Sentencia Contencioso-Administrativo 117/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 8488/2023 de 09 de febrero del 2026

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamentos.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia 958/2022, de 10 de octubre, dictada en el procedimiento ordinario 932/2022 por la Sala de esta jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, que había sido promovido por la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL), contra las siguientes resoluciones de la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial: (i) Orden de 12 de agosto de 2022 que aprueba el Programa Anual de Actuaciones de Control del Lobo 2022-2023; (ii) Orden de 6 de septiembre de 2022 que modifica dicho Programa; (iii) así como contra el art. 7.5º.a) del II Plan de Gestión del Lobo en el Principado de Asturias, aprobado por Decreto 23/2015, de 25 de marzo.

La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo y confirmó la validez de las disposiciones impugnadas. Disconforme con tal decisión, la asociación recurrente preparó recurso de casación, posteriormente admitido por la Sección de Admisión de esta Sala Tercera. En el auto de admisión se identificó como cuestión casacional objetiva para la formación de jurisprudencia la relativa a si, a la luz de lo dispuesto en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, aprobado por Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, y modificado por Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias puede establecer un cupo máximo anual de extracción de ejemplares de lobo, tal como se prevé en las resoluciones recurridas. Se indicó, asimismo, que debían ser interpretadas las disposiciones mencionadas en la forma interesada, sin perjuicio de cualesquiera otras normas pertinentes a efectos de dictar sentencia.

En el escrito de interposición, la representación procesal de ASCEL interesa que, acogiendo la interpretación normativa que se propone, se declare haber lugar al recurso de casación, se case la sentencia de instancia y, en su sustitución, se dicte otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo originario, anulándose las disposiciones administrativas impugnadas.

Por su parte, la Administración autonómica comparecida solicita la desestimación del recurso de casación.

Para la adecuada comprensión del debate resulta preciso atender a la justificación de las resoluciones administrativas, en especial del citado Decreto autonómico 23/2015, cuyo anexo aprueba el Plan de Gestión del Lobo en el Principado de Asturias.En su apartado 7, dicho Plan establece el marco para la ejecución de actuaciones de control poblacional mediante la elaboración de un programa anual. Ese programa anual es precisamente el aprobado por la Orden de 12 de agosto de 2022, que constituye una de las resoluciones impugnadas (la modificación posterior de 6 de septiembre de 2022 reviste carácter meramente corrector y carece de relevancia sustantiva). Además, el propio Plan, en su apartado quinto, dispone que en el programa anual deberán fijarse los "cupos de extracción estimados",así como los métodos, criterios de zonificación y procedimientos de captura.

En virtud de tal habilitación normativa, el Programa para 2022-2023 establece las autorizaciones de control en función de las zonificaciones previstas (siete zonas, más otra sin gestión específica), delimitadas atendiendo, entre otros factores, al contexto poblacional y daños asociados. Con base en estos criterios, el Programa fija un total de 32 ejemplares a extraer como límite general para todas las zonas, añadiendo un cupo específico para la zona sin gestión, y define las condiciones aplicables a la extracción, tales como métodos básicos (aguardos o recechos), temporadas y demás aspectos operativos.

Es relevante destacar, a efectos del debate casacional, que el Decreto 23/2015 fundamenta su aprobación en la normativa comunitaria y estatal aplicable; sin embargo, ni dicho Decreto ni el Programa anual aprobado mencionan, por razones obvias de temporalidad, la Orden TED/980/2021, pese a ser esta la norma cuya incidencia resulta objeto central de controversia. A juicio de la asociación recurrente, dicha Orden atribuye al lobo un régimen de protección que excluiría la posibilidad de capturas en los términos previstos en el Programa. Por el contrario, la sentencia recurrida concluye que, aunque la Orden de 2021 homogeneizó la protección del lobo en todo el territorio nacional, continúan siendo aplicables las excepciones previstas en la normativa nacional y europea, lo que permitiría validar jurídicamente el Programa impugnado.

SEGUNDO. Examen de la normativa aplicable.

Para un mejor examen de las cuestiones que se suscitan en este recurso es necesario comenzar por reseñar la normativa que resulta aplicable al debate, referido a las medidas adoptadas para la protección del lobo (lupus canis).Esa normativa, que subyace en las resoluciones y disposición general aquí impugnada, trae causa de textos internacionales, europeos, nacionales y autonómicos, que requieren un examen general, porque en su contenido está empeñado el debate de autos, a la vista de los fundamentos de la sentencia de instancia y las propias alegaciones de las partes.

1. El Convenio de Berna.Para comprender el fundamento de las resoluciones impugnadas en este proceso es necesario remontarnos al Convenio Relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa, conocido como Convenio de Berna, por haber sido aprobado por el Consejo de Europa en la mencionada ciudad suiza el 19 de septiembre de 1979. Dicho convenio entró en vigor de forma general el 1 de junio de 1982, siendo suscrito, además de los respectivos Estados de la Unión Europea, también por la misma Unión, que actuó como parte contratante (Decisión del Consejo 82/72/CEE). España lo ratificó en fecha 1 de octubre de 1986.

Los objetivos del Convenio fueron, de una parte, la conservación de la fauna y flora europea, de otra, la protección de los hábitats naturales, con una especial atención a las especies vulnerables o amenazadas. Para alcanzar dichos objetivos, las partes contratantes se comprometían a la adopción de las medidas necesarias para el mantenimiento de esa fauna y flora y sus hábitats. Formalmente la sistemática del Convenio comprende, además de unos principios generales (capítulo I), la protección de los hábitats de las especies de la fauna y la flora (Capítulo II) y la conservación de las especies (Capítulo III), dedicando el resto de su contenido a disposiciones particulares y aspectos orgánicos. Lo relevante es que el mismo Convenio partía de la necesidad de proteger los hábitats, en los que se incluían la fauna y la flora que los habitan, pero, además de esa protección territorial, se impone la necesidad de protección de las especies que se consideran en peligro.

Por lo que se refiere a la fauna, que es lo que aquí trasciende, el art. 6 del Convenio establece una técnica legislativa consistente en establecer un listado de especies estrictamente protegidas (Anexo II), en el que se incluye en la categoría de "carnívoro"al "canis lupus";especies que se someten a una serie de medidas (art. 6), entre las que se incluye la de prohibir "cualesquiera formas de captura intencionada, de posesión y de muerte intencionada."No obstante, el art. 9 establecía la posibilidad de excepciones a dichas prohibiciones, pero siempre que "no fuere en detrimento de la supervivencia de la población"y para determinados fines específicos que se relacionan en el precepto, entre ellos, "prevenir daños importantes en los cultivos, en el ganado, en los bosques, pesquerías, aguas y otras formas de propiedad".

2. La Directiva de Hábitats.El Convenio comportó, en el seno de la Comunidad Económica Europea, la aprobación, con anterioridad a la entrada en vigor, de la Directiva 79/4009, de 2 de abril (Directiva de Aves) y, posteriormente, ya vigente el Convenio, a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Directiva Hábitats), que es la aquí relevante.

La Directiva supone la recepción del Convenio, que la Comunidad había suscrito como organización territorial, y, en lo que ahora interesa y siguiendo sus mandatos, tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad en el territorio europeo, mediante la conservación de los hábitats naturales y las especies silvestres de fauna y flora que sean de interés comunitario, mediante la adopción de medidas necesarias con el fin de orientar el mantenimiento o restablecimiento en un estado de conservación favorable de dichos hábitats y especies. Es decir, la Directiva sigue la misma sistemática del Convenio y protege, de una parte, los hábitats, que se define como "zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales"(art. 1.b), incluidos, en su caso, los seres vivos que la habitan. Por otro lado, la misma Directiva se refiere en el art. 2 a la fauna y la flora, que en el art. 1 se clasifican según estén en peligro, sean vulnerables, raras o endémicas y en extinción.

Pues bien, en el Anexo II de la Directiva se contiene el listado de las especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación, en el que se incluye el "canis lupus (respecto a las poblaciones españolas, solamente las del sur del Duero...").

En el Anexo IV se incluyen las especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta, en el que se incluye también el "canis lupus (excepto las poblaciones españolas del norte del Duero...)"Conforme al art. 12 de la Directiva para estas especies "[l]os Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa",debiendo prohibir las capturas o sacrificios deliberados, la perturbación, en especial en temporadas de reproducción, cría, hibernación y migración o el deterioro de destrucción de los lugares de reproducción o descanso.

Por su parte, en el Anexo V se recogen las especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y explotación puede ser objeto de medidas de gestión, incluyéndose en dicho Anexo el "Canis lupus (poblaciones españolas del norte del Duero...)".De conformidad con lo previsto en el art. 14, respecto de estas especies, los Estados, previa vigilancia de su estado de conservación o de sus hábitats, adoptarán medidas para que la recogida en la naturaleza o su explotación, "sean compatibles con el mantenimiento de las mismas en un estado de conservación favorables."

Así pues, conforme a la norma comunitaria, el lobo en España gozaba, en la redacción originaria de la Directiva, de una protección rigurosa, cuando se trate de poblaciones situadas al sur del Duero, y de medidas de gestión para recogida de animales, cuando se trate de poblaciones situadas al norte del Duero.

Aun cuando sea posterior al objeto de este proceso, debe señalarse que ese marco normativo se vio afectado por una reforma que se inicia en el año 2022, en que la Comisión considera procedente la revisión de las medidas de protección específicamente previstas para el lobo, tanto en el Convenio como en la Directiva de Hábitats. En efecto, la Unión presentó una propuesta para modificar el régimen de protección del lobo establecida en la redacción originaria del Convenio, propuesta que fue aceptada por el Comité Permanente que, de acuerdo con lo establecido en su art. 17, en fecha 6 de diciembre de 2024 se modifica dicha protección, entrando en vigor el día 7 de marzo de 2025. En resumen, la modificación supuso que, si bien el lobo, como vimos, estaba incluido en el Apéndice II (fauna estrictamente protegida) pasaba a integrarse en el Apéndice III (fauna protegida), modificación que nuestro País no puso reparo alguno (si lo hicieron y no les es aplicable Chequia, Mónaco y Reino Unido).

La modificación de los Apéndices del Convenio debía reflejarse en la normativa europea (no debe olvidarse que fue la Unión la que propuso la modificación) que se llevó a cabo con la aprobación de la Directiva 2025/1237, de 17 de junio por el que se modifica la Directiva de Hábitats "en lo que respecta al estatuto de protección del lobo (canis lupus)".Esta Directiva establece en su art. 1 que se modifica la Directiva de Hábitats "como sigue: 1) En el anexo IV, letra a), «ANIMALES», se suprime la entrada correspondiente a la especie Canis lupus. 2) En el anexo V, letra a), «ANIMALES», la entrada correspondiente a la especie Canis lupus se sustituye por el texto siguiente: «Canis lupus»."

En otras palabras, la reforma comportaba que el lobo pasaba de tener la protección estricta originaria, a la de protección de medidas de gestión y, en lógica congruencia, se altera la dualidad de regímenes que se establecía para el lobo en España, porque tanto las poblaciones situadas al sur como al norte del Duero, quedaban sujetas al mismo régimen (el que originariamente se había previsto para las situadas al norte).

Debe hacerse notar que la reforma de 2025 se limita a la modificación de los Anexos IV y V para excluir, en el primero, al lobo e incluirlo, en todo caso, en el segundo. Pero no se ha alterado la redacción del Anexo II, que mantiene su redacción originaria. En efecto, el Anexo II trae causa del art. 1 de la norma comunitaria, que en su párrafo g) debe incluir las "especies de interés comunitario",en el h) a las "especies prioritarias"y en el k) referido a los "lugares de interés comunitario".Es decir, el mencionado Anexo II se refiere, ya se dijo, a las especies animales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación y en ella se incluye el "canis lupus",pero las poblaciones ubicadas "solamente al sur del Duero".Al no incluir la reforma dicho Anexo y mantener la redacción originaria, pese a pasar al régimen de menor protección con la Directiva de 2025, se sigue exigiendo la delimitación de zonas especiales de conservación en España, solo a las poblaciones al sur del Duero.

3. La normativa Nacional y autonómica. La Ley 42/2007 y su desarrollo.Sin perjuicio de otros antecedentes, ahora irrelevantes, esas previsiones de la Directiva, en su redacción originaria, se transpusieron con la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad(LPNB), que en su Disposición Final Séptima declara incorporar la Directiva, sin perjuicio de que la finalidad de la Ley es la de establecer el régimen jurídico básico del patrimonio natural nacional y de la biodiversidad (art. 1). La sistemática de la Ley guarda la misma estructura que la Directiva y el Convenio, regulando, para su protección, los hábitats, y, por otro lado, las especies de la fauna y flora. Debe tenerse en cuenta, al examinar la normativa nacional conforme a la trasposición de la Directiva, que esta tiene la naturaleza de mínimo, conforme a lo establecido en el art. 193 del Tratado de Funcionamiento.

En el régimen previsto en la Ley nacional, se dispone en el art. 54.1º: "La Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, adoptarán las medidas necesarias para garantizar la conservación de la biodiversidad que vive en estado silvestre, atendiendo preferentemente a la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes específicos de protección para aquellas especies silvestres cuya situación así lo requiera, incluyéndolas en alguna de las categorías mencionadas en los artículos 56 y 58 de esta ley.

"Igualmente, deberán adoptar las medidas que sean pertinentes para que la recogida en la naturaleza de especímenes de las especies de fauna y flora silvestres de interés comunitario, que se enumeran en el anexo VI, así como la gestión de su explotación, sea compatible con el mantenimiento de las mismas en un estado de conservación favorable."

El art. 56, al que se remite el anterior precepto, hace referencia a la creación del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, "que incluirá especies, subespecies y poblaciones que sean merecedoras de una atención y protección particular en función de su valor científico, ecológico, cultural, por su singularidad, rareza, o grado de amenaza, así como aquellas que figuren como protegidas en los anexos de las Directivas y los convenios internacionales ratificados por España. El Listado tendrá carácter administrativo y ámbito estatal, y dependerá del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente."

Por su parte, el art. 58 regula el Catálogo Español de Especies Amenazadas "que incluirá, cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje, los taxones o poblaciones de la biodiversidad amenazada, incluyéndolos en algunas de las categorías siguientes: a) En peligro de extinción: taxones o poblaciones cuya supervivencia es poco probable si los factores causales de su actual situación siguen actuando. b) Vulnerable: taxones o poblaciones que corren el riesgo de pasar a la categoría anterior en un futuro inmediato si los factores adversos que actúan sobre ellos no son corregidos."

Por lo que se refiere a los efectos de tal declaración, se dispone en el art. 59 que "a) La inclusión de un taxón o población en la categoría de «en peligro de extinción» conllevará, en un plazo máximo de tres años, la adopción de un plan de recuperación, que incluya las medidas más adecuadas para el cumplimiento de los objetivos buscados, y, en su caso, la designación de áreas críticas... b) La inclusión de un taxón o población en la categoría de "vulnerable" conllevará la adopción, en un plazo máximo de cinco años, de un plan de conservación que incluya las medidas más adecuadas para el cumplimiento de los objetivos buscados.

Siguiendo el mandato comunitario, la Ley recoge en el Anexo V las "[e]species animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta", en el que se incluye al lobo, pero solo los ejemplares ubicados al sur del Duero. En el Anexo VI se contienen las "especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión",en el que se incluye al lobo de las poblaciones al norte del Duero.

El Listado y el Catálogo previstos en la Ley LPNB fueron aprobados por Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero. De conformidad con lo previsto en el art. 5, siguiendo el mandato legal, se regula el Listado en el que "se incluirán las especies, subespecies y poblaciones merecedoras de una atención y protección particular en función de su valor científico, ecológico, cultural, singularidad, rareza o grado de amenaza, así como aquellas que figuran como protegidas en los anexos de las directivas y los convenios internacionales ratificados por España."

A su vez, dentro del Listado, se establecía el Catálogo, "que incluye, cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje, las especies que están amenazadas incluyéndolas en algunas de las siguientes categorías: a) En peligro de extinción: especie, subespecie o población de una especie cuya supervivencia es poco probable si los factores causales de su actual situación siguen actuando. b) Vulnerable: especie, subespecie o población de una especie que corre el riesgo de pasar a la categoría anterior en un futuro inmediato si los factores adversos que actúan sobre ella no son corregidos."Para determinar el contenido de dichos instrumentos el art. 4 se remite al Anexo del Real Decreto en el que se incluye el lobo en el Listado, no en el Catálogo, y solo en relación a las poblaciones ubicadas al "sur del Duero".

Así pues, conforme a la normativa nacional y comunitaria, el lobo, antes de la Orden de 2021, estaba considerado como especie animal de interés comunitario (Anexo II de la Directiva) al que se asignaba una protección estricta (Anexo IV de la Directiva) salvo que estuvieran situadas al norte del Duero, las cuales estaban sujetas a medidas de gestión (Anexo V de la Directiva). Esa protección comunitaria se traspone en la normativa interna mediante el régimen previsto en el art. 57 de la LPNB, al incluirse en el Listado, pero solo con relación a las poblaciones situadas al sur del Duero.

4. La Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas.Ese régimen de protección establecido en la LPNB se vio afectado por la mencionada Orden, cuyo objeto, como se corresponde con su propia denominación, fue la modificación del Anexo aprobado en el Real Decreto 139/2011, en concreto, con relación al Listado en él aprobado, que ya había sido modificado por otras órdenes precedentes, porque como se recuerda en el preámbulo de la Orden, tanto el Listado como el Catálogo "son herramientas dinámicas y sujetas a actualización permanente."

En justificación de la Orden, se declara en su Exposición de Motivos que inicialmente el lobo, precisamente a instancia de la Asociación aquí recurrente, se había pretendido que se incluyeran en el Catálogo, para todo el territorio nacional, con categoría de "vulnerable"o, en su defecto que se incluyera en el Listado. Debe tenerse en cuenta que, al aprobarse el Listado en la redacción originaria en 2011, tan solo estaba incluido para las poblaciones existentes en "Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura",si bien en una reforma de 2020 se amplió la inclusión a las "poblaciones al sur del Duero."Fue con ocasión de la reforma de la Orden de 2021 cuando esa protección se amplió a "todas"las poblaciones. Es decir, las poblaciones de lobo ubicadas al norte del Duro tenían la protección que les conferida la Directiva de Hábitats, la cual, como ya se dijo, hacía la distinción entre las poblaciones ubicadas al norte o al sur del Duero, pero no estaban incluidas en el Listado.

Con relación al contenido de la Orden, se dispone en su art. único que "La especie que se relaciona a continuación se mantiene en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, con modificación de las poblaciones referidas... canis lupus, lobo, todas"las poblaciones. Es decir, la Orden se limitó a la inclusión del lobo, en las poblaciones al norte del Duero, en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial. Debemos recordar que, en la redacción originaria del Listado, se incluía el lobo en el Listado, en la referida delimitación geográfica, pero no en el Catálogo. Debemos recordar también que, de conformidad con lo establecido en los arts. 56 y 58 de la LPNB, el listado incluye las especies que deben someterse a "una atención y protección particular en función de su valor científico, ecológico, cultural, por su singularidad, rareza, o grado de amenaza."A estas limitaciones estaba sometido el lobo en la redacción originaria del Listado y solo para las poblaciones al sur del Duero.

Así pues, con la aprobación de la Orden se incluyen en el Listado --no en el Catálogo-- todas las poblaciones de lobos existentes en España, se sitúen al norte o al sur del Duero, porque se elimina el distinto régimen que se había previsto originariamente en el Listado. En otras palabras, a diferencia de lo que acontecía con la redacción originaria del Listado, ya no cabía establecer un diferente régimen de protección de la especie, según se tratase de poblaciones situadas al norte o el sur del Duero, todas ellas quedaban sometida al régimen del art. 56 y 57 de la LPNB, en concreto, a la prohibición "de cualquier actuación hecha con el propósito de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o molestarlos, así como la destrucción o deterioro de sus nidos, vivares y lugares de reproducción, invernada o reposo... la de poseer, naturalizar, transportar, vender, comerciar o intercambiar, ofertar con fines de venta o intercambio, importar o exportar ejemplares vivos o muertos, así como sus propágulos o restos, salvo en los casos en los que estas actividades, de una forma controlada por la Administración, puedan resultar claramente beneficiosas para su conservación, en los casos que reglamentariamente se determinen. Estas prohibiciones se aplicarán a todas las fases del ciclo biológico de estas especies, subespecies o poblaciones."

No obstante y conforme a los mencionados preceptos "[l] a Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán un sistema de control de capturas o muertes accidentales y, a partir de la información recogida en el mismo, adoptarán las medidas necesarias para que éstas no tengan repercusiones negativas importantes en las especies incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, y se minimicen en el futuro."

5. La última reforma de la normativa expuesta.Aun cuando se trate de reformas posteriores a las disposiciones que se examinan en este recurso, debemos hacer referencia a su última reforma porque, no obstante y como después se verá, tiene relevancia para el debate de autos.

En efecto, la normativa española expuesta --que es la relevante para resolver el asunto de autos--, debía adaptarse a la Directiva de 2025, la cual había establecido un plazo de trasposición hasta el día 15 de enero de 2027, no obstante, el Legislador nacional, con ocasión de la Ley 1/2025, de 1 de abril, de Prevención de las Pérdidas y el Desperdicio Alimentario, en su Disposición Transitoria Única, establece una norma no exenta de dificultad interpretativa, consecuencia de una deficiente técnica legislativa, porque si bien el legislador nacional debiera haberse limitado a la reforma (esa Ley de 2025, pese a su objeto, contienen un elenco amplio de reformas de leyes desvinculados de dicho objeto) del Listado de Especies de Protección Especial, lo que hace es considerar que la reforma realizada en la Directiva de Hábitats en 2025 "determinará la automática modificación" del Listado "para su exclusión efectiva del Listado"del lobo. La norma carece del mínimo sentido porque, como ya vimos, la Directiva no excluye al lobo de su régimen de protección atenuado de su Anexo V, en tanto que el Listado nacional, si bien en su redacción originaria de 2011 solo incluía a las poblaciones al sur del Duero, tras la reforma de 2021, se incluían también las poblaciones al norte del Duero, por lo que habiendo mantenido la Directiva esa distinción en su Anexo II, la reforma de la Ley de 2025 deja indefinida el alcance de la reforma que se propone con tan confusa redacción. En todo caso, dicha reforma, que pende de recurso ante el TC promovido por el Defensor del Pueblo, (recurso de inconstitucionalidad 4926/2025, admitido a trámite por providencia de 22 de julio de 2025), como ya se dijo, no afecta al debate de autos, sin perjuicio de la relevancia que tendrá con posterioridad a esta sentencia.

6. La normativa autonómica.La mencionada normativa básica estatal había sido desarrollada, en el ámbito del Principado, por el Decreto 23/2015, de 23 de marzo, por el que se aprueba el II Plan de Gestión del Lobo en el Principado de Asturias. El mencionado Plan establece en su apartado 7, las "directrices y actuaciones [p]ara la consecución de los objetivos propuestos, se establecen las siguientes directrices y actuaciones en cada materia:...",regulando en su apartado quinto "el marco para el desarrollo de las actuaciones de control poblacional",en concreto "los cupos de extracción estimados a partir del análisis de los datos poblacionales recogidos, la evolución del número de los daños y la evaluación del grado de conflictividad social existente, así como de la disponibilidad de posibles presas silvestres. Los métodos de extracción a emplear en cada caso, conforme a los siguientes criterios: ... Las épocas más apropiadas para ello, aunando criterios biológicos y de eficacia..."

A la vista de esa normativa de superior rango, lo que se establece en las resoluciones impugnadas, más concretamente en el Plan Anual de Actuaciones de Control del Lobo 2021-2023, y conforme a la primera de las resoluciones mencionadas, los "cupos de control por zonas (32 ejemplares) ... métodos de control por zonas (aguardo/acecho)... y épocas de control (de forma orientativa...), conforme se establece en los apartados 13, 14 y 15 del mencionado Plan."

El Plan se aprobó con "una vigencia indefinida mientras no se cumplieran sus objetivos, pero previendo no obstante la necesidad de abordar revisiones de carácter general una vez transcurridos cinco años de su entrada en vigor, o parciales, cuando fuera preciso por darse modificaciones considerables de las condiciones de la población de la especie o de su hábitat, o de cualquier actividad relacionada con ambas." Dichos objetivos se contienen en el apartado 6 del Plan, entre los que se menciona de manera expresa "establecer el marco para el desarrollo de las actuaciones de control poblacional."(párrafo 5º).

TERCERO. Relevancia del diferente régimen de protección.

Expuesta la normativa que regula la protección del lobo, resulta conveniente, para un mejor examen del debate suscitado, analizar el distinto régimen previsto para unas poblaciones (protección estricta) y otras (medidas de gestión).

En lo que respecta a las especies incluidas en el Anexo V de la Directiva --originariamente, el lobo al norte del Duero-- sometidas a un régimen de medidas de gestión, dicho régimen obligaba a las Administraciones a realizar una vigilancia, tanto de las especies como de sus hábitats (art. 11), y, a la vista de esa vigilancia y cuando se considerara necesario, se autorizaba a adoptar medidas de "recogida de especímenes"(art. 14.1), dentro de las limitaciones previstas en el propio precepto, entre ellas, un sistema de autorizaciones o de cuotas. Con relación a estas previsiones, se establece que la recogida de especímenes de las especies del Anexo V puede adoptarse siempre que resulte compatible con el mantenimiento de las mismas en un estado de conservación favorable.

Respecto de las especies incluidas en el Anexo IV, sometidas a un régimen de protección estricta o rigurosa --originariamente, el lobo en las poblaciones al sur del Duero--, se prohíbe de manera expresa "cualquier forma de captura o sacrificio deliberado"(art. 12).

Este diferente régimen, que trae causa de la norma europea, basado en la doble categoría de especies sujetas a un régimen atenuado de gestión o a uno de protección estricta, no se reproduce con igual rigor en la LPNB, que se limita a partir de la inclusión o no de determinadas especies en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial. Dicho Listado equivale a las especies de protección estricta establecidas en la Directiva; en él se incluía, en un primer momento, el lobo en las poblaciones situadas al sur del Duero. Las demás poblaciones --al norte del Duero--, recogidas en el Anexo VI de la Ley, por tratarse de especies de interés comunitario (las del Anexo IV de la Directiva), quedaban sujetas al régimen general de protección previsto en la LPNB, en concreto, a las medidas de gestión del art. 54.1.

Ahora bien, sobre esta base inicial, el problema surge al examinar la recogida de ejemplares en unas y otras categorías, pues ambas pueden quedar exceptuadas en determinadas condiciones establecidas en el art. 16 de la Directiva. El precepto no es de fácil interpretación, puesto que dispone que, con carácter general, que tales excepciones resultan aplicables tanto a las especies del Anexo IV (arts. 12 y 13) como a las del Anexo V (arts. 14 y 15.1.a) y b). Esa dificultad surge porque, tratándose de especies sometidas a medidas de gestión (Anexo V), ya está prevista la posibilidad de recogida de ejemplares (art. 14.1), de modo que no se comprende bien que, para ese mismo régimen, deban establecerse excepciones a capturas, que no están estrictamente prohibidas, a diferencia de lo que ocurre con las especies del Anexo IV, para las que sí tiene sentido las excepciones.

La interpretación más coherente de la inclusión, en las excepciones del art. 16, del supuesto del art. 14 (especies con régimen de gestión) es que se refiere exclusivamente a los casos en que dicho régimen de gestión --establecido tras la vigilancia del estado de conservación a que obliga el art. 11-- no hubiera contemplado la recogida de ejemplares. Es decir, para las especies sometidas a gestión, conforme a los mencionados criterios de vigilancia y conservación ha de evaluarse si es admisible la recogida de ejemplares, de manera que, en su caso, esta quede incorporada a las medidas de gestión correspondientes; sólo si el régimen aprobado no la hubiera previsto, serían aplicables las excepciones del art. 16.

El TJUE ha declarado que las mencionadas excepciones deben interpretarse en sentido restrictivo "y que impone la carga de la prueba de la existencia de los requisitos exigidos, para cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión"( sentencia de 10 de octubre de 2019, asunto C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851). Y en ese sentido se declara por el Tribunal que "este sistema de protección rigurosa supone la adopción de medidas coherentes y coordinadas de carácter preventivo. Por tanto, tal sistema de protección rigurosa debe permitir evitar efectivamente la captura o el sacrificio deliberados en la naturaleza de especímenes de las especies animales protegidas..."( sentencia de 11 de junio de 2020, asunto C-88/19: ECLI:EU:C:2020:458).

En la normativa nacional, la inclusión de una especie en el Listado --el lobo al sur del Duero antes de la Orden de 2021-- supone la prohibición de "darles muerte" ( art. 57.1.b). Para las poblaciones al norte del Duero, antes de la Orden de 2021, la Ley nacional no contemplaba especialidad directa alguna; sin embargo, al ser todas las poblaciones de lobo consideradas especies de interés comunitario (Anexo II de la Directiva y Anexo del Convenio de Berna), quedaban sometidas al régimen de gestión de la norma comunitaria, al que daban cumplimiento las resoluciones autonómicas adoptadas al amparo del Decreto autonómico de 2015. Conforme a tales previsiones normativas se aprobaron los Planes de Gestión, como el que aquí se revisa, incluyendo "los cupos de extracción estimados a partir de los datos poblacionales recogidos, la evolución del número de daños y la evaluación del grado de conflictividad social existente, así como de la disponibilidad de presas silvestres",así como "los métodos de extracción a emplear en cada caso".

Conviene, pues, recordar esas diferencias de régimen para concluir que, cuando se autoriza un régimen de gestión, este comporta la aprobación de una planificación administrativa, destinada a garantizar la protección de la especie, y en esa planificación pueden incluirse, debidamente justificadas, posibles capturas de ejemplares. Ello implica la aprobación de planes o programas que permitan determinar, a partir de los estudios necesarios, las decisiones más adecuadas para asegurar el buen estado de conservación.

Sin embargo, cuando existe un régimen de protección estricta, aunque puedan establecerse ciertas medidas de planificación, estas no pueden incluir capturas de ejemplares, ya que se encuentran prohibidas; por tanto, no pueden preverse a priori dentro de dicha planificación. Es cierto que este régimen no excluye absolutamente las capturas, pero únicamente permite las excepcionales previstas en el art. 61 LPNB. Dichas excepciones parten de la premisa de la prohibición general, de modo que sólo pueden concederse mediante previa autorización administrativa, no como previsión general dentro de un plan de gestión, sino atendiendo a las circunstancias específicas que concurran en cada caso y que deban acreditarse en el momento en que surjan.

Y así ha venido sucediendo hasta la publicación de la Orden de 2021 en que para las poblaciones sometidas a protección estricta no existían planes de capturas, por estar prohibidas, sin perjuicio de que, si concurrían las circunstancias excepcionales del art. 61, pudieran autorizarse caso por caso.

En otras palabras, cuando existe planificación, el plan incorpora las medidas de extracción y sólo se requiere el acto individual de aplicación, sin más requisitos que los contemplados en la norma que, es precisamente lo que se regula en las resoluciones impugnadas. Por el contrario, cuando existe prohibición con excepciones, el acto concreto que pretenda acogerse a una de ellas debe acreditar su concurrencia en cada caso.

Pues bien, conforme a lo razonado, si la Orden de 2021 vino a unificar todas las poblaciones de lobo en el territorio nacional bajo el régimen de protección del Listado, también las situadas al norte del Duero quedaron sometidas a protección estricta, lo que excluye la aprobación de planes de gestión con finalidad de extracción de ejemplares, quedando prohibido darles muerte como medida de gestión.

Es cierto que, en los Anexos de la Directiva, las poblaciones asentadas al norte del Duero no tienen la protección estricta que allí se confiere; pero ello no impide que la norma española amplíe el nivel mínimo comunitario, como ya se indicó, y el legislador nacional ha optado por atribuir protección estricta a todas las poblaciones de lobo, lo que es plenamente válido conforme a la redacción de la Directiva anterior a la reforma de 2025.

La duda surge a raíz de la Disposición Adicional Primera de la Orden, según la cual "[l] as medidas de extracción y captura de ejemplares que hayan adoptado los órganos competentes de las comunidades autónomas con anterioridad a la entrada en vigor de esta orden, podrán seguir siendo de aplicación, siempre que se ajusten a las condiciones y a las limitaciones previstas en el artículo 61.1.b), c) y d) de la Ley".La norma, aunque formalmente se configuren como adicional, su naturaleza es claramente transitoria.

En efecto, al referirse a la "compatibilidad de medidas vigentes",se está aludiendo a medidas anteriores a la Orden que serían, en principio, incompatibles con el nuevo régimen, de ahí la necesidad de establecer un mecanismo de compatibilidad. Ello se confirma cuando se menciona la "extracción o captura"adoptada "con anterioridad".

Dado que, como se ha señalado, en las poblaciones al sur del Duero --sometidas a protección estricta-- no existían capturas, la disposición no les resulta aplicable. Sí lo es, en cambio, para las poblaciones sometidas a medidas de gestión --las del norte del Duero-- para las que las capturas eran admisibles, como ocurría en el Principado conforme al Decreto de 2015.

La interpretación lógica, sistemática y finalista de la norma es que las capturas realizadas desde la entrada en vigor de la Orden que estuvieran previstas en medidas anteriores sólo podrán ejecutarse cuando concurran las excepciones del art. 61 LPNB. Así, si en el Principado existía un plan de gestión que autorizaba un cupo de capturas, tras la Orden solo podrán llevarse a cabo si concurren tales circunstancias excepcionales, aun cuando el plan no contemplara esta limitación, que deriva tanto de la Orden como de la propia LPNB, que es la que finalmente legitima la restricción.

CUARTO. Respuesta a la cuestión casacional.

A la vista de lo razonado y conforme al art. 93 LJCA, procede responder a la cuestión casacional planteada que el establecimiento, por parte de una Comunidad Autónoma, de una ratio o cupo máximo anual de extracción del lobo en un plan de gestión supone una contravención de las medidas de extracción y captura previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden.

Conforme a lo expuesto, la modificación del Listado, mediante la inclusión de todas las poblaciones de lobo del territorio nacional a protección estricta, resulta incompatible con el establecimiento de medidas de gestión para la extracción o captura de ejemplares, sin perjuicio de las autorizaciones individuales que puedan concederse cuando concurran las excepciones previstas en el art. 61 de la Ley.

QUINTO. Examen de las pretensiones.

Expuesto lo anterior, debemos proceder al examen de las pretensiones y cuestiones suscitadas en el proceso, conforme a la respuesta dada a la cuestión casacional, como impone el art. 93.1 LJCA.

Como ya se ha razonado, en el momento de aprobarse el Plan anual de actuaciones mediante la resolución aquí impugnada, de fecha 1 de julio de 2021, aunque la Orden de 2021 todavía no había entrado plenamente en vigor --lo hizo con su publicación el 20 de septiembre siguiente--, lo cierto es que, en ese momento, ninguna circunstancia había variado respecto de las previsiones establecidas en el Decreto autonómico de 2015, de modo que no existía obstáculo alguno para su aprobación, y en concreto para establecer "un programa anual de control"mediante la "recogida en la naturaleza de las especies de fauna (...) de interés comunitario que se enumeren en el Anexo VI (DH), entre las que se encuentre el lobo al norte del Duero".Desde un punto de vista de técnica legislativa, dicho programa no era sino el plan de gestión que autorizaba, más allá incluso de la Directiva --que fija mínimos--, el propio Listado español.

Ahora bien, el Programa tenía vigencia hasta diciembre de 2022; sin embargo, conforme a sus propias previsiones (apartado 9, página 25 del PDF), las extracciones no podrían llevarse a cabo hasta el mes de septiembre de 2021, de modo que las primeras capturas habrían de realizarse prácticamente de forma coetánea a la entrada en vigor de la Orden.

De lo anterior cabe concluir que, desde el momento en que la Orden entró en vigor, las poblaciones de lobo en el Principado quedaron incluidas en el Listado y sujetas al régimen de protección estricta, con prohibición de capturas. En consecuencia, debe entenderse que las previsiones del Programa devinieron ineficaces y que los cupos establecidos quedaron derogados por la norma de superior rango, puesto que la Orden, con arreglo a la habilitación legal, modificaba el Listado, que tenía cobertura de norma con rango de ley, como ya se dijo.

Es cierto, no obstante, que este régimen quedaba sometido a la previsión contenida en la disposición adicional única de la Orden; pero ya se dijo que dicho régimen, basado en la concurrencia de las circunstancias excepcionales del art. 61, no podía suponer el mantenimiento de una programación de cupos de captura --incompatible con la protección estricta--, sino únicamente un régimen específico de autorización administrativa, tal como dispone expresamente la norma. En otras palabras, si hasta el 20 de septiembre se había autorizado la captura de ejemplares (apartado 9), tales previsiones seguían siendo eficaces; pero, desde esa fecha, quedaban derogados todos los cupos programados, y cualquier captura posterior debía ampararse exclusivamente en el régimen de excepciones.

De todo ello se deduce que, a la fecha en que se dicta la sentencia de instancia --e incluso a la fecha de inicio del procedimiento (octubre de 2022, según se indica en la resolución)--, el Programa debía considerarse derogado por la normativa básica estatal y, por tanto, en tal momento, la resolución que lo aprobaba devenía nula de pleno derecho conforme al art. 47.2 LPAC. Por las mismas razones, debe declararse la derogación sobrevenida del art. 7.5.a) del II Plan de Gestión del Lobo en el Principado de Asturias, aprobado por Decreto 23/2015, que constituye la cobertura del Programa y resultaba igualmente incompatible con la nueva protección instaurada tras la entrada en vigor de la Orden.

Es cierto que la situación generada presenta un carácter ciertamente singular. En efecto, aunque lo expuesto es plenamente coherente con los razonamientos desarrollados en los fundamentos anteriores, no puede dejar de señalarse que, si bien este Tribunal debe resolver atendiendo a la situación del objeto del proceso en el momento en que se insta su tramitación, lo cierto es que, tras la reforma de 2025 --a la que ya se ha hecho referencia y por las razones allí expuestas--, las disposiciones que ahora se declaran nulas podrían ser nuevamente aprobadas conforme al nuevo régimen de protección aplicable a la especie silvestre tras dicha reforma.

Con todo, la conclusión de cuanto antecede, es que procede declarar haber lugar al recurso y, casando la sentencia de instancia, dictar otra en sustitución en la que se estime el recurso contencioso-administrativo originario y se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas.

SEXTO. Costas procesales.

Con relación a las costas ocasionadas en el proceso, por lo que se refiere a las ocasionadas en la casación, deben declararse de oficio, de conformidad con lo previsto en el art. 93.4º LJCA, al no apreciarse temeridad o mala fe. Por lo que se refiere a las costas ocasionadas en la instancia, de conformidad con lo establecido en el art. 139 de la Ley procesal, al que se remite el precepto antes mencionado, también deben declararse de oficio, en contra de lo establecido en la sentencia recurrida, por el sentido del fallo definitivo.

SÉPTIMO.- Publicación.

El fallo de las sentencias que anulan una disposición general debe ser publicado en el mismo periódico oficial en que se dio publicidad a aquélla ( art.72 de la Ley Jurisdiccional). Por ello, procede ordenar la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Principado de Asturias.