Sentencia Contencioso-Administrativo 265/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 6050/2024 de 05 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

I.- El presente recurso de casación se formula contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que estimó el recurso contencioso interpuesto por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN CANTABRIA, contra la resolución del director general de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio climático del Gobierno de Cantabria, de 13 de junio de 2022 (BOC 30, de 15 de junio de 2022), por la que se autoriza control de lobo en los municipios de Ruente, Cabuérniga y los Tojos, y en la Mancomunidad Campoo-Cabuérniga, y la resolución de fecha 11 de agosto de 2022 del Consejero de Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de Cantabria por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la asociación recurrente..

II.- La sentencia recurrida destaca que en virtud de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, el lobo está integrado en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial previsto en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. De esta ley, transcribe los apartados de los artículos 57 y 61 relativos a la prohibición de las actuaciones contra los animales incluidos en el Listado, con sus excepciones y los requisitos a que están sometidas. También transcribe la disposición adicional primera de la citada Orden TED/980/2021, que regula las medidas de extracción y captura de ejemplares y establece las condiciones para ello. Considera que es aplicable la Directiva 92/43/CEE (Directiva Hábitats), cuyo artículo 16 reproduce.

Seguidamente, subraya que desde el momento en que el lobo ha pasado a ser especie especialmente protegida, darle muerte está prohibido, y las excepciones a esta medida están tasadas y deben interpretarse restrictivamente. En este caso, la Administración ha autorizado la muerte de dos ejemplares acogiéndose a que el lobo está causando perjuicios importantes al ganado (excepción del artículo 61.1 de la Ley 42/2007, letra b/, y de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021). A pesar de que los daños se consideran acreditados por la Sala, ésta considera que para aplicar la excepción deben cumplirse otros requisitos previstos en la norma y derivados del principio de proporcionalidad, como son la ausencia de otra solución satisfactoria y que la medida no impida el mantenimiento de un estado de conservación favorable de las poblaciones.

Considera que en este caso no se ha justificado suficientemente la falta de otra solución satisfactoria que no sea la muerte de los lobos, pues no basta con tomar cualquier medida y afirmar que aun así se ha producido el ataque del lobo. En este caso la Administración se ha limitado a aseverar la presencia en las explotaciones ganaderas de perros mastines o de otras razas y la improcedencia de vallados en los montes públicos, sin explicar si se ha intentado activar algunas de las medidas que contempla el Catálogo publicado por el Ministerio y al que se refiere la Orden mencionada.

Por otro lado, la Administración tampoco ha cumplido el requisito de justificar que la medida de extracción y captura de ejemplares no afecta negativamente al estado de conservación favorable de la especie. Para ello no basta con acreditar que el estado de la especie es favorable en el momento de la extracción, sino que ésta no va a alterar tal situación.

Por último, el carácter selectivo de las medidas que establece la Orden implica que ha de elegirse la extracción de los ejemplares cuya eliminación cause menor perjuicio a la manada o a la población de lobos, requisito que tampoco cumple la resolución recurrida.

En consecuencia, la Sala anuló la autorización recurrida.

III.- Preparado recurso de casación por el Gobierno de Cantabria, fue admitido por esta Sala mediante el auto indicado en los antecedentes de esta resolución, el cual fijó como cuestión de interés casacional determinar si la autorización de una Administración autonómica de medidas para controlar la población del lobo contraviene la Orden TED/980/2021.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

I.- La Administración recurrente puntualiza que el debate casacional versa sobre las condiciones a que deben someterse las medidas de control destinadas a evitar los daños causados por el lobo sin que por ello se resienta la conservación de la especie.

No comparte las conclusiones de la sentencia sobre la exhaustiva motivación que exige al acto autorizatorio sobre todas las soluciones alternativas posibles a la extracción de ejemplares, sean o no aplicables en atención a las concretas circunstancias. El artículo 61.5.d) de la Ley 42/2007 contempla que la autorización de extracción motive las soluciones alternativas no adoptadas «si procede», y no en todo caso.

Tampoco está de acuerdo en que el carácter selectivo de la medida suponga que deba especificarse el número de ejemplares, sexo, edad, estado físico, jerarquía en la manada, y otros, ni autorización haya de especificar la naturaleza y las condiciones de riesgo, las circunstancias de tiempo y lugar, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados. Estos requisitos no se deducen de la de la Orden TED/980/2021. La inclusión del lobo del norte del Duero como especie especialmente protegida no se basó en el mal estado de su conservación, sino en factores culturales y ambientales.

En definitiva, considera que la sentencia exige un nivel de desagregación de datos innecesario y desproporcionado para conocer si la medida afecta al estado de conservación de la especie. Así pues, cuestiona la aplicación que hace la sentencia del principio de proporcionalidad para añadir al acto de autorización requisitos no previstos en las normas.

La recurrente subraya que la protección estricta del lobo al norte del Duero es una decisión exclusivamente nacional, pues continúa incluido en el anexo V de la Directiva 92/43/CEE, como señaló la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( STJUE) de 29 de julio de 2024 (asunto C-436/22). Por ello no son exigibles las condiciones del artículo 16 de la Directiva Hábitats y no cabe invocar el Documento de orientación sobre la protección rigurosa de las especies animales de interés comunitario que fue aprobado por la Comisión Europea.

Propugna que la cuestión de interés casacional sea resuelta en el sentido de que la adopción de medidas de control de la población del lobo por las comunidades autónomas no supone una contravención de la Orden TED/980/2021. En cuanto al caso concreto, la deficiente interpretación de la normativa aplicable por la Sala de instancia debe dar lugar a que sea casada la sentencia y desestimado el recurso contencioso-administrativo que interpuso la asociación actora.

II.- La parte recurrida considera, en primer lugar, que la recurrente -el Gobierno de Cantabria- hace una utilización indebida del recurso de casación para reabrir debates fácticos, infringiendo el art. 87 bis.1 LJCA, que limita este recurso estrictamente a cuestiones de Derecho. La sentencia recurrida había valorado la prueba disponible para concluir que la Administración no justificó la inexistencia de alternativas no letales. La recurrente, en casación, no combate la interpretación de las normas, sino que pretende revisar esa valoración probatoria, lo cual no resulta admisible en la configuración actual de este recurso. La Sala de instancia realizó una valoración razonada del expediente conforme a los criterios técnicos exigidos por la Orden TED/980/2021, mientras que el recurso se basa en la simple discrepancia con tales hechos y en una lectura sesgada del contenido de la sentencia.

El escrito subraya que el Gobierno de Cantabria sostiene erróneamente que la inclusión del lobo al norte del Duero en el LESPRE no se basó en motivos de conservación, sino únicamente culturales o ambientales. Esta afirmación contradice frontalmente los informes del Comité Científico y la propia Memoria de Impacto Normativo, que evidencian un estado de conservación "desfavorable-inadecuado", atribuible a mortalidad no natural y escasa expansión de la especie. Este error conceptual contamina tanto la resolución administrativa impugnada como el recurso de casación, pues la recurrente parte de una premisa errónea para sostener que no era necesario un análisis científico riguroso antes de autorizar la extracción de ejemplares. En realidad, la Orden ministerial y la Ley 42/2007 exigen un nivel elevado de motivación y uso del "mejor conocimiento disponible", incompatible con la argumentación contenida en el escrito de interposición.

En este sentido, la asociación recurrida afirma la corrección de la sentencia impugnada en cuanto exige motivación reforzada y análisis técnico sobre alternativas, la falta de perjuicio al estado de conservación favorable, y la selectividad de la extracción, conforme a la Orden TED/980/2021.

Desmiente que, tal y como se afirma en el escrito de interposición, la sentencia exija "exhaustivas motivaciones sobre todo tipo de medidas", ya que únicamente requiere una motivación suficiente y técnicamente fundada, como ordena el art. 61.5 de la Ley 42/2007. La Administración, sin embargo, no explicó por qué fallaron las medidas preventivas, ni por qué no adoptó otras recogidas en el catálogo ministerial, ni acreditó científicamente el impacto de la extracción sobre la dinámica poblacional. Se trata, de nuevo, de una discrepancia frente a la valoración fáctica, no a la interpretación jurídica, por lo que dicha cuestión excede del ámbito material del recurso de casación. Y es que el auto de admisión fijó el interés casacional en determinar si la autorización autonómica de control del lobo vulneraba la Orden TED/980/2021. El escrito de interposición, en cambio, altera el objeto procesal al plantear cuestiones nuevas, Pretendiendo que la Sala declare que no es necesario un análisis técnico detallado de medidas preventivas, que la proporcionalidad es un juicio meramente "casuístico", o que la selectividad no exige identificar características poblacionales relevantes (edad, jerarquía, etc.).

Tales planteamientos contradicen el auto de admisión, se alejan del debate real y buscan crear una doctrina general sobre la flexibilización del régimen de protección del lobo, algo ajeno al motivo casacional delimitado. La Sala de instancia, por el contrario, aplicó correctamente la normativa nacional y europea sobre protección estricta, siguiendo además el Protocolo técnico del MITECO.

La asociación recurrida recuerda que la reciente jurisprudencia del TJUE (sentencias de julio de 2024) refuerza la necesidad de que cualquier excepción a la protección estricta sea puntual, motivada, científicamente fundamentada y subsidiaria, nunca una herramienta de gestión ordinaria. Estas decisiones exigen evaluar el impacto de la excepción sobre la especie a escala local y nacional, priorizar alternativas no letales y descartar que razones económicas prevalezcan sobre la conservación. La sentencia impugnada se alinea con esta doctrina, mientras que el planteamiento del Gobierno de Cantabria -rebajar el nivel de exigencia científica, sustituir el análisis técnico por razonabilidad genérica y prescindir del estudio de alternativas- es incompatible con el marco europeo y nacional de protección del lobo.

Por ello, la parte recurrida sostiene que la cuestión casacional debe resolverse fijando un criterio de aplicación estricta de los requisitos de motivación, selectividad y conservación favorable, con la consiguiente desestimación del recurso de casación.

TERCERO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Conviene aclarar, en primer lugar, que, junto a este, han sido objeto de deliberación conjunta, al tratarse de asuntos inconcusamente análogos, los recursos nº 5546/2024, 6280/2024, 6570/2024 y 7119/2024. En este sentido, exigencias de unidad de doctrina, inherentes a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución), imponen aquí un criterio interpretativo común como respuesta a las diversas cuestiones de interés casacional planteadas en estos recursos, al hallarse estas estrechamente conectadas entre sí.

Tal y como ya hemos afirmado en nuestra sentencia de 12 de febrero de 2026 (rec. 5548/2024), no suscita ninguna duda que las comunidades autónomas tienen competencia para adoptar medidas de control de la población del lobo en su ámbito territorial, incluida la muerte de ejemplares.

Además de las disposiciones generales que atribuyen la función de proteger el medio ambiente a todos los poderes públicos y reconocen la competencia en la materia de las comunidades autónomas ( artículos 45, 149.1.4ª y 149.1.23ª CE y 5 de la Ley 42/2007), otros preceptos concretos prevén la intervención de las comunidades autónomas en la conservación de las especies silvestres ( artículos 52.1, 54, 56.1 y 2 de la misma Ley 42/2007) y en la adopción de medidas de gestión excepcionales ( artículo 61.1, 2 y 6 de la misma Ley, así como los correspondientes preceptos de la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria).

La propia Orden TED/980/2021 se refiere a esta competencia en las disposiciones cuya interpretación es objeto de este proceso. Así, la disposición adicional primera, en el número 1, se refiere a «las medidas de extracción y captura de ejemplares que hayan adoptado los órganos competentes de las comunidades autónomas », y el número 2 dice: «se podrán aplicar medidas de extracción y captura de ejemplares que cuenten con una autorización administrativa que se conceda por la autoridad competente de la Comunidad Autónoma [...]».Y también el preámbulo de la Orden alude a esta potestad: «Asimismo, las medidas de gestión que puedan ser adoptadas por los órganos competentes de las comunidades autónomas en aplicación del régimen de excepciones previsto en el artículo 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , conforme a la disposición adicional primera, estarán sujetas a una serie de criterios previstos en esa disposición, en el caso de posibles autorizaciones de extracciones y capturas de lobos».

Sobre estas premisas, la autorización por una Comunidad Autónoma a la adopción de medidas de control de la población del lobo en su ámbito territorial no supone una contravención de las medidas de extracción y captura de ejemplares previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas.

Resulta evidente, no obstante, que esas medidas deberán ajustarse a la normativa vigente y cumplir las condiciones de esa disposición adicional y el resto de las que regulan las excepciones a la conservación de los animales silvestres con arreglo a su grado de protección.

Por ello, y en segundo lugar, a la hora de determinar el alcance del análisis a realizar para aplicar las medidas de extracción y captura de ejemplares, en concreto de lobo ibérico, previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, el hecho de que la «extracción y captura» del lobo constituya la ultima ratiopara la abundante normativa aplicable, impone al órgano administrativo el deber de examinar las soluciones alternativas y expresar estas y sus resultados en la autorización. Este examen obligará a considerar varias medidas -así se desprende de la referida disposición adicional-, cuya profundidad y contenido deberá valorarse en función del principio de proporcionalidad, pero sin que este suponga un obstáculo insorteable, pues la decisión deberá obedecer a criterios de racionalidad y acomodarse a las concretas circunstancias de cada caso.

La necesidad de expresar las medidas alternativas a la muerte del lobo ha sido reiterada por la jurisprudencia del TJUE con motivo de la interpretación del artículo 16 de la Directiva. Así, las SSTJUE de 14 de junio de 2007, asunto C-342/05 (apartado 31 ), y 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17 (apartado 49), ordenan una «motivación precisa y adecuada en cuanto a la inexistencia de otra solución satisfactoria».Significativamente, la última de estas sentencias (apartado 47) declara que «no puede concederse una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los Hábitats cuando el objetivo perseguido por tal excepción puede alcanzarse mediante otra solución satisfactoria, en el sentido de dicha disposición. Así pues, tal excepción solo puede existir a falta de una medida alternativa que permita alcanzar el objetivo perseguido de manera satisfactoria, con pleno respeto de las prohibiciones establecidas por la mencionada Directiva».

CUARTO.- Decisión del caso concreto.

1.- La Sala de instancia en ningún momento niega que la Comunidad de Cantabria tenga competencias sobre la gestión del lobo. El fundamento de la anulación del acto administrativo recurrido reside en el incumplimiento de las condiciones legales establecidas para la extracción,esto es, la muerte, de ejemplares de esa especie.

Para llegar a esta conclusión, la sentencia identifica correctamente la normativa aplicable, en particular la genérica prohibición de dar muerte al lobo que deriva de lo dispuesto en el artículo 57.1.b) de la Ley 42/2007 tras su inclusión en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial de su artículo 56. Su acogimiento en ese listado deriva de la aprobación de la Orden TED/980/2021, que, al suprimir la referencia territorial de las poblaciones, extendió la protección especial del lobo a todo el territorio nacional.

Esta prohibición, como advierte también la Sala de instancia, dispone de unas excepciones cuyos condicionantes establece el artículo 61 de la misma Ley. La existencia de excepciones a la protección de las especies favorecidas con el mayor grado legal de protección no es una peculiaridad de la legislación española, pues también es admitida en el artículo 16 de la denominada Directiva Hábitats ( Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo), en lo que «constituye una excepción al sistema de protección establecido en ella, que debe interpretarse en sentido restrictivo y que impone la carga de la prueba de la existencia de los requisitos exigidos, para cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión ( sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17,EU:C::2019:851, apartado 30)» ( STJUE de 11 de junio de 2020, asunto C-88/19, apartado 25). A las normas de los citados artículos 61 de la Ley y 16 de la Directiva deben añadirse las contenidas en la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, relativas tanto a la ejecución de las medidas excepcionales adoptadas antes de su entrada en vigor (apartado 1), como las posteriores que suponga la extracción y captura de individuos de lobo.

Pese a su diferente rango y origen, esta normativa comparte la definición de los más importantes requisitos que permiten adoptar esas medidas excepcionales. Entre ellas se encuentran que la «extracción y captura» de ejemplares constituya la única solución satisfactoria, que tenga una determinada finalidad, como la de evitar graves daños al ganado, que sea selectiva y que no perjudique al estado de conservación de la especie. Tales condiciones han sido interpretadas reiteradamente por el TJUE, de cuyas sentencias varias de ellas se refieren precisamente a la protección del lobo.

2.1.- En cuanto al primero de estos requisitos, el artículo 61 de la Ley, en el número 1, se limita a indicar que las excepciones pueden adoptarse «si no hubiere otra solución satisfactoria»;y en el número 5, al establecer el contenido de la autorización administrativa de la medida, dice que habrá de ser motivada y especificar «La naturaleza y condiciones de riesgo, las circunstancias de tiempo y lugar y si procede, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados».

Para la Orden, el requisito se traduce de este modo: procederá la excepción «cuando se haya demostrado que se han aplicado adecuadamente por parte de las explotaciones afectadas medidas preventivas o de protección del ganado, y estas hayan resultado ineficaces, teniendo para ello en cuenta el catálogo de medidas de protección del ganado ante eventos de depredación del lobo publicado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como otras medidas de protección que hayan sido previamente valoradas favorablemente por la comunidad autónoma o para las cuales se disponga de evidencia científica sobre su efectividad».

2.2.- La sentencia recurrida dota a este requisito del alcance que ofrece en su fundamento de Derecho noveno:

«No es difícil convenir en que, siendo un aspecto esencial del principio de proporcionalidad, y atendiendo al rigor de la norma, no es suficiente tomar cualquier medida y justificar su ineficacia por el solo hecho de que el ataque del lobo se haya producido a pesar de su implementación. Es imprescindible un estudio fundado en criterios técnicos y de experiencia acerca de la efectividad de las medidas adoptadas y de las causas de su fracaso, y, desde luego, el estudio (tanto previo su adopción como, especialmente, posterior a su derrota) sobre la posibilidad de establecer otras medidas.

Es claro el mensaje normativo: hay que investigar las razones por la que las medidas de las que los informes dan cuenta no han sido eficaces, y buscar otras medidas a través de los análisis científicos que sean necesarios. Y la Administración tiene que reflejar esta búsqueda y estos estudios en la motivación del acto autorizante de la muerte del lobo -así piensa la Sala que hay que entender la exigencia contenida en el art. 61.5.d) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad-

La Administración tiene que justificar la imposibilidad o ineficacia de todas las alternativas técnicamente posibles, las que están en el referido catalogo y otras que la experiencia y/o la tecnología del momento permitan considerar (...)».

No obstante, esta Sala considera que tal interpretación rebasa el contenido de las disposiciones examinadas en cuanto impone un estudio experimental de esas soluciones alternativas hasta agotarlas, y, como alega la parte recurrente, esto supone exigir una exhaustividad que la norma no prevé y que en muchos casos conduciría a la imposibilidad práctica de aplicarla.

Tal y como hemos argumentado en el fundamento jurídico anterior, el hecho de que la «extracción y captura» del lobo constituya la ultima ratioen atención a la normativa aplicable, tal circunstancia obliga a que el órgano administrativo examine el conjunto de soluciones alternativas y exprese estas y sus resultados en la autorización. Se impone, por tanto, la consideración de varias medidas -así se desprende de la disposición adicional-, cuya profundidad y contenido habrá de valorarse en función del principio de proporcionalidad al que también acude la sentencia recurrida, pero sin que suponga un obstáculo insorteable.

La necesidad de expresar las medidas alternativas a la muerte del lobo ha sido reiterada por la jurisprudencia del TJUE - SSTJUE de 14 de junio de 2007, asunto C-342/05 (apartado 31 ), y 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17 (apartado 49)- con motivo, como hemos dicho, de la interpretación del artículo 16 de la Directiva.

2.3.- Para comprobar si la Administración autonómica ha cumplido la obligación de motivar este importante aspecto, no con el rigor que exige la Sala de instancia, pero sí de acuerdo con el criterio más flexible al que nos hemos referido, debemos partir de que se limita a mencionar una única medida alternativa. Se trata del cercado completo de los terrenos de pastos, en su inmensa mayoría catalogados como montes públicos, que se consideró incompatible, no solo con la naturaleza propia de la ganadería extensiva, sino también con la exigible conservación de la conectividad ecológica en una comarca que forma parte de la Zona de Especial Conservación (ZEC ES1300021 "Valles altos del Nansa y Saja y Alto Campoo"), de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA ES0000251 " Sierra del Cordel y cabeceras del Nansa y del Saja") y del Plan de Recuperación del Oso Pardo (Decreto 34/1989 de 18 de mayo, por el que se aprueba el plan de recuperación del Oso Pardo en Cantabria) -fundamento jurídico octavo de la resolución de 13 de junio de 2022-.

Consideramos que este contenido no cumple los mínimos requerimientos legales, ni del artículo 16 de la Directiva Hábitats, ni del artículo 61 de la Ley 42/2007, ni de la disposición adicional de la Orden TED/980/2021.

Ciertamente, el vallado de los montes con el propósito de impedir el acceso del lobo es claramente impracticable por muchas y muy importantes razones que no escapan a la Administración, como razona perfectamente en el referido noveno fundamento de Derecho de su resolución. Por tanto, carece de todo sentido referirse al cercado de los montes en que pasta el ganado, en régimen extensivo, como una posible solución alternativa factible.

Por otro lado, si nos atenemos al acto recurrido, de las 46 explotaciones ganaderas afectadas por los ataques del lobo, solamente "algunas" de dichas explotaciones cuentan con medidas preventivas de las referidas en el catálogo al que hace referencia la Disposición Adicional Primera de la Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, aunque ni siquiera llega a especificarse en la resolución cuál o cuáles de esas medidas fueron adoptadas y los motivos por los que estas devinieron ineficaces. En definitiva, ha sido omitida la imprescindible valoración de otras soluciones diferentes al sacrificio del lobo para evitar los ataques en la mayoría de las ganaderías, y solo en un escaso número de ellas se ha considerado alguna de las muchas posibles.

Dentro de la multitud de precauciones para evitar el ataque de un animal silvestre, referirse tan solo a la imposibilidad de cercar los montes es un muy pobre estudio de soluciones alternativas, y más cuando se cuenta, no ya con una tradición cultural de la defensa frente al lobo y la valiosa información que pueden suministrar los técnicos ambientales de la Administración, sino un catálogo oficial que de forma detallada describe las precauciones para impedir los ataques del lobo al ganado, catalogo que, aunque no tenga el valor de una norma jurídica, ha de servir al menos de inspiración para los órganos competentes.

Es posible que otras medidas previstas en el citado catálogo en la práctica resulten, por razones económicas o de otra índole, inviables o ineficaces. Pero no basta con presumirlo. Esta eventualidad debe formar parte de la motivación del acto administrativo a fin de que pueda constatarse que han sido barajadas soluciones de distinta naturaleza, en principio serias y factibles, que luego no han tenido el resultado esperado.

El letrado de la Comunidad de Cantabria alega que la valoración de otras soluciones alternativas a la extracción del lobo no es preceptiva, pues el artículo 61.5.d) de la Ley 42/2007 establece que la autorización de extracción motive las soluciones alternativas no adoptadas «si procede», y no en todo caso. Sin embargo, esta interpretación de la norma no es aceptable en cuanto, como hemos indicado anteriormente, la consideración de otras opciones a la muerte del lobo no es discutible a la vista de la reiterada normativa que hemos citado.

3.1.- La no afectación de la medida al estado de conservación de la especie configura otros de los requisitos esenciales para autorizar la extracción o sacrificio de lobos.

Sobre este requisito, la Sala de Cantabria reproduce la definición y los criterios para considerar que una especie se encuentra en un estado de conservación favorable del artículo 1.i) de la Directiva Hábitats, del que deduce:

«La justificación [del cumplimiento del requisito] tiene que contener explicaciones sobre todos los elementos que conforman las circunstancias referidas [en el precepto]; por ejemplo, el número de ejemplares, sexo, edad, estado físico, posición jerárquica en la manada. La definición de la Directiva [...] permite sostener que tales datos son relevantes en la dinámica vital de las poblaciones de lobos y, por ende, en su posibilidad de mantenerse en el tiempo como tales.

Otros aspectos que debe desarrollar la justificación de la autorización son la delimitación del área de distribución de la especie, así como las previsiones sobre la evolución de su Hábitats, sustentadas en estudios sólidos.

Es importante concentrar la atención en el mandato de que tal justificación se haga "con el mejor conocimiento disponible"; lo que significa que no vale cualquier justificación, ni son aceptables las afirmaciones apodícticas, o la mera acumulación de datos, sino que es necesario aportar conclusiones ciertas, fiables, convincentes, las cuales solo pueden provenir de estudios detenidos efectuados con las mejores técnicas que la ciencia permita en cada momento, estudios que pongan en relación la situación de conservación del lobo con las medidas de extracción proyectadas.

Y no puede quedarse en el tintero un aspecto transcendente del requisito de justificación que nos ocupa: no se puede limitar a la situación del lobo en el concreto espacio físico donde se proyecta la extracción (termino municipal), sino que ha de referirse a la zona en que las poblaciones de lobo afectadas tienen su campo de acción, su área de distribución, allí donde se pueden interrelacionar, por donde se pueden mover. Precisamente la nítida delimitación de ese (sic.)área de influencia es uno de los aspectos que el requisito que analizamos ha de contemplar».

3.2.- Las consideraciones de la Sala quizá pequen del mismo exceso que ya hemos observado. Sin embargo, es razonable considerar que el estudio sobre el impacto en el estado de conservación de la especie que puede tener la muerte de cierto número de ejemplares no puede reducirse al grupo familiar o la manada a la que pertenezcan. Precisamente, la resolución administrativa señala que en la zona se han observado incursiones de ejemplares que no están presentes de forma permanente en esa zona, dada la elevada movilidad de la especie, muy condicionada por la territorialidad de los grupos, pero también por la disponibilidad de presas.

La STJUE de 11 de junio de 2020 (asunto C-88/19) dice en su apartado 38:

«[E]n lo que atañe a las especies animales protegidas que, como el lobo, ocupan territorios extensos, el concepto de "área de distribución natural" es más amplio que el espacio geográfico que presenta los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. Tal área se corresponde, tal como señaló la Abogada General en el punto 37 de sus conclusiones, con el espacio geográfico en el que la especie animal de que se trata está presente o se extiende dentro de su forma natural de comportamiento».

Y la indicada STJUE 10 de octubre de 2019, apartado 61:

«Por lo tanto, tal excepción [del artículo 16 de la Directiva Hábitats] no puede adoptarse sin que se hayan evaluado tanto el estado de conservación de las poblaciones de la especie de que se trata como el impacto que la excepción prevista pueda tener en dicho estado de conservación, localmente y en todo el territorio de ese Estado miembro o, en su caso, en la región biogeográfica de que se trate cuando las fronteras de tal Estado miembro incluyan varias regiones biogeográficas o, incluso, si la zona de distribución natural de la especie lo exige y, en la medida de lo posible, en el plano transfronterizo».

Del mismo modo se pronuncian otras resoluciones en lo que constituye una constante línea jurisprudencial del TJUE contenida, además de las citadas, en las sentencias de 11 de julio de 2024 (asunto C-601/22), 11 de julio de 2024 (asunto C-601/22) y 29 de julio de 2024 (asunto 436/22). De esta jurisprudencia se deduce que para valorar el estado de conservación de una especie, el enfoque exclusivamente local es insuficiente, dado que es preciso emplear una perspectiva más amplia que tenga en cuenta el estado de las poblaciones en todo el ámbito territorial en el que pueda influir la disminución de ejemplares. Es tal la importancia de esta valoración integral que el TJUE considera que las medidas de gestión de un Estado se coordinen con las que puedan adoptar otros Estados miembros, lo que sin duda es más oportuno cuando estamos ante medidas a adoptar en el territorio de un mismo Estado. Declara la STJUE de 12 de junio de 2025 (asunto C-629/23, apartado 64):

«[Para que] la recogida de los especímenes de una especie en la naturaleza y la explotación de dichos especímenes sean compatibles con el mantenimiento de esa especie en un estado de conservación favorable, puede resultar necesario que cuando el Estado miembro en cuyo territorio esté presente una población de lobos que forma parte de una población cuya área de distribución natural transcienda de ese territorio pretenda tomar en consideración los intercambios entre la población de lobos presente en dicho territorio y las presentes en los Estados miembros o países terceros vecinos, dicho Estado miembro comparta con estos últimos información sobre los movimientos transfronterizos observados en los especímenes de esta especie y sobre las medidas de gestión que los citados Estados miembros o países terceros adoptan o tienen previsto adoptar con respecto a las poblaciones presentes en sus respectivos territorios».

En definitiva, el hecho de que el número de individuos de lobo haya aumentado en determinados municipios de Cantabria, e incluso en el territorio de esa comunidad, o que la presencia de lobos en una zona en concreto se haya recuperado de controles anteriores, no es suficiente para juzgar sobre el estado de conservación de la especie en el sentido que imponen las normas vigentes. Y además no es aceptable que la muerte de algunos ejemplares no incida en la especie, puesto que «no cabe excluir que el sacrificio de un número limitado de individuos carezca de incidencia sobre el objetivo consistente en mantener a la población de lobos en un estado de conservación favorable en su área de distribución natural» ( STJUE 14 de junio de 2007, C-342/05, apartado 29).

A estas pautas responde la STJUE de 29 de julio de 2024:

«60 Conforme a la definición que figura en el artículo 1, letra i), de la Directiva sobre los Hábitats, un estado de conservación de una especie se considera favorable cuando, primero, los datos sobre la dinámica de las poblaciones de la especie en cuestión indiquen que la misma sigue y puede seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los Hábitatss naturales a los que pertenezca. Segundo, es preciso que el área de distribución natural de esa especie no se esté reduciendo ni amenace con reducirse en un futuro previsible. Tercero, es necesario que exista y probablemente siga existiendo un Hábitats de extensión suficiente para mantener sus poblaciones a largo plazo ( sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-674/17 , EU:C:2019:851 , apartado 56 ).

»[...] 63 No solo deben tenerse en cuenta los datos relativos a las poblaciones de la especie de que se trata que son objeto de la medida de explotación en cuestión, sino también el impacto de esta última en el estado de conservación de esa especie a mayor escala, en la región biogeográfica o, en la medida de lo posible, en el plano transfronterizo (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C 674/17, EU:C:2019:851, apartado 61).

»[...] 73 En efecto, en virtud del principio de cautela consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, si el examen de los mejores datos científicos disponibles deja lugar a incertidumbre sobre si la explotación de una especie de interés comunitario es compatible con el mantenimiento de esta en un estado de conservación favorable, el Estado miembro interesado debe abstenerse de autorizar tal explotación (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, C-674/17 , Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,EU:C:2019:851 , apartado 66 )».

3.3.- Como conclusión obligada de las anteriores consideraciones, debe confirmarse el parecer de la instancia, pues es insuficiente el ámbito territorial y las poblaciones de lobo estudiadas por la Administración para determinar con la debida seguridad la afectación a la especie de las medidas de gestión que autoriza.

No puede olvidarse que el hecho de que una especie se encuentre en un buen estado de conservación no es motivo suficiente para rebajar su protección y permitir medidas de gestión para reducir su población. El estado de conservación favorable de la especie que exige la legislación es un presupuesto para la extracción de ejemplares y también el resultado que cabe presumir después de la aplicación de las medidas, como se desprende de la STJUE de 11 de julio de 2024 (asunto C-601/22, apartado 44).

4.1.- Otra de las condiciones que el Tribunal de Cantabria considera incumplida es la selectividad de la extracción o captura de ejemplares de lobo.

Este requisito tiene una proyección general sobre los animales silvestres, y afecta incluso a las especies objeto de caza y pesca ( artículo 65.3.a/ de la Ley 42/2007). Está previsto en la Directiva Hábitats, artículos 15 y 16, en el artículo 61.1.f) de la citada Ley 42/2007 y en el número 2 de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021. A grandes rasgos, supone que la medida no puede aplicarse de forma masiva o indiscriminada, sino de modo selectivo.

4.2.- Al examinar este condicionante, la Sala incurre en el exceso que ya hemos observado en el análisis de otros requisitos. Dice:

«El carácter selectivo implica que la Administración ha de elegir para su extracción a los ejemplares cuya eliminación cause menor perjuicio a la manada o población de lobos afectada; y para ello ha de considerar las características que incidan en la significancia de los miembros de la manada o población para la subsistencia y adecuada dinámica de la misma, tales como la edad, el sexo, la posición jerárquica».

Esto implica reclamar la plena identificación del ejemplar al que dar muerte, y tanta especificación, en caso de que pueda hacerse realmente, supera las previsiones normativas. A tenor de éstas, el carácter selectivo de la medida se proyecta en impedir que la extracción afecte a un número de individuos indiferenciados, dada la mayor incidencia de unos ejemplares sobre otros en el estado de conservación de la especie. Esta finalidad se satisface tanto de modo positivo indicando las características generales de los animales afectados, como negativo, fijando las condiciones de los individuos que han de ser respetados por la función que cumplen en el mantenimiento de la población. Sólo de esta manera puede evaluarse el efecto de la extracción.

También a la naturaleza selectiva de la medida y en el seno de la interpretación del artículo 16.1 de la Directiva Hábitatss, se ha referido el TJUE. En la sentencia de 10 de octubre de 2019 (apartado 73) dice:

«Por lo que respecta, a continuación, a los requisitos de selectividad y de limitación de la toma o de la posesión de determinados especímenes de las especies, procede considerar que tales requisitos obligan a que la excepción se refiera a un número de ejemplares determinado de la forma más restringida, específica y oportuna posible, habida cuenta del objetivo perseguido por la excepción de que se trata. Así pues, teniendo en cuenta el nivel de la población de la especie en cuestión, su estado de conservación y sus características biológicas, puede ser necesario que la excepción no solo se limite a la especie de que se trate o a tipos o grupos de especímenes de esta, sino a especímenes identificados individualmente».

4.3.- Es fácil comprobar que este requisito tampoco es asumido en la resolución administrativa. A pesar de que demuestra un conocimiento muy completo sobre los grupos familiares de lobos en la zona, los ejemplares que los componen, el área en que actúan, las condiciones de reproducción, y otras circunstancias muy precisas, luego se limita a autorizar la muerte de cuatro ejemplares de lobo de uno de esos grupos familiares, sin más detalle que los municipios donde se realizará la extracción, lo que genera el riesgo de que la medida se aplique a individuos de los que depende la subsistencia o estabilidad de la manada.

QUINTO. - Conclusión y costas.

El recurso de casación debe ser resuelto estableciendo la doctrina del tercer fundamento de esta sentencia y desestimando el recurso interpuesto por la Comunidad de Cantabria y confirmando, con las matizaciones que hemos expresado, la sentencia recurrida. De acuerdo con el artículo 93.4 LJCA, no procede imponer las costas causadas en casación.