Sentencia Contencioso-Administrativo 1256/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 138/2024 de 08 de octubre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado la sentencia n.º 533/2023, de fecha 14 de noviembre de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Extremadura.

Esta sentencia desestimó el recurso de apelación n.º 149/2023 planteado contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Cáceres, de fecha 21 de septiembre de 2023, en el procedimiento abreviado n.º 51/2023.

Esa sentencia del Juzgado, a su vez, había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Subdelegado del Gobierno en Cáceres, de 15 de enero de 2023, que confirmó en reposición la resolución dictada por la misma autoridad el día 9 de enero de 2023, denegatoria de la solicitud de autorización de residencia por circunstancias excepcionales de arraigo familiar del artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011 formulada por D.ª Eulalia.

A.La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, funda la estimación del recurso de apelación en los siguientes razonamientos:

«El debate se concreta en que mientras la Administración aplica analógicamente el artículo 54 del RD 557/2011 , que define los medios económicos que tiene que acreditar un extranjero para obtener una autorización que le permita reagrupar a sus familiares (y en base a él la Oficina de Extranjería denegó la autorización, dado que la unidad familiar consta de siete miembros, se requería que el padre ingresase mensualmente el 400% del IPREM para considerar que su hija, Eulalia, vivía a su cargo, resultando que la declaración de la renta de 2021 del padre (la última presentada) arrojaba unos ingresos brutos de 13.897Ž34 euros anuales, cuando el 400% del IPREM del año de la solicitud de la autorización (2022) ascendía a 27.792Ž96 euros anuales, casi el doble), sin embargo, el juzgador de instancia, apoyándose en la sentencia del Tribunal Supremo n.º 832/2019, de 17 de junio (ECLI:ES:TS:2019:1992), citada por la STSJ Galicia (Contencioso), sec. 1ª, de 12-02-2020, nº 71/2020, rec. 306/2019 , sostiene que el artículo 54 del RD 557/2011 no es aplicable analógicamente, puesto que regula un supuesto de hecho distinto, el de la residencia temporal por reagrupación familiar, que no guarda identidad de razón con el del artículo 124.3 de la misma norma reglamentaria. Tras ello, el Juez a quo aplica esa doctrina al caso concreto y razona: "Dicho lo anterior, el concepto de "a cargo" para un nacional español cuyo hijo mayor de 21 años extranjero quiere residir con él, no tiene por qué coincidir con los medios económicos exigibles a un extranjero que solicite autorización de residencia para la reagrupación de sus familiares, y ante la falta de definición de tal concepto reglamentariamente debe entenderse suficiente, a los efectos de resolver esta litis, el hecho de que el padre de la recurrente que vive con la madre de ésta y varios hermanos, dispone de vivienda y de unos ingresos regulares aunque sean modestos, sin que se haya acreditado que constituyan un núcleo de familia que viva en la indigencia o en otra situación de precariedad análoga".

(...)

TERCERO.-Sentado ello, preciso es recordar que la expresión "a cargo" tiene una importante tradición en nuestra normativa de extranjería (básicamente en el Real Decreto 240/2007 de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo).

Esta norma tiene una "identidad de razón" con nuestro artículo 124.3 muy superior a la que pretende la Abogacía del Estado defender respecto del artículo 54, ambos del RD 557/2011 . No en vano en su ámbito subjetivo se incluyen a los familiares de español o española, como tiene establecida reiterada doctrina jurisprudencial lo que nos exime de cita concreta.

Y en ella en ningún momento se establecen unas presunciones iure et de iure de suficiencia de medios económicos, antes al contrario, lo que se establece en su artículo 7.7 es que "En lo que se refiere a medios económicos suficientes, no podrá establecerse un importe fijo, sino que habrá de tenerse en cuenta la situación personal de los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. En cualquier caso, dicho importe no superará el nivel de recursos por debajo del cual se concede asistencia social a los españoles o el importe de la pensión mínima de Seguridad Social".

Y con ello no hace sino trasladar a nuestro derecho interno la definición que de este concepto jurídico indeterminado tiene establecida la doctrina del TJUE, que es recogida con precisión por nuestro Tribunal Supremo en numerosas sentencias (por todas valga de ejemplo la de 16 de diciembre de 2020, rec. 4538/2018 ), sin que en ningún momento se fijen cantidades concretas o umbrales mínimos, sino que hay que analizar la situación de hecho para constatar que el ciudadano comunitario garantiza los recursos necesarios para la subsistencia del miembro de la familia. Y para este análisis es preciso comprobar las circunstancias económicas y sociales, a fin de determinar que la persona necesitada de apoyo material no está en condiciones para subvenir a sus necesidades básicas, para lo cual cabe utilizar cualquier medio de prueba.

Esto es lo que viene a realizar la sentencia cuando razona que "debe entenderse suficiente a los efectos de resolver esta litis el hecho de que el padre de la recurrente que vive con la madre de ésta y varios hermanos, dispone de vivienda y de unos ingresos regulares aunque sean modestos, sin que se haya acreditado que constituyan un núcleo de familia que viva en la indigencia o en otra situación de precariedad análoga".

En fin, nos parece adecuado terminar asumiendo la tesis de la oposición al recurso de apelación cuando defiende que la autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales de arraigo familiar está directamente vinculada al concepto de vida familiar al que se refiere el artículo 5 de la directiva 2008/115 >CE que exige la convivencia real en una unidad de vida con efectivo y reciproco apoyo personal, afectivo y, en su caso, económico, así como con el cumplimiento de las obligaciones inherentes a las relaciones familiares que se invocan para la concesión de la autorización solicitada. Y concluye que "Estar a cargo" es un concepto jurídico indeterminado y, en este caso, el art 124.3 b) del Real Decreto 557/2011 no especifica que el ciudadano Español deba tener un nivel de ingresos determinado para entender que su hija está a su cargo, sino antes al contrario la finalidad del precepto es que los hijos de ciudadanos de nacionalidad española puedan obtener una autorización de residencia y trabajo en España siempre y cuando sigan a cargo del ciudadano español, esto es, que sigan formando parte de su círculo familiar y que no tengan a su vez su propia familia (cónyuge, hijos...).

Ello determina la desestimación del recurso de apelación.»

B.-La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Cáceres, tras invocar la STS de 17 de junio de 2019, concluyó:

«Ninguna duda ofrece el texto de esa sentencia del alto Tribunal respecto de la cuestión planteada, determinando claramente que, se trata de supuestos distintos, y que no cabe la aplicación analógica del artículo 54 que postula la Administración apelante. El artículo 54 se aplica, como el mismo dispone literalmente, en los supuestos de solicitud de reagrupación familiar, pero no en el caso que nos ocupa, que es una solicitud de autorización de residencia por arraigo social.

Dicho lo anterior, el concepto de "a cargo" para un nacional español cuyo hijo mayor de 21 años extranjero quiere residir con él, no tiene por qué coincidir con los medios económicos exigibles a un extranjero que solicite autorización de residencia para la reagrupación de sus familiares, y ante la falta de definición de tal concepto reglamentariamente debe entenderse suficiente a los efectos de resolver esta litis el hecho de que el padre de la recurrente que vive con la madre de ésta y varios hermanos, dispone de vivienda y de unos ingresos regulares aunque sean modestos, sin que se haya acreditado que constituyan un núcleo de familia que viva en la indigencia o en otra situación de precariedad análoga.»

C.-En cuanto al expediente administrativo, debemos destacar los siguientes extremos:

- La recurrente, D.ª Eulalia, presentó en fecha 3 de octubre de 2022 solicitud de autorización de residencia y trabajo por arraigo familiar del artículo 124.3 del Reglamento 557/2011, acompañando como documentación: pasaporte del Reino de Marruecos que corresponde a la solicitante; pasaporte español del padre de la solicitante; certificado de antecedentes penales; consulta ADEXTRA de los trámites de extranjería pendientes o formulados; datos del padrón municipal en el que obran inscritos en la DIRECCION000, DIRECCION001, el padre y madre de la recurrente y tres hermanos todos menores de edad; acta de nacimiento de la recurrente; certificado del Registro Civil en el que se inscribe la adquisición de la nacionalidad española del padre de la recurrente; DNI del padre y DNI de los hermanos menores de la recurrente y tarjeta de residencia de la madre; asistencia sanitaria de la recurrente; certificado del C.E.P.A -centro público de educación de personas adultas- DIRECCION001 en el que se hace constar que la recurrente estuvo matriculada en el año académico 2021-2022 y que se encuentra matriculada en el año 2022-2023; certificado de saldo en cuenta corriente titularidad de la madre de la recurrente, por importe de 5.929,50 €, expedido por Caixabank; nóminas del padre y de la madre de la recurrente en la categoría de peones agrícolas; consulta de datos de afiliación a la seguridad social del padre; escritura de compraventa por la que los padres de la recurrente adquieren una finca.

- Desde la Subdelegación del Gobierno se remitió requerimiento de documentación: medios económicos, contrato de trabajo de los progenitores, documentación de la situación laboral y declaración de la renta del año 2021.

- Se aportó documentación subsanando.

- En fecha 9 de enero de 2023 se dictó resolución por la Subdelegación del Gobierno en la que se denegaba la solicitud de autorización de residencia por circunstancias excepcionales, señalando:

«Se aporta en la documentación inicial certificado de empadronamiento donde el solicitante convive con sus padres y 4 hermanos más, formando una agrupación familiar de 7 personas, de los cuales 3 son menores de edad en el domicilio DIRECCION000 de la población de DIRECCION001. Aportando también en la documentación inicial un acta de manifestaciones ante notario donde se refleja por sus padres que en el domicilio señalado solo viven sus padres con Vd, aun cuando queda reflejado en el certificado de empadronamiento que conviven en ese domicilio 7 personas, siendo tres de sus hermanos menores de edad.

El artículo 124.3 b) del Real Decreto 557/2011 , por el que se aprueba el reglamento de ejecución de las leyes citadas, posteriormente modificado por el Real Decreto 629/2022, hace referencia a descendientes mayores de 21 años a cargo, de ciudadano o ciudadana de nacionalidad española.

Para poder adaptar el concepto "a cargo" nos debemos basar en la convivencia y dependencia económica, en relación al artículo 54 del Real Decreto 557/2011 .

Teniendo en cuenta la documentación presentada verificamos que no cuenta con los medios económicos suficientes para atender las necesidades de su unidad familiar de convivencia según el citado artículo 54.»

- Planteado recurso de reposición, fue desestimado por resolución de 16 de febrero de 2023.

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión por la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en «determinar la interpretación que haya de darse al concepto «a cargo» recogido en el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, más específicamente cuando aparece referido en el artículo 124.3.b) en la redacción dada por el artículo único.11 del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio.»

E identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, más específicamente el artículo 124.3.b) en la redacción dada por el artículo único.11 del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

La Abogacía del Estado considera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril y lo anterior, por cuanto, la referencia que efectúa dicho precepto a estar a cargo de ciudadano de nacionalidad española no puede equivaler a "seguir formando parte del círculo familiar del ciudadano de nacionalidad española"tal como interpreta la sentencia del TSJ. Y defiende que a tal solicitud de residencia debería aplicarse como requisito económico la suficiencia de medios económicos del artículo 54 del propio Reglamento.

Considera que la expresión "a cargo",empleada por el artículo 124.3 del Reglamento debe interpretarse de manera racional y al efecto la simple convivencia o pertenencia al núcleo familiar no puede implicar tal sujeción como para resultar favorecido por la autorización de residencia. Siguiendo con el anterior argumento, apunta que, desde el punto de vista del sentido común, ha de entenderse que alguien que requiere de asistencia social para vivir y está por debajo del umbral de la pobreza no puede tener familiares a cargo. Así, haciendo referencia al caso concreto, explica el Abogado del Estado que los medios con los que contaba el progenitor de la solicitante, declaración del IRPF del año 2021, eran unos ingresos declarados por 13.897,34 €, incluyendo a tres hijos y cónyuge y, de acuerdo con los datos oficiales del Instituto Nacional de Estadística, INE, en el año 2021 el umbral de riesgo de pobreza de un hogar compuesto por dos adultos y dos menores de 14 años fue de 20.024 €, que en nuestro caso sería una cifra mayor al tener que ser considerados dos hijos adicionales. Si comparamos el umbral de pobreza anterior con el IPREM vigente en el año 2021, establecido en 564,90 €, en el tramo superior de 14 pagas, resulta para un hogar de dos adultos y dos menores un importe de 19.771,50 €, por debajo del umbral de pobreza. Consecuencia de lo anterior es que se daría la circunstancia de que el progenitor de nuestra solicitante tiene a su cargo a seis personas y a la vez tiene que recurrir a la asistencia social de las distintas Administraciones Públicas.

Considera que los precedentes del Tribunal Supremo al respecto se refieren a la autorización excepcional por arraigo social y no familiar.

En apoyo de su postura cita la sentencia del TJUE de 16 de enero de 2014, C-423/12, y de 9 de enero de 2007, C-1/05. Y al efecto apunta que, aun cuando no se considerase aplicable el artículo 54 del Reglamento a las autorizaciones excepcionales por arraigo familiar, lo que, desde luego, no puede considerarse suficiente es que el reagrupado forme parte del círculo familiar del reagrupante y que no tenga a su vez su propia familia.

Considera que la figura de la reagrupación familiar es el resultado de la transposición de la Directiva 2003/86/CE, sobre el derecho a la reagrupación familiar, donde se recoge (artículo 7) el derecho del Estado miembro de "exigir la acreditación de recursos fijos y regulares suficientes para su propia manutención y la de los miembros de su familia, sin recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro de que se trate. Los Estados miembros evaluarán dichos recursos en función de su naturaleza y de su regularidad y podrán tener en cuenta la cuantía de los salarios y las pensiones mínimos, así como el número de miembros de la familia".Es decir, a la vista de la regulación europea, entendemos que la misma naturaleza y la misma finalidad prevista para la reagrupación familiar, sería perfectamente aplicable a los supuestos de valoración de recursos económicos de las solicitudes de arraigo familiar y que deba examinarse y valorarse la disposición de recursos económicos pues se comparte la finalidad de la norma, la valoración económica de sus recursos para obtener una autorización de residencia y trabajo en España.

Y concluye solicitando la estimación del recurso de casación.

CUARTO.- El escrito de oposición.

En primer término, el escrito de la parte recurrida tilda al requisito "a cargo"del artículo 124.3 del Reglamento de Extranjería como un concepto jurídico indeterminado y al efecto señala que "estar a cargo de ciudadano de nacionalidad española"no se cumple únicamente acreditando un determinado nivel de ingresos o recursos económicos en el ciudadano de nacionalidad española, sino a otras muchas circunstancias que están indisolublemente asociadas a la vida familiar tanto por criterios de solidaridad como de necesidad.

Ajustándose al caso concreto, señala que la solicitante de la residencia acreditó que tenía 24 años y que convivía con sus padres y sus hermanos menores de edad con lo que seguía formando parte de la unidad familiar y que también estaba soltera, estaba estudiando y no disponía de ingresos.

Apunta como sentencia relevante la de esta Sala de 13 de mayo de 2022, recurso 2478/2021.

Y finaliza suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

QUINTO.- La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.-La cuestión casacional que se somete a decisión es la de «Determinar la interpretación que haya de darse al concepto «a cargo»recogido en el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, más específicamente cuando aparece referido en el artículo 124.3.b) en la redacción dada por el artículo único.11 del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio.»

Es importante precisar que la interpretación que se nos solicita no tiene en cuenta el tenor del nuevo Reglamento de Extranjería aprobado por Real Decreto 1155/2024 de 19 de noviembre, dado que la solicitud se formuló el 3 de octubre de 2022, aplicándose en su resolución el Real Decreto 629/2022, de 26 de julio.

De aquí que convenga efectuar dos consideraciones:

La primera -como recuerda, entre otros muchos, el ATS de 29 de marzo de 2023 (RC 8727/2022)- que esta Sala tiene reiteradamente establecida una doctrina relativa a asuntos que versan sobre la aplicación de normas derogadas, pudiendo citar al respecto, por todos, el ATS de 5 de diciembre de 2019 (RC 3753/2019), que en su Razonamiento Jurídico Quinto estableció:

«En este sentido, esta Sección de Admisión ha puesto de manifiesto, en asuntos que versan sobre la aplicación de normas derogadas [por ejemplo en el ATS de 2 de noviembre de 2017 (RCA 2827/2017)], que la apreciación del interés casacional pasa por constatar que la resolución del litigio sigue presentando interés, bien porque la norma derogada ha sido sustituida por otra que presenta -en cuanto importa- el mismo o similar contenido; o porque a pesar de tal derogación la cuestión interpretativa del Derecho planteada resulta susceptible de seguir proyectándose sobre litigios futuros; o cuando el tema debatido en el proceso presenta en sí mismo una trascendencia social y/o económica de tal magnitud que hace preciso su esclarecimiento por este Tribunal Supremo. Y fuera de estos supuestos resulta más difícil afirmar la existencia de un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia basado en la necesidad de procurar certeza y seguridad jurídica al Ordenamiento.»

Y la segunda, que conviene recordar que en reiteradas ocasiones -por todas, baste citar la reciente STS n.º 1.052/2025, de 17 de julio (RC 156/2024)- hemos establecido que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas en el auto de admisión debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere dicho auto (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

De aquí que en esta sentencia limitaremos nuestra interpretación al texto del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, citado en el auto de admisión, sin proyectar aquélla al nuevo reglamento de extranjería aprobado en 2024.

Los artículos 123 y siguientes del Reglamento 557/2011, regulan las autorizaciones de residencia temporal por circunstancias excepcionales de conformidad con el artículo 31.3 de la LO 4/2000, en atención a las circunstancias excepcionales que concurran y a favor de aquellos extranjeros que se hallen en España en supuestos de arraigo, protección internacional, razones humanitarias, colaboración con autoridades públicas o razones de seguridad nacional o interés público. Concretamente la autorización por arraigo familiar se contempla en el artículo 124.3 que dicta que se podrá conceder dicha autorización cuando se cumplan los siguientes requisitos:

«3. Por arraigo familiar:

a) Cuando se trate de padre o madre, o tutor, de un menor de nacionalidad española, siempre que la persona progenitora o tutora solicitante tenga a cargo al menor y conviva con éste o esté al corriente de las obligaciones paternofiliales respecto al mismo. Asimismo, cuando se trate de persona que preste apoyo a la persona con discapacidad de nacionalidad española para el ejercicio de su capacidad jurídica, siempre que la persona solicitante que presta dicho apoyo tenga a cargo a la persona con discapacidad y conviva con ella. En este supuesto se concederá una autorización por cinco años que habilita a trabajar por cuenta ajena y por cuenta propia.

b) Cuando se trate del cónyuge o pareja de hecho acreditada de ciudadano o ciudadana de nacionalidad española. También cuando se trate de ascendientes mayores de 65 años, o menores de 65 años a cargo, descendientes menores de 21 años, o mayores de 21 años a cargo, de ciudadano o ciudadana de nacionalidad española,o de su cónyuge o pareja de hecho. Se concederá una autorización por cinco años que habilita a trabajar por cuenta ajena y propia.

c) Cuando se trate de hijos de padre o madre que hubieran sido originariamente españoles.»

Esta es la redacción dada por el artículo único.11 del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, y sirve dicha modificación, según el Preámbulo de este reglamento de 2022, para lograr una "adecuación de los arraigos laboral, social y familiar a la realidad laboral y social actual".

B.-La interpretación que se nos pide por el auto de admisión tiene su razón de ser en que la resolución administrativa denegatoria de la autorización de residencia por circunstancias excepcionales por arraigo familiar integró el concepto "a cargo"- que emplea el artículo 124.3 b) del Reglamento- con las cuantías que el artículo 54 determina para constatar medios económicos suficientes en las autorizaciones de residencia por reagrupación de familiares de extranjeros.

La propia ubicación de los artículos que manejamos -artículo 124 y artículo 54- ya nos ofrece información de que responden a autorizaciones distintas y que nacen de una diferente voluntad legislativa y reglamentaria. Así, la autorización que tratamos en el presente recurso se inserta en el Título V del Real Decreto 557/2011 referido a la "residencia temporal por circunstancias excepcionales"y responde a la categoría de situaciones de residencia temporal del artículo 31.3 de la LO 4/2000 y, por el contrario, el artículo 54 del RD 557/2011 sirve para determinar los medios económicos que ha de acreditar un extranjero para la obtención de una autorización de residencia por reagrupación a favor de sus familiares. Y así lo hemos declarado en STS n.º 832/2019, de 17 de junio (RC 1023/2018), en la que ya descartamos la aplicación analógica del artículo 54 a la autorización de residencia temporal por razones excepcionales de arraigo social fundamentadas en vínculos familiares y en la que se interpretó que el concepto "medios económicos suficientes"debía especificarse valorando las circunstancias concurrentes en cada caso.

Para una mejor comprensión de aquel pronunciamiento- que ahora repasaremos- hemos de aclarar que la sentencia se dictó atendiendo a la redacción del artículo 124 vigente en ese momento y que recogía que "(e)l órgano que emita el informe podrá recomendar que se exima al extranjero de la necesidad de contar con un contrato de trabajo, siempre y cuando acredite que cuenta con medios económicos suficientes". Concretamente, se recogió en aquella sentencia:

«Interesa resaltar que la regulación que de la autorización de residencia temporal por razones de arraigo social derivada de vínculos familiares ofrece el citado artículo 124.2, cuando se refiere a la acreditación de que el interesado <>, no concreta qué debe entenderse por medios económicos suficientes, a diferencia de lo que sucede con otros preceptos del propio Reglamento que sí delimitan el concepto de suficiencia, como sucede con el artículo 54, para el supuesto de reagrupación familiar, o con el artículo 71.2.f).2º para los supuestos de renovación de autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena.

En efecto es de interés resaltar el distinto tratamiento dado por quien ejerce la potestad reglamentaria a las solicitudes de autorización de residencia por reagrupamiento familiar y a las solicitudes de autorización de residencia temporal por razones de arraigo social apoyada en vínculos familiares, para, en conexión con ese distinto tratamiento, poner de manifiesto las diferencias entre la solicitud de autorización de residencia por reagrupación familiar, por medio de la cual un extranjero residente puede reagrupar con él en España a los familiares referenciados en el artículo 53 que se hallan fuera del territorio nacional, y la solicitud de autorización de residencia temporal por razones de arraigo social derivada de vínculos familiares en la que ya se contempla la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años por parte de quien solicita esa residencia temporal.

Y es que es precisamente la diferencia entre la autorización de residencia por reagrupación familiar y la autorización de residencia por razones de arraigo social derivada de vínculos familiares, lo que da explicación al distinto régimen a la hora de establecer la suficiencia económica: en el primer supuesto mediante su cuantificación y en el segundo mediante la valoración no tasada de las circunstancias concurrentes.»

El sentido de la voluntad normativa, que fue clave para fundar la decisión de tal sentencia precedente, ha sido avalado en las posteriores reformas del artículo 124 en cuanto a la autorización excepcional por arraigo social, que ya han descendido a integrar el concepto de medios económicos suficientes de forma particularizada para el caso de la autorización por arraigo socialy sin remisión, por tanto, a otras referencias cuantitativas ya existentes en el Reglamento, como las del artículo 54. Así, el artículo 124.2, último párrafo, fue modificado por el artículo único.11 del Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, para definir como medios económicos suficientes los que suponían al menos el 100% de la cuantía de la renta garantizada del Ingreso Mínimo Vital con carácter anual. Y el nuevo reglamento de extranjería, Real Decreto 1155/2024, también integra el concepto de "medios económicos suficientes para su mantenimiento"con la referencia al 100% del IMPREM.

Otro pronunciamiento precedente, y de interés para la actual cuestión casacional, es el contenido en la sentencia de 29 de julio de 2020, recurso 2657/2018. En aquel caso interpretamos que la exención del requisito de aportar un contrato de trabajo prevista en el artículo 124.2 c) penúltimo párrafo debía aplicarse también a la autorización por arraigo social basado en vínculos familiares y lo anterior a pesar de que la disposición y dicción del precepto reglamentario no facilitara tal deducción y, explicamos, que lo fundamental para aquella declaración era que el arraigo familiar se fundaba en vínculos estrechos que presumían el sustento mutuo. Y se llegó a tal conclusión expresando:

«El mencionado párrafo merece dos importantes conclusiones a los efectos del debate suscitado; de una parte, que, como los párrafos que le preceden está referido al informe de arraigo, que no es aplicable a los solicitantes de arraigo por vínculos familiares, deja a estos supuestos huérfanos de poder suplir la exigencia del contrato de trabajo o, si se quiere, la necesidad de contar con recurso económicos suficientes para su residencia en España de otra forma que no sea la aportación de dicho contrato. La segunda consideración es de mayor entidad a los efectos del debate, porque así como es lógica la exigencia de esos recursos económicos personales a estos solicitantes que carecen de arraigo familiar, con el alcance que ya se ha dicho --fuera de los de cónyuges, parejas o descendiente, el resto de familiares pueden acceder al arraigo social por vía diferente de vínculos familiares--, porque para ellos no es presumible que terceras personas puedan sufragar esa estancia, sin embargo esa presunción no debe tener el mismo alcance cuando la residencia se solicita por quien, llevando tres años en España, tiene residiendo ya en nuestro País legalmente al cónyuge, pareja de hecho, padre o hijo.»

Y añadió:

«Se quiere poner de manifiesto que la posibilidad de eximir al solicitante de residencia temporal de "contar con un contrato de trabajo", conforme a lo que resulte del "informe de arraigo", es aplicable a las dos modalidades de arraigo social, tanto al basado en vínculo familiar como al basado en otra causa acreditada en dicho informe. Y bien es verdad que la emisión de dicho informe no tiene carácter decisivo, como se razona en la resolución impugnada, pero deberá convenirse que ya la propia norma reglamentaria le confiere una relevancia de la que no se puede prescindir sin mayor argumentación. Y aun ha de añadirse un nuevo criterio interpretativo, porque deberá concluirse que no debe estimarse el mismo rigor a la exención cuando se trata del arraigo social por motivos familiares que cuando concurra en otra causa, habida cuenta que, como ya se dijo, el arraigo familiar presupone unos lazos matrimoniales, de pareja, descendencia o ascendencia que deben ser valorados no solo por el " órgano que emita el informe", en primer lugar, sino por la misma Administración que deba resolver sobre la concesión de la autorización de residencia y por los Tribunales de lo Contencioso que revisan dichas resoluciones.»

Apreciamos que las sentencias expuestas que analizaron autorizaciones de residencia temporal por arraigo social fundadas en vínculos familiares, una basada en el vínculo matrimonial con extranjero residente y con un hijo en común nacido en España [ STS n.º 832/2019, de 17 de junio (RC 1023/2018)] y otra en el vínculo de matrimonio con extranjero residente en España [ STS n.º 1.131/2020, de 29 de julio (RC 2657/2018)], son de plena aplicación a una autorización de residencia como la que tratamos, en la que el vínculo familiar invocado es el de hija de un nacional español. No resultaría compatible con la lógica dispensar mayores exigencias de recursos económicos a quien alega un vínculo familiar como descendiente que como cónyuge y, máxime, siendo familiar de ciudadano español.

C.-Retomando el fondo de la cuestión casacional, debemos ahora centrar el examen en dar forma al término "a cargo"empleado por el artículo 124. 3 c) del Reglamento 557/2011. Al respecto cabe evidenciar que, el TJUE y este TS han interpretado la expresión "a cargo"para las autorizaciones de reagrupación familiar fundadas en el RD 240/2007 y la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Tal como acertadamente indica la Sala de Extremadura, nos sirve, en todo caso, esta doctrina ya que tanto la reagrupación prevista para los familiares de la Unión como la residencia fundada en motivos excepcionales de arraigo familiar cuentan con un factor común y que es que los beneficiarios de ambas autorizaciones son familiares de ciudadanos comunitarios -la residencia del artículo 124 se reconoce solo a familiares de ciudadanos españoles-.

Pues bien, ya sentencias antiguas de esta Sala de 20 de octubre de 2011 (RC 1470/2009), y de 22 de noviembre de 2011 (RC 1046/2010), analizaban la alusión "a cargo"que la Directiva 2004/38 emplea para referirse a la reagrupación de los ascendientes directos del ciudadano de la Unión, con remisión a ciertos pronunciamientos del TJUE que aquilataban la meritada expresión dictando que "resulta de una situación de hecho que se caracteriza porque el titular del derecho de residencia garantiza los recursos necesarios para la subsistencia del miembro de la familia ( sentencia del TJUE, Pleno, de 19 de octubre de 2004, asunto C-200/02, apartado 43)".

En todo caso, la jurisprudencia de la Sala se ha ido adaptando a los dictados del TJUE. Especial relevancia cobra la jurisprudencia comunitaria en lo atinente a la interpretación del estatuto de ciudadano de la UE reconocido en el artículo 20 del TFUE. Al respecto el TJUE ha declarado que la ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros y, en tal tesitura, ha concluido que el artículo 20 del TFUE se opone a medidas nacionales, incluidas las decisiones de denegación de la residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que tengan por efecto privar a dichos ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por su estatuto ( sentencia de 8 de mayo de 2018, C-82/16). Al efecto, apunta el Tribunal europeo, las autoridades nacionales deben valorar los datos que el nacional del tercer país y el ciudadano de la Unión aporte e, incluso, cursar las investigaciones necesarias para averiguar si entre las dos personas existe una relación de dependencia que implique que la salida del familiar extracomunitario obliga al ciudadano de la Unión a salir también del territorio ( sentencia de 10 de mayo de 2017, Chávez-Vílchez y otros, C-133/15, reiterado en la sentencia de 27 de febrero de 2020, C- 836/18).

Y en línea, como decimos, de los pronunciamientos europeos se llegó a la STS n.º 900/2020, de 1 de julio (RC 1052/2019), que en consideración a la sentencia del TJUE de 27 de febrero de 2020, C- 836/18, determinó como doctrina que:

«(...) debemos deducir que lo esencial es ---para el caso de que no se cumplan las condiciones para la reagrupación previstas en los artículos 7 de la Directiva y el RD240--- acreditar la relación de dependencia efectiva entre el nacional español y el nacional de tercer país que pretende reagruparse con el primero; y ello, con la finalidad, a la vista de la doctrina establecida, de poder comprobar si, como consecuencia de tal relación de dependencia ---de la intensidad de la relación de dependencia---, el nacional español estaría obligado a abandonar el territorio europeo en su conjunto.»

En definitiva, lo que se expuso en esta última sentencia es que la protección del estatuto del ciudadano de la Unión, derivado del artículo 20 TFUE, impone que, para el caso de denegación de la reagrupación por no cumplir los requisitos que la propia Directiva y el Reglamento de transposición establecen, pesa sobre la autoridad nacional la obligación de examinar la concurrencia de una situación de dependencia tal que el nacional español estaría obligado a abandonar el territorio europeo.

Como venimos advirtiendo, nos ocupa una autorización basada en vínculos familiares estrechos con ciudadanos españoles y resulta rechazable caer en la consideración de que el sustento que los padres presten a sus hijos dependerá de unos ingresos ponderables ya que el compromiso de mantenimiento, aún más allá de los 21 años, responde al nexo o vínculo y el auxilio económico, en ciertos casos holgado y en otros más humilde, dependerá de las circunstancias que rodeen a cada núcleo familiar como pueden ser el nivel de ingresos y gastos, costumbres en la alimentación, atención a necesidades básicas y, en definitiva, las variadas condiciones de cada familia que deberán ser ponderadas, por tanto, caso por caso por la Administración que debe resolver sobre la concesión de la autorización de residencia y por los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo que revisarán dichas resoluciones [en términos análogos nos pronunciamos en la STS n.º 1.131/2020, de 29 de julio (RC 2657/2018)].

Resulta también de interés a estos efectos -aunque se refiera a ascendientes y no a descendientes- la cita de la STS n.º 1.755/2020, de 16 de diciembre (RC 4538/2018) que, a su vez, transcribía literalmente el párrafo de la STJUE de 9 de enero de 2007 (Asunto C-1/05. Yunying Jia contra Migrationsverket) que interpretaba el requisito de encontrarse "a cargo", señalando que: "Para determinar si los ascendientes del cónyuge de un ciudadano comunitario están a cargo de éste, el Estado miembro de acogida debe apreciar si, a la vista de sus circunstancias económicas y sociales, no están en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas. La necesidad del apoyo material debe darse en el Estado de origen o de procedencia de dichos ascendientes em el momento en que solicitan establecerse con el ciudadano comunitario".

D.-Igualmente, hemos de poner en la balanza la protección del derecho a la vida familiar que se reconoce en el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y al efecto destacamos la sentencia del TJUE de 8 de julio de 2011 (C-371/08 , Nural Ziebell/Land Baden-Württemberg) que recoge "se precisa que, antes de adoptar tal decisión, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida deberán tomar en consideración la duración de la residencia del interesado en el territorio de ese Estado, su edad, las consecuencias de la expulsión para la persona afectada y para los miembros de su familia, y los vínculos de esa persona con el Estado de residencia o la ausencia de vínculos con el Estado de origen",añadiendo (82) que "[a]l llevar a cabo esa valoración, tales autoridades están obligadas, además, a velar por el respeto tanto del principio de proporcionalidad como de los derechos fundamentales del interesado y, en particular, del derecho al respeto de su vida privada y familiar"(véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Bozkurt, antes citada, apartados 57 a 60 y jurisprudencia citada). Derecho, a la vida familiar, igualmente tomado en consideración por las SSTEDH de 13 de julio de 1995 (Asunto Nasri c. Francia) y de 26 de junio de 2014 (Asunto Ukaj c. Suiza).

Este derecho a la vida familiar debe ser considerado por la Administración en las resoluciones en las que entre en juego dicho derecho y forma parte de su deber de motivación que se consagra en el artículo 35 de la LPACAP y en el artículo 20 de la LO 4/2000.

Y, por otra parte, corolario del deber de motivación es el principio de proporcionalidad que impone la ponderación de todas las circunstancias concurrentes para el caso de que las decisiones denegatorias impliquen una salida del territorio nacional [ SSTS n.º 1.336/2019, de 9 de octubre (RC 7077/2018); n.º 1.398/2019, de 21 de octubre (RC 7229/2018), n.º 558/2022, de 11 de mayo (RC 7466/2019) y, una más reciente, n.º 1.107/2025, de 3 de septiembre (RC 4425/2023)]. Y, en el mismo sentido, nuestro Tribunal Constitucional, en su sentencia 42/2020, se funda en la sentencia del TJUE de 28 de febrero de 2020, C- 836/18, para establecer la obligación de ponderación de las circunstancias fácticas que determinan la relación de dependencia en el caso de autorizaciones de residencia de familiar de ciudadano de la Unión.

SEXTO.- La respuesta a la cuestión casacional.

Tras estas consideraciones, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que nos ha planteado el auto de admisión debe ser la siguiente:

(i) El concepto "a cargo" recogido en el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, y, más específicamente cuando aparece referido en el artículo 124.3 b) en la redacción dada por el artículo único.11 del Real Decreto 629/2022, es un concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde conformar a la Administración competente y, en última instancia, a los órganos jurisdiccionales de este orden llamados a revisar las resoluciones administrativas.

(ii) Para esa concreción deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias específicas -familiares, económicas y sociales- del solicitante, de las que pueda inferirse que no está en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas por sí solo y, asimismo, deberá valorarse que el familiar que le preste esa ayuda material esté en condiciones de garantizar los recursos necesarios para la subsistencia de aquel miembro de la familia, de acuerdo con las obligaciones de auxilio y sustento propias de los lazos familiares.

SÉPTIMO.- Decisión sobre el caso enjuiciado.

Teniendo en cuenta los anteriores parámetros hemos de concluir rechazando el presente recurso de casación, pues la sentencia recurrida responde rectamente a la doctrina jurisprudencial que hemos indicado.

Dicha sentencia ha suplido la falta de motivación de que adolecía la resolución denegatoria y ha completado el entendimiento qué ha de darse al término "a cargo"que emplea el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011.

A este respecto, no debemos olvidar que la determinación de lo que supone el sustento o la dependencia económica implicará una labor de motivación de la Administración y, en último término, de los órganos jurisdiccionales que debe ser acorde con la naturaleza de la autorización que se solicita.

Por ello, en línea con la sentencia recurrida, señalamos que la expresión "a cargo"no puede enlazarse con la exigencia de determinadas cuantías, parámetros o indicadores oficiales, ya que la propia naturaleza de la autorización así lo excluye.

En el presente caso la solicitante, de 21 años, es la hija mayor de un ciudadano español, convive en el núcleo familiar, está en periodo de formación y no dispone de recursos propios, con lo que el respaldo económico y sustento se lo proporciona su padre, que sí cuenta con trabajo y con casa en propiedad y provee en lo esencial a ese sustento. Este respaldo o auxilio material podrá atender con mayor o menor holgura a las necesidades básicas y a las secundarias o accesorias de la solicitante, pero ello es inherente a las vicisitudes propias de cada familia y no desplaza la realidad de que la solicitante dependa en exclusiva del progenitor.

El mantenimiento o dependencia económica se infiere en este caso de que la solicitante carece de recursos económicos propios y mantiene la vida en común con sus progenitores, que le proporcionan la cobertura económica que precisa igual que al resto de los hermanos convivientes.

En todo caso, enfatizamos en el deber de ponderación propio de la Administración y que le obliga a analizar las circunstancias concretas del asunto e, incluso, a ahondar de forma proactiva en la información pudiendo requerir nueva documentación al solicitante o recurrir a archivos o registros de posible acceso de oficio para corroborar el término "a cargo"que se invoca y todo ello para proveer a la protección del derecho a la vida familiar que pudiera verse afectado por una ulterior salida del territorio de un solicitante de residencia que tiene, además, la cualificación de familiar de nacional español.

Por lo expuesto, no cabe más que desestimar el recurso de casación.

OCTAVO.- Costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el artículo 93.4 LJCA, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.