Sentencia Contencioso-Administrativo 201/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 519/2024 de 23 de febrero del 2026

PRIMERO.-Sentencia frente a la cual se presenta el recurso de casación. Ratio decidendi.

La sentencia recurrida en casación es la sentencia dictada el día 26 de junio de 2023 por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, que, al revocar la dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n.º 1 de Salamanca, en el procedimiento abreviado n.º 311/21, declaró al conformidad a derecho de las Resoluciones de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Salamanca que aprobaron las liquidaciones sobre la aportación que le correspondió abonar a D. Casiano por los costes de los servicios sociales recibidos durante los meses de abril y mayo de 2021.

La ratio decidendide la sentencia de apelación se contiene en el Fundamento de derecho tercero, remitiéndose in toto,a la sentencia n.º 626/2023, de 24 de mayo, dictada en el recurso de apelación n.º 270/2022, con el siguiente tenor literal:

«A nuestro juicio, las prestaciones recibidas y que dan lugar a las liquidaciones objeto de recurso no pueden considerarse como objetivamente indispensables para "satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares" en el sentido en que lo interpreta la sentencia recurrida para considerar que no nos encontramos ante un precio público, lo cual, desde luego, es compatible con la consideración de tales prestaciones como un derecho de las personas.

En efecto, sin perjuicio de referirnos a ello más adelante, consideramos que una cosa es que la Administración venga obligada a prestar tales servicios para satisfacer las necesidades de quienes se encuentran en una situación dependencia y otra muy diferente que sus beneficiarios (o representantes legales) carezcan de libertad para solicitarlos o de elegir entre el sector público o privado (...) Desde nuestro punto de vista no se puede confundir la necesidad y obligatoriedad que tiene la Administración de ofrecer determinados servicios a las personas con discapacidad o dependientes con la obligatoriedad de estas personas para solicitarlo y recibirlos.

Todas las alegaciones que la parte apelada hace en los apartados B, C, D y E del fundamento de Derecho Cuarto de su oposición a la apelación incurren en esta confusión. Efectivamente, la parte apelada afirma que los servicios prestados por los que se satisface el copago resultan imprescindibles para la vida privada o social del solicitante, tal y como resulta del "régimen legal que no puede dejar de subrayarse" y cita a este respecto la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, así como la Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de servicios sociales de Castilla y León y el Decreto 58/2014, de 11 de diciembre que aprueba el Catálogo de Servicios Sociales de Castilla y León.

Con arreglo a dicha normativa no hay duda de que efectivamente las personas con discapacidad y sus familias tienen derecho a unos servicios y prestaciones sociales que atiendan con garantías de suficiencia y sostenibilidad sus necesidades, dirigidos al desarrollo de su personalidad y su inclusión en la comunidad, incrementando su calidad de vida y bienestar social y la Administración tiene la obligación de prestarlos en los términos que resultan la legislación vigente».

La representación procesal de don Casiano solicitó la aclaración de la sentencia, rechazada por auto de 14 de noviembre de 2023:

«A nuestro juicio, lo que se pretende por medio del escrito presentado es hacer una adhesión a la apelación que no hizo en su momento, falta de adhesión que impide a este órgano judicial resolver sobre la pretensión subsidiaria de la que ahora se reclama respuesta; imposibilidad que resulta de la actual jurisprudencia como es de ver en el Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2022 .

Es de hacer notar que en su oposición a la apelación no solo es que no se adhiriese al recurso de la Administración, para el caso de ser estimado, sino que tampoco indirectamente interesó que la Sala se pronunciase sobre las cuestiones a las que ahora en el escrito presentado hace referencia, debiéndose llamar la atención de que en nuestro caso -y a diferencia del examinado por el Tribunal Supremo en la sentencia citada- no se interesó en ningún momento la retroacción de actuaciones para resolver sobre las cuestiones imprejuzgadas en la instancia. (...)

En otro orden de cosas, la sentencia resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada en la instancia, quedando al margen de este debate la sentencia de esta Sala nº 332/2021, de 24 de marzo y las consecuencias que de ella se deriven para las liquidaciones que se vean afectadas por la misma.

Y así debió de entenderlo igualmente la parte ahora apelada cuando en su escrito de demanda ya advertía que alegaba la nulidad de los artículos 3.1 , 3.3 y 8.1 del Decreto 70/2011 para el caso de que dicha sentencia no fuese firme, dándose la circunstancia de que no solo lo es, sino que, como reconoce dicha parte en el escrito presentado, se ha ejecutado».

SEGUNDO.-Objeto del presente recurso de casación

El objeto de este recurso de casación consiste, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en resolver y dar respuesta a dos cuestiones:

1.Determinar -unificando el criterio interpretativo de diferentes secciones de esta Sala Tercera sobre el artículo 85.4 LJCA, a la luz del principio pro actione,si es necesario que el recurrente en la primera instancia se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada -cuando haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que hayan dejado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis-, para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que estime el recurso de apelación.

2.Precisar si el copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, tienen la consideración de tasa o precio público.

TERCERO.-Criterio interpretativo de la Sala. Remisión al criterio fijado en la sentencia de esta Sala n.º 800/2025, de 23 de junio (RCA 9115/2023 , ECLI:ES:TS:2025:2870).

La controversia que se suscita en el presente recurso es idéntica a la ya resuelta por esta Sala en la sentencia de 23 de junio de 2025 recaída en el RCA 9115/2023, por lo que, exigencias de unidad de doctrina, inherentes a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución), imponen aquí reiterar el criterio interpretativo que allí se adoptó, y las cuestiones planteadas merecen igual respuesta.

1. Sobre la Adhesión al recurso de apelación.

En la sentencia de 23 de junio de 2025 en el FD 3º se expresa y desarrolla el criterio de la Sala respecto de la primera cuestión, razonando en los apartados 7 y 8, que:

«[...] esta Sala, interpretando el artículo 85.4 LJCA a la luz del principio pro actione, considera que la interpretación de la Sección Quinta de la Sala, contenida en su sentencia de 13 de marzo de 2024 , cit., teniendo en cuenta los previos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, es la más respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ).

En efecto, en el pronunciamiento de la Sección Segunda se ha entendido que cuando la sentencia estima las pretensiones del recurrente en la instancia, pero deja imprejuzgado algún motivo, si el apelado "quiere" un pronunciamiento del Tribunal de apelación sobre tal motivo debe adherirse al recurso de apelación para que pueda ser examinado en la futura sentencia, interpretación que se basa en la naturaleza de recurso autónomo que tiene la adhesión al recurso de apelación, sin que pueda el recurrente en la instancia exigir el pronunciamiento de un motivo que no ha sido juzgado por la sentencia si no se acciona frente a esta. En suma, consideró en su día esta Sección que la falta de adhesión a la apelación hace que el motivo que se solicita que se entre a conocer se entienda como que "no se ha formulado".

Considera ahora esta Sección que dicho pronunciamiento debe ser revisado, lo que hace en esta sentencia, al entender, en línea con lo expuesto por la Sección Quinta, que cuando un recurrente ha obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que han quedado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis, no es necesario que se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que resuelva el recurso de apelación, dado que aquella sentencia no le resulta perjudicial. En efecto, una sentencia que le es totalmente favorable a sus pretensiones no puede considerarse que le haya producido ningún perjuicio por el hecho de que no se hayan examinado todos los motivos de impugnación que había aducido, sin que su falta de adhesión a la apelación pueda interpretarse, en ningún caso, como renuncia a seguir sosteniendo aquellos motivos que resultaron imprejuzgados.

8. En definitiva, no es necesario que el recurrente en la primera instancia se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada -cuando haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que hayan dejado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis-, para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que estime el recurso de apelación».

2. Sobre la naturaleza jurídica del copago por las prestaciones de atención a la dependencia.

Sobre la segunda cuestión, reproducimos lo razonado en los apartados 6, 7 y 8:

«[...] procede entrar a resolver la cuestión de interés casacional suscitada atinente a si el copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre , que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, tienen la consideración de tasa o precio público.

Nuestro examen se va a ceñir a la naturaleza jurídica del copago para los grandes dependientes Grado III por las prestaciones de atención a la dependencia que reciben de la Administración autonómica, sin entrar a examinar otros "colectivos", como los dependientes con otro Grado, las personas mayores y las personas con discapacidad, toda vez que no todos ellos están en situación idéntica -habrá que atender a las circunstancias del beneficiario- y se excederían los límites de este recurso de casación.

Pues bien, en la Comunidad Autónoma de Castilla y León la regulación del copago se efectúa por el Decreto 70/2011, de 22 de diciembre, por el que se establecen los precios públicos por servicios prestados por la Administración en el ámbito de los Servicios Sociales, cuyo artículo 1 , que lleva por rúbrica "Objeto y ámbito de aplicación", dispone:

"1. El objeto del presente decreto es el establecimiento de los precios públicos correspondientes a los servicios de atención a las personas mayores, personas con discapacidad y personas declaradas dependientes en virtud de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, prestados directa o indirectamente, en virtud de las distintas formas de gestión de los servicios públicos, por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, que se agrupan según la siguiente relación:

a. Servicio de atención residencial (residencias y viviendas).

b. Servicio de centro de día (estancias diurnas y centros ocupacionales).

c. Servicio de estancia nocturna".

Consecuentemente, en Castilla y León el copago en materia de prestación de servicios asistenciales a dependientes se califica como "precio público" y no como una tasa, por haberlo dispuesto así la Administración mediante una norma reglamentaria.

La Ley 39/2006, en su artículo 26 , atendiendo a cuáles sean las necesidades de cada persona, necesidades que, a su vez, van a determinar que las prestaciones públicas a que tienen derecho sean o no necesarias, establece tres grados de dependencia:

"1. La situación de dependencia se clasificará en los siguientes grados:

a) Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal.

b) Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día, pero no quiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía personal.

c) Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonomía personal".

No resulta controvertido que don Pedro Enrique está clasificado como dependiente Grado III, siendo usuario del Centro de Día " DIRECCION000" y de Pisos Tutelados dependientes de " DIRECCION001" Salamanca (Asociación de Padres de Personas con Parálisis Cerebral y Encefalopatías Afines de Salamanca).

7.Conforme a la STC 185/1995 , cit., la coactividades la nota distintiva fundamental que permite configurar como tasa la prestación patrimonial de carácter público, de tal forma que una prestación encaja en el artículo 31.3 CE en tres supuestos: a) si el servicio por cuya prestación se exige aparece impuesto por la normativa; b) en las situaciones de monopolio público; c) cuando el servicio, aún sin venir impuesto por la norma, puede calificarse como esencial o indispensable, en cuyo caso, la decisión de demandar el servicio tampoco es, realmente, libre.

Pues bien, esta Sala no alberga duda de que los servicios y prestaciones que integran el sistema de dependencia para una persona clasificada como dependiente Grado III, son absolutamente indispensables para la vida del solicitante, al estar íntimamente vinculados a su salud y a su autonomía personal para poder realizar actividades esenciales y básicas de la vida ordinaria.

En forma alguna puede compartirse que nos encontremos ante una solicitud voluntaria, pues, aunque en un plano meramente teórico pudiera decirse que la actividad de la Administración es de "solicitud voluntaria", de factoes obligatoria, coactiva, por ser indispensable para los usuarios para llevar una vida digna, pues a los efectos examinados no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados cuando "los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante"(art. 7 LOFCA).

No podemos olvidar que las personas con ese grado de dependencia tienen derecho subjetivo a unos servicios y prestaciones sociales que, tal y como expone la parte recurrente, "[...] atiendan con garantías de suficiencia y sostenibilidad sus necesidades, dirigidos al desarrollo de su personalidad y su inclusión en la comunidad, incrementando su calidad de vida y bienestar social".

En suma, el servicio prestacional por el que el recurrente abona mensualmente el copago resulta -en palabras de la STC 185/1995 - "objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar o, dicho, con otras palabras, cuando la renuncia a estos bienes, servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social", y en términos del artículo 7 LOFCA "imprescindible para la vida privada o social del solicitante", por lo que estos copagos deben estar protegidos por todas las garantías reconocidas en el ordenamiento jurídico a este tipo de prestaciones patrimoniales de carácter público.

8.Lo expuesto nos lleva a concluir que la naturaleza jurídica del copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre , que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, es la de una tasa amparada por el principio de reserva de ley del artículo 31.3 de la CE .».

3. Respuesta a las cuestiones de interés casacional.

Por fin, en el FD 5º se respondió a las dos cuestiones de interés casacional suscitadas, en los siguientes términos:

«1. Interpretando el artículo 85.4 de la LJCA a la luz del principio pro actione, se revisa el criterio de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, recogido en la STS de 14 de diciembre de 2022 (rec. 1303/2021 ), y se declara que no es necesario que el recurrente en la primera instancia se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada cuando haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que hayan dejado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis, para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que estime el recurso de apelación.

2. La naturaleza jurídica del copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre , que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, es la de una tasa amparada por el principio de reserva de ley».

4. Pronunciamientos posteriores.

Esta doctrina fue seguida y reiterada en sentencias posteriores, como las de 24 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:4046 Recurso: 8972/2023), y 1 de octubre de 2025 ( ECLI:ES:TS:2025:4323 Recurso: 8979/2023)

CUARTO.-Pretensiones de las partes y resolución de las mismas.

La aplicación de la doctrina jurisprudencial expresada en el anterior fundamento jurídico determina la estimación del recurso de casación, por ser contraria a la misma la sentencia recurrida, y anulándola, debemos desestimar el recurso apelación promovido por la Comunidad de Castilla y León contra la sentencia de 31 de marzo de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Salamanca, dictada en el recurso nº 311/21, y dar lugar a la pretensión de la parte actora relativa a la anulación de las liquidaciones practicadas, reconociendo su derecho a que le sea devuelto, con intereses, el importe indebidamente abonado.

QUINTO.-Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la apelación, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.