular conforme al valor de la construcción (Vc), que se ha de calcular con la suma de todos los gastos necesarios para la construcción del inmueble, que el precepto delimita a título ejemplificativo, pero con la expresa mención de que dichos costes solo comprenden los directamente afectados a la construcción, excluida la financiación, gestión y promoción, incluido su beneficio empresarial.

Esa exclusión de tales costes, necesario para hacer efectiva la materialización del producto inmobiliario, en el sistema del RVLS, no se aplica al coste de la edificación (Vc) ni se ha de calcular conforme a los concretos gastos previsible, sino que se vinculan al valor en venta (Vv) por medio del coeficiente de ponderación "K". Es decir, el valor en venta deberá dividirse por dicho coeficiente que, por su determinación (superior a la unidad), siempre comporta una reducción y esa reducción es la que se corresponde con los costes de la promoción que, en el sistema de la norma reglamentaria, se objetivan, con la finalidad de ponderar las distintas valoraciones de terrenos a los que el planeamiento confiere derechos de edificación no siempre homogéneos.

Es decir, como todo índice de ponderación, lo que se pretende por el precepto con el coeficiente K es corregir las diferencia de valor que pueden concurrir en el suelo, en función de los diversos usos que tengan asignados los terrenos objeto de expropiación, que comportan un valor en venta diferente, de ahí la intención de homogeneizar sobre la base de que los distintos propietarios de terrenos de usos diferentes tengan garantizada la igualdad de derechos, que está en la base de la ordenación urbanística y, por tanto, de las expropiaciones de suelos con aprovechamiento de esa naturaleza.

Sobre esa base, lo que dispone el precepto es que ese índice de ponderación se calculará en función de "la totalidad de los gastos generales... de la actividad de promoción inmobiliaria necesaria para la materialización de la edificabilidad",esto es, para la comercialización de la edificación susceptible de construirse en los terrenos. Ahora bien, el Reglamento no autoriza que se determine un concreto coeficiente de ponderación en cada supuesto, sino que es la misma norma reglamentaria la que lo establece mediante un módulo general de 1,40, pudiendo ser inferir (1,20) o superior (1,50), en función de las circunstancias que el mismo precepto contempla, desvinculados de los distintos costes de dichos gastos en cada caso particular, sino que, por aquella finalidad del coeficiente, toma en consideración las circunstancias urbanísticas del terrenos (tipo de viviendas, naves industriales, localización, dinámica inmobiliaria, etc.). La aplicación de ese coeficiente comporta una reducción del valor en venta, que es lo que se pretende con el sistema establecido en el RVLS.

Pues bien, la cuestión que centra el debate está referida a las partidas que integran ese índice de ponderación fijado por la norma, partidas que, por pura lógica, no pueden computarse en los costes para el cálculo del valor de construcción. Ahora bien, si tenemos en cuenta que en el sistema de cálculo del valor residual en el RVLS es la propia norma la que lo determina, sin necesidad de hacerlo caso por caso, el debate en realidad se centra en determina qué partidas deben incluirse en el valor de la construcción, en su coste. En suma, no interesa tanto determinar que partidas incluye el coeficiente "K", porque ya está calculado por la propia norma con el mencionado coeficiente, lo que habrá de hacerse caso por caso es el específico coeficiente que deba aplicarse para cada concreto suelo, en función de las circunstancias que establece el art. 22.2., apartados a) y b).

Centrado el debate en los gastos de ejecución de la construcción (Vc), que sí han de calcularse de manera concreta en cada caso, se dispone en el precepto que «[s] erá el resultado de sumar los costes de ejecución material de la obra, los gastos generales y el beneficio industrial del constructor, el importe de los tributos que gravan la construcción, los honorarios profesionales por proyectos y dirección de las obras y otros gastos necesarios para la construcción del inmueble.»Es decir, son los gastos necesarios para la construcción del inmueble.

Como dijimos en nuestra sentencia de 2022 «no existe concurrencia de conceptos entre los gastos que han de considerarse para el cálculo del coeficiente K y los gastos que sirven para calcular el Vc, y que, por el contrario, unos y otros responden a finalidades y criterios de valoración distintos.»Lo cual es lógico, porque lo que adiciona el coste de construcción (esos gastos necesarios), no puede comportar reducción del valor en venta (los incluidos en el coeficiente K).

TERCERO. Respuesta a la cuestión casacional.

De conformidad con lo establecido en el art. 93.1º LJCA, una vez examinada la cuestión casacional y de acuerdo a lo concluido en el anterior fundamento, debemos dar respuesta a la cuestión casacional, en el sentido de mantener la jurisprudencia ya establecida por este Tribunal Supremo en el sentido de que, para la determinación del valor del suelo urbanizado no edificado y, en concreto, su valor de repercusión, conforme a la fórmula establecida en el párrafo segundo del precepto a que se refiere la cuestión, no existe concurrencia de partidas a tomar en consideración para calcular el valor de la edificación (Vc) y la aplicación del coeficiente de ponderación (K), por cuanto las partidas que han de incluirse en uno y otro responden a finalidad, cálculos y criterios diferentes.

CUARTO. Examen de la pretensión accionadas en el proceso.

De conformidad con lo previsto en el precepto procesal antes mencionado, deberemos proceder ahora a resolver las alegaciones y pretensiones accionadas en el proceso, conforme a la respuesta que se ha dado a la cuestión casacional objetiva. Centrado el debate en tales términos, existe no poca confusión en la sentencia y se echa de menos que no se haya corregido por las partes de forma palmaria.

Para un mejor examen del debate que se ha suscitado por las partes en el recurso de casación, obligado es acudir a los razonamientos que se contienen en la sentencia que se revisa, en concreto, en lo que centra el debate procesal porque, pacificas las partes sobre la determinación que hace la Sala de instancia del coeficiente K, la polémica procesal se centra ahora en la determinación del valor de construcción (Vc), como una de las magnitudes a tomar en consideración para calcular el valor de repercusión (VRS), acorde al ya mencionado art. 22 del RVLS.

Conforme a lo que se ha delimitado, se examina esa cuestión en el fundamento octavo de la sentencia, en el que se hacen las siguientes consideraciones, cuya trascripción es obligada para evidenciar el error de la Sala de instancia. Se afirma en el mencionado fundamento, tras reseñar lo que se considera, acertadamente y conforme ya antes se expuso en los fundamentos anteriores, las distintas partidas de gastos que deben integrar el coste de la edificación (Vc) y el coeficiente de ponderación (K), para lo cual se comienza afirmando: "La sentencia del Tribunal Supremo nº 363/2022 de 23 de marzo de 2022, recurso 2136/202 , establece al respecto «que no existe concurrencia de conceptos entre los gastos que han de considerarse para el cálculo del coeficiente K y los gastos que sirven para calcular el Vc, y que por el contrario, unos y otros responden a finalidades y criterios de valoración distintos.» De acuerdo con esta sentencia, así como con la sentencia nº 238/2022, 7 de abril, dictada por esta Sala y Sección el recurso 102/2021 , cabría distinguir los conceptos incluibles en uno y otro valor... Sobre esta base, en ambas sentencias se ha efectuado una corrección que ha supuesto pasar del porcentaje del 29% al 38,50 %, de gastos aplicable en la fijación del Vc, que ya acogió la sentencia de esta Sala y Sección Primera en sentencia núm. 714/2020 de 29 de diciembre de 2020, recurso 579/2016 y que en este punto no fue revocada."Conforme a ello se concluye, y se lleva al fallo, que "todo lo expuesto nos lleva en este punto a estimar el recurso, por lo que el porcentaje de gastos que incrementa el coste de ejecución deberá ser del 38?50%."

Pues bien, nada en ese razonamiento es cierto y para mejor sistemática, realicemos las siguientes consideraciones:

Primera. Como premisa de todo el debate debemos señalar que, tanto la sentencia que aquí se revisa 530/2023, de 26 de octubre, como ya se dijo, como la sentencia de la Sala territorial 238/2022, de 7 de abril ( ECLI:ES:TSJCV:2022:1533), que se cita en el párrafo transcrito, dictada en el recurso 102/2019 (mejor que 2021) e incluso la previa sentencia de la misma Sala territorial 714/2020, de 29 de diciembre, e inclusos algunas otras sentencias que penden ante esta Sala y Sección, están referidas a sendos acuerdos del mismo Jurado de Expropiación (el Provincial de Castellón), referidos a unos terrenos en todo punto similares (urbanizado no edificado), con una misma causa expropiandi (expropiaciones por ministerio de la ley para dotaciones públicas) y además, lo cual es determinante, con unos informes y razonamientos en el acuerdo de valoración, que son en todo punto coincidentes.

Segunda. Debe centrar nuestra atención la última de las sentencias antes citadas, es decir, la primera en el tiempo, la 714/2020. En ella, suscitándose, en lo que nos ocupa, el mismo debate, la Sala de Valencia consideró que debía aplicarse el porcentaje de incremento del 38,5%.

Tercera. Esa sentencia es la que fue objeto del recurso de casación 2136/2021, en la que se dicta la sentencia, ya mencionada, de esta Sala del Tribunal Supremo 363/2022, de 23 de marzo, a la que se dice seguir en la sentencia que en este recurso de casación se examina. Pues bien, nuestra sentencia declaró que había lugar al recurso de casación, casó y anuló la sentencia de la Sala de Valencia (recordemos que la sentencia 714) y «en su lugar estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo del Jurado de Provincial de Expropiación de Castellón de 26 de octubre de 2016 en los mismos términos que la sentencia de instancia, salvo en la aplicación del porcentaje del 38,50% de gastos para la determinación del Vc, que habrá de reducirse en la cuantía que suponga la exclusión de los referidos gastos de notaria, registros e impuestos y el 1% aplicado por seguro decenal, ajustándose la liquidación a la aplicación del porcentaje que resulte de dicha reducción. Con determinación sobre costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.»

Cuarto. La referida sentencia de la Sala de instancia 238/2022, pese a lo anterior, concluye, con cita expresa de nuestra sentencia, que debe establecerse el porcentaje del 38,50 %, que no es lo que se declaró en la sentencia de casación, como ya se ha dicho. Es decir, en el fundamento octavo de la sentencia que se revisa en este recurso, se afirma que las dos sentencias de la Sala territorial y la de este Tribunal Supremo, son coincidentes, cuando, como hemos visto, no es cierto.

De las anteriores consideraciones, hemos de concluir que, siendo el debate de autos idéntico al suscitado en nuestra sentencia de 2022, en aras a los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación e interpretación de las normas, debemos dar la misma decisión ya adoptada. En suma, que ha de anular el acuerdo del valoración originariamente impugnado y ordenar la retroacción del procedimiento a la mencionada fase para que se proceda a adoptar un nuevo acuerdo en el que se proceda conforme a los mismos términos que la sentencia de instancia, salvo en la aplicación del porcentaje del 38,50% de gastos para la determinación del Vc, que habrá de reducirse en la cuantía que suponga la exclusión de los referidos gastos de notaria, registros e impuestos y el 1% aplicado por seguro decenal, ajustándose la liquidación a la aplicación del porcentaje que resulte de dicha reducción.

QUINTO. Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el art. 93.4º de la Ley jurisdiccional, al no apreciarse temeridad o mala fe, las costas del recurso de casación deberán ser abonadas por cada una de las partes, las causadas a su instancia, y las comunes, por mitad, manteniendo el mismo criterio para las causadas en la instancia, como ya declaró en la sentencia recurrida.