Sentencia Contencioso-Administrativo 109/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 5323/2023 de 05 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y la representación procesal de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia (ADENSVA) interponen recurso de casación contra la Sentencia n.º 80/2023 de 20 de marzo de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por I-DE REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. ("i-DE") contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 7 de octubre de 2020, recaído en expediente sancionador incoado por la comisión de una infracción prevista como muy grave en el artículo 108.6 de la Ley autonómica 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza. por el que se impone una sanción de multa por importe de 200.001 euros, una indemnización por importe de 67.380 euros en virtud del baremo previsto en el Decreto 67/2008, de 13 de mayo, por el que se establece la valoración de las especies de fauna silvestre amenazada, y la medida complementaria consistente en la adaptación de la línea eléctrica afectada en el plazo de seis meses desde la firmeza del acuerdo.

SEGUNDO.- La resolución administrativa sancionadora.

La Administración abrió expediente sancionador como consecuencia del hallazgo por parte de un Agente Medioambiental de Castilla-La Mancha de un cadáver de Águila Imperial Ibérica, especie declarada en peligro de extinción, junto a la base de apoyo número 1422 perteneciente a una línea titularidad de I-DE REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. ("i-DE"), situada en el paraje "Santa Marta", en el término municipal de La Roda (Albacete), dentro de la Zona de Dispersión del Águila Perdicera y Malla de Protección C, según Resolución de 28 de agosto de 2009, del Organismo Autónomo Espacios Naturales de Castilla-La Mancha, presentado signos de electrocución (agarrotamiento de las alas y pequeñas quemaduras en el plumaje), corroborando el Centro de Recuperación de Fauna Silvestre que la muerte se produjo por electrocución.

El Acuerdo considera probados los hechos al haber sido constatados por un Agente Medioambiental de Castilla-La Mancha.

Respecto a la culpabilidad, señala que debido a la actividad que desarrolla la mercantil debe tener adecuadas las instalaciones para evitar riesgos y daños para fauna o medioambiente, de modo que ha de cumplirse con la normativa medioambiental.

Añade que las líneas eléctricas existentes a la entrada en vigor del Real Decreto, esto es, anteriores a 14 de septiembre de 2008, son exigibles los siguientes presupuestos:

1.- Que estén ubicadas en zonas de protección. Son zonas de protección las establecidas en las letras a), b) y c) del art. 4.1 del Real Decreto 1432/2008 de 29 de agosto. En desarrollo de la previsión contenida en la letra c) el Organismo Autónomo Espacios Naturales de Castilla-La Mancha dictó Resolución de 28 de agosto de 2009 por la que se delimitan las áreas prioritarias de reproducción, alimentación, dispersión y concentración local de especies de aves incluidas en el catálogo regional de especies amenazas de Castilla La Mancha. En este caso concurre el requisito.

2.- Que la línea se encuentre entre las determinadas como no ajustadas a las prescripciones técnicas establecidas en los artículos 6 y 7 y anexo del RD 1432/2008, de 29 de agosto, conforme a lo dispuesto en el art. 5.2. mediante Resolución motivada del órgano competente en cada Comunidad Autónoma.

En consecuencia, señala el Acuerdo podemos afirmar que para que un tendido eléctrico esté sujeto a la obligación de adaptación indicada es preciso que esté situado dentro de las zonas de protección y esté identificado como tendido que no es ajustado a la normativa de protección de la avifauna.

3.- Que se haya presentado proyecto de adaptación en el plazo señalado en el Decreto 1432/2008. En el caso presente la documentación presentada, tras el requerimiento hecho por la Dirección General de Industria, Energía y Minas por IBERDROLA en comunicación de 10 de diciembre de 2010, no puede considerarse como proyecto.

La muerte de ese ejemplar de Águila Imperial Ibérica, especie declarada en peligro de extinción, está tipificada como infracción muy qrave, de las previstas por el artículo 108.6 la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza, que señala: -"La destrucción, muertedeterioro, recolección, captura, posesión, transporte, comercio y exposición para el comercio o naturalización no autorizados de ejemplares de animales o plantas catalogadas en peligro de extincióno sensibles a la alteración de su hábitat. "-.

La infracción se considera de resultado, en la que el tipo objetivo consiste en la producción de un efecto, la muerte, aun cuando ésta se produzca separada espacio-temporalmente de la conducta que lo provoca.

La resolución añade que I-DE REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. ("i-DE") es titular del apoyo de la línea eléctrica que provocó la muerte por electrocución del ave catalogada en peligro de extinción, siendo pues ésta la causa.

Para pronunciarse sobre la culpabilidad, la resolución considera que es preciso determinar si se ha observado la normativa que tutela el medio ambiente, cumpliendo las obligaciones que impone, de manera que al ocupar en relación con dicho bien jurídico una posición de garante se debe actuar con la diligencia debida.

En esta línea argumental, la resolución trae a colación tanto la normativa medioambiental como la que es propia del sector eléctrico, para concluir que el respeto de esta última no excluye la observancia de aquella, al no ser incompatible. De manera que el hecho de que la actuación de la compañía eléctrica sea conforme con el Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, no la exime del cumplimiento y observancia del resto de condiciones, deberes de diligencia y prevención que derivan de otras normas de superior rango y que tienen por finalidad la protección del medio ambiente, pues en relación con este bien jurídico tiene una posición de garante consecuencia de la actividad que desarrolla, que objetivamente representa un peligro para el mismo.

En particular, se cita la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que tiene por objeto regular la responsabilidad de los operadores para prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución y con los principios de prevención y de "quien contamina paga".

TERCERO.- Los fundamentos de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 9 de enero de 2023.

En el proceso de instancia, I-DE, REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U., sucesora de IBERDOLA, cuestionó que la conducta pudiera serle imputada, dado que no tenía obligación de adaptar el lugar de la línea donde, según la Administración, ocurrieron los hechos, al Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión, al no estar incluido en el listado publicado por la resolución de 17 de diciembre de 2009, de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, por la que se determinaron las líneas que no se ajustaban a las prescripciones del Real Decreto 1432/2008.

La Administración, en línea con lo argumentado en la resolución sancionadora, consideró que la empresa tiene obligaciones de protección ambiental que van más allá de las concretas exigencias derivadas del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión, y que provienen de otras normas como el Convenio de Berna de 19 de septiembre de 1979, la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental, Ley 21/1992, de Industria, Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

Ante el conflicto planteado, la Sala dio la siguiente respuesta:

«TERCERO.- Antecedentes.

En la Sentencia dictada por esta Sala y Sección de 27 de noviembre de 2020 (rec. 370/2019) analizamos el Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión y concluimos:

"El orden cronológico de actuaciones que competen a la Administración central, a la Administración Autonómica y a las empresas propietarias de las líneas eléctricas preexistentes a la entrada en vigor del RD 1432/2008 sería:

1.- La JCCM debía indicar las zonas de protección existentes en su respectivo ámbito territorial en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del RD 1432/2008. En este caso, y en su cumplimiento, se dictó la Resolución de 28/8/2009.

2.-La JCCM, en el plazo de un año desde la entrada en vigor del RD 1432/2008, debía determinar las líneas preexistentes que no se ajustan a las prescripciones técnicas establecidas en los artículos 6 y 7 y en el anexo. Dicha resolución, constitutiva, imprescindible para generar a su vez la obligación a los propietarios de las líneas de la obligación de presentar los Proyectos de adaptación, debía ser notificada a los titulares de las líneas y publicada en el DOCM. En cumplimiento de este deber, se dictó la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 17 de diciembre 2009, antes indicada.

3.- A partir de este, momento, incluida la línea eléctrica en la citada resolución, publicada y notificada su inclusión al propietario, éste tiene la obligación de presentar el Proyecto de adaptación de la misma a las exigencias técnicas del RD1432/2008 en el plazo de un año; y el incumplimiento de ese deber le genera responsabilidad, tal y como este Tribunal determinó en las sentencias nº 250/2018 de 11-5-2018 - ROJ STSJ CLM 1303/2018-, y nº 258 de 21-5-2018 - ROJ: STSJ CLM 1299/2018-. En ambos casos las líneas eléctricas en las que se electrocutaron las aves estaban incluidas en la Resolución de 17-12-2009. Ahora bien, si la línea eléctrica no está incluida en la resolución - Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 17 de diciembre 2009-,no nace obligación alguna para el titular de la línea en relación con el deber de presentar el Proyecto de adaptación.

Es cierto, y así se recoge tanto en el acuerdo sancionador como en los escritos de alegaciones, que la Sala ha dictado otras dos sentencias, la nº 350/2017 de 15 de noviembre - ROJ: STSJ CLM 3064/2017-, y la nº 251 de 14-5-2018 - ROJ: 1253/2018-, en las que viene a decirse que " bastaba con el conocimiento por el propietario de la línea de la circunstancia de que la misma no se adaptaba a las exigencias técnicas del RD 1432/2008, o que la propietaria comunicara en escrito de 2010 que la citada línea dentro de las necesitadas de adaptación";pues bien, entendemos que tales razonamientos, de los que se deriva la innecesaridad de que la citada línea hubiera de recogerse en previa resolución administrativa publicada y notificada, no fueron acertados, sino equivocados, y por ello expresamente rectificamos lo dicho en estas dos sentencias.

Es por tanto presupuesto esencial del tipo que la Administración hubiera incluido la línea eléctrica en una resolución en la que se determinara que la misma no se ajustaba a las prescripciones técnicas establecidas en el RD 1432/2008; en nuestro caso tal circunstancia no ocurrió sino con la posterior Resolución de 05/12/2019.

4.- El Estado debía haber arbitrado, en el plazo de cinco años desde la publicación del RD 1432/2008, el mecanismo de financiación de la adaptación de las líneas preexistentes, lo que ha ocurrido tardíamente, transcurridos casi 9 años, por el RD 264/2017 de 17 de marzo; es decir, quien debe hacerse cargo del coste económico, que a la postre es básico, es el Estado y no la propietaria de la línea.

5.- Por último, presentado el Proyecto y aprobada la financiación, ahora sí, la propietaria de la línea debe ejecutar la adaptación en el plazo de dos años desde la aprobación de la financiación.

Comprobamos pues, que se han invertido obligaciones y responsabilidades, señalando la Administración incumplimientos ajenos y obviando los propios; la propietaria de la línea sería responsable en las dos situaciones siguientes:

a.- Si publicada la Resolución administrativa previa que incluye una concreta línea eléctrica preexistente al RD 1432/2008 necesitada de adaptación, la titular no presenta el Proyecto de adaptación de la línea a las prescripciones técnicas del RD en el plazo d un año desde la publicación de aquella Resolución.

b.- Si presentado el Proyecto de adaptación de la línea, así como el mecanismo de financiación del Proyecto de adaptación, la propietaria no ejecuta el Proyecto en el plazo de dos años desde la aprobación del mecanismo de financiación.

Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a los requerimientos que alega el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por los que relaciona la muerte del ave con el incumplimiento de los requerimientos efectuados a la actora, hemos de señalar que: primero, la resolución sancionadora no fundamenta la culpabilidad en la falta de cumplimiento de los mismos; segundo, el primero de dichos requerimientos data del 30 de mayo de 2018, concediendo un plazo de cuatro meses para modificar el tendido eléctrico. Ahora bien, la muerte del ave se produjo según lo indicado por los veterinarios entre 20 días y 2 meses antes de la localización del cadáver, siendo la denuncia del agente medioambiental del 10 de octubre de 2018, razón por la cual, la muerte se produjo antes de que hubiera transcurrido el plazo fijado en dichos requerimientos.

Por último, hemos señalado en las Sentencias dictadas por esta Sala y Sección 21 de noviembre de 2022 (rec. 544/2020) y 9 de enero de 2023 (rec. 545/2020):

"Indudablemente, las empresas eléctricas están sujetas a todo el ordenamiento jurídico y no solo a las exigencias del RD 1432/2008. Ahora bien, si en un sector concreto de la protección del medio ambiente -medidas contra la electrocución de aves- el Estado establece en concreto cuáles son los parámetros específicos que deben cumplirse, es claro que no podrá imputarse negligencia alguna a quien se atenga a los mismos.

Es cierto que toda empresa industrial o de servicios está obligada por las leyes medioambientales. Ahora bien, resulta que, cuando la sociedad instaló los postes, eran conformes a la normativa vigente establecida por el Estado en materia de tendidos eléctricos, de modo que mal podría imputarse negligencia por la muerte de aves en quien instala el tendido según los requerimientos técnicos y jurídicos en vigor en ese momento, establecidos por la autoridad pública y la legislación vigente; en tal caso no concurrirá el preciso elemento de culpabilidad, pues habrá sido el propio poder público el que ha autorizado y regulado unas exigencias insuficientes.

Después de realizadas las líneas conforme a la normativa en vigor, se modificaron las exigencias relativas a la colisión y electrocución de aves por el Real Decreto 1432/2008. Pues bien, de nuevo habrá que admitir que quien se atuviera a dicha regulación no podría ser imputado de negligencia sobre la base de otras normas más genéricas, pues es el Estado quien establece las reglas específicas para un sector específico, y a ellas hay que atenerse. Por ejemplo, este Real Decreto señala que las líneas antiguas deben adaptarse en cuanto a la protección frente a la electrocución obligatoriamente, y voluntariamente en cuanto a la protección frente a la colisión; pues bien, sería contrario al principio de culpabilidad que, después, el propio poder público que así lo ha legislado, imputase culpa por no haberse adaptado a las medidas de protección contra colisión, expresamente declaradas voluntarias. Lo mismo se diga respecto del resto de regulación del Real Decreto: solo cabrá imputar culpa en este sector de la protección ambiental (colisión y electrocución de aves en líneas eléctricas) a quien no se adecúe a la normativa, y para imputar acción u omisión culposa habrá que demostrar que ha habido separación respecto de dicha normativa.

En suma, no cabe culpa en quien cumple con las reglas específicamente fijadas por el Estado para la protección de las aves: existiendo una normativa específica respecto de un riesgo ambiental específico, no cabe imputar culpa a quien se atiene a la misma, sobre la base de otras normas ambientales más genéricas".

En consecuencia, por las razones anteriormente expuestas, procede estimar el recurso contencioso administrativo.»

CUARTO.- La cuestión casacional.

En el auto de admisión se identifica como cuestión que se plantea en este recurso la compatibilidad de las previsiones contenidas en el Real Decreto 1432/2008 que se aplican a las líneas eléctricas aéreas de alta tensión con conductores desnudos ubicadas en zonas de protección, que sean de nueva construcción o existentes a su entrada en vigor, y la prevención de que son obligatorias las medidas de protección contra la electrocución y voluntarias las medidas de protección contra la colisión- en relación con el régimen de responsabilidad medioambiental y su concurrencia con el régimen sancionador que establecen las normas estatales -singularmente la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental- y europeas - Directiva 2004/35 /CE de Responsabilidad Medioambiental- respecto de los promotores de proyectos que tengan la condición de persona física o jurídica privada que resulten responsables de los mismos.

En este sentido, se suscita si las previsiones contenidas en el Real Decreto 1432/2008, en cuanto tiene por objeto establecer las normas de carácter técnico aplicables sólo a las líneas eléctricas aéreas de alta tensión con conductores desnudos situadas en las zonas de protección definidas en su artículo 4, comporta un recorte o, incluso, una exención del cumplimiento de obligaciones de protección ambiental de la avifauna contenidas en la normativa estatal y europea de referencia con la consiguiente incidencia en la exigibilidad de responsabilidad desde el punto de vista sancionador.

Destaca al respecto el auto de admisión una reciente sentencia de esta Sala, dictada en recurso ordinario interpuesto por la misma asociación aquí recurrente y que tenía por objeto la inactividad reglamentaria del gobierno e impugnación directa de varios preceptos del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, y del Real Decreto 223/2008, de 15 de febrero, por el que se aprueban el Reglamento sobre condiciones técnicas y garantías de seguridad en líneas eléctricas de alta tensión y sus instrucciones técnicas complementarias ITC-LAT 01 a 09.

Se trata de la STS n.º 1252/2023, de 16 de octubre, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 329/2022 interpuesto también por ADENSVA y en el que esta asociación alegaba, en sustancia, que la redacción actualmente vigente del artículo 4.1 del Real Decreto 1432/2008 mantiene la falsa apariencia de que las aves silvestres no están protegidas fuera de las "zonas de protección" reguladas en dicho precepto, pues son las especies animales las protegidas y no las zonas de protección, como así se ha pronunciado la STJUE de 11 de junio de 2020 (asunto C-88/19) y la STS n.º 1215/2021. Asimismo, consideraba la recurrente que el principio de efectividad del derecho ambiental, que se deduce del artículo 54.1 de la Ley 42/2007 en relación con el mandato del artículo 45.2 CE, no se ve atendido por la inseguridad jurídica de la actual redacción del citado Real Decreto 1432/2008, por lo que, entre otras cosas, interesaba que se declarase la obligación del Gobierno del Estado de elaborar, aprobar y promulgar la adecuada norma reglamentaria que regule el valor indemnizatorio y patrimonial de todas las especies de fauna silvestres que constan en el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas y en el Listado que aprueba las de Régimen de Protección Especial, conforme a lo ordenado en el artículo 54.1 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad y conforme a los criterios del Anexo II (valor monetario conforme a la Metodología MORA) de la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental; y asimismo la obligación del Gobierno de la Nación de promulgar adecuada normativa que elimine la inseguridad jurídica y las carencias expuestas en la demanda ya fuera modificando en muy breve plazo la redacción actual del Real Decreto 1432/2008 y otros Reglamentos conexos en consonancia, o promulgando uno completamente nuevo, conforme al Principio de Buena Regulación, y conforme al artículo 54.1 de la Ley 42/2007.

La Sala acogió la pretensión de inadmisión parcial del recurso opuesta por el Abogado del Estado razonando (FD 2º):

«[...] La Asociación recurrente, por lo que respecta a esta pretensión, impugna preceptos de normas reglamentarias dictadas y publicadas quince años antes argumentando su pretendida insuficiencia y la vulneración de normas de rango superior. Es obvio que la impugnación directa de estas normas es extemporánea, pues la solicitud de la Asociación dirigida a la Administración para que se dicten una serie de reglamentos con el fin de proteger a la avifauna no reabre el plazo para impugnar los preceptos de las normas, dictadas muchos años antes y que no fueron impugnados en su día.

Por otra parte, la solicitud dirigida al Gobierno para que amplie la protección de las aves no permite cuestionar de forma indirecta las previsiones reglamentarias ya existentes, pues no se trata de un acto de aplicación de aquellas normas sino de una pretensión autónoma para que se dicten normas distintas a las ya existentes.

Concurre, por tanto, la causa de inadmisión parcial planteada por lo que respecta a la pretensión de nulidad de los preceptos del Real Decreto 1432/2008 y del artículo 2.2 del Anexo del Real Decreto 223/2008 y la correlativa petición de modificación de preceptos reglamentarios contenidas en la segunda parte del suplico. [...]».

Y en cuanto a la alegación relativa a la inactividad reglamentaria planteada por la recurrente en el sentido de que se dicten una serie de normas reglamentarias que protejan mejor a las aves, sosteniendo que existe una inactividad reglamentaria del Gobierno que incumple obligaciones constitucionales y legales existentes en esta materia, la Sala declara que (FD 3º):

«[...] A la vista de esta jurisprudencia procede analizar si existe ese deber constitucional y/o legal en dictar las disposiciones reglamentarias en los términos pretendidos por la Asociación recurrente. A tal efecto, la Asociación recurrente entiende que tanto el art. 45 de la Constitución como el artículo 54.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad obligan a los poderes públicos a proteger, defender y restaurar el medio ambiente y la adopción de las medidas apropiadas no es facultativa para el Gobierno, sino que debe proteger la biodiversidad. Así mismo entiende que se debe dictar un Real Decreto que valore monetariamente (a efecto de indemnización) el daño por cada individuo de especie muerta o dañada, pues se trata de un mandato incumplido del Ejecutivo que sería contrario a lo dispuesto en el art. 28.2 de la Ley 40/2015.

(...)

Tales preceptos establecen un encargo de carácter general destinado a los poderes públicos para que adopten las medidas de protección y conservación del medio ambiente y las especies y eventualmente la obligación de repararlo, pero no se contiene un mandato o exigencia para dictar uno o varios reglamentos que contemplen medidas concretas destinadas a tal fin, ni la necesidad de dictar normas que establezcan un baremo que contengan las indemnizaciones procedentes para valorar los daños derivados de la muerte o lesión de un ejemplar de la especie silvestre. En definitiva, tales preceptos recogen el deber genérico de velar por la protección del medio ambiente y la biodiversidad, pero no existe un mandato imperativo para dictar una norma reglamentaria con un contenido concreto diferente al ya existente, que pueda ser exigido por la vía de ejercitar una acción destinada a poner fin a una pretendida inactividad reglamentaria.

De modo que de los preceptos indicados no se desprende la obligación de dictar las normas reglamentarias en el sentido pretendido por la asociación recurrente, ni se aprecia una inactividad reglamentaria que conculque ningún mandato contenido en estos preceptos. De estos preceptos no se desprende que exista un deber constitucional o legal de aprobar las normas reglamentarias pretendidas por la asociación recurrente ni su falta de aprobación genera una situación jurídica contraria a la Constitución.

La obligación de los poderes públicos de proteger el medio ambiente no implica que exista una inactividad administrativa exigible por vía del art. 29.1 de la LJ cuando una asociación considere que las normas reglamentarias existentes son insuficientes, ni se puede pretender que los tribunales configuren el contenido de las previsiones de conservación y protección de la naturaleza por vía de la inactividad administrativa.

Bajo la alegación de inactividad reglamentaria se plantea, en realidad, una discrepancia con la regulación actual por entender que las medidas técnicas de electrocución de las aves resultan insuficientes solicitando una modificación de los reglamentos que incluyan las medidas propuestas por la Asociación. La acción entablada no pretende cubrir un vacío normativo exigido por una norma constitucional o legal, sino que la norma reglamentariamente existente se modifique en un sentido determinado. Lo que se pretende son unas medidas técnicas de protección de las aves determinadas cuando, lo cierto es que el Gobierno dispone de un amplio margen de regulación de las medidas que estime más adecuadas para alcanzar el objeto de la conservación de la naturaleza y las especies animales que establece la Constitución y la ley. [...]».

También cita el auto de admisión la STS nº 1215/2021, de 7 de octubre, que desestima el recurso contencioso-administrativo nº 202/2020 interpuesto por la Asociación de Empresas de Energía Eléctrica (AELEC) contra el Real Decreto 542/2020, de 26 de mayo, por el que se modifican y derogan diferentes disposiciones en materia de calidad y seguridad industrial. En esta sentencia se hace también referencia al Real Decreto 1432/2008, dada la conexión con la disposición reglamentaria impugnada, y a tal efecto declara:

«SEXTO.- La alegada infracción de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, en conexión con el principio de tipicidad en materia sancionadora.

A)La calificación de los defectos tanto de diseño como de mantenimiento de las líneas no está estrictamente vinculada con la posible tipificación de las infracciones. Entran dentro la seguridad industrial y el control de las prescripciones técnicas. Tiene una configuración separada del derecho sancionador, y entran de la verificación o inspección del cumplimiento de los requisitos técnicos, den lugar o no a un procedimiento sancionador. El defecto muy grave incluido en el apartado 4.1.e) de la ITC-LAT 05, antes transcrito requiere: (i) el incumplimiento de las prescripciones técnicas o que los elementos instalados estuvieren en estado defectuoso -esto es una mala ejecución del proyecto o un mal mantenimiento- de los requisitos técnicos establecidos en el Real Decreto 1432/2008 (referido a la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión); los requisitos del Real Decreto 1432/2008 son exigibles solamente dentro del ámbito de las llamadas "zonas de protección" definidas y declaradas de acuerdo con su artículo 4; y ( ii) que el tendido hubiera sido notificado como peligroso por la administración competente.

Y además requiere para su concurrencia que constituya un peligro inmediato para la seguridad de las personas, de los bienes o del medio ambiente.

Por su parte el defecto grave del apartado 4.2.l) de la ITC-LAT 05 es el que no supone un peligro inmediato para la seguridad de las personas, de los bienes o del medioambiente, pero puede serlo al originarse un fallo en la instalación.

En los términos que quedaron transcritos requiere, además de la posibilidad de peligro: (i) el incumplimiento de las prescripciones técnicas establecidas en el Real Decreto 1432/2008, cuando el tendido hubiera sido notificado como (a) peligroso, (b) causante de incendio forestal o (c) electrocución de avifauna protegida, fuera de zonas de protección; y (ii) cuando los elementos instalados de acuerdo a las prescripciones técnicas que se establecen en el Real Decreto 1432/2008 estuvieran en un estado deficiente.

Las diferencias con el supuesto de defecto muy grave aparecen claras y el defecto grave es más amplio que el muy grave.

En todo caso, nos remitimos al apartado F) del Fundamento de Derecho Quinto.

B)Merecen destacarse -como hace la Abogacía del Estado- algunos preceptos de la legislación que antes se anticipó y que justifican las medidas adaptadas en la modificación impugnada. La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en su artículo 3 ("Ámbito de aplicación") dispone:

«2. Esta ley también se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales distintas de las enumeradas en el anexo III, en los siguientes términos:

a.- Cuando medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención, de evitación y de reparación.

b.- Cuando no medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención y de evitación.»

Y establece su artículo 9 sobre "Responsabilidad de los operadores" que:

«Los operadores de las actividades económicas o profesionales incluidas en esta ley están obligados a adoptar y a ejecutar las medidas de prevención, de evitación y de reparación de daños medioambientales y a sufragar sus costes, cualquiera que sea su cuantía, cuando resulten responsables de los mismos.»

En el artículo 17.1 sobre "Obligaciones del operador en materia de prevención y de evitación de nuevos daños", dice:

«1. Ante una amenaza inminente de daños medioambientales originada por cualquier actividad económica o profesional, el operador de dicha actividad tiene el deber de adoptar sin demora y sin necesidad de advertencia, de requerimiento o de acto administrativo previo las medidas preventivas apropiadas".

El artículo 18 sobre "Potestades administrativas en materia de prevención o de evitación de nuevos daños", establece:

"La autoridad competente, cuando considere que existe amenaza de daños o de producción de nuevos daños, podrá adoptar en cualquier momento y mediante resolución motivada (...)

(...)

b.-Exigir al operador que adopte inmediatamente las medidas encaminadas a prevenir y a evitar tales daños y requerir su cumplimiento.

c.-Dar al operador instrucciones de obligado cumplimiento sobre las medidas de prevención o de evitación de nuevos daños que deba adoptar o, en su caso, dejar sin efecto (...).»

Y, en el mismo sentido, la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, establece en su artículo 9 ("Objeto de la seguridad"), que:

«1. La seguridad industrial tiene por objeto la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales.

2. Las actividades de prevención y protección tendrán como finalidad limitar las causas que originen los riesgos, así como establecer los controles que permitan detectar o contribuir a evitar aquellas circunstancias que pudieran dar lugar a la aparición de riesgos y mitigar las consecuencias de posibles accidentes.

3.- Tendrán la consideración de riesgos relacionados con la seguridad industrial los que puedan producir lesiones o daños a personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, y en particular los incendios, explosiones y otros hechos susceptibles de producir quemaduras, intoxicaciones, envenenamiento o asfixia, electrocución (...).» C)Ciñéndonos a la denuncia por vulneración de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, en conexión con el principio de tipicidad en materia sancionadora, debemos rechazar el recurso.

No se han incluido cargas nuevas. Así:

- En cuanto a la calificación de defecto muy grave [letra e) del apartado 4.1 de la ITCLAT 05] es exigible por sí mismo, de forma que las líneas de alta tensión en su ámbito de aplicación ya deberían de cumplir los requisitos ahí marcados.

Por tanto, con esta clasificación únicamente se procede a la calificación del defecto, garantizando la comprobación de dichos requisitos durante las verificaciones e inspecciones de las líneas de alta tensión.

- En cuanto a la clasificación como defecto grave, en tanto no se produzca un cambio de la reglamentación medioambiental, bien a nivel estatal, bien autonómico, no existirá un incumplimiento como tal del Real Decreto 1432/2008 fuera de las "zonas de protección", sin perjuicio de las notificaciones que puedan efectuarse se acuerdo con la legislación medioambiental para las líneas dentro o fuera de las "zonas de protección". Aunque sí podrá existir un mal mantenimiento y por tanto, existiría un defecto grave en aplicación de la letra l) del apartado 4.2 de la ITC-LAT 05.

- Finalmente, en cuanto a la inmediatez o no del peligro para considerarlo falta grave o muy grave, hay que tener en cuenta que la falta de los medios antielectrocución o anticolisión establecidos en el Real Decreto 1432/2008, siempre suponen un riesgo de electrocución o de colisión de aves (con la posibilidad de causar incendios). Dado que la electrocución o colisión se podría causar en cualquier momento, se podría presuponer que el riesgo es siempre inmediato (en cualquier momento se podría electrocutar un ave) independientemente de que la línea se encuentre dentro o fuera de las Zonas de Protección definidas en el artículo 4 del Real Decreto 1432/2008.

En definitiva, la clasificación de defectos incluida en el Real Decreto 542/2020, de 26 de mayo, es correcta y viene a aclarar, adecuar y concretar los requisitos exigibles a los titulares de las líneas eléctricas de alta tensión a la hora de verificar los posibles defectos graves o muy graves y la consiguiente calificación de las instalaciones. Y no se ha justificado que se hayan vulnerado los principios invocados ni el principio de tipicidad en materia sancionadora.

De donde podemos concluir que los apartados recurridos del Real Decreto son ajustados a derecho no incurriendo en infracción jurídica alguna.»

Una vez sentados estos precedentes, la Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto a la cuestión de determinar cómo se cohonestan las previsiones contenidas en el Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, en cuanto establecen las prescripciones técnicas a que han de ajustarse las líneas eléctricas aéreas situadas en las zonas de protección definidas en su artículo 4, con las obligaciones de protección ambiental de la avifauna contenidas en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en relación con la eventual aplicación a los titulares de dichas líneas eléctricas del régimen sancionador establecido en esta norma legal y ello aún en el caso de haberse observado tales previsiones de naturaleza reglamentaria.

Se identifican como normas que han de ser objeto de interpretación los artículos 3, 4, 5.2, 10, disposición adicional única y disposición transitoria única del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión; 6.2, 9.1, 17, 19 y 37 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental; y 3.1.b), 5.1, 6.1 y 7.1 de la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

QUINTO.- El recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha considera que la sentencia de instancia infringe el artículo 17 de Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental; el artículo 9 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, la Directiva 2004/35 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, así como la doctrina del TJUE sentada en la sentencia de 11 de junio de 2020 (asunto C-88/19).

Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que la normativa dictada en materia de protección medioambiental tiene carácter transversal, traspasando el carácter sectorial de la normativa aplicable a la actividad concreta de que se trate, impregnando la totalidad de las operaciones que se realizan, lo que se viene a poner de manifiesto en la citada Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, cuando en el artículo 17 se impone al operador de una actividad económica profesional varias obligaciones como evitar daños, tomar medidas para que no se produzcan, comunicar su existencia, comunicar su mantenimiento a pesar de haber adoptado las referidas medidas.

Además, la citada normativa estatal y europea obliga a la notificación de los peligros para las aves, así como la adopción de medidas que mitiguen los daños materializados, constituyendo la imposición de sanción y la medida de restauración del medio una consecuencia necesaria. A esta conclusión conduce el hecho de que, si bien es cierto que hay una normativa específica en el sector eléctrico para medidas anti-colisión y anti-electrocución de la avifauna, esta no produce el efecto señalado por la sentencia recurrida de apartar la normativa medioambiental, normativa que debe ser respetada en todo caso, ya que no es de aplicación las reglas generales que en materia de prelación de normas se intuye que hace la Sala de instancia, toda vez que estos requisitos no son excluyentes, sino concurrentes. Es decir, que las medidas que establece el Real Decreto 1432/2008 para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión no excluyen las obligaciones generales de los operadores impuestas en la normativa nacional y europea expresada.

SEXTO.- El recurso de casación interpuesto por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia (ADENSVA)

La representación procesal de esta Asociación comienza destacando que el régimen sancionador aplicado en la resolución administrativa sancionadora fue el establecido en la Ley 9/1999 de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, concretamente la infracción tipificada en el artículo 108.6, que se corresponde con el artículo 80.1.b) de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad. No fue sancionado, por tanto, por ninguna de las infracciones de la Ley de Responsabilidad Medioambiental, aunque esta sea aplicable en cuanto a la antijuricidad de la conducta pues en ella se establecen con carácter general los deberes de prevención de amenazas y de evitación de nuevos daños medioambientales, que se contienen en el artículo 17 de la ley 26/2007.

Sostiene que la Directiva 2004/35 /CE fue objeto de transposición en cuanto a la responsabilidad objetiva respecto de las actividades que se pueden considerar más peligrosas (las incluidas en el Anexo III de la LRM), pero la vertiente subjetiva, referida a las aves silvestres, no ha sido objeto de transposición en la Ley de Responsabilidad Medioambiental por lo que debe ser objeto de aplicación en virtud del efecto directo vertical de la Directiva.

Pero además de antijurídica por vulneración de numerosa normativa que cita, la muerte del águila imperial también es culpable por haberse vulnerado, además, la antijuricidad adicional contenida en el principio quien contamina paga,y respecto del deber de diligencia máxima, según el cual todo operador debe asumir los costes ambientales que genere su actividad.

A su juicio, la norma autonómica aplicada y el LRM son complementarias y no excluyentes entre sí.

En cuanto al Real Decreto 1432/2008, sostiene que el cumplimiento de sus previsiones no excluye el cumplimiento de otras obligaciones de naturaleza medioambiental contenidas en normas de rango superior tanto nacionales como europeas. Sentado lo anterior, somete a severa crítica al Real Decreto 1432/2008, al que imputa vulneración del principio de reserva de ley, del principio de jerarquía normativa y remisiones condicionales prohibidas, y a la sentencia de instancia por aplicar erróneamente el principio de especialidad, con desplazamiento de normas de superior rango nacionales y europeas.

En definitiva, para esta parte, la culpabilidad no deviene del supuesto incumplimiento del Real Decreto 1432/2008, sino del previo incumplimiento (por omisión) de las obligaciones legales de protección de las especies de fauna silvestre derivadas de numerosas normas relativas a la protección del medio ambiente.

También considera inadecuado esta parte que por parte de la sentencia impugnada se haya dejado sin efecto no solo la sanción impuesta sino también la obligación de indemnizar y las obligaciones de prevención ambiental exigidas en la resolución sancionadora.

Y también desatiende la Sala de instancia, a su juicio, la jurisprudencia europea en cuanto a la aplicación retroactiva del régimen de responsabilidad medioambiental y de protección de las especies protegidas, siendo exigible dicha protección en todo el territorio nacional y no solo en zonas especiales. Igualmente se vulnera la jurisprudencia europea que establece que los daños derivados "del funcionamiento normal de una actividad profesional"también están afectados por las obligaciones de responsabilidad medioambiental.

Finaliza su escrito interesando que se establezca como doctrina jurisprudencial la siguiente:

A.- Que el régimen de obligaciones de prevención de amenazas ambientales y evitación de nuevos daños ambientales contenidos en los artículos 17.1, 17.2 y 17.4 de la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental son deberes objetivos, exigibles y predicables respecto de las aves silvestres, cualquiera que sea la actividad económica o profesional que se lleve a cabo por el operador económico y profesional, y cualquiera que sea el lugar en el que se hallen las aves o el tendido eléctrico; y que el incumplimiento de estos deberes legales objetivos respecto de las especies silvestres genera responsabilidad subjetiva culpable; siendo tales deberes exigibles de cumplimiento tanto dentro como fuera de las Zonas de Protección definidas por el Real Decreto 1432/2008.

B.- Que no resulta excluible el régimen de responsabilidad medioambiental ni de la culpabilidad por omisión por la circunstancia de disponer el tendido eléctrico de autorización sustantiva; siendo exigible el cumplimiento de las obligaciones de responsabilidad medioambiental con carácter retroactivo respecto de los tendidos eléctricos existentes, así como de aplicación para los que se autoricen de cara a futuro después de la entrada en vigor de la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental.

C.- Que la electrocución que genera muerte, destrucción o deterioro de un ave en peligro de extinción se integra en el concepto de tipicidad del régimen sancionador regulado en el artículo 80.1.b) de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad u homólogo equivalente de la correspondiente legislación autonómica.

D.- Que la conducta de pasividad del titular de una línea eléctrica que resulta antijurídica cuando se causa la muerte o deterioro de un ave por electrocución supone la vulneración e incumplimiento de los artículos 17.1, 17.2, 17.4 de la Ley 26/2007; en relación con el artículo 54.5 de la Ley 42/2007 (o en su homólogo autonómico); así como el incumplimiento del artículo 4.3.g) y del artículo 40.2.r) de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico; y también el incumplimiento de los principios quien contamina paga, desarrollo sostenible, ambiental de mercado, de diligencia profesional máxima o, subsidiariamente a éste, de diligencia en proporción al riesgo creado con la actividad desarrollada ("ubi commodo, ibi incommodo").

E.- Que la Ley 26/2007 y la Ley 42/2007 son leyes complementarias y no excluyentes entre sí; y no quedan desplazadas por la aplicación prevalente y excluyente del Real Decreto 1432/2008.

F.- Que los principios de especialidad y de jerarquía normativa impiden que el Real Decreto 1432/2008 pueda demorar el cumplimiento de la exigencia de actuar sin demora de la Ley 26/2007; así como que no puede interpretarse que ésta u otras leyes queden desplazadas o puedan ser inaplicadas por prevalencia respecto de aquellas.

G.- Que la definición de zonas de protección y la elaboración de listados de tendidos peligrosos regulados en el artículo 4 del Real Decreto 1432/2008 no excluyen, ni suspenden ni retrasan la aplicación de la Ley 21/1992, la Ley 26/2007, la Ley 42/2007 y la Ley 24/2013, pues ninguna de éstas excluyen de protección a las aves cualquiera que fuese el lugar o territorio por el que circulen o se hallen.

H.- Que el anuncio reglamentario de financiación pública es una fórmula programática que no exime del cumplimiento de las obligaciones legales de protección ambiental insertas en las normas con rango de Ley referidas ni excluyen de responsabilidad culposa al titular de una línea eléctrica que voluntariamente asuma, en situación de pasividad, el riesgo de que se pueda producir la electrocución de un ave en un tendido de su titularidad.

I.- Que el artículo 10 del Real Decreto 1432/2008 sobre régimen sancionador debe entenderse referido a la Ley 21/1992, a la Ley 24/2013; y en cuanto a muerte de avifauna se refiere las previsiones de tipificación se contienen en la Ley 42/2007 (y demás normativa autonómica que sea de aplicación que tipifique tal muerte).

J.- Que con independencia de la suerte eventualmente anulatoria de una sanción pecuniaria en un Juzgado o Tribunal, el abono de la indemnización por el valor económico de un ave es una obligación de carácter reglado, y que el Juzgado o Tribunal no pueden anular, por ser contrario al principio de no regresión ambiental.

K.- Que también es de carácter reglado exigir por la Administración el cumplimiento de las obligaciones de reparación, prevención de amenazas y evitación de nuevos daños ambientales cuando los operadores no las lleven a cabo por su propia iniciativa, sin que la eventual anulación de una sanción pueda implicar la anulación de la exigencia incorporada en la resolución administrativa; y siendo, además, mandatos legales que no son anulados por Autos o Sentencias, salvo las del propio Tribunal Supremo.

L.- Que el artículo 8 del Real Decreto 1432/2008 debe interpretarse referido sólo respecto de tendidos eléctricos nuevos, uno por línea eléctrica, pues no es necesario presentar proyecto para implementar medidas de protección de avifauna en una línea eléctrica, dado que se trata de modificaciones no sustanciales calificables de operaciones de mantenimiento.

LL.- Que en el ámbito de aplicación del artículo 3 de la Ley 26/2007 debe entenderse incluidos los hábitats y las aves silvestres; siendo exigibles el cumplimiento de los artículos 17 y siguientes insertos en el Capítulo III de la misma a cualesquiera operadores económicos y profesionales respecto de todas las actividades incluidas o no en el Anexo III.

También interesa en el suplico la nulidad de determinados preceptos del Real Decreto 1432/2008 y del Real Decreto 223/2008.

SÉPTIMO.- La oposición a los recursos por parte de I-DE REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. ("i-DE").

En relación con lo argumentado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, recuerda esta parte que en el plazo de un año desde la entrada en vigor del RD 1432/2008 esta Administración autonómica tenía la obligación de publicar las zonas de protección de su territorio y, a su vez, determinar las líneas de alta tensión que no se ajustaban a las prescripciones técnicas establecidas por el Real Decreto, notificando la resolución a los titulares de las líneas y publicándolo oficialmente. En cumplimiento de esta previsión normativa se dictó la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de 17 de diciembre 2009, por la que se determinan las líneas de distribución eléctrica que no se ajustaban a las prescripciones técnicas establecidas en los artículos 6, 7 y en el Anexo del RD 1432/2008, resolución publicada en el DOCLM de 21 de enero de 2010.

Pues bien, la línea eléctrica L.A.M.T.-L-3591-08 Munera de ST Bonillo Cruce de Santa Marta, en la que se integra el poste que supuestamente causó la electrocución del ejemplar al que se refiere dicho Acuerdo, no figura en dicha Resolución de 17 de diciembre de 2009, como reconoce la propia Administración. Dicha línea sí se incluyó en la Resolución de 5 de diciembre de 2019, que actualizó la de 17 de diciembre 2009.

En el caso de que se hubieran incluido esas líneas de alta tensión, la empresa hubiera dispuesto de un año para presentar el proyecto de adaptación de las mismas, disponiendo el Gobierno del plazo de cinco años desde la entrada en vigor del Real Decreto para adoptar las medidas financieras precisas para sufragar esas adaptaciones. Por último, dentro de los dos años siguientes a la adopción de tales medidas el titular de la línea debe ejecutar la adaptación.

Para esta parte, sin la realización de esas actuaciones por las Administraciones implicadas no se le puede exigir responsabilidad.

En cuanto a la aplicación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental, Ley 26/2007, de 23 de octubre, que transpone la Directiva 2004/35/CE, se niega, en primer lugar, que se haya acreditado un "daño medioambiental" en el sentido proporcionado por esta norma, ya que para que tal daño acontezca es preciso no solo la muerte de un ave protegida sino que, además, se produzcan efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de tal especie, lo cual exige la evaluación de sus efectos, lo que aquí no se ha hecho. Además, el Anexo III de la LRM no incluye entre las actividades económicas o profesionales especialmente sujetas al régimen de responsabilidad medioambiental a la actividad de distribución de energía eléctrica.

Finalmente, recuerda que no fue sancionada por una infracción de las tipificadas en la LRM sino por la Ley de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, por lo que es indiscutible que no se le puede aplicar ahora dicho régimen sancionador, además de que el RD 1432/2008 es una norma posterior a la LRM que ha estado en vigor durante cerca de 16 año, sin que su validez haya sido cuestionada.

En cuanto a la cuestión casacional, estima que la Sala no debe pronunciarse sobre ella ya que en este caso concreto no ha sido aplicado el régimen sancionador de la LRM.

En escrito aparte esta representación procesal contesta a los argumentos del escrito de interposición de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia ("ADENSVA") con una exposición similar a la que acabamos de extractar, aunque proporciona respuesta singular a la invocación por parte de ADENSVA de la sentencia de este Tribunal de 7 de octubre de 2021, por la que se resolvió un recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Real Decreto 5412/2020, de 26 de mayo. A juicio de esta parte, dicha STS no tiene impacto alguno en este asunto litigioso, ya que el referido RD no es una norma sancionadora, sino de seguridad industrial. En cuanto a la impugnación indirecta que ADENSVA hace del RD 1432/2008 cohonesta mal con la STS de 16 de octubre de 2023 que desestimó su recurso contra dicha norma reglamentaria.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión casacional y decisión del litigio.

Visto el contenido de los escritos de interposición, especialmente el presentado por ADENSVA, y del auto de admisión del recurso, es necesario hacer unas precisiones sobre el objeto del recurso de casación contencioso-administrativo. Dicho objeto no consiste en revisar de nuevo los hechos ni la valoración probatoria, ni de abordar cuantas cuestiones sea de interés de las partes procesales cuando no hayan sido ni propuestas ni debatidas en el proceso de instancia, sino controlar la correcta interpretación y aplicación del Derecho objetivo realizado en el proceso previo con la finalidad de formar jurisprudencia o reforzarla, de forma que se asegure la uniformidad en la interpretación del Derecho, se garantice la seguridad jurídica y se preserve la igualdad en la aplicación de la ley.

El objeto del recurso queda delimitado por la cuestión jurídica que presenta el interés casacional en los términos en que el auto de admisión fija esa cuestión. Por otra parte, la cuestión jurídica plasmada en el auto de admisión debe estar vinculada con el objeto del proceso en la instancia previa y esa vinculación debe ser estricta ya que cumple una función estructural: sirve para delimitar el ámbito posible del enjuiciamiento casacional y actúa como garantía del principio dispositivo, de congruencia y de contradicción.

El recurso de casación no tiene un objeto autónomo, sino derivado. Este Tribunal solo puede pronunciarse sobre cuestiones jurídicas que hayan sido efectivamente planteadas y resueltas en la instancia, y que formen parte del objeto del proceso contencioso-administrativo previo, de manera que no se pueden introducir pretensiones nuevas en la casación, ni motivos de impugnación no articulados en la instancia, ni cuestiones jurídicas no debatidas ni resueltas por la sentencia recurrida. En definitiva, la casación no es un cauce para reconfigurar el litigio, sino para controlar jurídicamente la respuesta dada a un litigio ya delimitado y es la sentencia de instancia la que cumple esa función delimitadora.

Por otra parte, el interés casacional plasmado en el auto de admisión no puede desbordar el objeto del proceso previo. Una cuestión puede ser muy relevante para la formación de la jurisprudencia, pero solo podrá ser examinada si emerge del litigio concreto que ha sido resuelto por la sentencia recurrida. El auto de admisión sirve para identificar la cuestión jurídica de interés casacional, pero no puede crear ex novoun objeto independiente, ya que debe estar anclada en los términos del debate procesal previo. Como hemos dicho reiteradamente (por todas, baste citar la STS núm. 1902/2024, de 28 de noviembre, Rec. 119/2023), para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

En nuestro caso, sirven las anteriores consideraciones para rechazar el intento indisimulado de la parte recurrente ADENSVA de impugnar el Real Decreto 1432/2008 por considerarlo contrario a la normativa medioambiental de rango superior. Esta pretensión ya fue ejercitada por la Asociación recurrente con parecidos argumentos a los que ahora utiliza y obtuvo respuesta en la STS núm. 1252/2023, que declaró la inadmisión parcial de su recurso por extemporáneo. También se le indicó en esta sentencia que los preceptos que citaba para instar a la Administración a dictar disposiciones reglamentarias en los términos pretendidos por ella establecían un encargo de carácter general destinado a los poderes públicos para que adopten las medidas de protección y conservación del medio ambiente y las especies, pero no se contenía en ellos un mandato o exigencia para dictar uno o varios reglamentos que contemplen medidas concretas destinadas a tal fin. En el auto de admisión se recoge parte del texto de esta sentencia y lo hemos reproducido en el fundamento cuarto.

Por ello, las peticiones que se contienen en su escrito de interposición del recurso para que por esta Sala se declare la incompatibilidad del Real Decreto 1432/2008 con determinados principios medioambientales, como el de no regresión, o con leyes medioambientales, exceden claramente del objeto de este recurso de casación.

También son ajenas al objeto de este recurso la mayor parte de las peticiones para que se establezca doctrina jurisprudencial sobre cuestiones no debatidas en el proceso de instancia.

Del mismo modo, la cuestión casacional tal y como está planteada también se aparta en cierto modo de dicho objeto. Nos interpela el auto de admisión sobre cómo deben cohonestarse las previsiones contenidas en el referido RD 1432/2008 con las obligaciones de protección ambiental de la avifauna contenidas en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, cuando tal cuestión no fue propiamente el objeto de debate en la instancia.

Lo que se discutió ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha es si se podía declarar culpable a una compañía eléctrica por la comisión de una infracción administrativa en materia medioambiental, consistente en la muerte de una ave, concretamente un águila imperial ibérica, que es especie protegida, cuando dicha empresa había cumplido con la normativa dictada específicamente para ese sector por la Administración para tratar de prevenir dichos daños medioambientales, y ello sobre la base de las obligaciones generales establecidas en normas con rango de ley como es la Ley de Responsabilidad Medioambiental.

La Sala de instancia, con criterio que compartimos plenamente, estimó que no podía imputarse negligencia a I-REDES ELECTRICAS INTELIGENTES S.A.U. por la muerte de las aves cuando había instalado sus tendidos eléctricos según los requerimientos técnicos y jurídicos en vigor en ese momento establecidos por la autoridad pública y la legislación vigente. En ese caso no concurre el preciso elemento de culpabilidad, pues habría sido el propio poder público el que ha autorizado y regulado unas exigencias insuficientes.

Debemos hacer notar que la norma reglamentaria tiene por finalidad específica y principal establecer medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y electrocución en líneas eléctricas de alta tensión y basta examinar su preámbulo para comprobar que su finalidad regulatoria es de naturaleza medioambiental ya que su objeto es el de proteger a especies tan emblemáticas como el águila imperial ibérica, el águila-azor perdicera u otras grandes rapaces, así como a otras especies más comunes, como águilas reales, culebreras, aguilillas calzadas, milanos negros, azores, ratoneros, cigüeñas y búhos reales. Esa naturaleza medioambiental de la norma trasciende también de la previsión normativa que autoriza su aprobación. Se aprobó para dar cumplimiento a la disposición final octava de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que faculta al Gobierno para que dicte las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para su desarrollo y ejecución para adoptar las medidas de conservación de las especies, obligando a la ordenación de medidas de carácter electro-técnico que introduzcan modificaciones en las líneas eléctricas aéreas, de modo que eviten que las aves se electrocuten o colisionen con ellas y que, al propio tiempo, garanticen el suministro eléctrico y la calidad de dicho suministro.

Para mayor justificación de lo que venimos diciendo es conveniente reproducir literalmente el propio preámbulo del RD 1432/2008:

«La creciente demanda de energía eléctrica exige el incremento del número de líneas y tendidos eléctricos instalados en el medio natural que, por falta de una normativa específica, carecen de los necesarios elementos o de las adecuadas medidas protectoras que aseguren su inocuidad para las aves, con el subsiguiente riesgo de electrocución o de colisión de éstas en dichas infraestructuras, sobre todo para algunas especies incluidas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas, regulado en el artículo 55 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

En este contexto, las investigaciones actuales sobre las causas de mortandad no natural más frecuentes en la avifauna, han puesto de manifiesto que entre las principales se encuentran la electrocución y la colisión en las estructuras de conducción eléctrica, hasta el punto de suponer actualmente el principal problema de conservación para especies tan emblemáticas como el águila imperial ibérica, el águila-azor perdicera u otras grandes rapaces. La electrocución afecta también a muchas especies más comunes, como águilas reales, culebreras, aguilillas calzadas, milanos negros, azores, ratoneros, cigüeñas y búhos reales, por citar algunas de las especies más afectadas. Se calcula que al menos varias decenas de miles de aves mueren cada año en España debido los tendidos eléctricos, acarreando al mismo tiempo estas anomalías cortes e irregularidades en la distribución eléctrica. Todo ello aconseja adoptar cuantas medidas electro-técnicas sean posibles para evitar o al menos reducir la citada mortalidad.

Se cumple así, el mandato constitucional contenido en el artículo 45 de nuestra Carta Magna, y también se estará cumpliendo el compromiso adquirido por España con la adhesión al Convenio relativo a la Conservación de la Vida silvestre y del Medio Natural en Europa, hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979, y ratificado el 13 de mayo de 1986, que reconoce la necesidad de adoptar medidas para llevar a cabo políticas nacionales de conservación de la flora y fauna silvestres y de los hábitats naturales, cuyas medidas deben ser apropiadas para proteger, sobre todo, a las especies amenazadas.

Por otro lado, la citada Ley 42/2007, de 13 de diciembre, que tiene por objeto el establecimiento de normas de protección, restauración, conservación y mejora de los recursos naturales y, en particular, de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, en su artículo 52 prevé que se adopten las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies que viven en estado silvestre.

En este contexto, el Convenio de Especies Migratorias o Convenio de Bonn, aprobó en la Conferencia de las Partes celebrada en Bonn del 18 al 24 de septiembre de 2002, la Resolución 7.4 sobre Electrocución de Aves Migratorias, en la que se hace una referencia específica a los graves efectos de la electrocución en la avifauna e insta a los Estados miembros, entre los que se encuentra España, a abordar la resolución del problema.

A su vez, las Leyes 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, establecen, además de la persecución de los fines propios de su objeto específico, que las actividades que regulan deben compatibilizarse con la protección del medio ambiente, afirmando que la seguridad de las instalaciones industriales o eléctricas tiene que garantizar no solo la protección contra accidentes que puedan producir daños a las personas, sino también a la flora, a la fauna y, en general, al medio ambiente.

Por ello, aunque este real decreto se aprueba con arreglo a la citada Ley 42/2007, cuya disposición final octava faculta al Gobierno para que dicte las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para su desarrollo y ejecución para adoptar las medidas de conservación de las especies a las que a las que se refiere este real decreto, es necesario también recurrir a la adopción de medidas de carácter electro-técnico que introduzcan modificaciones en las líneas eléctricas aéreas, de modo que eviten que las aves se electrocuten o colisionen con ellas y que, al propio tiempo, garanticen el suministro eléctrico y la calidad de dicho suministro; es la citada Ley 54/1997, la que presta cobertura al establecimiento de estas medidas, al hacer repetida mención, en sus artículos 21.3, 28.3, 36.6, 40.3, 43.2 y 51.2 f), al cumplimiento de las condiciones de protección del medio ambiente y contemplar también al tipificar en sus artículos 59 al 67, la correlativa tipificación de las correspondientes infracciones y sanciones administrativas.»

Como es de ver, las medidas electro-técnicas que han de adaptarse tienen por finalidad evitar que las aves se electrocuten o colisionen con las líneas eléctricas aéreas.

En definitiva, ha sido el Gobierno el que ha concretado para las compañías eléctricas las obligaciones de carácter técnico que deben adoptar con la finalidad de preservar daños medioambientales para las aves y lo ha hecho con el apoderamiento específico de la ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, norma que tiene por objeto el establecimiento de normas de protección, restauración, conservación y mejora de los recursos naturales y, en particular, de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, previéndose en su artículo 52 que se adopten las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies que viven en estado silvestre.

En aplicación de este Real Decreto, la sentencia de instancia desglosa con detalle el orden cronológico que compete a la Administración central, a la Administración Autonómica y a las empresas propietarias de las líneas preexistentes a la entrada en vigor de esta norma, y llega a la conclusión acertada de que se han invertido obligaciones y responsabilidades, señalando la Administración incumplimientos ajenos y obviando los propios.

Efectivamente, el RD 1432/2008 traza un iter procedimental del que se derivan determinadas actuaciones previas a las Administraciones que aquí no se han cumplido, sin que sea correcto tratar de fundar la responsabilidad de la empresa eléctrica en la muerte de las aves basándolo en genéricas obligaciones medioambientales, como son las establecidas en la Ley de Responsabilidad Medioambiental, cuando existe una normativa específica aprobada por la Administración que concreta tales obligaciones para las empresas del sector eléctrico titulares de líneas aéreas de alta tensión.

El principio de confianza legítima operaría aquí como un límite directo al reproche de culpabilidad. Ha sido la Administración la que ha impuesto razonablemente un determinado comportamiento a las compañías eléctricas en esta materia, lo que hace desaparecer la exigibilidad de otra conducta desde la perspectiva jurídica sancionadora. La confianza legítima protege expectativas razonables que los administrados forman respecto del comportamiento futuro de la Administración, cuando estas expectativas se han generado a partir de actuaciones previas de la Administración, como ocurre en nuestro caso, en el que se ha dictado una normativa específica a la que deben ajustarse las empresas eléctricas para la protección de la avifauna en relación con los riesgos que para ella se deriva de la existencia de líneas aéreas de alta tensión.

ADENSVA, consciente de esta situación, trata en su recurso de cuestionar constantemente la legalidad del Real Decreto 143/2007, incluso interesa en el suplico de su escrito de interposición que por esta Sala se declare la ilegalidad de alguno de sus preceptos, pero esa pretensión constituye claramente una desviación procesal. El proceso rector originario nunca tuvo por objeto cuestionar ni directa ni indirectamente la conformidad a Derecho de esta norma reglamentaria. Si se intentó por esta parte, como se ha relatado anteriormente, cuestionar en proceso distinto el contenido del Real Decreto, incluso se instó a que fuera modificado por la Administración, a la que se reprochaba inactividad, obteniendo de este Tribunal una respuesta desestimatoria.

La confianza legítima no elimina la tipicidad pero sí constituye un límite al juicio de reprochabilidad, a la culpabilidad. Cuando el administrado confía legítimamente en la corrección de un marco normativo, como aquí ocurre, creado por la Administración, la sanción resulta constitucionalmente improcedente. Si dicho marco normativo es inadecuado para la protección del bien jurídico, como insistentemente sostiene ADENSVA, y en cierto modo la propia Administración, que ha de acudir a otras normas más genéricas para tratar de justificar la antijuricidad y la culpabilidad, se está induciendo institucionalmente a error al administrado. Sancionar en estos casos implica una quiebra del principio de lealtad institucional y del principio de culpabilidad, al reprochar una conducta que el propio poder público contribuyó a generar, como acertadamente se señala en la sentencia recurrida.

En definitiva, no puede reprocharse subjetivamente lo que el propio Estado ha hecho razonable, pues hacerlo convertiría la potestad sancionadora en una forma de responsabilidad objetiva encubierta, incompatible con el Estado de Derecho.

Estos razonamientos permiten confirmar lo decidido por la Sala de Castilla-La Mancha.

Las partes recurrentes, aceptando que la empresa sancionada no vulneraba los mandatos del Real Decreto 1432/2008 por no serles aplicables en el momento de la muerte de las aves, insisten, sin embargo, en que existe una normativa estatal y europea que también es de aplicación y que contiene obligaciones en esta materia que actúan de forma concurrente con las que se derivan del RD controvertido y que convierten a las empresas generadoras de riesgos en garantes de la no producción de resultados dañosos para los bienes jurídicos protegidos.

Este razonamiento, que puede ser aceptado en abstracto, no sirve para justificar la imposición de la sanción en el presente caso. Los principales garantes del medio ambiente son los poderes públicos, quienes en el ejercicio de esa garantía pueden adoptar diversas medidas (regulatorias, de inspección, de prevención y sanción, financieras, etc...) con la finalidad de que los particulares ajusten su actividad a esos fines protectores. Pues bien, cuando se ha dictado una norma específica destinada a amparar y proteger a una especie animal protegida -como la avifauna- dirigida especialmente a un sector de actividad empresarial generador de riesgos concretos para esa especie, a la Administración le es exigible que haya tenido en cuenta todos los intereses en conflicto, así como la normativa nacional y comunitaria que es de aplicación, y su decisión genera una expectativa para el administrado directamente afectado por la regulación de que cumpliendo con esta su actuar es conforme a Derecho.

La Ley de Responsabilidad Ambiental es de 23 de octubre de 2007, por tanto, un año anterior a la aprobación del Real Decreto 1432/2008, de manera que el Gobierno debió tener en cuenta lo allí establecido a la hora de fijar las medidas que deberían implantarse para proteger de colisión y electrocución a las aves con los tendidos eléctricos de alta tensión. Por tanto, aunque las medidas que establece el Real Decreto para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión no excluyen, con carácter general, las obligaciones generales de los operadores impuestas en la normativa nacional y europea, si concretan dicha normativa para ese riesgo concreto, de manera tal que generan una expectativa razonable en los destinatarios de la norma de que cumpliendo con ella no infringen el ordenamiento jurídico, lo que, como venimos diciendo, excluye la culpabilidad.

Por último, la referencia que se contiene en el auto de admisión del recurso a la sentencia de este Tribunal de 7 de octubre de 2021 no altera las conclusiones anteriormente establecidas ya que el RD impugnado en aquel proceso tenía por finalidad la seguridad industrial, cuestión ajena a lo que aquí se debate.

Tampoco ha sido objeto de debate ni en la instancia ni en esta casación la procedencia o improcedencia de los requerimientos efectuados a la empresa eléctrica por parte de la Administración autonómica, por lo que ningún pronunciamiento procede hacer sobre ellos.

El auto de admisión del recurso nos pide que nos pronunciemos sobre la cuestión de determinar cómo se cohonestan las previsiones contenidas en el Real Decreto, 1432/2008, de 29 de agosto, en cuanto establecen las prescripciones técnicas a que han de ajustarse las líneas eléctricas aéreas situadas en las zonas de protección definidas en su artículo 4, con las obligaciones de protección ambiental de la avifauna contenidas en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en relación con la eventual aplicación a los titulares de dichas líneas eléctricas del régimen sancionador establecido en esta norma legal y ello aún en el caso de haberse observado tales previsiones de naturaleza reglamentaria.

La forma de cohonestarse ambas normativas se acaba de exponer supra.Ha sido el Gobierno el que, con mayor o menor acierto, ha concretado las obligaciones de protección de las aves que corresponden a las empresas del sector eléctrico en relación con los riesgos de colisión o electrocución en las líneas de alta tensión en el RD 1432/2008. Si pese a esta normativa pudieran existir espacios o supuestos de desprotección, esta circunstancia solo es imputable al Gobierno por no haberlo contemplado, de manera que no se puede hacer derivar responsabilidad para los administrados cuando estos han actuado en la confianza de la correcta actuación del poder público en el ejercicio de sus potestades de regulación.

En cuanto a la eventual aplicación a los titulares de dichas líneas eléctricas del régimen sancionador de la Ley de Responsabilidad Medioambiental, no procede hacer pronunciamiento alguno como respuesta a la cuestión casacional al no haberse aplicado dicho régimen en el presente supuesto.

En definitiva y por las razones expuestas declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia (ADENSVA).

NOVENO.- Costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.