Sentencia Contencioso-Administrativo 108/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2422/2023 de 05 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia (ADENSVA) interpone recurso de casación contra la Sentencia n.º 1/2023 de 9 de enero de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por I-DE REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. ("i-DE") contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el que se resuelve el procedimiento sancionador SA7/2020 (45CN190005) incoado a IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.U. por el Director Provincial de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Toledo, por supuesta comisión de una infracción muy grave en materia de conservación de la naturaleza, tipificada en el artículo 108.6 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, consistente en "la destrucción, muerte, deterioro, recolección, captura, posesión, transporte, comercio y exposición para el comercio a naturalización no autorizados de ejemplares de animales o plantas catalogadas en peligro de extinción o sensibles a la alteración de su hábitat", con una sanción por importe de 200.001 €, de conformidad con lo prevenido en el artículo 131.1 c) de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, así como una indemnización por importe de 135.240 €, en virtud del baremo previsto en el Decreto 67/2008, de 13 de mayo, por el que se establece la valoración de las especies de fauna silvestre amenazada, y con la medida complementaria consistente en adaptación o modificación del tendido eléctrico para adecuarlo a la normativa sobre prevención del riesgo de electrocución de la avifauna.

SEGUNDO.- La resolución administrativa inicialmente impugnada.

En la resolución sancionadora se recoge como hecho determinante de la apertura del expediente sancionador que el día 3 de enero de 2019, en la Finca "Zuarraz", coordenadas UT M: X-389.066; Y -4.409.247, en el término de Polán (Toledo) se localizó por un Agente Medioambiental el cadáver de un águila perdicera (Aquila fasciata), especie que figura en el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de Castilla-La Mancha en la categoría de "peligro de extinción": La muerte se había producido por electrocución, según determinó el informe forense. El cadáver se encontró en la base de apoyo n o 4547, de una torre metálica de bóveda de amarre, sin ningún tipo aislamiento o dispositivo disuasorio de posada, torre que forma parte de la denominada Linea- 1 PORTUSA propiedad de la compañía IBERDROLA.

Con fecha 22 de enero de 2019, se emitió una segunda denuncia por el Agente Medioambiental de Castilla-La Mancha, con n o de identificación NUM000, por los hechos constatados el 4 de enero de 2019, a las 09.45 horas, en el apoyo 4549 de la "Línea IST Portusa" de coordenadas UTM X-388.868; Y-4.409.167, en el término municipal de Polán (Toledo), descritos como sigue: -"Se localiza el cadáver de Águila perdicera (Aquila fasciata) especie que figura e/ Catálogo Regional de Especies Amenazadas de Castilla=La Mancha en la categoría de en peligro extinción". La muerte se ha producido también por electrocución según determina el informe forense. El ave se encontró en situación similar a la anterior.

Con fecha 13 de febrero de 2019, el Director Provincial de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Toledo, remitió comunicación a IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, SAU, relativa a los deberes de prevención y evitación que establecen los artículos 17 y 18 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, y requirió a la denunciada a fin de que procediera en el plazo de cuatro meses a modificar el tendido eléctrico de su propiedad conforme a las prescripciones previstas en el Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas de alta tensión, y en el Decreto 5/1999, de 2 de febrero, por el que se establecen normas sobre instalaciones eléctricas aéreas en alta tensión y líneas aéreas en baja tensión con fines de protección de la avifauna en Castilla-La Mancha; concediéndole un plazo de diez días para la formulación de alegaciones, e informándole que la falta de adaptación podría conllevar la incoación de procedimientos sancionadores en materia de conservación de la naturaleza y responsabilidad medioambiental.

TERCERO.- Los fundamentos de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 9 de enero de 2023 .

En el proceso de instancia, I-DE, REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U., sucesora de IBERDOLA, cuestionó que la conducta pudiera serle imputada, dado que no tenía obligación de adaptar el lugar de la línea donde, según la Administración, ocurrieron los hechos, al Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión, al no estar incluido en el listado publicado por la resolución de 17 de diciembre de 2009, de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, por la que se determinaron las líneas que no se ajustaban a las prescripciones del Real Decreto 1432/2008.

La Administración, por su parte, consideró que la empresa tiene obligaciones de protección ambiental que van más allá de las concretas exigencias derivadas del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión, y que provienen de otras normas como el Convenio de Berna de 19 de septiembre de 1979, la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental, Ley 21/1992, de Industria, Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

Ante el conflicto planteado, la Sala dio la siguiente respuesta:

«[...]

Indudablemente, las empresas eléctricas están sujetas a todo el ordenamiento jurídico y no solo a las exigencias del RD 1432/2008. Ahora bien, si en un sector concreto de la protección del medio ambiente -medidas contra la electrocución de aves- el Estado establece en concreto cuáles son los parámetros específicos que deben cumplirse, es claro que no podrá imputarse negligencia alguna a quien se atenga a los mismos.

Es cierto que toda empresa industrial o de servicios está obligada por las leyes medioambientales. Ahora bien, resulta que, cuando la sociedad instaló los postes, eran conformes a la normativa vigente establecida por el Estado en materia de tendidos eléctricos, de modo que mal podría imputarse negligencia por la muerte de aves en quien instala el tendido según los requerimientos técnicos y jurídicos en vigor en ese momento, establecidos por la autoridad pública y la legislación vigente; en tal caso no concurrirá el preciso elemento de culpabilidad, pues habrá sido el propio poder público el que ha autorizado y regulado unas exigencias insuficientes.

Después de realizadas las líneas conforme a la normativa en vigor, se modificaron las exigencias relativas a la colisión y electrocución de aves por el Real Decreto 1432/2008. Pues bien, de nuevo habrá que admitir que quien se atuviera a dicha regulación no podría ser imputado de negligencia sobre la base de otras normas más genéricas, pues es el Estado quien establece las reglas específicas para un sector específico, y a ellas hay que atenerse. Por ejemplo, este Real Decreto señala que las líneas antiguas deben adaptarse en cuanto a la protección frente a la electrocución obligatoriamente,y voluntariamenteen cuanto a la protección frente a la colisión; pues bien, sería contrario al principio de culpabilidad que, después, el propio poder público que así lo ha legislado, imputase culpa por no haberse adaptado a las medidas de protección contra colisión, expresamente declaradas voluntarias. Lo mismo se diga respecto del resto de regulación del Real Decreto: solo cabrá imputar culpa en este sector de la protección ambiental (colisión y electrocución de aves en líneas eléctricas) a quien no se adecúe a la normativa, y para imputar acción u omisión culposa habrá que demostrar que ha habido separación respecto de dicha normativa.

En suma, no cabe culpa en quien cumple con las reglas específicamente fijadas por el Estado para la protección de las aves: existiendo una normativa específica respecto de un riesgo ambiental específico, no cabe imputar culpa a quien se atiene a la misma, sobre la base de otras normas ambientales más genéricas.

TERCERO.-Ya dentro del ámbito del Real Decreto 1432/2008, el lugar donde se produjo la electrocución no estaba incluido en el listado aprobado por la Resolución de 17 de diciembre de 2009, de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, por la que se determinaron las líneas que no se ajustaban a las prescripciones del Real Decreto 1432/2008 (DOCM 21 enero 2010), de modo que no puede imputársele omisión alguna de lo debido.

Recordemos en este punto que de los arts. 3, 4, 5, DA única y DT única del RD 1432/2008, se deriva que el régimen de adaptación a las nuevas exigencias contra la electrocución y la colisión de aves, para las líneas eléctricas construidas antes a la entrada en vigor de aquel, fue el siguiente:

-Las medidas de protección contra la electrocución son obligatorias, y son voluntarias las medidas contra la colisión.

-Las medidas afectan a las líneas existentes en las denominadas "zonas de protección", tales como las ZEPA, ámbitos de los planes de recuperación y conservación de especies catalogadas como amenazadas o áreas prioritarias de reproducción, alimentación, dispersión y concentración local de aves catalogadas.

-Las medidas exigidas son las establecidas en los artículos 6 y 7 y en el anexo.

-En el plazo de un año, la Comunidad Autónoma tuvo que determinar, mediante Resolución motivada, publicada y notificada a los interesados, las líneas que estuvieran situadas en zonas de protección y que no se ajustasen a las prescripciones técnicas del Real Decreto. La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha cumplió con esta exigencia mediante la ya mencionada Resolución de 17 de diciembre de 2009, de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, por la que se determinaron las líneas que no se ajustaban a las prescripciones del Real Decreto 1432/2008 (DOCM 21 enero 2010). Esta resolución podía ser después ampliada, cosa que la Administración ha hecho mediante la Resolución de 5 de diciembre de 2019 de ampliación de la de 17 de diciembre de 2009 (DOCM de 24 de diciembre de 2019).

-Dentro del plazo de un año desde la notificación de la anterior resolución, los titulares de las líneas eléctricas deberían presentar el correspondiente proyecto para adaptarlas a las prescripciones técnicas correspondientes.

-La ejecución del proyecto presentado dependería de la disponibilidad de la financiación prevista en el Plan de inversiones previsto en el propio Real Decreto.

Pues bien, I-DE, REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U., alega que el punto en el que se produjo la electrocución no estaba incluido en la Resolución de 17 de diciembre de 2009, de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, y que, por tanto, no estaba obligada a presentar el proyecto de adaptación, de acuerdo con las reglas del Real Decreto. El alegato es correcto, pues la zona afectada se incluyó solamente en la resolución posterior de 5 de diciembre de 2019. La mención a la línea "Riegos 1"contenida en el Anexo de la Resolución de 17 de diciembre de 2009 (página 2111 del DOCM de 21 de enero 2010) solo afectaba a 1.153 metros de la línea, en el área "Río Tajo en Castrejón, Islas de Malpica de Tajo y Azután (ZEPA)".

Pese a ello, la Administración entiende que, aunque no estuviera incluida la zona, concurriría la infracción, al ser la empresa consciente de que la línea incumplía las exigencias del RD 1432/2008, todo ello de acuerdo con la doctrina sentada en sentencias de esta Sala como las números 350/2017 y 251/2018.

Comprendemos que la Administración utilice estas dos sentencias que avalan dicha posición, y ello tendrá su reflejo, desde luego, en el apartado de costas del proceso. Sin embargo, no es posible desconocer que después de dictada la resolución administrativa aquí impugnada, la Sala corrigió la anterior doctrina en la sentencia nº 391/2020, de 27 de noviembre de 2020. Debemos ahora insistir en esta última postura.

En efecto, hallándonos en el ámbito del derecho sancionador, es capital la claridad y la seguridad jurídica previas a la aplicación de los tipos. En este sentido, el Real Decreto 1432/2008 es muy claro cuando atribuye a la Comunidad Autónoma la responsabilidad de establecer expresamente las líneas que tienen que ser adaptadas (art. 5.2). El Real Decreto, por cierto, no establece ningún procedimiento en el que sean las empresas las que hayan de declarar cuáles son éstas. Pese a lo que se dijera en la sentencia 251/2018 que ahora rectificamos, es lo cierto que una cosa es que la Administración recabe una colaboración voluntaria de las empresas eléctricas y otra que se desplace a ellas la responsabilidad de la exactitud de la resolución que regula el mencionado artículo 5.2. Este improcedente desplazamiento se vio muy claro, por ejemplo, en el caso analizado por la sentencia 391/2020 ya mencionada (expediente administrativo S92/18 02CN170032), donde, pese a que se reconocía por la Administración que IBERDOLA había comunicado la inadaptación de una línea en Pozohondo en 2010, tardando la Administración nada menos que nueve años en ampliar el alcance de la Resolución (Resolución de 5 de diciembre de 2019) seguía pretendiéndose imputar la responsabilidad a la sociedad eléctrica. Debemos reiterar ahora que la Administración es la responsable de publicar y notificar las líneas que deben ser adaptadas y que sin esa actuación previa no cabe reprochar culpabilidad.

En cualquier caso, exigir que la empresa presente el proyecto sin estar la línea dentro del ámbito de la resolución a que se refiere el art. 5.2 del Real Decreto 1432/2008 es imponer una exigencia que no tiene apoyo legal.

Por tanto, este motivo del recurso debe ser estimado, lo que releva de la necesidad de analizar el resto.»

CUARTO.- La cuestión casacional.

En el auto de admisión se identifica como cuestión que se plantea en este recurso la compatibilidad de las previsiones contenidas en el Real Decreto 1432/2008 que se aplican a las líneas eléctricas aéreas de alta tensión con conductores desnudos ubicadas en zonas de protección, que sean de nueva construcción o existentes a su entrada en vigor, y la prevención de que son obligatorias las medidas de protección contra la electrocución y voluntarias las medidas de protección contra la colisión- en relación con el régimen de responsabilidad medioambiental y su concurrencia con el régimen sancionador que establecen las normas estatales -singularmente la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental- y europeas - Directiva 2004/35 /CE de Responsabilidad Medioambiental- respecto de los promotores de proyectos que tengan la condición de persona física o jurídica privada que resulten responsables de los mismos.

En este sentido, se suscita si las previsiones contenidas en el Real Decreto 1432/2008, en cuanto tiene por objeto establecer las normas de carácter técnico aplicables sólo a las líneas eléctricas aéreas de alta tensión con conductores desnudos situadas en las zonas de protección definidas en su artículo 4, comporta un recorte o, incluso, una exención del cumplimiento de obligaciones de protección ambiental de la avifauna contenidas en la normativa estatal y europea de referencia con la consiguiente incidencia en la exigibilidad de responsabilidad desde el punto de vista sancionador.

Destaca al respecto el auto de admisión una reciente sentencia de esta Sala, dictada en recurso ordinario interpuesto por la misma asociación aquí recurrente y que tenía por objeto la inactividad reglamentaria del gobierno e impugnación directa de varios preceptos del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, y del Real Decreto 223/2008, de 15 de febrero, por el que se aprueban el Reglamento sobre condiciones técnicas y garantías de seguridad en líneas eléctricas de alta tensión y sus instrucciones técnicas complementarias ITC-LAT 01 a 09.

Se trata de la STS nº 1252/2023, de 16 de octubre, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 329/2022 interpuesto también por ADENSVA y en el que esta asociación alegaba, en sustancia, que la redacción actualmente vigente del artículo 4.1 del Real Decreto 1432/2008 mantiene la falsa apariencia de que las aves silvestres no están protegidas fuera de las "zonas de protección" reguladas en dicho precepto, pues son las especies animales las protegidas y no las zonas de protección, como así se ha pronunciado la STJUE de 11 de junio de 2020 (asunto C-88/19) y la STS nº 1215/2021. Asimismo, consideraba la recurrente que el principio de efectividad del derecho ambiental, que se deduce del artículo 54.1 de la Ley 42/2007 en relación con el mandato del artículo 45.2 CE, no se ve atendido por la inseguridad jurídica de la actual redacción del citado Real Decreto 1432/2008, por lo que, entre otras cosas, interesaba que se declarase la obligación del Gobierno del Estado de elaborar, aprobar y promulgar la adecuada norma reglamentaria que regule el valor indemnizatorio y patrimonial de todas las especies de fauna silvestres que constan en el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas y en el Listado que aprueba las de Régimen de Protección Especial, conforme a lo ordenado en el artículo 54.1 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad y conforme a los criterios del Anexo II (valor monetario conforme a la Metodología MORA) de la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental; y asimismo la obligación del Gobierno de la Nación de promulgar adecuada normativa que elimine la inseguridad jurídica y las carencias expuestas en la demanda ya fuera modificando en muy breve plazo la redacción actual del Real Decreto 1432/2008 y otros Reglamentos conexos en consonancia, o promulgando uno completamente nuevo, conforme al Principio de Buena Regulación, y conforme al artículo 54.1 de la Ley 42/2007.

La Sala acogió la pretensión de inadmisión parcial del recurso opuesta por el Abogado del Estado razonando (FD 2º):

«[...] La Asociación recurrente, por lo que respecta a esta pretensión, impugna preceptos de normas reglamentarias dictadas y publicadas quince años antes argumentando su pretendida insuficiencia y la vulneración de normas de rango superior. Es obvio que la impugnación directa de estas normas es extemporánea, pues la solicitud de la Asociación dirigida a la Administración para que se dicten una serie de reglamentos con el fin de proteger a la avifauna no reabre el plazo para impugnar los preceptos de las normas, dictadas muchos años antes y que no fueron impugnados en su día.

Por otra parte, la solicitud dirigida al Gobierno para que amplie la protección de las aves no permite cuestionar de forma indirecta las previsiones reglamentarias ya existentes, pues no se trata de un acto de aplicación de aquellas normas sino de una pretensión autónoma para que se dicten normas distintas a las ya existentes.

Concurre, por tanto, la causa de inadmisión parcial planteada por lo que respecta a la pretensión de nulidad de los preceptos del Real Decreto 1432/2008 y del artículo 2.2 del Anexo del Real Decreto 223/2008 y la correlativa petición de modificación de preceptos reglamentarios contenidas en la segunda parte del suplico. [...]».

Y en cuanto a la alegación relativa a la inactividad reglamentaria planteada por la recurrente en el sentido de que se dicten una serie de normas reglamentarias que protejan mejor a las aves, sosteniendo que existe una inactividad reglamentaria del Gobierno que incumple obligaciones constitucionales y legales existentes en esta materia, la Sala declara que (FD 3º):

«[...] A la vista de esta jurisprudencia procede analizar si existe ese deber constitucional y/o legal en dictar las disposiciones reglamentarias en los términos pretendidos por la Asociación recurrente. A tal efecto, la Asociación recurrente entiende que tanto el art. 45 de la Constitución como el artículo 54.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad obligan a los poderes públicos a proteger, defender y restaurar el medio ambiente y la adopción de las medidas apropiadas no es facultativa para el Gobierno, sino que debe proteger la biodiversidad. Así mismo entiende que se debe dictar un Real Decreto que valore monetariamente (a efecto de indemnización) el daño por cada individuo de especie muerta o dañada, pues se trata de un mandato incumplido del Ejecutivo que sería contrario a lo dispuesto en el art. 28.2 de la Ley 40/2015.

(...)

Tales preceptos establecen un encargo de carácter general destinado a los poderes públicos para que adopten las medidas de protección y conservación del medio ambiente y las especies y eventualmente la obligación de repararlo, pero no se contiene un mandato o exigencia para dictar uno o varios reglamentos que contemplen medidas concretas destinadas a tal fin, ni la necesidad de dictar normas que establezcan un baremo que contengan las indemnizaciones procedentes para valorar los daños derivados de la muerte o lesión de un ejemplar de la especie silvestre. En definitiva, tales preceptos recogen el deber genérico de velar por la protección del medio ambiente y la biodiversidad, pero no existe un mandato imperativo para dictar una norma reglamentaria con un contenido concreto diferente al ya existente, que pueda ser exigido por la vía de ejercitar una acción destinada a poner fin a una pretendida inactividad reglamentaria.

De modo que de los preceptos indicados no se desprende la obligación de dictar las normas reglamentarias en el sentido pretendido por la asociación recurrente, ni se aprecia una inactividad reglamentaria que conculque ningún mandato contenido en estos preceptos. De estos preceptos no se desprende que exista un deber constitucional o legal de aprobar las normas reglamentarias pretendidas por la asociación recurrente ni su falta de aprobación genera una situación jurídica contraria a la Constitución.

La obligación de los poderes públicos de proteger el medio ambiente no implica que exista una inactividad administrativa exigible por vía del art. 29.1 de la LJ cuando una asociación considere que las normas reglamentarias existentes son insuficientes, ni se puede pretender que los tribunales configuren el contenido de las previsiones de conservación y protección de la naturaleza por vía de la inactividad administrativa.

Bajo la alegación de inactividad reglamentaria se plantea, en realidad, una discrepancia con la regulación actual por entender que las medidas técnicas de electrocución de las aves resultan insuficientes solicitando una modificación de los reglamentos que incluyan las medidas propuestas por la Asociación. La acción entablada no pretende cubrir un vacío normativo exigido por una norma constitucional o legal, sino que la norma reglamentariamente existente se modifique en un sentido determinado. Lo que se pretende son unas medidas técnicas de protección de las aves determinadas cuando, lo cierto es que el Gobierno dispone de un amplio margen de regulación de las medidas que estime más adecuadas para alcanzar el objeto de la conservación de la naturaleza y las especies animales que establece la Constitución y la ley. [...]».

También cita el auto de admisión la STS nº 1215/2021, de 7 de octubre, que desestima el recurso contencioso-administrativo nº 202/2020 interpuesto por la Asociación de Empresas de Energía Eléctrica (AELEC) contra el Real Decreto 542/2020, de 26 de mayo, por el que se modifican y derogan diferentes disposiciones en materia de calidad y seguridad industrial. En esta sentencia se hace también referencia al Real Decreto 1432/2008, dada la conexión con la disposición reglamentaria impugnada, y a tal efecto declara:

«SEXTO.- La alegada infracción de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, en conexión con el principio de tipicidad en materia sancionadora.

A)La calificación de los defectos tanto de diseño como de mantenimiento de las líneas no está estrictamente vinculada con la posible tipificación de las infracciones. Entran dentro la seguridad industrial y el control de las prescripciones técnicas. Tiene una configuración separada del derecho sancionador, y entran de la verificación o inspección del cumplimiento de los requisitos técnicos, den lugar o no a un procedimiento sancionador. El defecto muy grave incluido en el apartado 4.1.e) de la ITC-LAT 05, antes transcrito requiere: (i) el incumplimiento de las prescripciones técnicas o que los elementos instalados estuvieren en estado defectuoso -esto es una mala ejecución del proyecto o un mal mantenimiento- de los requisitos técnicos establecidos en el Real Decreto 1432/2008 (referido a la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión); los requisitos del Real Decreto 1432/2008 son exigibles solamente dentro del ámbito de las llamadas "zonas de protección" definidas y declaradas de acuerdo con su artículo 4; y ( ii) que el tendido hubiera sido notificado como peligroso por la administración competente.

Y además requiere para su concurrencia que constituya un peligro inmediato para la seguridad de las personas, de los bienes o del medio ambiente.

Por su parte el defecto grave del apartado 4.2.l) de la ITC-LAT 05 es el que no supone un peligro inmediato para la seguridad de las personas, de los bienes o del medioambiente, pero puede serlo al originarse un fallo en la instalación.

En los términos que quedaron transcritos requiere, además de la posibilidad de peligro: (i) el incumplimiento de las prescripciones técnicas establecidas en el Real Decreto 1432/2008, cuando el tendido hubiera sido notificado como (a) peligroso, (b) causante de incendio forestal o (c) electrocución de avifauna protegida, fuera de zonas de protección; y (ii) cuando los elementos instalados de acuerdo a las prescripciones técnicas que se establecen en el Real Decreto 1432/2008 estuvieran en un estado deficiente.

Las diferencias con el supuesto de defecto muy grave aparecen claras y el defecto grave es más amplio que el muy grave.

En todo caso, nos remitimos al apartado F) del Fundamento de Derecho Quinto.

B)Merecen destacarse -como hace la Abogacía del Estado- algunos preceptos de la legislación que antes se anticipó y que justifican las medidas adaptadas en la modificación impugnada. La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en su artículo 3 ("Ámbito de aplicación") dispone:

«2. Esta ley también se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales distintas de las enumeradas en el anexo III, en los siguientes términos:

a) Cuando medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención, de evitación y de reparación.

b) Cuando no medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención y de evitación.»

Y establece su artículo 9 sobre "Responsabilidad de los operadores" que:

«Los operadores de las actividades económicas o profesionales incluidas en esta ley están obligados a adoptar y a ejecutar las medidas de prevención, de evitación y de reparación de daños medioambientales y a sufragar sus costes, cualquiera que sea su cuantía, cuando resulten responsables de los mismos.»

En el artículo 17.1 sobre "Obligaciones del operador en materia de prevención y de evitación de nuevos daños", dice:

«1. Ante una amenaza inminente de daños medioambientales originada por cualquier actividad económica o profesional, el operador de dicha actividad tiene el deber de adoptar sin demora y sin necesidad de advertencia, de requerimiento o de acto administrativo previo las medidas preventivas apropiadas".

El artículo 18 sobre "Potestades administrativas en materia de prevención o de evitación de nuevos daños", establece:

"La autoridad competente, cuando considere que existe amenaza de daños o de producción de nuevos daños, podrá adoptar en cualquier momento y mediante resolución motivada (...)

(...)

b) Exigir al operador que adopte inmediatamente las medidas encaminadas a prevenir y a evitar tales daños y requerir su cumplimiento.

c) Dar al operador instrucciones de obligado cumplimiento sobre las medidas de prevención o de evitación de nuevos daños que deba adoptar o, en su caso, dejar sin efecto (...).»

Y, en el mismo sentido, la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, establece en su artículo 9 ("Objeto de la seguridad"), que:

«1. La seguridad industrial tiene por objeto la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales.

2. Las actividades de prevención y protección tendrán como finalidad limitar las causas que originen los riesgos, así como establecer los controles que permitan detectar o contribuir a evitar aquellas circunstancias que pudieran dar lugar a la aparición de riesgos y mitigar las consecuencias de posibles accidentes.

3. Tendrán la consideración de riesgos relacionados con la seguridad industrial los que puedan producir lesiones o daños a personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, y en particular los incendios, explosiones y otros hechos susceptibles de producir quemaduras, intoxicaciones, envenenamiento o asfixia, electrocución (...).» C)Ciñéndonos a la denuncia por vulneración de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, en conexión con el principio de tipicidad en materia sancionadora, debemos rechazar el recurso.

No se han incluido cargas nuevas. Así:

- En cuanto a la calificación de defecto muy grave [letra e) del apartado 4.1 de la ITCLAT 05] es exigible por sí mismo, de forma que las líneas de alta tensión en su ámbito de aplicación ya deberían de cumplir los requisitos ahí marcados.

Por tanto, con esta clasificación únicamente se procede a la calificación del defecto, garantizando la comprobación de dichos requisitos durante las verificaciones e inspecciones de las líneas de alta tensión.

- En cuanto a la clasificación como defecto grave, en tanto no se produzca un cambio de la reglamentación medioambiental, bien a nivel estatal, bien autonómico, no existirá un incumplimiento como tal del Real Decreto 1432/2008 fuera de las "zonas de protección", sin perjuicio de las notificaciones que puedan efectuarse se acuerdo con la legislación medioambiental para las líneas dentro o fuera de las "zonas de protección". Aunque sí podrá existir un mal mantenimiento y por tanto, existiría un defecto grave en aplicación de la letra l) del apartado 4.2 de la ITC-LAT 05.

- Finalmente, en cuanto a la inmediatez o no del peligro para considerarlo falta grave o muy grave, hay que tener en cuenta que la falta de los medios antielectrocución o anticolisión establecidos en el Real Decreto 1432/2008, siempre suponen un riesgo de electrocución o de colisión de aves (con la posibilidad de causar incendios). Dado que la electrocución o colisión se podría causar en cualquier momento, se podría presuponer que el riesgo es siempre inmediato (en cualquier momento se podría electrocutar un ave) independientemente de que la línea se encuentre dentro o fuera de las Zonas de Protección definidas en el artículo 4 del Real Decreto 1432/2008.

En definitiva, la clasificación de defectos incluida en el Real Decreto 542/2020, de 26 de mayo, es correcta y viene a aclarar, adecuar y concretar los requisitos exigibles a los titulares de las líneas eléctricas de alta tensión a la hora de verificar los posibles defectos graves o muy graves y la consiguiente calificación de las instalaciones. Y no se ha justificado que se hayan vulnerado los principios invocados ni el principio de tipicidad en materia sancionadora.

De donde podemos concluir que los apartados recurridos del Real Decreto son ajustados a derecho no incurriendo en infracción jurídica alguna.»

Una vez sentados estos precedentes, la Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto a la cuestión de determinar cómo se cohonestan las previsiones contenidas en el Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, en cuanto establecen las prescripciones técnicas a que han de ajustarse las líneas eléctricas aéreas situadas en las zonas de protección definidas en su artículo 4, con las obligaciones de protección ambiental de la avifauna contenidas en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en relación con la eventual aplicación a los titulares de dichas líneas eléctricas del régimen sancionador establecido en esta norma legal y ello aún en el caso de haberse observado tales previsiones de naturaleza reglamentaria.

Se identifican como normas que han de ser objeto de interpretación los artículos 3, 4, 5.2, 10, disposición adicional única y disposición transitoria única del Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión; 6.2, 9.1, 17, 19 y 37 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental; y 3.1.b), 5.1, 6.1 y 7.1 de la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

QUINTO.- El escrito de interposición del recurso de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia (ADENSVA)

La representación procesal de esta Asociación comienza destacando que el régimen sancionador aplicado en la resolución administrativa sancionadora fue el establecido en la Ley 9/1999 de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, concretamente la infracción tipificada en el artículo 108.6, que se corresponde con el artículo 80.1.b) de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

A continuación, señala que no tuvo participación alguna en el proceso seguido ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha al no haber sido emplazada esta asociación, personándose en el momento de notificación de la sentencia. En virtud de ello, considera que en aplicación del principio de efectividad del derecho medioambiental debería tener la posibilidad de efectuar reconvención, esto es, que se revisara la resolución administrativa a los efectos de que se dictara otra en la que se impusiera una sanción por existencia de dos infracciones en concurso real al haberse producido la muerte de dos águilas perdiceras, sin que sea óbice para ello la institución de reformatio in peius.No admitir esta posibilidad contravendría el derecho de acceso a la Justicia Ambiental conforme al artículo 9, párrafos 4 y 5 del Convenio de Aarhus, ratificado por España y la propia Unión Europea.

Sentado lo anterior, somete a severa crítica al Real Decreto 1432/2008, al que imputa vulneración del principio de reserva de ley, del principio de jerarquía normativa y remisiones condicionales prohibidas, y a la sentencia de instancia por aplicar erróneamente el principio de especialidad, con desplazamiento de normas de superior rango nacionales y europeas. También discrepa de la argumentación de la Sala de que los apoyos 4547 y 4549, que originaron la electrocución de las aves, no se encontraran en ninguna de las zonas de protección definidas en la Resolución, de 28 de agosto de 2009, del Organismo Autónomo de Espacios Naturales como criterio exculpatorio. La circunstancia de que esos apoyos se encuentren o no dentro de las Zonas de Protección, no es óbice ni puede suponer que se desplacen y queden inaplicadas todas las normas con rango legal y la jurisprudencia europea.

Además, la sentencia de instancia confunde antijuricidad con culpabilidad. La culpabilidad no deviene del supuesto incumplimiento del Real Decreto 1432/2008, única norma que tiene en cuenta la Sala del TSJ-CLM en la Sentencia n.º 1/2023, pues la culpabilidad deviene del previo incumplimiento (por omisión) de las obligaciones legales de protección de las especies de fauna silvestre insertas en todas las normas con rango legal. La protección ambiental de las aves es exigible en cualquier parte del territorio y no solo en las Zonas de Protección a que se refiere el RD 1432/2008.

A las empresas eléctricas les es exigible la máxima diligencia en materia de protección medioambiental por ser su actividad profesional una actividad de riesgo.

Hace también esta parte unas consideraciones sobre el principio de no regresión ambiental, que implica que la normativa y la jurisprudencia no pueden retroceder respecto de los niveles de protección ambiental alcanzados con anterioridad.

En el suplico del escrito de interposición se interesa, siempre que se admita la reconvención solicitada, que se anule la sentencia y parcialmente la resolución sancionadora en lo que respecta a la cuantía de la sanción impuesta para que al menos se sancione por encima del grado mínimo, y que además se declare:

1) Que el principio de especialidad del reglamento no puede suponer la aplicación prevalente de este frente a las normas con rango de Ley de protección ambiental de carácter general cuando las contradice y/o vacía de contenido, pues el carácter general de la norma, en virtud del principio de jerarquía normativa, no cede en favor del reglamento y de forma contraria a la Ley por ser ésta de mayor rango.

2) Que la protección legal de las especies silvestres abarca el ámbito de todo el territorio del Estado español, sin que pueda un reglamento de manera independiente establecer condiciones, demoras o remisiones condicionales que han de considerarse contrarias al ordenamiento vigente, por cuanto vienen, así, a suspender la vigencia de las obligaciones con rango legal; por lo que debe considerarse tal disposición general o reglamentaria como nula de pleno derecho conforme a lo dispuesto en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015.

3) Que los mandatos del artículo 17 de la Ley 26/2007 tienen virtualidad jurídica directa, ope legis,sin necesidad de desarrollo reglamentario y respecto de cualesquier operadores económicos y profesionales; sean o no actividades incluidas en el Anexo III.

4) Que debe considerarse contrario al principio de no regresión ambiental la regulación actual contenida en el Real Decreto 1432/2008, por sus múltiples errores, inseguridad jurídica creada, y por la grave situación fáctica de pérdida neta de biodiversidad como factor principal de muerte de la mayoría de las aves rapaces catalogadas en España; razones por las que resulta obligado su completa anulación por entero, a excepción del artículo 6 sobre medidas técnicas preventivas de la electrocución, por ser ésta al menos una norma mínima electro-técnica y de carácter básico de aplicación generalizada en cualquier parte de todo el territorio nacional; y que, aunque pueda ser mejorable, su derogación podría suponer un factor de mayor regresión ambiental.

SEXTO.- La oposición al recurso por parte de I-DE REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. ("i-DE").

Comienza el escrito de esta parte interesando la inadmisión del recurso de casación o subsidiariamente su desestimación por cuanto el escrito presentado por ADENSVA no expone razonadamente por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que como tales se identificaron en el escrito de preparación, ni tampoco precisa íntegramente el sentido de las pretensiones deducidas en el mismo, lo cual vulnera el tenor del citado art. 92.3 LJCA, procediendo la inadmisión, ex.art. 92.4 de la misma, o subsidiariamente, la desestimación del recurso.

A continuación, interesa la Inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación de la pretensión consistente en que se agrave la sanción impuesta a i-DE REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U en vía administrativa. ADENSVA no puede en esta sede casacional impugnar lo decidido en el acuerdo impugnado inicialmente por I-DE, REDES ELÉCTRICAS INTELIGENTES, S.A.U. por no haberlo recurrido pudiendo hacerlo.

En cuanto al fondo del asunto, recuerda la normativa reguladora que afecta a la cuestión casacional (Real Decreto 1432/2008, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión), en particular lo establecido en el artículo 4, que establece que aquellas líneas eléctricas de alta tensión que estuvieran ubicadas en zonas de protección pero que ya existieran a la entrada en vigor de la citada norma, deberían ser identificadas como tales por el órgano competente de la Comunidad Autónoma y publicadas en el correspondiente diario oficial, para que pudieran adaptarse a la citada normativa.

Lo cierto es que la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 17 de diciembre de 2009, vigente al tiempo de la muerte de las aves que dio lugar al acuerdo sancionador, no incluyó esta línea de alta tensión entre las que debían adaptarse, aunque sí se incluyera en la Resolución de 5 de diciembre de 2019, que actualizó aquella.

Nada se puede reprochar, por tanto, a i-DE desde esta perspectiva.

En otro orden de cosas, niega esta parte que deba darse respuesta a la cuestión casacional, pues esta versa sobre la eventual aplicación del régimen sancionador de la Ley de Responsabilidad Ambiental a los titulares de líneas eléctricas por daños medioambientales, cuando i-DE no ha sido sancionada por la Administración autonómica por dicha normativa sino por la Ley de Conservación de la Naturaleza (ley 9/1999, de 26 de mayo). Insiste, además, en que i-DE ha cumplido las normas sectoriales reguladoras de su actividad y del riesgo que para la avifauna representan los tendidos eléctricos, lo que supone que no queda sometido al régimen de responsabilidad establecido por la Ley de Responsabilidad Medioambiental.

También niega que la muerte de las aves se pueda considerar un daño medioambiental en los términos previstos en dicha Ley.

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión casacional y decisión del litigio.

Visto el contenido del escrito de interposición presentado por ADENSVA, y del auto de admisión del recurso, es necesario hacer unas precisiones sobre el objeto del recurso de casación contencioso-administrativo. Dicho objeto no consiste en revisar de nuevo los hechos ni la valoración probatoria, ni de abordar cuantas cuestiones sea de interés de las partes procesales cuando no hayan sido ni propuestas ni debatidas en el proceso de instancia, sino controlar la correcta interpretación y aplicación del Derecho objetivo realizado en el proceso previo con la finalidad de formar jurisprudencia o reforzarla, de forma que se asegure la uniformidad en la interpretación del Derecho, se garantice la seguridad jurídica y se preserve la igualdad en la aplicación de la ley.

El objeto del recurso queda delimitado por la cuestión jurídica que presenta el interés casacional en los términos en que el auto de admisión fija esa cuestión. Por otra parte, la cuestión jurídica plasmada en el auto de admisión debe estar vinculada con el objeto del proceso en la instancia previa y esa vinculación debe ser estricta ya que cumple una función estructural: sirve para delimitar el ámbito posible del enjuiciamiento casacional y actúa como garantía del principio dispositivo, de congruencia y de contradicción.

El recurso de casación no tiene un objeto autónomo, sino derivado. Este Tribunal solo puede pronunciarse sobre cuestiones jurídicas que hayan sido efectivamente planteadas y resueltas en la instancia, y que formen parte del objeto del proceso contencioso-administrativo previo, de manera que no se pueden introducir pretensiones nuevas en la casación, ni motivos de impugnación no articulados en la instancia, ni cuestiones jurídicas no debatidas ni resueltas por la sentencia recurrida. En definitiva, la casación no es un cauce para reconfigurar el litigio, sino para controlar jurídicamente la respuesta dada a un litigio ya delimitado y es la sentencia de instancia la que cumple esa función delimitadora.

Por otra parte, el interés casacional plasmado en el auto de admisión no puede desbordar el objeto del proceso previo. Una cuestión puede ser muy relevante para la formación de la jurisprudencia, pero solo podrá ser examinada si emerge del litigio concreto que ha sido resuelto por la sentencia recurrida. El auto de admisión sirve para identificar la cuestión jurídica de interés casacional, pero no puede crear ex novoun objeto independiente, ya que debe estar anclada en los términos del debate procesal previo. Como hemos dicho reiteradamente (por todas, baste citar la STS núm. 1902/2024, de 28 de noviembre, Rec. 119/2023), para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

En nuestro caso, sirven las anteriores consideraciones para rechazar el intento indisimulado de la parte recurrente de plantear lo que denomina reconvenciones relativas al acto administrativo sancionador o de impugnar, directa e indirectamente, el Real Decreto 1432/2008 por considerarlo contrario a la normativa medioambiental de rango superior. Esta última pretensión ya fue ejercitada por la Asociación recurrente con parecidos argumentos a los que ahora utiliza y obtuvo respuesta en la STS núm. 1252/2023, que declaró la inadmisión parcial de su recurso por extemporáneo. También se le indicó en esta sentencia que los preceptos que citaba para instar a la Administración a dictar disposiciones reglamentarias en los términos pretendidos por ella establecían un encargo de carácter general destinado a los poderes públicos para que adopten las medidas de protección y conservación del medio ambiente y las especies, pero no se contenía en ellos un mandato o exigencia para dictar uno o varios reglamentos que contemplen medidas concretas destinadas a tal fin. En el auto de admisión se recoge parte del texto de esta sentencia y lo hemos reproducido en el fundamento cuarto.

Por ello, las peticiones que se contienen en su escrito de interposición del recurso para que por esta Sala se declare la incompatibilidad del Real Decreto 1432/2008 con determinados principios medioambientales, como el de no regresión, o con leyes medioambientales, exceden claramente del objeto de este recurso de casación. También la pretensión reconvencional de que se modifique el acto administrativo impugnado.

También son ajenas al objeto de este recurso la mayor parte de las peticiones para que se establezca doctrina jurisprudencial sobre cuestiones no debatidas en el proceso de instancia.

Del mismo modo, la cuestión casacional tal y como está planteada también se aparta en cierto modo de dicho objeto, como veremos posteriormente.

Lo que se discutió ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha es si se podía declarar culpable a una compañía eléctrica por la comisión de una infracción administrativa en materia medioambiental, consistente en la muerte de una ave, el águila perdicera, que es especie protegida, cuando dicha empresa había cumplido con la normativa dictada específicamente para ese sector por la Administración para tratar de prevenir dichos daños medioambientales, y ello sobre la base de las obligaciones generales establecidas en normas con rango de ley como es la Ley de Responsabilidad Medioambiental.

La Sala de instancia, con criterio que compartimos plenamente, estimó que no podía imputarse negligencia a I-REDES ELECTRICAS INTELIGENTES S.A.U. por la muerte de las aves cuando había instalado sus tendidos eléctricos según los requerimientos técnicos y jurídicos en vigor en ese momento establecidos por la autoridad pública y la legislación vigente. En ese caso no concurre el preciso elemento de culpabilidad, pues habría sido el propio poder público el que ha autorizado y regulado unas exigencias insuficientes.

Debemos hacer notar que la norma reglamentaria tiene por finalidad específica y principal establecer medidas para la protección de la avifauna contra la colisión y electrocución en líneas eléctricas de alta tensión y basta examinar su preámbulo para comprobar que su finalidad regulatoria es de naturaleza medioambiental ya que su objeto es el de proteger a especies tan emblemáticas como el águila imperial ibérica, el águila-azor perdicera u otras grandes rapaces, así como a otras especies más comunes, como águilas reales, culebreras, aguilillas calzadas, milanos negros, azores, ratoneros, cigüeñas y búhos reales. Esa naturaleza medioambiental de la norma trasciende también de la previsión normativa que autoriza su aprobación. Se aprobó para dar cumplimiento a la disposición final octava de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que faculta al Gobierno para que dicte las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para su desarrollo y ejecución para adoptar las medidas de conservación de las especies, obligando a la ordenación de medidas de carácter electro-técnico que introduzcan modificaciones en las líneas eléctricas aéreas, de modo que eviten que las aves se electrocuten o colisionen con ellas y que, al propio tiempo, garanticen el suministro eléctrico y la calidad de dicho suministro.

Para mayor justificación de lo que venimos diciendo es conveniente reproducir literalmente el propio preámbulo del RD 1432/2008:

«La creciente demanda de energía eléctrica exige el incremento del número de líneas y tendidos eléctricos instalados en el medio natural que, por falta de una normativa específica, carecen de los necesarios elementos o de las adecuadas medidas protectoras que aseguren su inocuidad para las aves, con el subsiguiente riesgo de electrocución o de colisión de éstas en dichas infraestructuras, sobre todo para algunas especies incluidas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas, regulado en el artículo 55 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

En este contexto, las investigaciones actuales sobre las causas de mortandad no natural más frecuentes en la avifauna, han puesto de manifiesto que entre las principales se encuentran la electrocución y la colisión en las estructuras de conducción eléctrica, hasta el punto de suponer actualmente el principal problema de conservación para especies tan emblemáticas como el águila imperial ibérica, el águila-azor perdicera u otras grandes rapaces. La electrocución afecta también a muchas especies más comunes, como águilas reales, culebreras, aguilillas calzadas, milanos negros, azores, ratoneros, cigüeñas y búhos reales, por citar algunas de las especies más afectadas. Se calcula que al menos varias decenas de miles de aves mueren cada año en España debido los tendidos eléctricos, acarreando al mismo tiempo estas anomalías cortes e irregularidades en la distribución eléctrica. Todo ello aconseja adoptar cuantas medidas electro-técnicas sean posibles para evitar o al menos reducir la citada mortalidad.

Se cumple así, el mandato constitucional contenido en el artículo 45 de nuestra Carta Magna, y también se estará cumpliendo el compromiso adquirido por España con la adhesión al Convenio relativo a la Conservación de la Vida silvestre y del Medio Natural en Europa, hecho en Berna el 19 de septiembre de 1979, y ratificado el 13 de mayo de 1986, que reconoce la necesidad de adoptar medidas para llevar a cabo políticas nacionales de conservación de la flora y fauna silvestres y de los hábitats naturales, cuyas medidas deben ser apropiadas para proteger, sobre todo, a las especies amenazadas.

Por otro lado, la citada Ley 42/2007, de 13 de diciembre, que tiene por objeto el establecimiento de normas de protección, restauración, conservación y mejora de los recursos naturales y, en particular, de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, en su artículo 52 prevé que se adopten las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies que viven en estado silvestre.

En este contexto, el Convenio de Especies Migratorias o Convenio de Bonn, aprobó en la Conferencia de las Partes celebrada en Bonn del 18 al 24 de septiembre de 2002, la Resolución 7.4 sobre Electrocución de Aves Migratorias, en la que se hace una referencia específica a los graves efectos de la electrocución en la avifauna e insta a los Estados miembros, entre los que se encuentra España, a abordar la resolución del problema.

A su vez, las Leyes 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, establecen, además de la persecución de los fines propios de su objeto específico, que las actividades que regulan deben compatibilizarse con la protección del medio ambiente, afirmando que la seguridad de las instalaciones industriales o eléctricas tiene que garantizar no solo la protección contra accidentes que puedan producir daños a las personas, sino también a la flora, a la fauna y, en general, al medio ambiente.

Por ello, aunque este real decreto se aprueba con arreglo a la citada Ley 42/2007, cuya disposición final octava faculta al Gobierno para que dicte las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para su desarrollo y ejecución para adoptar las medidas de conservación de las especies a las que a las que se refiere este real decreto, es necesario también recurrir a la adopción de medidas de carácter electro-técnico que introduzcan modificaciones en las líneas eléctricas aéreas, de modo que eviten que las aves se electrocuten o colisionen con ellas y que, al propio tiempo, garanticen el suministro eléctrico y la calidad de dicho suministro; es la citada Ley 54/1997, la que presta cobertura al establecimiento de estas medidas, al hacer repetida mención, en sus artículos 21.3, 28.3, 36.6, 40.3, 43.2 y 51.2 f), al cumplimiento de las condiciones de protección del medio ambiente y contemplar también al tipificar en sus artículos 59 al 67, la correlativa tipificación de las correspondientes infracciones y sanciones administrativas.»

Como es de ver, las medidas electro-técnicas que han de adaptarse tienen por finalidad evitar que las aves se electrocuten o colisionen con las líneas eléctricas aéreas. Su finalidad, por tanto, es de protección medioambiental en un ámbito muy específico.

En definitiva, ha sido el Gobierno el que ha concretado para las compañías eléctricas las obligaciones de carácter técnico que deben adoptar con la finalidad de preservar daños medioambientales para las aves y lo ha hecho con el apoderamiento específico de la ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, norma que tiene por objeto el establecimiento de normas de protección, restauración, conservación y mejora de los recursos naturales y, en particular, de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, previéndose en su artículo 52 que se adopten las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies que viven en estado silvestre.

En aplicación de este Real Decreto, la sentencia de instancia desglosa con detalle el orden cronológico que compete a la Administración central, a la Administración Autonómica y a las empresas propietarias de las líneas preexistentes a la entrada en vigor de esta norma, y llega a la conclusión acertada de que se han invertido obligaciones y responsabilidades, señalando la Administración incumplimientos ajenos y obviando los propios.

Efectivamente, el RD 1432/2008 traza un iter procedimental del que se derivan determinadas actuaciones previas de las Administraciones que aquí no se han cumplido, sin que sea correcto tratar de fundar la responsabilidad de la empresa eléctrica en la muerte de las aves basándolo en genéricas obligaciones medioambientales, como son las establecidas en la Ley de Responsabilidad Medioambiental, cuando existe una normativa específica aprobada por la Administración que concreta tales obligaciones para las empresas del sector eléctrico titulares de líneas aéreas de alta tensión.

El principio de confianza legítima operaría aquí como un límite directo al reproche de culpabilidad. Ha sido la Administración la que ha impuesto razonablemente un determinado comportamiento a las compañías eléctricas en esta materia, lo que hace desaparecer la exigibilidad de otra conducta desde la perspectiva jurídica sancionadora. La confianza legítima protege expectativas razonables que los administrados forman respecto del comportamiento futuro de la Administración, cuando estas expectativas se han generado a partir de actuaciones previas de la Administración, como ocurre en nuestro caso, en el que se ha dictado una normativa específica a la que deben ajustarse las empresas eléctricas para la protección de la avifauna en relación con los riesgos que para ella se deriva de la existencia de líneas aéreas de alta tensión.

ADENSVA, consciente de esta situación, trata en su recurso de cuestionar constantemente la legalidad del Real Decreto 143/2007, incluso interesa en el suplico de su escrito de interposición que por esta Sala se declare la ilegalidad de alguno de sus preceptos, pero esa pretensión constituye claramente una desviación procesal. El proceso rector originario nunca tuvo por objeto cuestionar ni directa ni indirectamente la conformidad a Derecho de esta norma reglamentaria. Sí se intentó por esta parte, como se ha relatado anteriormente, cuestionar en proceso distinto el contenido del Real Decreto, incluso se instó a que fuera modificado por la Administración, a la que se reprochaba inactividad, obteniendo de este Tribunal una respuesta desestimatoria.

La confianza legítima no elimina la tipicidad pero sí constituye un límite al juicio de reprochabilidad, a la culpabilidad. Cuando el administrado confía legítimamente en la corrección de un marco normativo, como aquí ocurre, creado por la Administración, la sanción resulta constitucionalmente improcedente. Si dicho marco normativo es inadecuado para la protección del bien jurídico, como insistentemente sostiene ADENSVA, y en cierto modo la propia Administración, que ha de acudir a otras normas más genéricas para tratar de justificar la antijuricidad y la culpabilidad, se está induciendo institucionalmente a error al administrado. Sancionar en estos casos implica una quiebra del principio de lealtad institucional y del principio de culpabilidad, al reprochar una conducta que el propio poder público contribuyó a generar, como acertadamente se señala en la sentencia recurrida.

En definitiva, no puede reprocharse subjetivamente lo que el propio Estado ha hecho razonable, pues hacerlo convertiría la potestad sancionadora en una forma de responsabilidad objetiva encubierta, incompatible con el Estado de Derecho.

Estos razonamientos permiten confirmar lo decidido por la Sala de Castilla-La Mancha.

Las partes recurrentes, aceptando expresa o tácitamente que la empresa sancionada no vulneraba los mandatos del Real Decreto 1432/2008 por no serles aplicables en el momento de la muerte de las aves, insisten, sin embargo, en que existe una normativa estatal y europea que también es de aplicación y que contiene obligaciones en esta materia que actúan de forma concurrente con las que se derivan del RD controvertido y que convierten a las empresas generadoras de riesgos en garantes de la no producción de resultados dañosos para los bienes jurídicos protegidos.

Este razonamiento, que puede ser aceptado en abstracto, no sirve para justificar la imposición de la sanción en el presente caso. Los principales garantes del medio ambiente son los poderes públicos, quienes en el ejercicio de esa garantía pueden adoptar diversas medidas (regulatorias, de inspección, de prevención y sanción, financieras, etc...) con la finalidad de que los particulares ajusten su actividad a esos fines protectores. Pues bien, cuando se ha dictado una norma específica destinada a amparar y proteger a una especie animal protegida -como la avifauna-, dirigida especialmente a un sector de actividad empresarial generador de riesgos concretos para esa especie, a la Administración le es exigible que haya tenido en cuenta todos los intereses en conflicto, así como la normativa nacional y comunitaria que es de aplicación, y su decisión genera una expectativa para el administrado directamente afectado por la regulación de que cumpliendo con esta su actuar es conforme a Derecho.

La Ley de Responsabilidad Ambiental es de 23 de octubre de 2007, por tanto, un año anterior a la aprobación del Real Decreto 1432/2008, de manera que el Gobierno debió tener en cuenta lo allí establecido a la hora de fijar las medidas que deberían implantarse para proteger de colisión y electrocución a las aves con los tendidos eléctricos de alta tensión. Así, aunque las medidas que establece el Real Decreto para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución en líneas eléctricas de alta tensión no excluyen, con carácter general, las obligaciones generales de los operadores impuestas en la normativa nacional y europea, si especifican dicha normativa para ese riesgo concreto, de manera tal que generan una expectativa razonable en los destinatarios de la norma de manera que ajustando su actividad a la misma no infringen el ordenamiento jurídico, lo que, como venimos diciendo, excluye la culpabilidad.

Por último, la referencia que se contiene en el auto de admisión del recurso a la sentencia de este Tribunal de 7 de octubre de 2021 no altera las conclusiones anteriormente establecidas, ya que el RD impugnado en aquel proceso tenía por finalidad la seguridad industrial, cuestión ajena a lo que aquí se debate.

El auto de admisión del recurso nos pide que nos pronunciemos sobre la cuestión de determinar cómo se cohonestan las previsiones contenidas en el Real Decreto, 1432/2008, de 29 de agosto, en cuanto establecen las prescripciones técnicas a que han de ajustarse las líneas eléctricas aéreas situadas en las zonas de protección definidas en su artículo 4, con las obligaciones de protección ambiental de la avifauna contenidas en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en relación con la eventual aplicación a los titulares de dichas líneas eléctricas del régimen sancionador establecido en esta norma legal y ello aún en el caso de haberse observado tales previsiones de naturaleza reglamentaria.

La forma de cohonestarse ambas normativas se acaba de exponer supra.Ha sido el Gobierno el que, con mayor o menor acierto, ha concretado las obligaciones de protección de las aves que corresponden a las empresas del sector eléctrico en relación con los riesgos de colisión o electrocución en las líneas de alta tensión en el RD 1432/2008. Si pese a esta normativa pudieran existir espacios o supuestos de desprotección, esta circunstancia solo es imputable al Gobierno por no haberlo contemplado, de manera que no se puede hacer derivar responsabilidad para los administrados cuando estos han actuado en la confianza de la correcta actuación del poder público en el ejercicio de sus potestades de regulación.

En cuanto a la eventual aplicación a los titulares de dichas líneas eléctricas del régimen sancionador de la Ley de Responsabilidad Medioambiental, no procede hacer pronunciamiento alguno como respuesta a la cuestión casacional al no haberse aplicado dicho régimen sancionador en el presente supuesto por parte de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

En definitiva y por las razones expuestas declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia (ADENSVA).

OCTAVO.- Costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.