T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 321/2026
Fecha de sentencia: 16/03/2026
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 2824/2024
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 11/03/2026
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Dolores Rivera Frade
Procedencia: PLAZA Nº 1 DE LA SECCIÓN DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL DE INSTANCIA
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Antonio Naranjo Lemos
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 2824/2024
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Dolores Rivera Frade
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Antonio Naranjo Lemos
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 321/2026
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Francisco José Navarro Sanchís, presidente
D. Rafael Toledano Cantero
D. Isaac Merino Jara
D.ª Esperanza Córdoba Castroverde
D. Manuel Fernández-Lomana García
D. Miguel de los Santos Gandarillas Martos
D.ª María Dolores Rivera Frade
En Madrid, a 16 de marzo de 2026.
Esta Sala ha visto , constituida en su Sección Segunda por los/as Excmos./as. Sres./Sras. Magistrados/as que figuran indicados al margen, el recurso de casación número 2824/2024, interpuesto por la letrada del Ayuntamiento de Cádiz, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada el día 21 de marzo de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cádiz, que estimó el recurso nº 434/2022, en materia de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana -IIVTNU-.
Ha comparecido como parte recurrente la letrada del Ayuntamiento de Cádiz, en la representación que le es propia.
Y como parte recurrida, D. Martin, representado por el procurador D. Íñigo María Muñoz Durán y asistido por sí mismo.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María Dolores Rivera Frade.
Antecedentes
PRIMERO.-Resolución recurrida en casación.
Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada el día 21 de marzo de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cádiz, que estimó el recurso nº 434/2022, en materia de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana -IIVTNU-.
La sentencia recurrida tiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:
«Que debo ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Martin contra la resolución que se describe en el fundamento primero dejando sin efecto la liquidación practicada. Sin costas».
SEGUNDO.-Preparación del recurso de casación.
1.Frente a la indicada sentencia la letrada del Ayuntamiento de Cádiz presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el que, tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificó como normas infringidas, las siguientes: los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 TRLHL, tras la declaración de inconstitucionalidad contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 182/2021, de 26 de octubre de 2021; y el artículo 38.Uno LOTC.
2.El órgano de instancia tuvo por preparado el recurso de casación por medio de auto de 20 de marzo de 2024, habiendo comparecido la letrada del Ayuntamiento de Cádiz, como parte recurrente, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de quince días señalado en el artículo 89.5 LJCA.
De igual modo lo ha hecho, como parte recurrida, D. Martin, representado por el procurador D. Íñigo María Muñoz Durán.
TERCERO.-Admisión del recurso de casación.
1.Mediante auto dictado el 11 de junio de 2025 por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se admitió a trámite el recurso de casación, y consideró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:
«Determinar si las liquidaciones provisionales o definitivas notificadas en el mes anterior a dictarse la STC 182/2021 de 26 de octubre de 2021 e impugnadas en vía administrativa después de dicha fecha, pero antes de la publicación de la sentencia -25 de noviembre de 2021- tienen o no la consideración de situaciones consolidadas que puedan considerarse susceptibles de ser revisadas con fundamento en la citada sentencia, a través de la interposición del correspondiente recurso de reposición y fundamento exclusivo en la mencionada sentencia».
2.E identificó como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 TRLHL, tras la declaración de inconstitucionalidad contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 182/2021, de 26 de octubre de 2021; y el artículo 38.Uno LOTC. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
CUARTO.-Interposición del recurso de casación.
1.La letrada del Ayuntamiento de Cádiz interpuso recurso de casación que observa los requisitos legales, y en el que, tras exponer los antecedentes relevantes al caso, alega que la pretensión casacional de esa parte coincide con la acogida en las sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 10 y 12 de julio de 2023 (rec. cas. 5181/2022, ES:TS:2023:3294; y rec. cas. 4701/2022; ES:TS:2023:3100), y, por tanto, atendiendo a la doctrina fijada en las sentencias del Tribunal Supremo citadas, debe ser estimado el presente recurso de casación, procediendo a casar y anular la sentencia recurrida, y a desestimar el recurso contencioso administrativo que dio origen a las actuaciones, confirmando la resolución administrativa impugnada.
2.Deduce las siguientes pretensiones: que se declare haber lugar al recurso de casación contra la citada sentencia, casándola y anulándola; y que desestime el recurso contencioso-administrativo formulado por D. Martin contra el Decreto 2022/4015, de 12.07.22, del Excmo. Ayuntamiento de Cádiz, que desestima recurso de reposición presentado el 04.11.21 frente a liquidación de 27.09.21 del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana -IIVTNU-, confirmando la resolución administrativa impugnada. Con imposición de costas a la parte recurrida.
QUINTO.-Oposición al recurso de casación.
1.El procurador D. Íñigo María Muñoz Durán, en representación de D. Martin, emplazado como parte recurrida, presentó escrito de oposición en el que alega, en síntesis, que no resulta ajustado a derecho que el contribuyente, estando en plazo de recurso, no pueda alegar como cualquier otro contribuyente, cualquier circunstancia que considere no ajustada a derecho, como por ejemplo que el sistema de cálculo del impuesto aplicado en su liquidación es contrario al principio de capacidad económica, cuestión que se viene alegando desde hace muchos años antes de que se dictase la STC 182/2021. Considera que admitir esa limitación al derecho de defensa supondría una actuación claramente inconstitucional además de un precedente peligroso para la seguridad jurídica en caso de que se creen nuevos tributos con un sistema de cálculo confiscatorio, y este Tribunal, como instancia judicial superior de la justicia española no debería permitir que a un contribuyente no se le permita defenderse (estando en plazo para ello) de un acto ilegal. Restringir los medios de impugnación en curso supondría una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE)
Añade que, una de las cuestiones a la que debe extenderse la exégesis en el presente caso, es que, dentro del plazo de recurso, se presentó recurso de reposición con fecha 4 de noviembre de 2021, en el que no se solicita la aplicación de la STC 182/2021, ni tiene como fundamento exclusivo esta sentencia, sino que indica que las liquidaciones son contrarias al principio de capacidad económica. Por parte del contribuyente no se cita la renombrada sentencia en el recurso de reposición en ningún alegato, en ningún apartado. No se menciona en absoluto. Teniendo en cuenta estas circunstancias, se puede concluir que la sentencia de instancia, la cual fue estimada íntegramente por otros motivos, no entró a analizar esta circunstancia que fue alegada en el escrito de demanda, por lo que en caso de no desestimar el presente recurso de casación, subsidiariamente se solicita a esta Sala, en caso de que el recurso de casación sea estimado, que en lugar de anular la sentencia de instancia se retrotraigan las actuaciones para que esta argumentación pueda ser analizada.
2.La pretensión que deduce, es que se dicte sentencia que resuelva desestimar el recurso de casación y confirmar la sentencia de instancia. En caso de que estime el recurso de casación, subsidiariamente, se solicita que se ordene la retroacción de las actuaciones para que el Juzgado de instancia pueda pronunciarse sobre cuestiones que no fueron analizadas en la sentencia de instancia y que exceden del ámbito de este procedimiento.
SEXTO.-Señalamiento para deliberación, votación y fallo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92.6 de la LJCA, y considerando innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de fecha 13 de octubre de 2025 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Mediante providencia de fecha 22 de diciembre de 2025 se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. D.ª María Dolores Rivera Frade, 2026 y se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 10 de marzo de 2026, y por necesidades de la sección se acordó por providencia de fecha 5 de febrero de 2026 dejar sin efecto el señalamiento previsto, trasladándose para el día 11 de marzo de 2026, fecha en la que se deliberó, votó y falló, con el resultado que seguidamente se expresa.
Fundamentos
PRIMERO.-Objeto del recurso de casación y hechos relevantes para su resolución.
1.El auto de admisión de este recurso consideró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si las liquidaciones provisionales o definitivas notificadas en el mes anterior a dictarse la STC 182/2021 de 26 de octubre de 2021 e impugnadas en vía administrativa después de dicha fecha, pero antes de la publicación de la sentencia -25 de noviembre de 2021- tienen o no la consideración de situaciones consolidadas que puedan considerarse susceptibles de ser revisadas con fundamento en la citada sentencia, a través de la interposición del correspondiente recurso de reposición y fundamento exclusivo en la mencionada sentencia.
2.Para responder a la cuestión de interés casacional, conviene tener presente los hechos que se consideran relevantes, tal como resultan de los antecedentes expuestos en la sentencia de instancia, a saber:
2.1.El día 24 de mayo de 2021 se procedió la aceptación y adjudicación de la herencia del fallecido don Florian, padre del aquí recurrido.
2.2.La escritura de aceptación y adjudicación de la herencia se presentó en el Ayuntamiento de Cádiz para proceder a la liquidación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, notificándose las liquidaciones practicadas el día 18 de octubre de 2021, ascendiendo a un total de 5.672,61 €.
2.3.El día 4 de noviembre de 2021 se interpuso recurso de reposición contra las liquidaciones practicadas, solicitando el recurrente que se anularan bajo el argumento de que eran contrarias al principio de capacidad económica, considerando que el incremento de valor que prevé en el artículo 107 del TRLHL se establece de forma objetiva, con independencia de que el incremento se haya producido efectivamente o no. En amparo de su pretensión anulatoria citaba las SSTC 59/2017 y 126/2019.
2.4.Mediante Decreto número 2022/4015, de 14 de julio de 2022, dictado por el concejal delegado de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Cádiz, se desestimó el recurso de reposición. La desestimación se centró en los efectos de la STC 182/2021, de 26 de octubre, partiendo de su Fundamento Jurídico Sexto b).
2.5.Contra esta resolución se interpuso recurso de contencioso administrativo, que fue resuelto en la sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo número 1 de Cádiz, de 21 de marzo de 2023, que lo estimó, dejando sin efecto la liquidación practicada.
SEGUNDO.-El criterio de la Sala. Remisión a las sentencias 1863/2024, de 21 de noviembre (RCA 5017/2023 -ECLI:ES:TS:2024:5624) y 1010/2025, de 16 de julio de 2025 (RCA 8132/2023- ECLI:ES:TS:2025:3722 ).
1.En estas sentencias la Sección Segunda de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, respondió a la cuestión de interés casacional idéntica a la planteada en el presente recurso, señalando en el FD 5º, que:
«[...] de conformidad con lo dispuesto en la STC 182/2021, de 26 de octubre , las liquidaciones provisionales o definitivas por Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana que no hubieran sido impugnadas a la fecha de dictarse dicha sentencia, 26 de octubre de 2021 , no podrán ser impugnadas con fundamento en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la misma, al igual que tampoco podrá solicitarse con ese fundamento la rectificación, ex art. 120.3 LGT , de autoliquidaciones respecto a las que aún no se hubiera formulado tal solicitud al tiempo de dictarse la STC 26 de octubre de 2021 .
Sin embargo, sí será posible impugnar dentro de los plazos establecidos para los distintos recursos administrativos, y el recurso contencioso-administrativo, tanto las liquidaciones provisionales o definitivas que no hubieren alcanzado firmeza al tiempo de dictarse la sentencia, como solicitar la rectificación de autoliquidaciones ex art. 120.3 LGT , dentro del plazo establecido para ello, con base en otros fundamentos distintos a la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la STC 182/2021, de 26 de octubre . Así, entre otros, con fundamento en las previas sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de las normas del IIVTNU en cuanto sometían a gravamen inexcusablemente situaciones inexpresivas de incremento de valor (entre otras STC 59/2017 ) o cuando la cuota tributaria alcanza confiscatorio ( STS 126/2019 ) al igual que por cualquier otro motivo de impugnación, distinto de la declaración de inconstitucionalidad por STC 182/2021 ».
2.Esta doctrina ha tenido continuidad en sentencias posteriores, como las de 18 de julio de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:3910 Recurso: 468/2023), 20 de noviembre de 2024 ( ECLI:ES:TS:2024:5843 Recurso: 4707/2023), 19 de diciembre de 2024 ( ECLI:ES:TS:2024:6317 Recurso: 4464/2023), 22 de mayo de 2025 ( ECLI:ES:TS:2025:2409 Recurso: 8729/2023), o la de 18 de julio de 2025 ( ECLI:ES:TS:2025:3719, Recurso: 7453/2023), entre otras.
3.Ahora bien, la aplicación de esta doctrina no ha de determinar, en el presente caso, la estimación del recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Cádiz, pues el recurso de reposición interpuesto contra las liquidaciones practicadas no se fundamentó en la declaración de inconstitucionalidad de la STC 182/2021, y sí en la vulneración del principio de capacidad económica, y en las SSTC 59/2017 y 126/2019. Y como dicen las sentencias de esta Sala que se han citado en apartados anteriores, es posible impugnar dentro de los plazos establecidos para los distintos recursos administrativos las liquidaciones provisionales o definitivas que no hubieren alcanzado firmeza al tiempo de dictarse la STC 182/2021, de 26 de octubre, con base en otros fundamentos distintos a la declaración de inconstitucionalidad efectuada por ella.
4.Tal como se ha pronunciado esta Sala en la sentencia de 20 de marzo de 2025 -recurso 1600/2023-, y así lo recuerda la más reciente de 28 de noviembre de 2025 (Recurso: 1462/2024, ECLI:ES:TS:2025:5576), una vez superado el límite establecido por el TC, que se limita a no permitir la impugnación con base a la alegación de la STC 182/2021, no queda otra posibilidad que la anulación de las liquidaciones practicadas, pues "el impuesto es inválido y carente de toda eficacia, debido a la inconstitucionalidad de sus normas legales de cobertura, todo ello al margen de la cuestión relativa a si, en el caso concreto, se hubiera o no producido una situación e inexistencia o no de capacidad económica, considerando si se produjo o no una minusvalía patrimonial, ya que los efectos de la citada STC 182/2021 no distinguen entre unos y otros casos".
Añadiendo en nuestra sentencia de 13 de junio de 2025 -recurso 4242/2023- que el Fundamento de Derecho Sexto de la STC 182/2021, "no puede interpretarse de manera que abarque y se extienda a supuestos de hecho no contemplados expresamente en la literalidad de la limitación, precisamente por tratarse de una limitación que impide a los contribuyentes resarcirse de los daños ocasionados por un impuesto expulsado del ordenamiento jurídico por su inconstitucionalidad".
5.Pues bien, aquí, al igual que en el caso resuelto por esta Sala en la sentencia de 28 de noviembre de 2025, superado el límite establecido por la STC 182/2021, la prueba o no de la plusvalía deviene irrelevante, pues la norma ha sido íntegramente declarada inconstitucional. Y, por tanto, ha de declararse no haber lugar al recurso de casación presentado por el abogado del Ayuntamiento de Cádiz, manteniendo la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día por el aquí recurrido, si bien por diferentes motivos a los razonados por la Jueza de instancia, que en parte basó su fallo estimatorio en una interpretación incorrecta del Fundamento de Derecho Sexto, apartado b), de la STC 182/2021.
TERCERO.-Fijación de la doctrina jurisprudencial.
Debemos reiterar nuestra doctrina conforme a la cual:
1.De conformidad con lo acordado en la STC 182/2021, las liquidaciones provisionales o definitivas del impuesto sobre incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana que no hubieran sido impugnadas a la fecha de dicha sentencia, 26 de octubre de 2021, no podrán ser recurridas con fundamento en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en aquella; ni tampoco podrá instarse, con ese fundamento, la rectificación - art. 120.3 LGT- de las autoliquidaciones de dicho impuesto sobre las que aún no se hubiera formulado tal solicitud en esa fecha.
2.Sin embargo, sí será posible impugnar, dentro de los plazos establecidos para los recursos administrativos y el recurso contencioso-administrativo, tanto las liquidaciones provisionales o definitivas que no hubieren alcanzado firmeza al tiempo de la sentencia como solicitar la rectificación de autoliquidaciones ex art. 120.3 LGT dentro del plazo establecido, cuando la petición, reclamación o recurso se base en motivos distintos a la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la STC 182/2021, de 26 de octubre. Así, entre otros supuestos, cuando se efectúen con amparo en las sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad del impuesto local que nos ocupa -IIVTNU- por someter a gravamen situaciones inexpresivas de incremento de valor (entre otras, STC 59/2017); o cuando la cuota tributaria posea alcance confiscatorio ( STS 126/2019); así como por cualquier otro motivo de impugnación distinto al conducente a la declaración de inconstitucionalidad por STC 182/2021.
CUARTO.-Pretensiones de las partes y resolución de las mismas.
La doctrina jurisprudencial expresada en el anterior fundamento jurídico y, por tanto, su aplicación a las circunstancias que concurren en el presente caso, determina que deba declararse no haber lugar al recurso de casación presentado por el abogado del Ayuntamiento de Cádiz.
QUINTO.-Pronunciamiento sobre costas.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
Primero.Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, por remisión al quinto de las sentencias de esta Sala de 10 de julio de 2023 (casación 5181/2022, ES:TS:2023:3294) y 12 de julio de 2023 (casación 4701/2022; ES:TS:2023:3100).
Segundo.No Haber lugar al recurso de casación núm. 2824/2024, interpuesto por el abogado del Ayuntamiento de Cádiz, contra la sentencia dictada el día 21 de marzo de 2023 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cádiz, que estimó el recurso nº 434/2022, en materia de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Tercero.No hacer imposición de las costas procesales.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
