Sentencia Contencioso-Administrativo 264/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 7119/2024 de 05 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso de casación.

I.El Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria impugna en este recurso de casación la sentencia dictada en fecha 27 de mayo de 2022 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Cantabria en el recurso contencioso-administrativo n.º 282/2022, cuyo fallo literalmente establecía:

«Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo formulado por ASOCIACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN Y ESTUDIO DEL LOBO IBÉRICO (ASCEL) contra la resolución del Consejero de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de 14 de septiembre de 2022 que resuelve de forma desestimatoria el recurso de alzada contra la resolución del Director General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de 8 de septiembre de 2022 que autoriza la extracción de un lobo en terrenos del municipio de la Hermandad de Campoo de Suso, declaramos la invalidez de dichas resoluciones, con imposición de las costas procesales a la administración.»

II.En esta sentencia, la Sala de Cantabria, después de exponer sintéticamente las posiciones de las partes, se refiere al criterio de la Sala en anteriores sentencias sobre la extracción del lobo ibérico señalando en su Fundamento Cuarto lo siguiente:

«CUARTO. - Criterio de la Sala de lo Contencioso Administrativo en anteriores sentencias sobre la extracción del lobo ibérico.

La sentencia de esta sala de 12 de marzo de 2024 ha resuelto el recurso contencioso administrativo nº 249/2022, al igual que las restantes dictadas en los recursos contenciosos administrativos 250 y 251 de 2022, como los numerados 283, 287 y 323 del año 2022, seguidos contra la autorización del control del lobo en distintos municipios de la región de Cantabria; sus fundamentos de derecho son de aplicación en el presente supuesto por razones de seguridad jurídica y coherencia interna del propio tribunal.

Como dice la sentencia citada de 12 de marzo de 2024, hay que partir de que, en la fecha del dictado de la resolución impugnada, el lobo estaba (y lo está en la actualidad) integrado en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (LESPRE), para todo el territorio español (también, por ende, para las poblaciones del lobo al Norte del río Duero, anteriormente excluidas), y ello en virtud de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero.

Dicha orden ha sido considerada norma estatal básica por el Tribunal Constitucional en su sentencia nº 99/2022, de 13 de julio, lo que significa que es vinculante para todas las Comunidades Autónomas, las cuales no pueden ignorarla ni reducir el nivel de protección que establece (podrían, en virtud de sus competencias sobre medio ambiente, elevar esa protección, que es un mínimo indisponible, según se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el título competencial constituido en el art. 149.1.23ª de la Constitución).

Dice la sentencia de la sala en el recurso contencioso administrativo nº 249/2022:

"Obviamente, resulta de aplicación el régimenjurídico de protección de la especie asociado a su inclusión en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial. Y, precisamente, lo que la parte actora viene a alegar es que la resolución impugnada no cumple varias de las reglas de dicho régimen. Necesario es, en consecuencia, citar el contenido del mismo que consideramos concernido. Es una cita extensa, pero intentaremos facilitar el acceso a la misma obviando las partes de los textos normativos que consideramos no relevantes para la resolución de las cuestiones planteadas por las partes, y resaltando en negrita las locuciones que nos parecen especialmente significativas a tales efectos. Hacemos uso de la cursiva para diferenciar la cita de nuestros propios argumentos:

De la Ley 42/2007:

-"Artículo 57. Prohibiciones y garantía de conservación para las especies incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.

1. La inclusión en el Listadode Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial de una especie, subespecie o población conlleva las siguientes prohibiciones genéricas:

(...)

b) Tratándose de animales,incluidas sus larvas, crías, o huevos, la de cualquier actuación hecha con el propósito de darles muerte,capturarlos, perseguirlos o molestarlos, así como la destrucción o deterioro de sus nidos, vivares y lugares de reproducción, invernada o reposo(...)"

-"Artículo 61. Excepciones.

1. Las prohibiciones establecidas en este capítulo podrán quedar sin efecto, previa autorización administrativa de la comunidad autónoma o de la Administración General del Estado, en el ámbito de sus competenciassi no hubiere otra solución satisfactoria, y sin que ello suponga perjudicar el mantenimiento en un estado de conservación favorable de las poblaciones de que se trate, en su área de distribución natural, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Si de su aplicación se derivaran efectos perjudiciales para la salud y seguridad de las personas.

b) Para prevenir perjuicios importantesa los cultivos, el ganado,los bosques, la pesca y la calidad de las aguas. Salvo en el caso de las aves, también se podrá aplicar esta excepción en caso de perjuicio importante a otras formas de propiedad.

c) Por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente. Esta excepción no será de aplicación en el caso de las aves.

d) Cuando sea necesario por razón de investigación, educación, repoblación o reintroducción, o cuando se precise para la cría en cautividad orientada a dichos fines.

e) En el caso de las aves, para prevenir accidentes en relación con la seguridad aérea.

f) Para permitir, en condiciones estrictamente controladas y mediante métodos selectivos, la captura, retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas especies no incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, en pequeñas cantidades y con las limitaciones precisas para garantizar su conservación.

g) Para proteger la flora y la fauna silvestres y los hábitats naturales.

2. En los supuestos de aplicación del último inciso del apartado 1 letra b) y del apartado 1 letra c), las Administraciones competentes especificarán las medidas mediante las cuales quedará garantizado el principio de no pérdida neta de biodiversidad, previsto en el artículo 2.c), ya sea mediante la figura de los bancos de conservación, ya sea mediante la adopción de otros instrumentos.

(...)

5. La autorización administrativaa que se refieren los apartados anteriores deberá serpública, motivada y especificar:

a) El objetivo y la justificación de la acción.

b) Las especies a que se refiera.

c) Los medios, las instalaciones, los sistemas o métodos a emplear y sus límites, así como las razones y el personal cualificado para su empleo.

d) La naturaleza y condiciones de riesgo, las circunstancias de tiempo y lugar y si procede, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados.

e) Las medidas de control que se aplicarán.

6. Las comunidades autónomas comunicarán al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente las autorizaciones acordadas según lo previsto en este artículo, a efectos de su posterior notificación a la Comisión Europea y a los Organismos internacionales pertinentes, señalando, en cada caso, los controles ejercidos y los resultados obtenidos de los mismos. (...)"

-De la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre:

-"Disposición adicional primera. Compatibilidad de medidas vigentes.

Las medidas de extracción y captura de ejemplares que hayan adoptado los órganos competentes de las comunidades autónomas con anterioridad a la entrada en vigor de esta orden, podrán seguir siendo de aplicación, siempre que se ajusten a las condiciones y a las limitaciones previstas en el artículo 61.1.b ), c ) y d) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y en la Estrategia de conservación y gestión del lobo (« 1.Canis lupus») en España prevista en la disposición adicional segunda de esta orden.

En concreto, se podrán aplicar medidas de extracción y captura de ejemplares que cuenten con una autorización administrativa que se conceda por la autoridad competente de la Comunidad Autónoma, siempre que cumplan los siguientes criterios:

a) No exista otra solución satisfactoria, esto es cuando se haya demostrado que se han aplicado adecuadamente por parte de las explotaciones afectadas medidas preventivas o de protección del ganado, y estas hayan resultado ineficaces,teniendo para ello en cuenta el catálogo de medidas de protección del ganado ante eventos de depredación del lobo publicado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como otras medidas de protección que hayan sido previamente valoradas favorablemente por la comunidad autónoma o para las cuales se disponga de evidencia científica sobre su efectividad

b) Se justifique con el mejor conocimiento disponible que la medida de extracción y captura de ejemplares no afecta negativamente al estado de conservación favorable de la especie.

c) Se justifique la existencia de perjuicios importantes para el ganado en las explotaciones afectadas,atendiendo a posibles daños recurrentes o significativos.

d) Las medidas deberán ser selectivas,realizarse en un tiempo lo más próximo posible al perjuicio y lo más cercano a las explotaciones afectadas y deberá realizarse un seguimiento de la efectividad de las actuaciones de extracción.

Los órganos competentes de las comunidades autónomas comunicarán al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a través de la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación, las autorizaciones administrativas concedidas, a los efectos y en los términos previstos en el apartado 6 del artículo 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre ".»

III.Asimismo, se refiere la sentencia impugnada a la Directiva Habitats 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992, señalando en su Fundamento Quinto lo siguiente:

«QUINTO. - La Directiva Habitats 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992.

Acerca de la aplicación de la Directiva Habitats 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, la referida sentencia en cuanto a la protección del lobo al Norte del Duero, llega a la conclusión de que:

"La Directiva 92/43/CEE no agota la protección de la flora y la fauna silvestres: es, por un lado, una regulación de protección mínima, que los Estados no puede obviar ni mermar; y, por otro, un marco que los Estados pueden desarrollar. Y en este esquema cabe perfectamente que los Estados incrementen la protección o la extiendan a otras especies. Y esto es lo que España ha hecho al incluir el lobo, también al norte del río Duero, en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (RD 139/2011).

La Directiva 92/43/CEE no se ha modificado en este aspecto (el art.19 prevé la modificación de los anexos por la Consejo), pero la sobredicha decisión normativa del Reino de España permite entender que la protección que aquélla establece para las especies que incluye entre la sometidas a un régimen de protección estricta, es extensible al lobo en todo el territorio de España, al menos como guía y objetivo preferente. Esto queda patente, por otro lado, en la propia normativa estatal que hemos citado, pues la misma recoge los principios y las reglas básicas de protección que la directiva establece para las especies necesitadas de protección estricta.

En especial, hay que fijarse en el criterio general que expresa el art. 12 de la Directiva: "Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV"; criterio que debe verse como la principal pauta hermenéutica en el entendimiento y aplicación tanto de la norma comunitaria cono de las estatales que la implementen; y, por supuesto, ha de ser cicerone de la interpretación de las reglas concretas que contiene, entre ellas, la primordial: la prohibición de "cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza".

Y también el art. 16 ha de considerarse (en realidad el art. 61 de la Ley 42/2007 y la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, son desarrollo de dicho precepto):

"1. Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:

a) con el fin de proteger la fauna y flora silvestres y de conservarlos hábitats naturales;

b) para evitar daños graves en especial a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad;

c) en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente;

d) para favorecer la investigación y educación, la repoblación, la reintroducción de dichas especies y para las operaciones de reproducción necesarias a dichos fines, incluida la propagación artificial de plantas;

e) para permitir, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número limitado y especificado por las autoridades nacionales competentes de determinados especímenes de las especies que se enumeran en el Anexo IV".»

IV.Después, la sentencia impugnada analiza en el Fundamento Sexto el presunto incumplimiento de la Orden TED/980/21, de 20 de septiembre en los siguientes términos:

«SEXTO. - La Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre.

Respecto del incumplimiento de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (LESPRE) y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, resulta palmario que dar muerte al lobo está prohibido.

Como expone la sala en las sentencias ya dictadas y relacionadas anteriormente:

"Las excepciones tienen como presupuesto la concurrencia de circunstancias tasadas, sobre cuya apreciación casuística la Administración no tiene ni el más nimio margen: tiene que acreditar cumplidamente la existencia de alguna de esas circunstancias, en cuya definición se ve claro que la regulación pivota sobre la ponderación de valores: por un lado, los que promueven la protección estricta del lobo, en cuanto especie de vital relevancia en el espacio natural y cultural español, y, por otro, los económicos, sociales, vitales, medioambientales, etc. en que descansan los supuestos de excepción.

Hay que insistir en que el esquema regla de interdicción de dar muerte al lobo-excepciones tasadas y objetivas, es expresión de que la regulación tiene como punto de partida la salvaguarda de la especie (de ahí la regla), fin que puede quedar desplazado puntualmente, si se justifica suficientemente la concurrencia de algunos de los supuestos de excepción, es decir, cuando la necesidad de protección de los valores de los que esos supuestos son manifestación sea mayor (por la intensidad de su presencia en el caso y considerando su relevancia jurídica, que no es la misma en todos los supuestos de excepción) que la preservación de la vida del lobo.

El supuesto de excepción a que, en este caso, se acoge la Administración es el enunciado en la letra b) del art. 61.1 de la Ley 42/2007 y letra b) de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021: que la acción del lobo esté causando perjuicios importantes al ganado.

La parte actora niega que la Administración haya acreditado tal circunstancia; pero los informes de los agentes del medio natural y los datos que aporta la Administración, unidos a la falta de vigor de la refutación de la demandada en este punto, nos lleva a tener por justificada la concurrencia de este presupuesto.

Pero no basta la concurrencia de los supuestos de excepción para justificar la muerte del lobo: aun en el caso de que se dé un supuesto de excepción, es preciso que se cumplan los otros requisitos que disponen las normas citadas, esto es: que para proteger el bien jurídico que anima la excepción no haya otra solución satisfactoria, y que la actuación proyectada no impida el mantenimiento de un estado de conservación favorable de las poblaciones de lobo implicadas. Ambos requisitos son testimonio del principio de proporcionalidad. Este principio despliega tres exigencias: adecuación: que la medida sea adecuada al fin, el cual debe ser legítimo (esta exigencia no es discutible en este caso); necesidad: que no haya medidas menos gravosas y con eficacia equivalente en la consecución del fin de la medida; y estricta proporcionalidad: que el beneficio que la medida aporte a uno de los bienes en concurrencia compense el daño que se produce al otro, atendiendo al grado del beneficio y del daño, a la relevancia constitucional de los bienes en dialéctica pugna y a otras contingencias atendibles."

La sala termina por concluir que la administración no ha justificado, como las normas aplicables exigen, que la autorización que la resolución recurrida comprende no va a afectar negativamente al estado de conservación del lobo; lo que la invalida jurídicamente".»

V.Y en su Fundamento Séptimo se refiere la Sala de instancia a los condicionantes para abatir al lobo ibérico en los siguientes términos:

«SÉPTIMO. - Los condicionantes para abatir al lobo ibérico con relación a la proporcionalidad y motivación de la resolución impugnada.

El incumplimiento de los condicionantes de la puesta en práctica de la medida autorizada, concretamente la prescripción establecida en la letra d) de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre: <>,que ASCEL reprocha a las resoluciones impugnadas resultan patentes en cuanto a la selección del ejemplar a abatir y extraer, pues exige su previa descripción biológica que no se da en el caso analizado; incluso, como ha expuesto la sala en anteriores sentencias, <>.

El carácter selectivo implica que la Administración ha de elegir a los ejemplares cuya eliminación cause menor perjuicio a la manada o población de lobos afectada y, para ello, ha de considerar las características que incidan en la significancia de los miembros de la manada o población para la subsistencia y adecuada dinámica de la misma, tales como la edad, el sexo, la posición jerárquica en el grupo, que se incumple en el supuesto analizado.

No resulta admisible desde el punto de vista científico la ausencia de identificación alguna del ejemplar a abatir teniendo identificada -como se tiene- la manada concreta de la Hermandad de Campoo de Suso, denominada grupo familiar nº 12 (El Bardal); investigadores del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) lideran un estudio internacional que ha constatado que la población de lobo ibérico, pese a su aparente recuperación, ha perdido diversidad genética, lo que supone un riesgo para la supervivencia que puede paliarse mediante el incremento actual de su población.

Baja variabilidad genética de sus efectivos poblacionales que se refleja también en el informe de la Comisión Europea (epígrafe 47 Vereda) que llegan a proponer la generación de flujos continuos de efectivos entre distintos territorios a través de corredores ecológicos y evitar así el aislamiento genético.

Todo lo cual termina por demostrar que no existe en la actualidad la garantía de un favorable estado de conservación de la especie.»

VI.Y, con base en estos razonamientos, concluye la sentencia impugnada estimando el recurso interpuesto por la Asociación para la conservación y estudio del lobo ibérico contra la resolución administrativa antes citada, que autorizaba la extracción de un lobo en terrenos del municipio de la Hermandad de Campoo de Suso,

SEGUNDO.- El auto de admisión y la cuestión de interés casacional.

El auto de fecha 30 de abril de 2025 dictado por la Sección de Admisión de esta Sala Tercera declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de: "Determinar el alcance del análisis a realizar para aplicar las medidas de extracción y captura de ejemplares, en concreto de lobo ibérico, previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas".

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia hubiera de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: "(...) la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas; los artículos 57 y 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; y el artículo 16 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres".

TERCERO.- El escrito de interposición.

I.En su escrito de interposición, el Gobierno de Cantabria describe -en síntesis- cuál ha sido el planteamiento y solución de la cuestión controvertida en la sentencia de instancia y señala que "El debate suscitado en esta casación no versa sobre la efectiva concurrencia o no del supuesto de hecho al que la norma anuda la posibilidad excepcional de adoptar medidas de extracción, sino sobre los criterios a tener en cuenta para, desde la perspectiva de la proporcionalidad, y respetando las exigencias de motivación recogidas en el art. 61 de la Ley 42/2007 y en la Disposición Adicional Primera de la Orden TED/980/2021 , de 20 de diciembre, cumplir el fin perseguido de tal forma que se eviten los daños causados por el lobo pero al propio tiempo no se resienta el estado de conservación de la especie".

II.Y señala sobre los razonamientos de la sentencia de instancia: "La sentencia de instancia estimó que de acuerdo con las exigencias de art. 61 de la Ley 42/2007 y la Disposición Adicional Primera, de la Orden TED/980/2021 , de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, en relación con el art. 61.5.d) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , es necesario un estudio fundado en criterios técnicos y de experiencia acerca de la efectividad de las medidas preventivas adoptadas y de la causa de su fracaso y, desde luego, el estudio (tanto previo a su adopción como posterior a su derrota) sobre la posibilidad de establecer otras medidas (...) a través de los análisis científicos que sean necesarios. De esta forma, la sentencia extrae de ese marco normativo un elenco de análisis sobre la pertinencia de otras medidas que a juicio de esta parte no se desprende de los preceptos citados, pues la Orden exige demostrar "que se han aplicado adecuadamente por parte de las explotaciones afectadas medidas preventivas o de protección del ganado, y estas hayan resultado ineficaces", teniendo en cuenta el catálogo de medidas de protección publicado por el Ministerio u otras para las que se disponga de evidencia científica sobre su efectividad. Y el art. 61.5.d) de la Ley 42/2007 contempla que la autorización motive las soluciones alternativas no adoptadas "si procede", y no, por tanto, en cualquier caso. Pero aun cuando se entendiera que la Orden ministerial pormenoriza esa regla general y exige que en todo caso se analice la concurrencia o no de esas medidas alternativas, lo que sí que se reprocha es que la sentencia se aparte del recto entendimiento de tales preceptos y tras considerar insuficiente el análisis de que en los ataques al ganado había perros mastines o de otras razas, y que tratándose de ganadería extensiva en monte público, por motivos ambientales no resulta procedente el vallado (que es una de las medidas del catálogo) exige lo que esas normas no exigen: exhaustivas motivaciones sobre todo tipo de medidas posibles, sean o no procedentes en atención a las circunstancias del caso, incidiendo en la existencia de mallas, vallados, cables, voladizos, puertas, cercados...

Adviértase que no se está criticando la valoración que del supuesto de hecho realiza el Tribunal, sino el criterio jurídico sobre el que se asienta su valoración, en el entendimiento de que la pauta jurídica que marca la sentencia para analizar las exigencias del precepto reglamentario no se ajusta a lo que el precepto exige. En definitiva, se discute sobre el criterio jurídico extraído por la sentencia al aplicar la norma reglamentaria, no sobre la valoración de la prueba".

III.Precisa también que no es ese el único requisito que se exige en la sentencia para la adopción de una medida excepcional de extracción de un ejemplar de lobo.

Y así, señala, "la sentencia interpreta la Disposición Adicional Primera, apartado 2º.b) de la citada Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, deduciendo que es necesario no sólo que se acredite que no se perjudicará el estado de conservación favorable, sino que también se aluda específicamente al número de ejemplares, sexo, edad, estado físico, posición jerárquica en la manada, etc. La exigencia de tales requisitos se entiende extraña al mandato legal y al precepto reglamentario, puesto que tales requisitos no se deducen del mismo.

Indica también que el tenor literal del artículo 61.5 de la Ley 42/2007, en el que se recogen los extremos que han de analizarse en la resolución de autorización excepcional no exige aludir al concreto ejemplar, sino a la especie, en este caso, de canis lupus. La pormenorización es relevante, porque es la causa en virtud de la cual el Tribunal de instancia ha advertido una defectuosa motivación en la resolución impugnada, al no aludirse al concreto ejemplar, sexo, edad, estado físico, posición jerárquica en la manada, etc. Datos estos de los que cualquier Administración, en el estado actual de conocimiento, carece, y además -y esto es lo que se le reprocha- no son los exigidos en la normativa aplicable.

Tampoco cabe reconducir la exigencia judicial al extremo del apartado c) del artículo 61.5 de la Ley 42/2007: medios, instalaciones, sistemas o métodos a emplear y sus fines y si procede, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados. Nada hay en lo anterior en lo que pueda tener encaje la exigencia judicial.

Y desde luego, no cabe deducir tales requisitos de la exigencia de que en la resolución autorizadora se especifique "la naturaleza y condiciones de riesgo, las circunstancias de tiempo y lugar y si procede, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados". Tales extremos no tienen que ver con la individualización que se exige por el Tribunal a quo.

En definitiva, la sentencia exige un nivel de desagregación de datos innecesario y desproporcionado a los fines pretendidos y según el mejor conocimiento científico disponible, puesto que para conocer si la medida afecta al estado de conservación de la especie no hace falta ese conocimiento, sino el que se realiza en el acto impugnado: un análisis de la evolución de las manadas afectadas por la medida, con independencia de los datos de sexo, edad, estado físico o posición jerárquica de la manada de los especímenes sobre los que se pretende proyectar la medida.

IV.Finalmente, señala la parte recurrente, en el apartado 2.d) de la Disposición Adicional Primera de la Orden TED/098/2021, de 20 de septiembre, se exige que las medidas excepcionales adoptadas por la Administración sean selectivas, y de ello deduce la sentencia de instancia la exigencia de que se analicen "las características que incidan en la significancia de los miembros de la manada o población para la subsistencia y adecuada dinámica de la misma, tales como la edad, el sexo, la posición jerárquica".Tal interpretación, a juicio del Gobierno de Cantabria, desborda los límites de una interpretación lógica, pues fija un criterio imposible de cumplir que no se deduce ni del artículo 61 de la Ley 42/2007, ni del precepto reglamentario.

V.Analiza también la parte recurrente si la STJUE de 29 de julio de 2024, dictada en el asunto C-436/22, ofrece algún parámetro interpretativo en relación con el análisis de las medidas que han de adoptarse al otorgar autorizaciones excepcionales al amparo del artículo 61 de la Ley 42/2007 y la Disposición Adicional Primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre.

Y concluye que la protección estricta de las poblaciones de lobo al norte del río Duero es una decisión exclusivamente nacional, señalando que, desde la perspectiva comunitaria, no resultan exigibles a los actos de gestión de la especie que campea en Cantabria las exigencias recogidas en el artículo 16 de la Directiva Hábitats respecto de los lobos incluidos en el anexo IV, es decir, los que campean al sur del Duero, toda vez que tales exigencias, previstas para la adopción de excepciones como el abatimiento de lobos para evitar daños al ganado, en rigor no resultan aplicables a los lobos al norte del río Duero. La consecuencia fundamental es que no cabe invocar las consideraciones recogidas en el "Documento de orientación sobre la protección rigurosa de las especies animales de interés comunitario con arreglo a la Directiva sobre los hábitats",elaborado por la Comisión Europea y cuya última versión es de 12 de octubre de 2021, porque ese documento se refiere a especies de interés comunitario de protección rigurosa, y el lobo al norte del Duero no lo es, y así lo admite la STJUE en su apartado 76. Esta sentencia pone el acento en la necesidad de mantener la especie en un adecuado estado de conservación, pero no pormenoriza qué requisitos han de observarse para alcanzar ese objetivo ni, desde luego, ofrece pautas interpretativas para la adopción de específicas medidas como las que se exigen por el Tribunal de instancia en el presente litigio.

En definitiva, concluye a este respecto, no es el derecho comunitario el que impone el deber de motivación exigido en la sentencia de instancia, sino que los criterios exigidos por el Tribunal a quoni se recogen en el Derecho comunitario ni, desde luego, se pueden desprender del artículo 61 y de la Disposición Adicional Primera de la Orden ministerial.

VI.Indica también la parte recurrente en su escrito que se invocó por la sentencia de instancia el principio de proporcionalidad de la medida como fundamento para extraer este tipo de criterios hermenéuticos, principio que exige que las actuaciones de la Administración guarden una relación justa y equilibrada entre los medios empleados y los fines que se pretenden alcanzar. Pero, señala, en virtud de ese principio no puede deducirse la necesidad de que la medida identifique el sexo del espécimen o su posición en la manada, pues esa segregación de datos no es posible reconducirla al principio de proporcionalidad, sino al de motivación, y ese principio ha de colmarse con la exposición de las circunstancias recogidas en el artículo 61.5 de la Ley 42/2007, y los extremos citados en la Disposición Adicional Primera de la Orden TED/980/2021.

VII.En definitiva, la parte actora sostiene que la cuestión de interés casacional planteada debe resolverse fijando como doctrina legal que "el alcance del análisis a realizar para aplicar las medidas de extracción y captura de ejemplares, en concreto de lobo ibérico, previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021 , de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, no puede desbordar los estrictos términos del art. 61.5 de la Ley 42/2007 , ni de la propia Disposición Adicional Primera de la citada Orden TED/980/2021 , de 20 de septiembre, sin que por invocación del principio de proporcionalidad pueda exigirse que en la autorización que se dicte para la extracción del lobo se aluda a un exhaustivo análisis fundado en criterios técnicos y de experiencia acerca de la efectividad de las medidas preventivas adoptadas y de la causa de su fracaso así como el estudio (tanto previo a su adopción como posterior a su derrota) sobre la posibilidad de establecer otras medidas a través de los análisis científicos que sean necesarios, sino que el análisis de las medidas aplicables es una operación casuística que, en atención a un criterio de razonabilidad, exige atender a las circunstancias del caso concreto, sin que sea preciso el exhaustivo análisis sobre todas las medidas del catálogo del Ministerio o que se elaboren por la Comunidad Autónoma; que no es preciso un exhaustivo análisis fundado en criterios técnicos y de experiencia acerca de la efectividad de las medidas preventivas adoptadas y de la causa de su fracaso así como el estudio (tanto previo a su adopción como posterior a su derrota) sobre la posibilidad de establecer otras medidas a través de los análisis científicos que sean necesarios; y que el hecho de que las medidas sean selectivas, no implica que se analicen "las características que incidan en la significancia de los miembros de la manada o población para la subsistencia y adecuada dinámica de la misma, tales como la edad, el sexo, la posición jerárquica".

VIII.Y finaliza señalando que, aplicando estos criterios al caso de autos, se advierte que la sentencia impugnada ha exigido unos criterios hermenéuticos que no se desprenden de la normativa aplicable, por lo que cabe apreciar una deficiente interpretación de ésta que conduce a apreciar infracción de la misma, debiendo procederse, en consecuencia, a casar la sentencia de instancia y a desestimar el recurso interpuesto por la asociación actora contra la resolución del Director General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático de la Administración autonómica de 9 de septiembre de 2022, que autorizó la extracción de un ejemplar de lobo en los terrenos del municipio de La Hermandad de Campoo de Suso.

CUARTO.- El escrito de oposición.

I.La Asociación para la conservación y estudio del lobo ibérico (ASCEL) comienza su escrito de oposición exponiendo sus discrepancias con las afirmaciones de la parte actora y señalando -en síntesis- que la sentencia recurrida no hace sino aplicar la Jurisprudencia que el TJUE ha ido dictando sobre el tema, que considera de aplicación al recurso que nos ocupa.

II.Sostiene también que el fin perseguido por las excepciones del artículo 61 de la Ley 42/2007 y del apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de diciembre, es que no se resienta el estado de conservación de la especie, resultando que la prevención de daños a la ganadería es uno de los supuestos (no un fin en sí mismo) que permitiría, bajo el cumplimiento de ciertas premisas, la autorización de una extracción de lobo, así como que el artículo 61 de la Ley 42/2007, traspone el artículo 16 de la Directiva de Hábitats.

Alude, asimismo, al artículo 2 de la Directiva de Habitats, señalando que establece una serie de exigencias destinadas a la conservación de las especies, permitiendo, únicamente, establecer medidas excepcionales con la finalidad de mantener o restablecer la especie en un estado de conservación favorable (no para evitar daños), impidiendo, por ello, cualquier tipo de actuación que tienda a su deterioro o desaparición (extracciones desproporcionadas) y cita la sentencia de 12 de junio de 2025 del TJUE, asunto C-629/23, que en su apartado 39 establece que "En efecto, ha de recordarse que cualquier medida adoptada por un Estado miembro sobre la base de la Directiva sobre los hábitats debe tener como objetivo, conforme al artículo 2, apartado 2, de esa Directiva, el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de las especies animales de interés comunitario ( sentencia de 29 de julio de 2024, ASCEL, C-436/22, EU:C:2024:656, apartado 56)"

E indica que, a mayor abundamiento, el apartado g) del artículo 2 de la Ley 42/2007, alude a la precaución en las intervenciones que puedan afectar, en este caso, a especies silvestres, en una clara remisión a la aplicación del tan consabido principio de cautela o precaución.

Se refiere también a la sentencia de 11 de julio de 2024 del TJUE, asunto C-601/22, que en sus Fundamentos desarrolla e interpreta el alcance de las excepciones del artículo 16 de la DH (que es transpuesto por el artículo 61 de la Ley 42/2007), señalando que dicha sentencia viene a reconocer que una excepción debe aplicarse restrictivamente, ser individualizada, limitada a un caso concreto, responder a un criterio selectivo, ser proporcionada y objeto de un riguroso control por parte de la autoridad competente y, únicamente, de aplicación cuando no exista otra solución satisfactoria, debiendo primar por encima de ello, la finalidad de protección y conservación del lobo; a su vez, también se obliga a la Administración a justificar y motivar la necesidad de la medida excepcional y el cumplimiento de los requisitos. Justificación y motivación ausentes en el supuesto que nos ocupa, tal y como determina la sentencia recurrida.

III.Critica también la afirmación de la contraparte referida a la interpretación dada en la sentencia impugnada con relación al análisis del primer criterio del apartado segundo de la Disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, esto es, que no exista otra solución satisfactoria, considerando el Gobierno de Cantabria que la sentencia se ha extralimitado en el nivel de exigencia al requerir exhaustivas motivaciones sobre todo tipo de medidas posibles.

Para ello, se refiere la parte recurrida a la Estrategia para la Conservación y Gestión del Lobo (Canis lupus) y su convivencia con las actividades del Medio Rural, elaborada bajo el amparo de lo dispuesto en la Disposición adicional segunda de la Orden TED/980/2021, y artículo 60 de la Ley 42/2007, y en concreto, al Protocolo para la aplicación y desarrollo de las disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, el cual desarrolla las condiciones que se han de cumplir para otorgar una autorización administrativa (o resolución para la extracción de ejemplares), y que avala la interpretación dada en la sentencia recurrida en relación a la exigencia de motivación sobre que no exista otra solución satisfactoria y se hayan agotado todas las medidas preventivas previas.

En este sentido, señala, no debemos perder de vista que en este supuesto, en primer lugar, estamos hablando de una excepción, por lo que se debe analizar que, efectivamente, concurren las circunstancias a las que alude el criterio primero del apartado segundo de la Disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021 y, en segundo lugar, esa exigencia extra de exhaustividad también viene derivada de que nos encontramos ante una especie incluida en el Listado, por lo que goza de un nivel de protección superior y respecto de la que no se ha de afectar negativamente su estado de conservación [señalando que a ese nivel superior de exigencia sobre la justificación o motivación de la no existencia de otra solución satisfactoria se refiere la citada STJUE de 11 de julio de 2024 (C-601/22)].

IV.Critica también la parte recurrida que el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria cuestione el contenido de la Disposición adicional primera apartado 2º b) en relación a lo dispuesto en el precepto legal y reglamentario por considerar que tales requisitos no se deducen del mismo, conclusión que la recurrida estima lejos de la realidad, puesto que la disposición supone un desarrollo más amplio y detallado de los requisitos legales para establecer excepciones, pues de otro modo dejaría de tener razón de ser su contenido.

Asimismo, señala, se refiere el Letrado de Cantabria a que la Orden TED/980/2021 no identificó una situación de peligro para la especie, sino su valor cultural y ambiental. Al respecto cabe recordar que la inclusión de una especie en el LESRPE, según el artículo 56.1 obedece a sus valores científicos, ecológicos, culturales y por su singularidad, rareza o grado de amenaza, así como aquellas que figuren protegidas en los anexos de las Directivas y los Convenios Internacionales ratificados por España. En modo alguno la inclusión en el Listado tiene en cuenta la situación de peligro para la especie.

Alude también a que, de adverso, se critica que la sentencia recurrida exija identificar a animal a abatir, en concreto por su edad, sexo, posición jerárquica en el grupo, lo que, según la Sala del TSJ de Cantabria, se incumple en el supuesto analizado. Al respecto, señala que la Orden TED/980/2021, establece que las medidas deberán ser selectivas: "Las medidas deberán ser selectivas, realizarse en un tiempo lo más próximo posible al perjuicio y lo más cercano a las explotaciones afectadas y deberá realizarse un seguimiento de la efectividad de las actuaciones de extracción".

Señala que para la Sala de instancia "El carácter selectivo implica que la Administración ha de elegir a los ejemplares cuya eliminación cause menor perjuicio a la manada o población de lobos afectada y, para ello, ha de considerar las características que indican en la significancia de los miembros de la manada o población para la subsistencia y adecuada dinámico de la misma, tales como la edad, el sexo, la posición jerárquica en el grupo, que se incumple en el supuesto analizado",y que, sin embargo, el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria no da una explicación plausible de lo qué se puede entender por criterio selectivo, limitándose a negarlo de plano puesto que, según su argumentación, tal exigencia, no está recogida en el artículo 61 de la Ley 42/2007; pero lo cierto es que la Disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, que desarrolla con más amplitud los criterios del artículo 61, exige expresamente un criterio selectivo a la hora de otorgar una autorización de extracción de un ejemplar de lobo.

Y añade: "Los requisitos del art. 61.5 de la Ley 42/2007 podemos entenderlos de mínimos, sin que dicha enumeración impida o limite otros requisitos dirigidos a la protección de las especies incluidas en la Listado, pudiéndose, perfectamente, establecer un mayor nivel de salvaguarda y justificación que el dispuesto en el art. 61 de la Ley 42/2007 y todo ello en aras a la finalidad de la inclusión de una especie en el Listado, cuál es su atención y protección particular ( art. 56.1 de la Ley 42/2007 ).

No debemos olvidar que nos encontramos ante una especie incluida en el Listado, por lo que su muerte ha de ser restringida y lo más restrictiva posible, cuestión que parece eludir la parte recurrente.

Y, en lo referido a que la identificación del espécimen en concreto, según el correlativo, son datos de los que las administraciones carecen (edad, sexo, estado físico o posición jerárquica), discrepamos con ello puesto que tal y como indica la sentencia recurrida, la manada, en concreto, está perfectamente identificada con lo que fácilmente se puede constatar el sexo de los ejemplares que la constituyen, así como su edad, y, lógicamente la posición jerárquica de cada uno de ellos; son cuestiones que incluso se pueden observar a simple vista con un mero seguimiento de la manada (o al menos la distinción entre macho y hembra)".

Y concluye a este respecto señalando que las medidas selectivas tienen por objeto extraer individuos específicos y esta especificidad conlleva que se tenga que determinar un individuo concreto por razón de sexo, edad, y dentro de la manada, su posición jerárquica y todo ello con la finalidad de no perjudicar el estado de conservación de la especie. Por lo tanto, la finalidad de la norma ampara la restricción de la medida.

V.Se refiere también la parte recurrida a la doctrina del TJUE, concretada en las sentencias citadas por la parte recurrente y, tras invocar las SSTJUE de 29 de junio de 2024 (asunto C-436/22), 14 de junio de 2007 (asunto C-342/05), 10 de octubre de 2019 (asunto C-674/17) y 11 de junio de 2020 (asunto C-7819), señala que todas las sentencias mencionadas vienen a manifestar que las excepciones deben aplicarse de forma concreta y puntual para responder a exigencias precisas y a situaciones específicas e individualizadas, y que como tales excepciones han de aplicarse en sentido limitado, lo que concuerda con la interpretación dada en la sentencia recurrida.

VI.Precisa también la Asociación recurrida que los requisitos que se exigen en la sentencia objeto de Recurso de Casación, traen causa de lo establecido en la Disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, que goza de autonomía propia para imponer mayores restricciones a las excepciones para autorizar muertes, en este caso, de lobos; tanto la normativa comunitaria como la nacional establecen unos mínimos que no impiden que se pueda requerir un mayor rigor de exigencia en la aplicación de excepciones, máxime en el caso que nos ocupa en el que el lobo, según informe confeccionado conforme al artículo 17 de la DH, se encuentra en estado de conservación desfavorable en todo el territorio nacional, lo que, per se, impediría cualquier tipo de captura, con una exigencia aún mayor, si cabe, de justificar la no afectación al estado de conservación de la especie, ya de por sí, desfavorable.

Y añade que el principio de proporcionalidad o prohibición de exceso, responde a la lógica relacional medios-fin o riesgo detectado-daño que se pretende evitar; lógica que la Sala del TSJ de Cantabria ha valorado y ponderado en aras al fin perseguido por la norma cual es la salvaguarda y protección de la especie, así como el mantenimiento de su estado de conservación, estableciendo criterios interpretativos limitadores y restrictivos que deben regir el régimen de excepciones dispuesto en el apartado segundo de la Disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, todo ello a fin de evitar la materialización del efecto lesivo cual es perjudicar, aún más, una especie en situación de protección rigurosa cuyo estado de conservación en todo el territorio español es desfavorable (artículo 17 DH).

VII.Finalmente, señala la Asociación recurrida que la cuestión debe resolverse fijando como doctrina legal un criterio restrictivo de la aplicación de las excepciones tal y como efectúa la sentencia recurrida, no perdiendo la perspectiva de que el lobo, a tenor de la Orden TED/980/2021, fue incluido en el LESRPE, y, por lo tanto, objeto de atención y protección rigurosa; y que los criterios establecidos en el apartado segundo de su Disposición adicional primera no dejan de ser el desarrollo de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 42/2007, para la concreta especie de que se trata, Canis lupus.

Y, por tanto, la excepción que supone la extracción o captura de ejemplares de lobo solo puede autorizarse de manera concreta y puntual (ex profeso) y de forma restrictiva, para responder a exigencias precisas y a situaciones específicas a posteriori (sobre las que las administraciones tienen la carga de la prueba del cumplimiento del marco general de protección, y de llevar a cabo una captura o retirada del medio natural de un individuo concreto de una especie protegida y de interés comunitario), y todo ello la finalidad de mantener el estado de conservación favorable de la especie, pero que en el supuesto que nos ocupa, tal y como se ha manifestado con anterioridad, es desfavorable, por lo que no cabría, ni tan siquiera autorizar excepciones sino es con una interpretación rigurosa y limitada, y que tal y como indica la sentencia recurrida, con una previa selección del ejemplar a abatir (criterio selectivo y analizando caso por caso), siempre y cuando se acredite debidamente que su aplicación no va a tener como resultado agravar aún más el estado de conservación desfavorable de la especie, o, bien, en su caso, impida que la población recupere un estado de conservación favorable. En definitiva, la excepción ha de ser neutra respecto del estado de conservación y no afectarle en modo alguno.

VIII.Por todo ello, solicita la desestimación del presente recurso de casación.

QUINTO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Conviene aclarar, en primer lugar, que, junto a éste, han sido objeto de deliberación conjunta, al tratarse de asuntos inconcusamente análogos, los recursos n.º 5546/2024, 6050/2024, 6280/2024 y 6570/2024. En este sentido, exigencias de unidad de doctrina, inherentes a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución), imponen aquí un criterio interpretativo común como respuesta a las diversas cuestiones de interés casacional planteadas en estos recursos, al hallarse estrechamente conectadas entre sí.

Tal y como ya hemos afirmado en nuestra sentencia de 12 de febrero de 2026 (RC 5548/2024), no suscita ninguna duda que las Comunidades Autónomas ostentan la competencia para adoptar medidas de control de la población del lobo en su ámbito territorial, incluida la muerte de ejemplares.

Además de las disposiciones generales que atribuyen la función de proteger el medio ambiente a todos los poderes públicos y reconocen la competencia en la materia de las comunidades autónomas ( artículos 45, 149.1.4ª y 149.1.23ª CE y 5 de la Ley 42/2007), otros preceptos concretos prevén la intervención de las comunidades autónomas en la conservación de las especies silvestres ( artículos 52.1, 54, 56.1 y 2 de la misma Ley 42/2007) y en la adopción de medidas de gestión excepcionales ( artículo 61.1, 2 y 6 de la misma Ley, así como los correspondientes preceptos de la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria).

La propia Orden TED/980/2021 se refiere a esta competencia en las disposiciones cuya interpretación es objeto de este proceso. Así, la disposición adicional primera, en el número 1, se refiere a «las medidas de extracción y captura de ejemplares que hayan adoptado los órganos competentes de las comunidades autónomas», y el número 2 dice: «se podrán aplicar medidas de extracción y captura de ejemplares que cuenten con una autorización administrativa que se conceda por la autoridad competente de la Comunidad Autónoma [...]». Y también el preámbulo de la Orden alude a esta potestad: «Asimismo, las medidas de gestión que puedan ser adoptadas por los órganos competentes de las comunidades autónomas en aplicación del régimen de excepciones previsto en el artículo 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, conforme a la disposición adicional primera, estarán sujetas a una serie de criterios previstos en esa disposición, en el caso de posibles autorizaciones de extracciones y capturas de lobos».

Sobre estas premisas, la autorización por una Comunidad Autónoma a la adopción de medidas de control de la población del lobo en su ámbito territorial no supone una contravención de las medidas de extracción y captura de ejemplares previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas.

Resulta evidente, no obstante, que esas medidas deberán ajustarse a la normativa vigente y cumplir las condiciones de esa disposición adicional y el resto de las que regulan las excepciones a la conservación de los animales silvestres con arreglo a su grado de protección.

Por ello, y en segundo lugar, a la hora de determinar el alcance del análisis a realizar para aplicar las medidas de extracción y captura de ejemplares, en concreto de lobo ibérico, previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, el hecho de que la «extracción y captura» del lobo constituya la ultima ratiopara la abundante normativa aplicable, impone al órgano administrativo el deber de examinar las soluciones alternativas y expresar estas y sus resultados en la autorización. Este examen obligará a considerar varias medidas -así se desprende de la referida disposición adicional-, cuya profundidad y contenido deberá valorarse en función del principio de proporcionalidad, pero sin que éste suponga un obstáculo insorteable, pues la decisión deberá obedecer a criterios de racionalidad y acomodarse a las concretas circunstancias de cada caso.

La necesidad de expresar las medidas alternativas a la muerte del lobo ha sido reiterada por la jurisprudencia del TJUE con motivo de la interpretación del artículo 16 de la Directiva. Así, las SSTJUE de 14 de junio de 2007, asunto C-342/05 (apartado 31 ), y 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17 (apartado 49), ordenan una «motivación precisa y adecuada en cuanto a la inexistencia de otra solución satisfactoria». Significativamente, la última de estas sentencias (apartado 47) declara que «no puede concederse una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los Hábitats cuando el objetivo perseguido por tal excepción puede alcanzarse mediante otra solución satisfactoria, en el sentido de dicha disposición. Así pues, tal excepción solo puede existir a falta de una medida alternativa que permita alcanzar el objetivo perseguido de manera satisfactoria, con pleno respeto de las prohibiciones establecidas por la mencionada Directiva».

SEXTO.- Decisión del caso concreto.

1.- La Sala de instancia en ningún momento niega que la Comunidad de Cantabria tenga competencias sobre la gestión del lobo. El fundamento de la anulación del acto administrativo recurrido reside en el incumplimiento de las condiciones legales establecidas para la extracción,esto es, la muerte, de ejemplares de esa especie.

Para llegar a esta conclusión, la sentencia identifica correctamente la normativa aplicable, en particular la genérica prohibición de dar muerte al lobo que deriva de lo dispuesto en el artículo 57.1.b) de la Ley 42/2007 tras su inclusión en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial de su artículo 56. Su acogimiento en ese listado deriva de la aprobación de la Orden TED/980/2021, que, al suprimir la referencia territorial de las poblaciones, extendió la protección especial del lobo a todo el territorio nacional.

Esta prohibición, como advierte también la Sala de instancia, dispone de unas excepciones cuyos condicionantes establece el artículo 61 de la misma Ley. La existencia de excepciones a la protección de las especies favorecidas con el mayor grado legal de protección no es una peculiaridad de la legislación española, pues también es admitida en el artículo 16 de la denominada Directiva Hábitats ( Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo), en lo que «constituye una excepción al sistema de protección establecido en ella, que debe interpretarse en sentido restrictivo y que impone la carga de la prueba de la existencia de los requisitos exigidos, para cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión ( sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17,EU:C:2019:851, apartado 30)» ( STJUE de 11 de junio de 2020, asunto C-88/19, apartado 25). A las normas de los citados artículos 61 de la Ley y 16 de la Directiva deben añadirse las contenidas en la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, relativas tanto a la ejecución de las medidas excepcionales adoptadas antes de su entrada en vigor (apartado 1), como las posteriores que suponga la extracción y captura de individuos de lobo.

Pese a su diferente rango y origen, esta normativa comparte la definición de los más importantes requisitos que permiten adoptar esas medidas excepcionales. Entre ellas se encuentran que la «extracción y captura» de ejemplares constituya la única solución satisfactoria, que tenga una determinada finalidad, como la de evitar graves daños al ganado, que sea selectiva y que no perjudique al estado de conservación de la especie. Tales condiciones han sido interpretadas reiteradamente por el TJUE, de cuyas sentencias varias de ellas se refieren precisamente a la protección del lobo.

2.1.- En cuanto al primero de estos requisitos, el artículo 61 de la Ley, en el número 1, se limita a indicar que las excepciones pueden adoptarse «si no hubiere otra solución satisfactoria»; y en el número 5, al establecer el contenido de la autorización administrativa de la medida, dice que habrá de ser motivada y especificar «La naturaleza y condiciones de riesgo, las circunstancias de tiempo y lugar y si procede, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados».

Para la Orden, el requisito se traduce de este modo: procederá la excepción «cuando se haya demostrado que se han aplicado adecuadamente por parte de las explotaciones afectadas medidas preventivas o de protección del ganado, y estas hayan resultado ineficaces, teniendo para ello en cuenta el catálogo de medidas de protección del ganado ante eventos de depredación del lobo publicado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como otras medidas de protección que hayan sido previamente valoradas favorablemente por la comunidad autónoma o para las cuales se disponga de evidencia científica sobre su efectividad».

2.2.- La sentencia recurrida concluye, por remisión a la fundamentación contenida en pronunciamientos anteriores, que la Administración no ha justificado, como las normas aplicables exigen, que la autorización que la resolución recurrida comprende no va a afectar negativamente al estado de conservación del lobo; lo que la invalida jurídicamente. En este sentido, la sentencia de la misma Sala de instancia, de 12 de marzo de 2024 (rec. 249/2022), a la que expresamente se remite la sentencia recurrida, dota al referido requisito del siguiente alcance:

«No es difícil convenir en que, siendo un aspecto esencial del principio de proporcionalidad, y atendiendo al rigor de la norma, no es suficiente tomar cualquier medida y justificar su ineficacia por el solo hecho de que el ataque del lobo se haya producido a pesar de su implementación. Es imprescindible un estudio fundado en criterios técnicos y de experiencia acerca de la efectividad de las medidas adoptadas y de las causas de su fracaso, y, desde luego, el estudio (tanto previo su adopción como, especialmente, posterior a su derrota) sobre la posibilidad de establecer otras medidas.

Es claro el mensaje normativo: hay que investigar las razones por la que las medidas de las que los informes dan cuenta no han sido eficaces, y buscar otras medidas a través de los análisis científicos que sean necesarios. Y la Administración tiene que reflejar esta búsqueda y estos estudios en la motivación del acto autorizante de la muerte del lobo -así piensa la Sala que hay que entender la exigencia contenida en el art. 61.5.d) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad-.

La Administración tiene que justificar la imposibilidad o ineficacia de todas las alternativas técnicamente posibles, las que están en el referido catalogo y otras que la experiencia y/o la tecnología del momento permitan considerar (...)».

No obstante, esta Sala considera que tal interpretación rebasa el contenido de las disposiciones examinadas en cuanto impone un estudio experimental de esas soluciones alternativas hasta agotarlas, y, como alega la parte recurrente, esto supone exigir una exhaustividad que la norma no prevé y que en muchos casos conduciría a la imposibilidad práctica de aplicarla.

Tal y como hemos argumentado en el fundamento jurídico anterior, el hecho de que la «extracción y captura» del lobo constituya la ultima ratioen atención a la normativa aplicable, obliga a que el órgano administrativo examine el conjunto de soluciones alternativas y exprese éstas y sus resultados en la autorización. Se impone, por tanto, la consideración de varias medidas -así se desprende de la disposición adicional-, cuya profundidad y contenido habrá de valorarse en función del principio de proporcionalidad al que también acude la sentencia recurrida, pero sin que suponga un obstáculo insorteable.

La necesidad de expresar las medidas alternativas a la muerte del lobo ha sido reiterada por la jurisprudencia del TJUE - SSTJUE de 14 de junio de 2007, asunto C-342/05 (apartado 31 ), y 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17 (apartado 49)- con motivo, como hemos dicho, de la interpretación del artículo 16 de la Directiva.

2.3.- Para comprobar si la Administración autonómica ha cumplido la obligación de motivar este importante aspecto, no con el rigor que exige la Sala de instancia, pero sí de acuerdo con el criterio más flexible al que nos hemos referido, debemos partir de que se limita a mencionar el uso de dos medidas alternativas. Se trata, en primer lugar, del cercado de los terrenos de pastos, en su inmensa mayoría catalogados como montes públicos, que se consideró incompatible con la naturaleza propia de la ganadería extensiva y los condicionantes ecológicos del terreno; y, en segundo lugar, de la utilización de perros de guarda en algunas de las explotaciones.

Consideramos que este contenido no cumple los mínimos requerimientos legales, ni del artículo 16 de la Directiva Hábitats, ni del artículo 61 de la Ley 42/2007, ni de la disposición adicional de la Orden TED/980/2021.

Ciertamente, el vallado de los montes con el propósito de impedir el acceso del lobo es claramente impracticable por muchas y muy importantes razones que no escapan a la Administración, como razona perfectamente en el apartado cuarto de su resolución. Por tanto, carece de todo sentido referirse al cercado de los montes en que pasta el ganado, en régimen extensivo, como una posible solución alternativa factible.

Por otro lado, si nos atenemos al acto recurrido, de las 38 explotaciones ganaderas afectadas por los ataques del lobo, menos de un tercio de dichas explotaciones contaban con medidas preventivas de las referidas en el catálogo al que hace referencia la Disposición Adicional Primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, aludiéndose a que solo nueve disponían de perros mastines para la guarda del ganado y otra de malla electrificada. En definitiva, resulta fácilmente constatable que ha sido omitida la imprescindible valoración de otras soluciones diferentes al sacrificio del lobo para evitar los ataques en la mayoría de las ganaderías, y solo en diez de ellas se ha considerado alguna de las muchas posibles.

Dentro de la multitud de precauciones para evitar el ataque de un animal silvestre, referirse tan solo a la imposibilidad de cercar los montes y a la posesión de perros por un pequeño número de ganaderos, es un muy pobre estudio de soluciones alternativas, y más cuando se cuenta, no ya con una tradición cultural de la defensa frente al lobo y la valiosa información que pueden suministrar los técnicos ambientales de la Administración, sino un catálogo oficial que de forma detallada describe las precauciones para impedir los ataques del lobo al ganado, catalogo que, aunque no tenga el valor de una norma jurídica, ha de servir al menos de inspiración para los órganos competentes.

Es posible que otras medidas previstas en el citado catálogo en la práctica resulten, por razones económicas o de otra índole, inviables o ineficaces. Pero no basta con presumirlo. Esta eventualidad debe formar parte de la motivación del acto administrativo a fin de que pueda constatarse que han sido barajadas soluciones de distinta naturaleza, en principio serias y factibles, que luego no han tenido el resultado esperado.

El letrado de la Comunidad de Cantabria alega que la valoración de otras soluciones alternativas a la extracción del lobo no es preceptiva, pues el artículo 65.1.d) de la Ley 42/2007 establece que la autorización de extracción motive las soluciones alternativas no adoptadas «si procede», y no en todo caso. Sin embargo, esta interpretación de la norma no es aceptable en cuanto, como hemos indicado anteriormente, la consideración de otras opciones a la muerte del lobo no es discutible a la vista de la reiterada normativa que hemos citado.

3.1.- La no afectación de la medida al estado de conservación de la especie configura otros de los requisitos esenciales para autorizar la extracción o sacrificio de lobos.

Sobre este requisito, la Sala de Cantabria, en los diversos pronunciamientos a los que se remite la sentencia recurrida -véase, por todas, la referida sentencia de 12 de marzo de 2024 (rec. 249/2022-, reproduce la definición y los criterios para considerar que una especie se encuentra en un estado de conservación favorable del artículo 1.i) de la Directiva Hábitats, del que deduce:

«La justificación [del cumplimiento del requisito] tiene que contener explicaciones sobre todos los elementos que conforman las circunstancias referidas [en el precepto]; por ejemplo, el número de ejemplares, sexo, edad, estado físico, posición jerárquica en la manada. La definición de la Directiva [...] permite sostener que tales datos son relevantes en la dinámica vital de las poblaciones de lobos y, por ende, en su posibilidad de mantenerse en el tiempo como tales.

Otros aspectos que debe desarrollar la justificación de la autorización son la delimitación del área de distribución de la especie, así como las previsiones sobre la evolución de su Hábitats, sustentadas en estudios sólidos.

Es importante concentrar la atención en el mandato de que tal justificación se haga "con el mejor conocimiento disponible"; lo que significa que no vale cualquier justificación, ni son aceptables las afirmaciones apodícticas, o la mera acumulación de datos, sino que es necesario aportar conclusiones ciertas, fiables, convincentes, las cuales solo pueden provenir de estudios detenidos efectuados con las mejores técnicas que la ciencia permita en cada momento, estudios que pongan en relación la situación de conservación del lobo con las medidas de extracción proyectadas.

Y no puede quedarse en el tintero un aspecto transcendente del requisito de justificación que nos ocupa: no se puede limitar a la situación del lobo en el concreto espacio físico donde se proyecta la extracción (termino municipal), sino que ha de referirse a la zona en que las poblaciones de lobo afectadas tienen su campo de acción, su área de distribución, allí donde se pueden interrelacionar, por donde se pueden mover. Precisamente la nítida delimitación de ese (sic.)área de influencia es uno de los aspectos que el requisito que analizamos ha de contemplar».

3.2.- Las consideraciones de la Sala quizá pequen del mismo exceso que ya hemos observado. Sin embargo, es razonable considerar que el estudio sobre el impacto en el estado de conservación de la especie que puede tener la muerte de cierto número de ejemplares no puede reducirse al grupo familiar o la manada a la que pertenezcan, dada la elevada movilidad de la especie, muy condicionada por la territorialidad de los grupos, pero también por la disponibilidad de presas.

La STJUE de 11 de junio de 2020 (asunto C-88/19) dice en su apartado 38:

«[E]n lo que atañe a las especies animales protegidas que, como el lobo, ocupan territorios extensos, el concepto de "área de distribución natural" es más amplio que el espacio geográfico que presenta los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. Tal área se corresponde, tal como señaló la Abogada General en el punto 37 de sus conclusiones, con el espacio geográfico en el que la especie animal de que se trata está presente o se extiende dentro de su forma natural de comportamiento».

Y la indicada STJUE 10 de octubre de 2019, apartado 61:

«Por lo tanto, tal excepción [del artículo 16 de la Directiva Hábitats] no puede adoptarse sin que se hayan evaluado tanto el estado de conservación de las poblaciones de la especie de que se trata como el impacto que la excepción prevista pueda tener en dicho estado de conservación, localmente y en todo el territorio de ese Estado miembro o, en su caso, en la región biogeográfica de que se trate cuando las fronteras de tal Estado miembro incluyan varias regiones biogeográficas o, incluso, si la zona de distribución natural de la especie lo exige y, en la medida de lo posible, en el plano transfronterizo».

Del mismo modo se pronuncian otras resoluciones en lo que constituye una constante línea jurisprudencial del TJUE contenida, además de las citadas, en las sentencias de 11 de julio de 2024 (asunto C-601/22), 11 de julio de 2024 (asunto C-601/22) y 29 de julio de 2024 (asunto 436/22). De esta jurisprudencia se deduce que, para valorar el estado de conservación de una especie, el enfoque exclusivamente local es insuficiente, dado que es preciso emplear una perspectiva más amplia que tenga en cuenta el estado de las poblaciones en todo el ámbito territorial en el que pueda influir la disminución de ejemplares. Es tal la importancia de esta valoración integral que el TJUE considera que las medidas de gestión de un Estado se coordinen con las que puedan adoptar otros Estados miembros, lo que sin duda es más oportuno cuando estamos ante medidas a adoptar en el territorio de un mismo Estado. Declara la STJUE de 12 de junio de 2025 (asunto C-629/23, apartado 64):

«[Para que] la recogida de los especímenes de una especie en la naturaleza y la explotación de dichos especímenes sean compatibles con el mantenimiento de esa especie en un estado de conservación favorable, puede resultar necesario que cuando el Estado miembro en cuyo territorio esté presente una población de lobos que forma parte de una población cuya área de distribución natural transcienda de ese territorio pretenda tomar en consideración los intercambios entre la población de lobos presente en dicho territorio y las presentes en los Estados miembros o países terceros vecinos, dicho Estado miembro comparta con estos últimos información sobre los movimientos transfronterizos observados en los especímenes de esta especie y sobre las medidas de gestión que los citados Estados miembros o países terceros adoptan o tienen previsto adoptar con respecto a las poblaciones presentes en sus respectivos territorios».

En definitiva, el hecho de que el número de individuos de lobo haya aumentado en determinados municipios de Cantabria, e incluso en el territorio de esa comunidad, o que la presencia de lobos en una zona en concreto se haya recuperado de controles anteriores, no es suficiente para juzgar sobre el estado de conservación de la especie en el sentido que imponen las normas vigentes. Y además no es aceptable que la muerte de algunos ejemplares no incida en la especie, puesto que «no cabe excluir que el sacrificio de un número limitado de individuos carezca de incidencia sobre el objetivo consistente en mantener a la población de lobos en un estado de conservación favorable en su área de distribución natural» ( STJUE 14 de junio de 2007, C-342/05, apartado 29).

A estas pautas responde la STJUE de 29 de julio de 2024:

«60 Conforme a la definición que figura en el artículo 1, letra i), de la Directiva sobre los Hábitats, un estado de conservación de una especie se considera favorable cuando, primero, los datos sobre la dinámica de las poblaciones de la especie en cuestión indiquen que la misma sigue y puede seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los Hábitatss naturales a los que pertenezca. Segundo, es preciso que el área de distribución natural de esa especie no se esté reduciendo ni amenace con reducirse en un futuro previsible. Tercero, es necesario que exista y probablemente siga existiendo un Hábitats de extensión suficiente para mantener sus poblaciones a largo plazo ( sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17 , EU:C:2019:851 , apartado 56 ).

»[...] 63 No solo deben tenerse en cuenta los datos relativos a las poblaciones de la especie de que se trata que son objeto de la medida de explotación en cuestión, sino también el impacto de esta última en el estado de conservación de esa especie a mayor escala, en la región biogeográfica o, en la medida de lo posible, en el plano transfronterizo (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C 674/17, EU:C:2019:851, apartado 61).

»[...] 73 En efecto, en virtud del principio de cautela consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, si el examen de los mejores datos científicos disponibles deja lugar a incertidumbre sobre si la explotación de una especie de interés comunitario es compatible con el mantenimiento de esta en un estado de conservación favorable, el Estado miembro interesado debe abstenerse de autorizar tal explotación (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, C-674/17 , Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,EU:C:2019:851 , apartado 66 )».

3.3.- Como conclusión obligada de las anteriores consideraciones, debe confirmarse el parecer de la instancia, pues es insuficiente el ámbito territorial y las poblaciones de lobo estudiadas por la Administración para determinar con la debida seguridad la afectación a la especie de las medidas de gestión que autoriza.

No puede olvidarse que el hecho de que una especie se encuentre en un buen estado de conservación no es motivo suficiente para rebajar su protección y permitir medidas de gestión para reducir su población. El estado de conservación favorable de la especie que exige la legislación es un presupuesto para la extracción de ejemplares y también el resultado que cabe presumir después de la aplicación de las medidas, como se desprende de la STJUE de 11 de julio de 2024 (asunto C-601/22, apartado 44).

4.1.- Otra de las condiciones que el Tribunal de Cantabria considera incumplida es la selectividad de la extracción o captura de ejemplares de lobo.

Este requisito tiene una proyección general sobre los animales silvestres, y afecta incluso a las especies objeto de caza y pesca [ artículo 65.3.a) de la Ley 42/2007]. Está previsto en la Directiva Hábitats, artículos 15 y 16, en el artículo 61.1.f) de la citada Ley 42/2007 y en el número 2 de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021. A grandes rasgos, supone que la medida no puede aplicarse de forma masiva o indiscriminada, sino de modo selectivo.

4.2.- Al examinar este condicionante, la Sala incurre en el exceso que ya hemos observado en el análisis de otros requisitos. Dice:

«El carácter selectivo implica que la Administración ha de elegir para su extracción a los ejemplares cuya eliminación cause menor perjuicio a la manada o población de lobos afectada; y para ello ha de considerar las características que incidan en la significancia de los miembros de la manada o población para la subsistencia y adecuada dinámica de la misma, tales como la edad, el sexo, la posición jerárquica (...)».

Esto implica reclamar la plena identificación del ejemplar al que dar muerte, y tanta especificación, en caso de que pueda hacerse realmente, supera las previsiones normativas. A tenor de éstas, el carácter selectivo de la medida se proyecta en impedir que la extracción afecte a un número de individuos indiferenciados, dada la mayor incidencia de unos ejemplares sobre otros en el estado de conservación de la especie. Esta finalidad se satisface tanto de modo positivo indicando las características generales de los animales afectados, como negativo, fijando las condiciones de los individuos que han de ser respetados por la función que cumplen en el mantenimiento de la población. Sólo de esta manera puede evaluarse el efecto de la extracción.

También a la naturaleza selectiva de la medida y en el seno de la interpretación del artículo 16.1 de la Directiva Hábitatss, se ha referido el TJUE. En la sentencia de 10 de octubre de 2019 (apartado 73) dice:

«Por lo que respecta, a continuación, a los requisitos de selectividad y de limitación de la toma o de la posesión de determinados especímenes de las especies, procede considerar que tales requisitos obligan a que la excepción se refiera a un número de ejemplares determinado de la forma más restringida, específica y oportuna posible, habida cuenta del objetivo perseguido por la excepción de que se trata. Así pues, teniendo en cuenta el nivel de la población de la especie en cuestión, su estado de conservación y sus características biológicas, puede ser necesario que la excepción no solo se limite a la especie de que se trate o a tipos o grupos de especímenes de esta, sino a especímenes identificados individualmente».

4.3.- Es fácil comprobar que este requisito tampoco es asumido en la resolución administrativa. A pesar de que demuestra un conocimiento muy completo sobre el grupo familiar de lobos en la zona, los ejemplares que lo componen, el área en que actúa, las condiciones de reproducción, y otras circunstancias muy precisas, luego se limita a autorizar la muerte de un ejemplar de lobo de ese grupo familiar, sin más detalle que los terrenos donde se realizará la extracción, lo que genera el riesgo de que la medida se aplique a un individuo del que pueda depender la subsistencia o estabilidad de la manada.

SÉPTIMO.- Conclusión y costas.

El recurso de casación debe ser resuelto estableciendo la doctrina del tercer fundamento de esta sentencia y desestimando el recurso interpuesto por la Comunidad de Cantabria y confirmando, con las matizaciones que hemos expresado, la sentencia recurrida. De acuerdo con el artículo 93.4 LJCA, no procede imponer las costas causadas en casación.