Sentencia Contencioso-Administrativo 284/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 238/2023 de 09 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso

Se plantea en este recurso la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños causados a la recurrente a causa de la prohibición de nuevas concesiones de explotación de hidrocarburos en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (en adelante, LCCTE).

A la entrada en vigor de dicha ley, la recurrente, «Oil and Gas Capital, S.L.» («O&GC»), era titular de cinco permisos de investigación de hidrocarburos. Conforme a la legislación sobre la materia, tales permisos obligan a incurrir en trabajos e inversiones, pero confieren el derecho a obtener, en exclusiva, la concesión de explotación de los recursos descubiertos.

La LCCTE, en el artículo 9 y en la disposición transitoria segunda, vetó la posibilidad de otorgar nuevas concesiones de explotación, medida que, a juicio de la recurrente, ha hecho perder a los permisos de investigación su finalidad y sentido; ha supuesto una pérdida tanto del valor de mercado de los permisos de investigación como de los costes incurridos haciendo uso de ellos.

Formulada la reclamación de responsabilidad patrimonial, fue desestimada por silencio administrativo.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

I.- La sociedad actora interesa que declaremos la responsabilidad patrimonial del Estado sobre la pérdida del valor de los permisos de investigación en su condición de objeto de tráfico jurídico y los costes directos e indirectos de las labores de investigación realizadas.

En su muy extensa demanda, refiere que en los años 2012 y 2013 le fueron concedidos cinco permisos de investigación de hidrocarburos de los que actualmente es titular (denominados «Penélope», «Ulises 2», «Ulises 3», «Leo» y «Escorpio»), situados en Andalucía, Castilla-La Mancha y Murcia. De tales permisos detalla su desarrollo y estado actual.

Alega que la aprobación de la LCCTE le ha producido graves perjuicios, dado que conforme al estatuto básico de los permisos de investigación que establece el artículo 9.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, el otorgamiento de un permiso de investigación confiere a su titular el derecho, en exclusiva, a obtener concesiones de explotación. Pero con la enmienda parlamentaria introducida en la disposición transitoria segunda de la LCCTE, los titulares de los permisos de investigación que se encontraban vigentes en el momento de aprobación de la ley fueron privados de la posibilidad de obtener la consiguiente concesión de explotación. Con la supresión de esta oportunidad se ha reducido el valor de la compañía actora, cuyos activos se limitaban a la titularidad de los permisos y su valoración llegó a alcanzar los 60 millones de euros. Por otro lado, ha supuesto la pérdida de las inversiones y gastos realizados, algunos incluso con posterioridad a la aprobación de la nueva ley a causa de que ésta no disponía la caducidad de los permisos de investigación en curso.

Para «O&GC» concurren todas las condiciones para que surja la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. La LCCTE ha supuesto una privación de derechos que ha impactado de forma directa e inmediata en su esfera jurídica, generándole un daño de carácter patrimonial. Este daño reúne todos los elementos de una lesión indemnizable: 1, es un daño singular porque interesa a los titulares de unos determinados permisos vigentes; 2, resultaba imprevisible, con la consiguiente vulneración de la buena fe y la confianza legítima; 3, ha vulnerado el equilibrio de las prestaciones que debe presidir el régimen de aprovechamiento demanial; 4, el daño efectivo y valuable deriva inmediatamente de la vigencia de la LCCTE; 5, se ha producido una privación de derechos al eliminar de la esfera jurídica del titular del permiso la facultad de convertirlo en concesión, despojando al permiso de investigación de todo sentido económico; 6, la medida de la LCCTE es desproporcionada por asistemática, e inidónea para alcanzar el fin propuesto; 7, el daño no es fruto de la fuerza mayor, sino de decisiones y opciones adoptadas por el legislador, y, 8, no existe ningún título jurídico que justifique la lesión producida, por lo que es antijurídica.

Por lo demás, defiende la viabilidad de la acción de responsabilidad conforme a la jurisprudencia y solicita el reconocimiento del derecho de la reclamante a ser indemnizada por los expresados conceptos.

II.- El Abogado del Estado se opone a la demanda mediante una relación de las circunstancias que atañen a los distintos permisos de investigación de «O&GC», de los cuales destaca que no se hallaban en condiciones para haber solicitado con éxito la concesión de explotación, pues algunos estaban suspendidos o en fases preliminares de evaluación ambiental y en ninguno de ellos se había realizado un sondeo, por lo que no había prueba sobre la existencia de hidrocarburos. Se refiere asimismo a las memorias y planes de labores, destacando la falta de una debida justificación de las inversiones realizadas.

Considera que la recurrente dispone de acción directa de responsabilidad en los términos en que ha sido ejercitada, sin perjuicio de que la resolución sobre el fondo dependa de la concurrencia de los requisitos propios de esa responsabilidad.

Seguidamente, niega que en este caso haya una lesión resarcible. Por un lado, no hay una privación singular de derechos con la aprobación de la LCCTE, puesto que el otorgamiento de la concesión exige que se demuestre la existencia de hidrocarburos en cantidades explotables y se cumplan las condiciones impuestas por la normativa de protección del medio ambiente y de ordenación territorial. La recurrente ostentaba tan solo una mera expectativa a obtener la concesión, y no un derecho adquirido del que ha sido privada. Por otra parte, los permisos de investigación se otorgan siempre «a riesgo y ventura del interesado», sin garantizar la recuperación de lo invertido. Recalca la falta de resultados de la actividad de investigación pese a que la duración real de los permisos ha sido superior a ocho años.

En relación con el principio de confianza legítima, señala que la consulta previa a la elaboración de la LCCTE se inició en el año 2017 y en el 2019 se abrió la participación pública en relación con el anteproyecto. El contenido de la disposición transitoria segunda ya se hallaba implícito en la redacción original de la norma, por lo que, en principio, nada impedía a los titulares de los permisos solicitar la concesión de explotación antes de la entrada en vigor de la Ley, y una vez finalizados los trabajos de investigación, proceder a la subsanación o desistimiento en función de los resultados.

Con alcance subsidiario, el demandado discute los criterios que ha empleado la recurrente para calcular la indemnización.

TERCERO.- El cambio legislativo

I.- La Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, regula «La exploración, investigación y explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos de hidrocarburos» ( artículo 1.2.a), actividades que precisan las correspondientes autorizaciones, permisos y concesiones ( artículo 8.1). El Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, completa sus disposiciones.

El permiso de investigación «faculta a su titular para investigar, en exclusiva, en la superficie otorgada la existencia de hidrocarburos [...] en las condiciones establecidas en la normativa vigente y en el plan de investigación previamente aprobado», y en lo que ahora interesa: «El otorgamiento de un permiso de investigación confiere al titular el derecho, en exclusiva, a obtener concesiones de explotación, en cualquier momento del plazo de vigencia del permiso, sobre la misma área, previo cumplimiento de las condiciones a que se refiere el Capítulo III del presente Título» (artículo 9.2), relativo a las concesiones de explotación (artículos 24 a 29 bis).

El permiso de investigación tiene una duración de seis años prorrogable por otros tres (artículo 15.1). Exige, entre otros requisitos, la presentación por el solicitante del «Plan de investigación, que comprenderá el programa de trabajos, el plan de inversiones, las medidas de protección medioambientales y el plan de restauración» (artículo 16.2.c). Concedido el permiso, su titular «estará obligado a desarrollar en todo caso el programa mínimo de labores, trabajos de reconocimiento e inversiones a realizar que se especifiquen en el Decreto de otorgamiento» (artículo 28 del reglamento). La obtención del permiso de investigación no exime a su titular de conseguir de las Administraciones competentes las autorizaciones necesarias para los concretos trabajos y actividades previstas en el plan.

Por otra parte, «La concesión de explotación de yacimientos de hidrocarburos confiere a sus titulares el derecho a realizar en exclusiva la explotación del yacimiento de hidrocarburos en las áreas otorgadas por un período de treinta años, prorrogable por dos períodos sucesivos de diez» (artículo 24.1 de la ley), y los solicitantes deberán presentar a la Administración concedente esta documentación:

«a) Memoria técnica detallando la situación, extensión y datos técnicos de la concesión que justifiquen su solicitud.

b) Plan general de explotación, programa de inversiones, estudio de impacto ambiental y, en su caso, estimación de reservas recuperables y perfil de producción.

c) Plan de desmantelamiento y abandono de las instalaciones una vez finalizada la explotación del yacimiento o del almacenamiento subterráneo, así como recuperación del medio.

d) Resguardo acreditativo de la garantía constituida por el solicitante en la Caja General de Depósitos».

El artículo 30 del Reglamento complementa y detalla el contenido de estos documentos, en términos que debemos transcribir ahora para reflejar el rigor de estas exigencias y la extensa información de que ha de disponer el solicitante tras el desarrollo de la investigación:

«a) Una Memoria en la que se indicará la situación y extensión de la concesión solicitada, se justificará la existencia de hidrocarburos y se estimarán las reservas recuperables; a tal fin se describirán:

- Características del petróleo descubierto.

- Profundidad, presión y demás características físicas del yacimiento subterráneo de que se trate.

- Capacidad potencial de producción diaria de cada pozo perforado.

- Reservas estimadas del yacimiento y capacidad potencial de producción del mismo o de una parte.

- Vida probable al régimen previsto.

- Accesibilidad del depósito de hidrocarburos a la costa o a los grandes centros de abastecimiento y de distribución, teniendo en cuenta los medios de transporte existentes o cuya construcción fuera económicamente factible.

b) Un plano general del permiso o permisos de investigación.

c) Un plano del área o áreas cuya explotación se solicita a escala 1:50.000 en la zona A y 1:100.000 en la zona C, en el que deberá figurar el permiso de investigación y las concesiones derivadas de dicho permiso.

d) Plan general de explotación, con presupuesto y planos de las instalaciones.

e) Programa de inversiones, con el estudio económico de su financiación y las garantías que se ofrezcan sobre su viabilidad.

f) Estudio económico sobre rentabilidad de la explotación, a los precios de mercado previsibles».

Los artículos 34 y 35 de la Ley 34/1998 regulan la extinción de los permisos y concesiones, entre otras causas por incumplimiento de las condiciones de su otorgamiento, por caducidad al vencimiento de sus plazos, por paralización del expediente o suspensión de los trabajos, y por renuncia del titular, entre otras causas.

II.- En el procedimiento de elaboración de la LCCTE se sometieron sus principales postulados a consulta pública del 18 julio a 10 octubre 2017. Después de una laboriosa tramitación, el anteproyecto de la LCCTE de fecha 8 de febrero de 2019 dispuso del trámite de audiencia y participación pública entre el 22 de febrero y el 1 de abril de 2019.

En el Título III del anteproyecto, denominado «Transición energética y combustibles», el artículo 8.1 establecía: «A partir de la entrada en vigor de esta ley no se otorgarán [...] nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación».

La disposición transitoria primera que contenía el anteproyecto establecía:

«1. Lo previsto en el artículo 8 será de aplicación a todas las solicitudes de autorizaciones de exploración y de permisos de investigación de hidrocarburos que se encuentren en tramitación en el momento de entrada en vigor de la presente ley.

»2. Las solicitudes de concesiones de explotación asociadas a un permiso de investigación vigente, que se encuentren en tramitación antes de la entrada en vigor de esta ley, se regirán por la normativa aplicable al tiempo de otorgarse el citado permiso de investigación, a excepción de la posibilidad de prórroga, que se excluye expresamente».

III.- El texto de la Ley finalmente aprobado coincide con el del anteproyecto, con excepción de la numeración de las normas, pues el artículo 8 pasó a ser el 9, y la disposición transitoria primera se convirtió en la disposición transitoria segunda. Además, a través de la introducción de una enmienda, se añadió a la disposición transitoria un apartado con este contenido:

«3. En cualquier caso, no procederá la admisión a trámite de la solicitud de concesión de autorización de explotación de hidrocarburos que no hubiere sido iniciada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente ley».

IV.- En consecuencia, con la entrada en vigor de la Ley, que lo fue el 22 de mayo de 2021, quedó eliminada la posibilidad de solicitar nuevas concesiones de explotación de hidrocarburos. Las concesiones vigentes y las que se hallaban en tramitación en ese momento quedaban sometidas a la normativa precedente, con ciertas modificaciones. De este modo se mantenían los derechos adquiridos por los concesionarios y se respetaban las expectativas de quienes habían solicitado la concesión antes de la ley.

V.- En presencia de las normas que hemos reproducido, debemos rechazar su retroactividad y su naturaleza expropiatoria.

Al contrario de lo que sostiene la recurrente, la prohibición del otorgamiento de nuevas concesiones de explotación de hidrocarburos que contiene la LCCT no tiene efectos retroactivos, puesto que no afectan a un derecho consolidado de la recurrente a obtener la concesión de explotación.

Las previsiones del artículo 9 y de la disposición transitoria segunda se proyectan hacia el futuro, dado que se refieren a actos posteriores a su vigencia como son las solicitudes de concesión formuladas más tarde de la entrada en vigor de la LCCT. Precisamente, ya hemos visto que el número 2 de la citada disposición contiene una norma transitoria destinada a respetar el régimen legal anterior a las solicitudes en estado de tramitación. A falta de esta norma transitoria, las solicitudes en trámite podrían ser rechazadas aplicando literalmente el artículo 9.

VI.- La LCCTE no declara una expropiación singular de los permisos de investigación, sino que impide su eventual transformación en concesiones de explotación.

La consecuencia de esta medida se traduce en la imposibilidad de que el titular de un permiso de investigación alcance el derecho a explotar los yacimientos en caso de que se constatara su existencia.

Aun de no haberse promulgado la LCCTE, para adquirir el derecho a explotar los recursos por quien posee un permiso de investigación serían necesarias dos importantes condiciones adicionales: la conclusión de los trabajos de investigación con un resultado favorable a la existencia de hidrocarburos en cantidades explotables, y el otorgamiento del derecho concesional, supeditado a los requisitos que impone la Ley de Hidrocarburos y su reglamento, así como el resto de la normativa vigente, entre otras la de medio ambiente y la de ordenación del territorio.

En consecuencia, no estamos ante la privación de un derecho consolidado o incorporado al patrimonio de la recurrente, sino de la frustración de una mera expectativa, más o menos lejana o fundada. El valor económico de los permisos, cuya disminución constituye para la recurrente el daño emergente que reclama con carácter principal, depende, lógicamente, de la seriedad y consistencia de esa expectativa.

CUARTO.- La responsabilidad patrimonial del Estado legislador y el principio de confianza legítima

En la actualidad contamos con una abundante doctrina sobre esta clase de responsabilidad que proviene de distintos Tribunales (el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal Constitucional y esta propia Sala). No creemos necesario resumir ahora las líneas y principios generales de una jurisprudencia en la que coinciden las partes del proceso.

Sin embargo, un aspecto de esa doctrina que resulta decisivo para resolver este recurso gira en torno al requisito de la antijuridicidad del daño o perjuicio causado, elemento esencial para apreciar la responsabilidad del Estado legislador. Este requisito es definido en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, siguiendo la precedente regulación, es decir, desde la perspectiva negativa de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño, y se traduce, dicho brevemente, en que el acto legislativo haya ocasionado un sacrificio especial, singular e injustificado.

Como observamos en nuestra STS 1393/2019, de 17 de octubre (rec. 281/2018), la antijuridicidad del daño «en los casos en que el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad». Y esta afirmación puede hacerse extensiva a la hipótesis de que la ley sea declarada contraria al Derecho europeo. Ambas situaciones se corresponden con los supuestos especiales de responsabilidad de los apartados a) y b) del número 3 del citado artículo 32.

Ahora bien, en otro caso para apreciar la antijuridicidad debe acudirse a los elementos generales que debe reunir este requisito en el seno de la responsabilidad patrimonial. Sobre su alcance, la STS 861/2021, de 16 de junio (rec. 8368/2019), advierte lo siguiente:

«La jurisprudencia viene señalando, en relación con la imputación derivada de actos legislativos no expropiatorios, que resulta exigible responsabilidad y, por lo tanto, no existe deber de soportar el perjuicio, entre otras, con las siguientes expresiones: cuando el daño revista caracteres suficientemente singularizados e imprevisibles; cuando exista un sacrificio particular de derecho o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas; cuando existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable; o cuando se produce la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio, unido al principio de confianza legítima que lleva al interesado, con fundamento en las previsiones legales, a llevar a cabo determinadas actuaciones que se ven frustradas por la innovación normativa».

La incidencia del principio de confianza legítima en el marco de la antijuridicidad también es observada en la STS 2093/2016, de 27 de septiembre (rec. 53/2015), «singularmente en casos como el examinado, en los que la reclamación de responsabilidad se formula respecto de una ley que no ha sido declarada inconstitucional y de cuya inconstitucionalidad la parte recurrente no ha suscitado duda alguna». El mismo principio también ha sido estudiado con detalle en la STS 1188/2025, de 25 de septiembre (rec. 16/2023), cuyo fundamento de Derecho sexto debemos reproducir:

«6.1. Esta Sala ha admitido en numerosas ocasiones, en interpretación de los artículos 139.3. de la Ley 30/1992 y el actual artículo 32.3 de la LRJSP ( a la luz de la Constitución y la Jurisprudencia del TC: STC 28/1997 de 13 de febrero y STC 234/2012, entre otras), la responsabilidad de la Administración y del Estado Legislador por vulneración del principio de confianza legítima (en su conexión con el principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 y con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 106.2 de la Constitución) con relevancia sobre la antijuridicidad del daño.

»6.2. Y así se recoge en nuestras sentencias, por citar solo algunas que lo abordan: STS de 17 de febrero de 1998 (Rec. 327/1993), 3 de marzo de 1999 (Rec. 6197/1994), 18 de mayo de 2000 (Rec. 559/1996) y 12 de abril de 2002 (Rec. 218/1998), STS n.º 469/2018 de 21 de marzo (Rec. 5006/2016), STS n.º 2059/2017 de 25 de mayo (Rec. 442/2015), STS n.º 2727/2018 de 12 de julio (Rec. 609/2017), STS n.º 3290/2019 de 16 de Octubre (Rec. 248/2018), STS n.º 5373/2015 de 10 de diciembre (Rec. 10/2013), ...; pero tales sentencias lo abordan en el contexto de una doctrina que establece límites y estrictos requisitos para su acogimiento y, en base a ellos, la apreciación casuística de los hechos determinantes de tal título de imputación.

Así hemos dicho, respecto de la lesión de la confianza legítima como trasunto de la seguridad jurídica y con relevancia sobre la antijuridicidad del daño en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, que para considerar que haya resultado lesionada, debe apreciarse en el caso que los poderes públicos hayan adoptado decisiones que contravengan las creencias, perspectivas y esperanzas fundadas en sus propias decisiones anteriores, para así apreciar si se había generado esa necesaria confianza y certeza basada en la coherencia del comportamiento del Legislador y de la Administración, que desde luego no puede ser defraudada mediante una actuación sorprendente e inesperada respecto del marco administrativo y legislativo previo.

»6.3. Pero además esta Sala tiene dicho que, en materia regulatoria, tal principio de confianza legítima y de seguridad jurídica es compatible, sin duda, con los cambios normativos o administrativos justificados, sin que pueda invocarse como freno a estas modificaciones normativas o a la modificación de las decisiones administrativas en atención a las circunstancias técnicas, económicas, sociales, medioambientales etc. de cada momento. Es lógico que, ante cambios significativos y justificados del panorama económico, técnico etc. del sector de que se trate con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema, se revisen los muy distintos parámetros iniciales determinantes, en magnitudes o en tiempo de disfrute, o del cálculo de la tarifa regulada en su caso, y no puede oponerse a ello meramente el valor de la «seguridad jurídica».

En palabras del Tribunal Constitucional «los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE» ( STC 81/2015, de 30 de abril, FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014, FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución» ( STC 270/2015, de 17 de diciembre).

Igualmente esta Sala en STS de 1 de junio de 2016 (Rec. 472/2014) ha señalado: «En fin, son muy numerosos los pronunciamientos de esta Sala sobre la inexistencia de un derecho inmodificable, en favor de los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, y a las sentencias ya citadas cabe añadir, entre otras, las SSTS de 13 de septiembre de 2012 (RCA 48/2011), 15 de octubre de 2012 (RCA 64/2011), 10 de diciembre de 2012 (RCA 138/2011), 29 de enero de 2013 (RCA 232/2012), 25 de junio de 2013 (RCA 252/2012), 1 de julio de 2013 (RCA 305/2012), 13 de enero de 2014 (RCA 357/2012), 3 de abril de 2014 (RCA 444/2014), y otras, que efectúan los siguientes razonamientos: "[...] La práctica eliminación del riesgo empresarial que supone acogerse a la tarifa regulada, sin competir en precios con el resto de agentes en el mercado, es de suyo una ventaja sobre los operadores del sector eléctrico sujetos a las vicisitudes de la libre competencia, ventaja cuyo reverso lo constituye precisamente, entre otras, la posibilidad de alteración de las medidas administrativas ante cambios de las circunstancias ulteriores (con el respeto a unos mínimos de rentabilidad que en este momento no es el caso recordar). Los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia han establecido con claridad que los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima no obstan a que el titular de la potestad reglamentaria, introduzca cambios y modificaciones en el régimen retributivo".»

»6.4. Además de lo reseñado como límite, podemos señalar que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber: 1.- que se base en signos innegables y externos; 2.- que las esperanzas generadas en el administrado sean legítimas; y 3.- que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar sorprendente e incoherente».

Debemos insistir en que, en materia regulatoria, el principio de confianza legítima presenta unas especialidades que ha resaltado el Tribunal Constitucional en la ya citada STC 270/2015, de 17 de diciembre, seguida por otras posteriores. Esta sentencia, aunque recayó sobre la modificación del régimen retributivo de la producción de electricidad, es perfectamente extensible al presente caso.

El Tribunal declaró que la confianza legítima es compatible con las modificaciones legales en «un ámbito sujeto a un elevada intervención administrativa en virtud de su incidencia en intereses generales, y a un complejo sistema regulatorio que hace inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de permanencia o inalterabilidad frente al ejercicio de una potestad legislativa que obliga a los poderes públicos a la adaptación de dicha regulación a una cambiante realidad económica», que en nuestro caso sería la realidad medio-ambiental. Y continúa: «No cabe calificar de inesperada la modificación producida, pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema. No cabe, por tanto, argumentar que la modificación del régimen retributivo que se examina fuera imprevisible para un "operador económico prudente y diligente", atendiendo a las circunstancias económicas y a la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir un déficit persistente y continuamente al alza del sistema eléctrico no suficientemente atajado con disposiciones anteriores» (FJ 7).

Esta idea es compartida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), que, a título de ejemplo, en recientes resoluciones ha destacado que «un operador económico no puede confiar en una ausencia total de modificaciones legislativas y tan solo puede impugnar las modalidades de tales modificaciones ( sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, apartado 47 y jurisprudencia citada)» (apartado 143 de la sentencia de 11 de septiembre de 2025, asuntos acumulados C-764/23 a C-766/23). En la sentencia de 2 de octubre de 2025, asunto C-369/24, declara:

«39 En lo que se refiere a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, según reiterada jurisprudencia, la posibilidad de invocar el principio de protección de la confianza legítima está abierta a todo operador económico en relación con el cual una institución haya generado esperanzas fundadas. No obstante, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Unión Europea, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones de la Unión ( sentencia de 26 de junio de 2012, Polonia/Comisión, C-335/09 P, EU:C:2012:385, apartado 180 y jurisprudencia citada)».

Sobre la regulación energética se ha pronunciado el igual sentido el TJUE en muchas otras sentencias, como las de 21 de junio de 2018 (asunto C-5/16), 11 de julio de 2019 (asuntos acumulados C-180/18, C-286/18 y C-287/18), 15 de abril de 2021 (asuntos acumulados C-798/18 y C-799/18), y 27 de junio de 2024 asunto C-148/23).

QUINTO.- Aplicación a este caso del principio de confianza legítima en relación con la tramitación de la LCCTE

La recurrente construye su argumentación sobre el hecho de que solicitó los permisos de investigación amparada en la confianza de que, en caso de tener éxito las labores de investigación, podría explotar en su día el recurso mediante la oportuna concesión.

Podría aceptarse -aunque después diremos hasta qué punto- que esta creencia o confianza de la actora concurría en la fecha en que solicitó los permisos, pero no abarca ni mucho menos todo el período comprendido entre la obtención de aquéllos y la promulgación de la LCCTE.

Esta ley tiene su fundamento en la tendencia global de prevención de los efectos del cambio climático a través de la reducción del uso de carburantes fósiles. La entidad «O&GC», dedicada exclusivamente a tan específica actividad -como demuestra el hecho por ella afirmado de que los cinco permisos de investigación constituían su único activo-, no podía desconocer esa tendencia legislativa y también que habría de afectarle antes o después, por lo que difícilmente puede compartirse que actuara bajo el convencimiento de que se mantuviera indefinidamente y sin variaciones el régimen regulatorio de los hidrocarburos. El gas natural constituye un combustible fósil por cuanto comparte con el petróleo la cualidad de fuente de energía no renovable derivada del carbono, por lo que no era impensable que la recurrente pudiera verse afectada en el curso de un proceso encaminado a la descarbonización. Algunas técnicas de extracción y de almacenamiento de este combustible han provocado agudas polémicas públicas sobre sus efectos en el medio ambiente.

II.- La confianza que eventualmente pudiera mantener la actora hubo de quebrarse necesariamente con la publicación del anteproyecto de la LCCTE mediante su información pública a partir del 22 de febrero de 2019. El anteproyecto, como hemos visto, recogía en su artículo 8 la prohibición de conceder nuevas explotaciones de hidrocarburos, y la disposición transitoria primera concretaba dicha prohibición en los términos ya referidos.

La Sala no comparte las razones en que la demandante se apoya para decir que fue sorprendida por el cambio legislativo. Sostiene que la enmienda en sede parlamentaria de lo que luego sería la disposición transitoria segunda de la ley, por la que se introdujo en ésta un número 3, fue lo que le permitió conocer que no se adjudicarían nuevas concesiones sobre los permisos de investigación en vigor. Hasta ese momento, la equívoca redacción del apartado 2 de esa misma disposición permitía entender lo contrario.

Pero la enmienda, que antes hemos transcrito, se limita a ordenar la inadmisión de las solicitudes de concesión de explotación. El hecho de que éstas sean inadmitidas o desestimadas en realidad tan solo afecta al contenido del acto administrativo resolutorio de la solicitud y resulta indiferente para la titular de los permisos de investigación, cuyo perjuicio proviene de la privación de la expectativa de obtener una concesión a su favor.

Por otro lado, la redacción del número 2 de la disposición transitoria no parece suscitar ningún problema interpretativo. Éste dice: «Las solicitudes de concesiones de explotación asociadas a un permiso de investigación vigente, que se encuentren en tramitación antes de la entrada en vigor de esta ley, se regirán por la normativa aplicable al tiempo de otorgarse el citado permiso de investigación [...]». El sujeto de la frase es «las solicitudes de concesiones de explotación» y no el «permiso de investigación» al que estén asociadas, como prueba el uso del plural del verbo «encuentren». Esto es, de la lectura de la norma se deduce claramente que son las solicitudes las que han de hallarse en tramitación y no los permisos de investigación. Además, los permisos de investigación de la demandante no estaban «en tramitación», sino que ya habían sido concedidos años atrás.

Puesto que con la audiencia del anteproyecto la demandante conoció el destino deparado a los permisos con que contaba, razonablemente no pudo seguir confiando en que podría verse favorecida con las concesiones de explotación. Los gastos en los que, según alega, incurrió después de esa fecha no están amparados por la confianza legítima, y menos aun los que dice haber realizado después de la publicación de la LCCTE.

Como pone de manifiesto el Abogado del Estado, la recurrente podría haber renunciado entonces a los permisos ( artículos 34 de la Ley 34/1998 y 73 del reglamento), liberándose así de la obligación de proseguir con su actividad.

SEXTO.- Las expectativas de la recurrente de adquirir la concesión de explotación

El examen del resto de las cuestiones que suscita el recurso requiere ciertas precisiones, relativas a la etapa o situación en que se hallaban las labores de investigación cubiertas por los permisos, a la causa de paralización o suspensión de los trabajos y a la naturaleza del daño patrimonial cuya indemnización se reclama.

I.- Los permisos de investigación fueron concedidos en las siguientes fechas:

1.- Los denominados «Ulises 2» y «Ulises 3», situados en la provincia de Jaén, por Decreto 86/2012, de 10 de abril, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.

2.- El permiso «Penélope», situado en la provincia de Sevilla, por Decreto 87/2012, de 10 de abril, de dicho Consejo.

3.- El permiso «Escorpio», por Acuerdo de Consejo de Gobierno de la de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 5 de abril de 2013.

4.- El permiso denominado «Leo», ubicado en las comunidades de Castilla-La Mancha y Murcia, mediante el Real Decreto 246/2013, de 5 de abril.

Todas estas autorizaciones se hicieron «a riesgo y ventura» de la solicitante, expresión que remite, como señala la actora, al mero riesgo empresarial del fracaso de la investigación. Los permisos concedidos no incluían las concretas autorizaciones para las distintas labores de investigación, que debían someterse a las particulares autorizaciones ambientales o de otro género exigidas por la normativa aplicable.

En el momento de aprobarse la LCCTE ninguno de los permisos había progresado hasta la práctica de un sondeo, acto que para la recurrente constituye «un hito de absoluta transcendencia porque lleva de suyo que la compañía ha podido estimar el volumen de hidrocarburos y constatar si trae en cuenta incurrir en los trabajos de prospección e inversiones posteriores». Hasta la realización del sondeo, por tanto, se desconoce si será factible la explotación del recurso, circunstancia determinante de la decisión de solicitar la concesión.

En nuestro caso, los sondeos sólo estaban autorizados para uno de los cinco permisos, «Penélope», por resoluciones de 5 de junio de 2019, pero no llegaron a ejecutarse.

Los demás permisos se encuentran pendientes de autorización ambiental. «Ulises 2» y «Ulises 3» están suspendidos desde el 22 de mayo de 2021 hasta la finalización del procedimiento de Autorización Ambiental Unificada. Igual ocurre con «Escorpio», en que la titular no ha presentado el Estudio de Impacto Ambiental, y con «Leo», suspendido con efectos de 19 de abril de 2016 debido a la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental del proyecto «Campaña de prospección sísmica 2D».

Por consiguiente, no compartimos la impresión de la recurrente de que las investigaciones amparadas por los permisos tenían «un grado de madurez elevada» cuando ni siquiera habían llegado al punto de comprobar mediante sondeos la presencia de hidrocarburos explotables.

II.- El cumplimiento de las obligaciones asumidas por la titular de los permisos también debe matizarse.

Tanto la Junta de Andalucía como la Administración autonómica de Murcia informaron, a petición de la Sala, de que «O&GC» no incumplió ningún requerimiento de los que pudiera haberle dirigido la Administración. Pero no dicen que cumpliera todas y cada una de las obligaciones derivadas de la autorización. Por el contrario, ambas Administraciones dicen que las inversiones a las que se comprometió la interesada y que afectaban a los permisos «Penélope», «Ulises 2» y «Ulises 3», en Andalucía, y «Escorpio», en Murcia, no estaban auditadas pese a ser una obligación establecida en el artículo 11.1.3.b) del reglamento. En cuanto a «Escorpio», además, se dice en el informe que «La tramitación ambiental no se ha llevado a término porque el interesado no [ha] presentado el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental».

No podemos atribuir la superación del plazo de seis años de duración del permiso únicamente a la lentitud de la Administración, como hace la actora.

III.- El daño cuya reparación solicita la recurrente reside, no en el lucro cesante o ganancia dejada de obtener por una eventual explotación de los recursos descubiertos gracias a los permisos de investigación, sino en el daño emergente que supone la pérdida de valor de esos permisos de investigación, los cuales constituyen todo su activo patrimonial.

No obstante, la forma de calcular el valor de los permisos se fundamenta en un método que evalúa el volumen y probabilidad del hallazgo y explotación de los hidrocarburos, método que tiene en consideración, entre otros factores, «la suma de los flujos de caja anuales obtenidos por la venta». En realidad, la valoración económica se fundamenta en meras especulaciones ante una situación en que las labores de investigación se hallaban muy lejos de la detección de gas natural, de conocer el volumen del yacimiento y de otras condiciones imprescindibles para estimar si sería factible su explotación comercial. La cuantificación de la reclamación tiene su apoyo en meras conjeturas acerca de los posibles beneficios económicos de la explotación.

SÉPTIMO.- La inexistencia de lesión antijurídica

I.- Establece el artículo 1 de la LCCTE -y se deduce con evidencia del preámbulo y del resto de su contenido normativo-, que su objeto es dar cumplimiento a los objetivos del Acuerdo de París de 2015 sobre cambio climático, facilitar la descarbonización de la economía española e implantar un modelo de desarrollo sostenible basado en las energías renovables.

Según el preámbulo, la ley «pone en el centro de la acción política la lucha contra el cambio climático y la transición energética [...] para facilitar de manera predecible la progresiva adecuación de la realidad del país a las exigencias que regulan la acción climática». Y afirma: «Avanzar en una economía descarbonizada y segura implica aceptar un uso responsable de los recursos por lo que la ley, con carácter general, limita los nuevos proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, minerales radioactivos y carbón en territorio español». Como contrapartida, la ley introduce disposiciones «que fomentan los gases renovables, incluyendo el biogás, el biometano, el hidrógeno y otros combustibles alternativos».

Precisamente, la descarbonización se eleva a la categoría de principio rector de la ley y de sus normas de desarrollo (artículo 2). Y el artículo 3.1 fija como objetivos mínimos nacionales:

«a) Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23% respecto del año 1990.

»b) Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42%. Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 74% de generación a partir de energías de origen renovable.»

»c) Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria».

Asimismo, la ley establece que antes de 2050 España deberá alcanzar la neutralidad climática y el sistema eléctrico deberá estar basado exclusivamente en fuentes de generación de origen renovable (artículo 3.2.).

Las modificaciones legislativas que acoge la LCCTE, muy heterogéneas, no pueden considerarse totalmente sorpresivas o inesperadas, dada la respuesta internacional y las múltiples iniciativas normativas destinadas a frenar los efectos del cambio climático. Esta situación hacía presagiar un ajuste regulatorio con transcendencia en el sistema energético en general y en particular en los sectores económicos que operan sobre la extracción y el empleo de combustibles fósiles, por medio de desincentivar las actividades basadas en el uso de tales combustibles y fomentar las energías renovables. El Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, se refiere en su consideración 19 a esta finalidad: «Una transición socialmente aceptable y justa a una economía hipocarbónica sostenible debe exigir cambios de comportamiento en materia inversora, en lo que respecta tanto a la inversión pública como a la inversión privada».

II.- Ante la situación expuesta, consideramos que es una consecuencia que debe soportar la sociedad recurrente, como uno de los riesgos asumidos con su actividad, la prohibición de explotar en un futuro los hidrocarburos sobre los que investigaba y la consiguiente pérdida de valor económico de los permisos. A juicio de la Sala, «O&GC» no ha sufrido un sacrificio especial, singular y no justificado, sino consecuente con la necesidad de acometer las reformas legales destinadas a minorar o acabar con el empleo de combustibles fósiles, reformas que no son producto de la improvisación sino de una evolución normativa generalizada y notoria. Y, por otra parte, en el proceso de transición energética no era totalmente insólito e imprevisible para una entidad cuyo negocio es la búsqueda de hidrocarburos, que su actividad pudiera ser limitada o gravemente afectada por unas soluciones legislativas dirigidas precisamente a terminar con la utilización masiva de esos combustibles.

En definitiva, no apreciamos que la prohibición de la LCCTE vulnere los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales. Debemos manifestar de nuevo que la recurrente no tenía ningún derecho adquirido a la explotación de los yacimientos de gas natural, sino una mera expectativa que dependía de circunstancias ajenas a su voluntad, como la propia existencia de esos yacimientos de gas natural en condiciones favorables a su comercialización. Tampoco observamos en el artículo 9 ni en la disposición transitoria segunda de dicha ley ningún motivo de inconstitucionalidad por infracción de los artículos 1.1, 9.3, 33.3, 106 y 128 CE, por lo que no creemos conveniente plantear la cuestión ante el Tribunal Constitucional. Por igual motivo, no hay indicios de que hayan sido infringidos los derechos y libertades del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que invoca la demandante.

III.- Por las mismas razones, no procede declarar la responsabilidad del Estado con base a los demás conceptos que, de forma subsidiaria, deduce la recurrente.

OCTAVO.- Costas procesales

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 3 de dicho precepto disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de 4.000 euros, más el IVA si procediere, a la vista de la índole del asunto, la cuantía litigiosa y las actuaciones procesales desarrolladas.