Sentencia Contencioso-Administrativo 429/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 5729/2024 de 09 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso

I.- La sentencia recurrida en casación estimó parcialmente el recurso contencioso que interpuso el Ayuntamiento de Vila-real contra la resolución del Jurado de Expropiación que fijó el justiprecio del aprovechamiento urbanístico de la finca propiedad de las actuales recurrentes. Por tal motivo, redujo su importe de 30.097,22 a 20.313,97 euros.

La Sala revisó el cálculo que había efectuado el Jurado aplicando la fórmula del artículo 22 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley del Suelo. Dicho artículo determina el valor del suelo urbanizado no edificado multiplicando la edificabilidad por valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente. El valor de repercusión (VRS) proviene de restar al valor en venta del producto inmobiliario terminado (Vv) el valor de construcción (Vc) y los gastos de promoción. Éstos últimos consisten en una parte alícuota del valor en venta y opera como un divisor de éste, denominado coeficiente K. Todo ello según la fórmula que recoge la sentencia de instancia y que no es necesario reproducir aquí.

Sí debemos decir que el coeficiente K, a tenor del número 2 del precepto, «pondera la totalidad de los gastos generales, incluidos los de financiación, gestión y promoción, así como el beneficio empresarial normal de la actividad de promoción inmobiliaria necesaria para la materialización de la edificabilidad». Consiste dividir el valor en venta por un 1,40, aunque puede oscilar entre el 1,20 y el 1,50 ante determinadas circunstancias. Siguiendo la misma norma, el valor de construcción es el resultado «de sumar los costes de ejecución material de la obra, los gastos generales y el beneficio industrial del constructor, el importe de los tributos que gravan la construcción, los honorarios profesionales por proyectos y dirección de las obras y otros gastos necesarios para la construcción del inmueble».

De acuerdo con este método de valoración, el valor del suelo es inversamente proporcional al valor de construcción. Por eso, el incremento del valor de construcción con costes que le son ajenos, como sucede con los que corresponden a la actividad de promoción, conlleva una injustificada disminución de aquél.

II.- La disparidad de la Sala de Valencia y el Jurado se centró en el valor de construcción y, dentro de éste, en los gastos adicionales al coste de ejecución material de la obra. Mientras que el Jurado de Expropiación había fijado esos gastos en un 29% sobre los costes de ejecución material, el Ayuntamiento recurrente los establecía en un 38,5% de acuerdo con el informe pericial que acompañaba. Éste consideraba que los gastos adicionales comprendían los siguientes conceptos -todos calculados sobre el coste de ejecución material: los gastos generales del constructor (un 13%), el beneficio industrial (6%) y

«- El importe de los tributos que gravan la construcción: Se incluyen las tasas por licencias, ocupación de vía pública con vallas, andamios, grúas y contenedores, ICIO, Impuesto de Actos Jurídicos Documentados por la declaración de obra nueva y las tasas por obtención de la licencia de primera ocupación. Habrá que estar a las ordenanzas fiscales de cada municipio y a la normativa fiscal. En el caso concreto de Vila-real serán como mínimo pues de un 4,5% (0,7% Tasa Ordenanza Fiscal 6/2013 (BOP núm. 57 de 11/05/2013); 2% ICIO Ordenanza Fiscal 5/2013 (BOP núm. 156 de 28/12/2013); 1,5% Impuesto AJD por declaración de obra nueva; 0,18€/m2/día ocupación vía pública Ordenanza 21/2010 (BOP núm. 148 de 8/12/2009); 30€ Tasa Licencia Primera Ocupación Ordenanza Fiscal 6/2013 (BOP núm. 57 de 11/05/2013)).

- Los honorarios profesionales por proyectos y dirección de las obras: Incluyen en general los honorarios por los de dirección de obra de arquitecto y arquitecto técnico, proyectos básico y de ejecución, estudio de seguridad y salud, coordinación de seguridad, programa de control de calidad, estudio geotécnico y topografía. Se cifran en una media de 9% sobre el CEM.

- Otros gastos necesarios para la construcción del inmueble: Se cifran en un 6% de media, incluyendo entre otros los costes notariales y registrales de la declaración de obra nueva, primas de seguros y estudios complementarios.»

Sobre estas premisas, dedujo la sentencia:

«Ante la confusión del coeficiente de gastos para hallar el valor de construcción, para deslindarnos podemos tomar como parámetros las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 363/2022 de 23 de marzo de 2022 (rec. 2136/2021- ECLI:ES:TS:2022:1251)o sentencia de esta Sala y Sección Primera núm. 238/2022 de 7 de abril de 2022 (rec. 102/2019- ECLI:ES:TS:2022:1533 ),ambas fijan como primera gran diferenciación, entre los gastos y beneficio empresarial de la actividad de promoción, que se incluyen en el coeficiente K en tanto que en "Vc" los costes de ejecución, gastos y beneficio industrial del constructor, incluidos impuestos y honorarios profesionales relativos a la construcción, distinción entre promoción y construcción que se refleja por el legislador en la forma de delimitación de ambos conceptos.

»Con estos parámetros, incluiríamos en el coeficiente "K" como regla general: Gastos de notaría: redacción de documentos notariales para la venta de la edificación que no son sólo las escrituras de compraventa, sino que debe incluirse la declaración de obra nueva, división horizontal y constitución de hipoteca. Gastos de Registro: Inscripción en el Registro de la Propiedad de todas las escrituras anteriores. Impuesto de Actos Jurídicos documentados, debido a que se trata de un edificio de nueva construcción y seguro decenal, en tanto el mismo únicamente es exigible para supuestos de promoción de obra, no ante supuestos de autopromoción. En tanto que, en "Vc" podemos incluir como dice la propia norma: costes de ejecución material de la obra, los gastos generales y el beneficio industrial del constructor, el importe de los tributos que gravan la construcción como tasa de la licencia de obras e impuesto de construcción, los honorarios profesionales por proyectos y dirección de las obras y otros gastos necesarios para la construcción del inmueble.

»Sobre esta base se ha corregido en ambas sentencias una tendencia de los JPE debida a la entrada en vigor de la Ley 25/2009 (Ley Omnibus) a reducir el "Vc" a 29%, se justificaba sobre la base de que la norma había reducido los honorarios de profesionales y técnicos intervinientes y no se incluyen algunos honorarios ya que los interpretaban incluidos en el coeficiente "k". La corrección en ambas sentencias ha supuesto pasar el "Vc" del 29% al 38,50 %, porcentaje que ya acogió la sentencia de esta Sala y Sección Primera en sentencia núm. 714/2020 de 9 de junio de 2020 (rec. 579/2016 ECLI:ES:TSJCV:2020:8394 )y que en este punto no fue revocada, el valor en venta sería:

»a) Presupuesto de ejecución material (PEM) 560,50 €/m2t.

»b) Coeficiente de gastos 38,50 % 217,47 €/m2t.

»c) Valor en construcción 777,97 €/m2t».

III.- Preparado recurso de casación contra esta sentencia por las expropiadas, la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo estimó de interés casacional interpretar el mencionado artículo 22 del Reglamento de valoraciones y diferenciar entre los conceptos que forman parte del coeficiente K y los gastos comprendidos en el valor de construcción.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes

I.- La parte recurrente comienza sus alegaciones reproduciendo los conceptos legales de valor de construcción y valor de promoción incluidos en el coeficiente K y distinguiendo entre los gastos que forman parte de uno y otro.

A su juicio, la Sala de instancia diferencia los gastos de construcción y de promoción siguiendo la STS 363/2022, de 23 de marzo, pero después realiza una interpretación contraria a ésta al incluir entre los gastos de construcción el impuesto de actos jurídicos documentados, declaración de obra nueva y el seguro decenal, que son gastos de promoción integrados en el coeficiente K.

Alega asimismo que la aplicación de la Orden ECO/805/2003 produce una distorsión en la valoración del suelo, pues no disocia entre los gastos de construcción y de promoción del producto inmobiliario. Y supone una infracción de la disposición transitoria tercera del Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo.

Por tanto, considera que deben detraerse del valor de construcción, por ser gastos propios de la promoción: primero, los gastos de notaría; segundo, los gastos de registro; tercero, el impuesto sobre actos jurídicos documentados y, cuarto, el seguro decenal.

Y solicita a la Sala estos pronunciamientos:

«- Se declare que desde la entrada en vigor del RD 1492/2011, resulta inaplicable la Orden ECO/805/2003 a las valoraciones del suelo.

»- Se declare que de conformidad con lo establecido en el artículo 22 del RD 1492/2011, no existe concurrencia de conceptos entre los gastos aplicables al valor de construcción y los gastos aplicables al coeficiente K, en tanto dichos conceptos se encuentran perfectamente delimitados, diferenciados y se excluyen mutuamente.

»- Se declare que la Sentencia impugnada ha aceptado una valoración que incluye en el porcentaje de gastos aplicado al Vc conceptos ya contemplados en el coeficiente K.

»- Se declare que dentro del coeficiente K deben incluirse los gastos relacionados con la promoción del inmueble y en el Vc los gastos de construcción, no debiendo incluirse dentro del Vc los conceptos ya incluidos en el coeficiente K, relacionados en los párrafos 80 a 83 de este escrito [gastos de notaría, de registro, impuesto sobre actos jurídicos documentados y seguro decenal].

»- En consecuencia, se mantenga, exclusivamente para nuestro supuesto, que el porcentaje de gastos aplicable es el 29%, lo cual conlleva a mantener el valor del bien expropiado en la cantidad de 30.097,22€, conforme acordó el JPE en la Resolución revocada por la Sentencia impugnada».

II.- El Abogado del Estado no se opuso al recurso por hallarse éste destinado a confirmar la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Castellón, órgano cuya representación y defensa le corresponde.

III.- El Ayuntamiento de Vila-real reproduce el artículo 22.1 de Real Decreto 1492/2011 y manifiesta que la sentencia impugnada distingue correctamente entre los conceptos que integran el valor de construcción y el coeficiente K. Aquél comprende el coste de ejecución material de la obra, los gastos generales y el beneficio industrial del constructor, los tributos que gravan la construcción, los honorarios profesionales por proyecto y dirección de obra y otros gastos necesarios para la construcción del inmueble. El coeficiente K pondera la totalidad de los gastos generales de la promoción inmobiliaria, incluyendo los gastos de financiación, los gastos de gestión, los gastos de promoción y el beneficio empresarial normal de la actividad promotora.

Afirma la parte recurrida que el problema no es tanto la distinción de conceptos sino que la recurrente considera excesivo aplicar unos gastos de construcción del 38,5% sobre el valor de ejecución material y pretende reducirlos al 29% como hizo el Jurado, pero esta posibilidad fue negada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 23 de marzo de 2022.

Niega que exista una duplicidad de conceptos en la valoración realizada por el Ayuntamiento y ratificada en la sentencia: la inclusión de ciertos gastos en el valor de construcción se ajusta a lo dispuesto en el artículo 22.3 del mismo Real Decreto al responder a gastos directamente vinculados a la construcción y no a la promoción. El porcentaje del 38,5% está justificado y se ajusta a la realidad del mercado, y la reducción al 29% carece de justificación técnica.

El Ayuntamiento alega asimismo que la metodología por él aplicada y confirmada en la sentencia es compatible con la normativa vigente, concuerda con la práctica administrativa y la jurisprudencia y garantiza la indemnidad patrimonial del expropiado. Por el contrario, la reducción que se pretende por la recurrente vulneraría este principio de indemnidad.

Finaliza el escrito con estas conclusiones:

1. La sentencia recurrida aplica correctamente el artículo 22.3 del RD 1492/2011, respetando la diferenciación entre el Valor de construcción (Vc) y el coeficiente K establecida en la normativa y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

2. No existe duplicidad de conceptos en la valoración realizada por el Ayuntamiento de Vila-real y confirmada por la sentencia recurrida, pues el Vc incluye exclusivamente los gastos de construcción, mientras que el coeficiente K pondera los gastos de promoción.

3. El porcentaje del 38,5% aplicado sobre el coste de ejecución material para determinar el Vc está justificado y se ajusta a la realidad del mercado, sin incluir gastos propios del Promotor.

4. La pretensión de la parte recurrente de reducir el porcentaje de gastos al 29% carece de justificación técnica y vulneraría el principio de indemnidad patrimonial.

5. La sentencia recurrida es plenamente conforme con la doctrina más reciente del Tribunal Supremo en materia de valoración de suelos expropiados, especialmente con la sentencia de 23 de marzo de 2022.

TERCERO.- Doctrina sobre el coeficiente K

Como indica el auto de admisión del recurso, sobre las partidas que han de formar parte del coeficiente K y del valor de construcción esta Sala se ha pronunciado con anterioridad, por eso recaba ahora que declaremos si debemos «reforzar, reafirmar o aclarar» nuestro criterio. El precedente está constituido por la STS 363/2022, de 23 de marzo (rec. 2136/2021), resolución ésta que cita y resume la sentencia objeto de este recurso. En dicha STS 363/2022 dijimos:

«SEGUNDO.- Así planteado el recurso, se suscitan en el auto de admisión como cuestiones de interés casacional: "i) sí existe concurrencia de conceptos entre los gastos que han de considerarse para el cálculo del coeficiente K y los gastos que sirven para calcular el Vc, o, por el contrario, unos y otros responden a finalidades o criterios de valoración distintos; y, ii) sí, tras la entrada en vigor del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, es procedente la aplicación de la Orden ECO/805/2003."

»La respuesta a la primera cuestión resulta del propio texto del art. 22.2 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo [...]

»Se distingue, por lo tanto, entre los gastos y beneficio empresarial de la actividad de promoción, que se incluyen en el coeficiente K y los costes de ejecución, gastos y beneficio industrial del constructor, incluidos impuestos y honorarios profesionales relativos a la construcción, distinción entre promoción y construcción que se refleja por el legislador en la forma de delimitación de ambos conceptos. Así, en cuanto los gastos y beneficio industrial asociado a la actividad de promoción se computan globalmente mediante la aplicación de un coeficiente con carácter general de 1,40, con lo que se persigue una homogeneización que evite valoraciones injustificadamente divergentes, modulando el coeficiente a la baja en 0,20 y al alza en 0,10 cuando se justifique la concurrencia de las circunstancias señaladas expresamente en el propio precepto que afectan a la promoción de que se trate. Mientras que la determinación del valor de construcción no responde a un coeficiente preestablecido sino a la concreción en cada caso de los conceptos que lo componen a que se refiere el precepto.

»Esta delimitación de conceptos incluidos en el coeficiente K y el Vc, junto con el distinto criterio para su determinación, pone de manifiesto la alteración y errónea valoración a la que se llega, tanto por el doble cómputo de un mismo concepto en el coeficiente K y el Vc, como por la consideración o inclusión en el que no corresponda, pues el coeficiente K viene preestablecido en la norma, mientras que la incorporación al Vc de un concepto propio del anterior altera el resultado o importe del mismo.

»Ello lleva a concluir, en relación con la primera de las cuestiones planteadas en el auto de admisión, que no existe concurrencia de conceptos entre los gastos que han de considerarse para el cálculo del coeficiente K y los gastos que sirven para calcular el Vc, y que por el contrario, unos y otros responden a finalidades y criterios de valoración distintos».

Esta doctrina ha sido reiterada recientemente en las SSTS 256/2026, de 4 de marzo (rec.1005/2024), y 326/2026, de 17 de marzo (rec.2667/2025), y no concurre ningún motivo que justifique que nos apartemos de ella, por lo que debemos confirmarla en todos sus términos.

CUARTO.- Sobre la Orden ECO/805/2003

La recurrente solicita en el escrito de interposición del recurso la declaración formal de esta Sala de que la Orden ECO/805/2003 es inaplicable a las valoraciones del suelo desde la entrada en vigor del Real Decreto 1492/2011.

Esta petición no puede ser acogida por tres razones.

Primero, porque ya existe una doctrina de la Sala al respecto, contenida en el fundamento de Derecho segundo de la STS 949/2018, de 6 de junio (rec.487/2017) -que también reprodujimos en la citada STS 363/2022:

«[D]esde la entrada en vigor del Reglamento de Valoraciones aprobado por Real Decreto 1942/2011, no se aplican otras normas de valoración del suelo, referidas al método residual, que las contenidas en éste, y a él han de estimarse referidas las remisiones que se contienen en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio y en el posterior, aprobado por Real Decreto 7/2015, de 30 de octubre, que le sustituyó; sin vigencia directa alguna ya en el ámbito expropiatorio ni de la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, ni, menos aún, del Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio».

Segundo, en la sentencia de instancia no se aplica dicha Orden, por lo que no forma parte del objeto del pleito.

Por último, hemos recordado en la STS 326/2026 (FJ 7) que «el Pleno de esta Sala Tercera adoptó en fecha 3 de noviembre de 2021 un acuerdo sobre sobre el contenido de la sentencia y su relación con el interés casacional objetivo identificado en el auto de admisión, que era del siguiente tenor: "La sentencia de casación debe limitar su examen a las infracciones jurídicas planteadas en el escrito de interposición sobre las que previamente se ha apreciado el interés casacional en el auto de admisión, pero puede extenderse a otras infracciones jurídicas asimismo planteadas en el escrito de interposición (y antes anunciadas en el de preparación) siempre y cuando guarden relación de conexidad lógico-jurídica con las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional"».

Y en el presente caso no existe esa conexidad al no constituir la Orden mencionada un presupuesto necesario para abordar o resolver ni la cuestión casacional definida en el auto de admisión, ni el litigio planteado en la instancia.

QUINTO.- Aplicación de la doctrina casacional al caso concreto

En la transcripción de la sentencia de Valencia que figura en el primer fundamento de esta resolución puede observarse que refiere acertadamente la doctrina de esta Sala, es decir, la contenida en la STS 363/2022, en cuanto considera que no pertenecen al valor de construcción, y sí al coeficiente K por tratarse de gastos de la promoción: primero, los causados por el otorgamiento de documentos notariales como las escrituras de compraventa, declaración de obra nueva, división horizontal y constitución de hipoteca; segundo, los de inscripción en el Registro de la Propiedad; tercero, la cuota del impuesto sobre actos jurídicos documentados, y, por último, la prima del seguro decenal.

Pero la Sala de instancia no es consecuente con esta apreciación, dado que después acoge el cálculo del Ayuntamiento que, como también se refleja en la transcripción, califica como gastos de construcción el «Impuesto de Actos Jurídicos Documentados por la declaración de obra nueva» y «Otros gastos necesarios para la construcción del inmueble: Se cifran en un 6% de media, incluyendo entre otros los costes notariales y registrales de la declaración de obra nueva, primas de seguros y estudios complementarios.»

Si consideramos que estos conceptos no forman parte del valor de construcción sino del coeficiente K, entonces no puede acogerse el porcentaje de gastos que calcula el Ayuntamiento en un 38,5% del presupuesto de ejecución material de la obra, pues ha de ser necesariamente inferior.

Por otro lado, la sentencia atribuye la discrepancia entre el Ayuntamiento y el Jurado sobre tales gastos a la tendencia de disminuir los honorarios profesionales como consecuencia de la Ley Ómnibus. Pero, en realidad, tal como expresa la resolución del Jurado, el rechazo del porcentaje del 38,5% que postulaba el Ayuntamiento proviene de que incluye algunos gastos que deben estar contemplados en el coeficiente K, es decir, el mismo defecto que observa esta Sala.

En definitiva, la sentencia de instancia debe ser casada a fin de reponer las actuaciones para que se efectúe una nueva valoración que excluya del valor de construcción los gastos ocasionados por el otorgamiento de documentos notariales, declaración de obra nueva, división horizontal y constitución de hipoteca, inscripción en el Registro de la Propiedad, impuesto sobre actos jurídicos documentados y seguro decenal.

SEXTO.- Costas procesales

La estimación del recurso exime de la condena en costas de acuerdo con el artículo 93.4 LJCA, y, conforme al artículo 139.1, tampoco procede imponer las de la primera instancia a causa de la parcial estimación de las pretensiones de las partes.