Sentencia Contencioso-Administrativo 412/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 2595/2024 de 07 de abril del 2026

PRIMERO.-Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso de casación consiste, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en determinar si la suspensión o limitación transitoria de la actividad de un determinado sector ordenada por las Comunidades Autónomas en aplicación del Real Decreto 436/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma como consecuencia de la crisis sanitaria del Covid-19, permite considerar que debe reducirse proporcionalmente el importe de la tasa fiscal sobre el juego durante el periodo en el que estuvo vigente tal medida, ordenando la devolución de ingresos indebidos del primer trimestre del ejercicio 2020.

Se recurre en esta casación la sentencia dictada el 13 de octubre de 2023, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en la que se desestimó desestimatoria del recurso nº 174/2022, promovido por el Gobierno de Cantabria contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional -TEAR- de Cantabria de 31 de marzo de 2022 que estimó la reclamación de Salones Azar Santander, S.L., en relación con la solicitud de rectificación y devolución de ingresos indebidos formulada respecto de la tasa fiscal del juego, primer trimestre de 2020, con ocasión de la declaración del estado de alarma como consecuencia de la crisis sanitaria del Covid-19.

SEGUNDO.-Referencia al auto de admisión y posición de las partes.

El propio auto de admisión pone de manifiesto que ya se han admitido por auto otros recursos similares, así como que ya se ha establecido, por esta Sección Segunda, jurisprudencia al respecto:

"TERCERO.- Justificación de que el recurso planteado cuenta con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

1. El recurso de casación preparado suscita una cuestión jurídica similar a la de otros recursos admitidos a trámite [vid., entre otros, los autos de 19 de abril (RCA/6682/2022, y de 10 de mayo de 2023 (RCA/7522/2022, En ellos se apreció la existencia de interés casacional para la formación de la jurisprudencia, por lo que exigencias de unidad de doctrina, inherentes a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución ), imponen aquí reiterar el criterio interpretativo que allí se siguió.

2. Además, el planteamiento de la Administración recurrente ha sido acogido en las sentencias de la Sección Segunda de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2024 (casación 6682/2022 , y 7522/2022 ).

3. La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en las citadas sentencias, ha respondido a la cuestión con interés casacional planteada, señalando que:

"[...] la suspensión o limitación transitoria de la actividad de un determinado sector ordenada por las Comunidades Autónomas, en este caso, a través del Acuerdo de la Junta de Castilla y León 78/2020, de 3 de noviembre, en aplicación del régimen de cogobernanza establecido por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró nuevamente el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV 2, no permite considerar, a falta de una previsión legal en tal sentido adoptada por la CC. AA. gestora de la tasa, que deba reducirse proporcionalmente el importe de la Tasa Fiscal sobre el Juego durante el periodo en que estuvo vigente tal medida y, con base en ello, ordenar la devolución de ingresos indebidos del cuarto trimestre del ejercicio 2020. Todo ello sin perjuicio de que pueda reconducirse la cuestión al instituto de la responsabilidad patrimonial".

4. En el presente caso, se cuestiona la suspensión o limitación transitoria de la actividad de un determinado sector ordenada por las Comunidades Autónomas y, si bien es cierto que se suscita en relación con un periodo tributario diferente (el primer trimestre de 2020) y en virtud de una disposición distinta (el Real Decreto 436/2020), la cuestión jurídica que subyace en ambos casos viene a ser la misma".

De ahí que, dados los precedentes de esta Sala, manifestados en sentencias dictadas en recursos de casación ya resueltos, el auto de admisión nos recuerde que:

"2. En atención a la concordancia apuntada entre la cuestión planteada en este recurso y la resuelta en las sentencias precitadas, la Sala estima pertinente informar a la parte recurrente que, con vistas a la tramitación ulterior del recurso, considerará suficiente que en el escrito de interposición manifieste si su pretensión casacional coincide, en efecto, con la acogida en las sentencias referidas, o si por el contrario presenta alguna peculiaridad".

Causa sorpresa que el escrito de interposición del recurso, por parte del Gobierno de Cantabria aquí recurrente, no haya mencionado siquiera las dos sentencias de este Tribunal Supremo que se han citado y que en un principio le darían la razón -a igualdad de circunstancias-, en el sentido de que se declara en ellas que no procede la reducción proporcional del importe de la tasa fiscal sobre el juego.

Por su parte, la parte codemandada, la mercantil Salones Azar Santander, afirma que la jurisprudencia citada no es aplicable al caso, pues a diferencia del caso decidido acerca de Castilla y León, la comunidad de Cantabria sí ha dictado normas específicas al respecto -que no son comentadas en el recurso- afirmando lo siguiente:

"Debemos partir, además de la Resolución de la Consejería de Sanidad por la que se adoptan medidas preventivas en la Comunidad Autónoma de Cantabria como consecuencia de la evolución epidemiológica del coronavirus (COVID-19). (CVE VIERNES, 13 DE MARZO DE 2020 - BOC EXTRAORDINARIO NÚM. 11 CVE-2020-2428), en virtud de la cual, se adoptan entre otras, la siguiente medida (mayúsculas nuestras):

"RESUELVO Primero. Medidas preventivas de carácter obligatorio.

Se adoptan, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria, las siguientes medidas preventivas de carácter obligatorio:

P.- SE SUSPENDEN TODAS LAS ACTIVIDADESen centros y establecimientos deportivos, culturales, religiosos, artísticos, recreativos, de espectáculos y ocio.

En particular, dicha suspensión afecta adiscotecas, ludotecas, gimnasios, piscinas, centros e instalaciones deportivas y turísticas, centros termales y de spa, teleféricos, parques infantiles, zoológicos, teatros, cines, ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO,parques de atracciones, autoescuelas, plazas de toros, salas de conciertos, circos, museos, galerías y demás centros culturales, así como cualesquiera otros centros de análoga naturaleza".

Señala, además, en línea con lo reconocido en la sentencia impugnada, que debe aplicarse el art. 12 de la Ley de Cantabria, 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos, que establece la devolución de las tasas satisfechas cuando, por causas no imputables al sujeto pasivo, no se hubieran prestado o realizado los servicios y actividades gravadas.

El Abogado del Estado se ha allanado (intervenía como codemandado en defensa de la resolución del TEAR de Cantabria), en estos términos:

"Dentro del plazo conferido por la meritada resolución procesal y previa la pertinente autorización del Abogado del Estado-Jefe del Departamento de Tributario, esta Abogacía del Estado se allana al recurso de casación basándose en:

Cuestión de interés casacional objetivo.

El auto de 19 de marzo de 2025, de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , dictado en el recurso de casación nº 2595 2024, de conformidad con el artículo 90.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (a partir de ahora , LJCA), en relación con el artículo 88.1 del mismo Texto Legal , precisa como cuestión en la que entiende que existe interés casacional objetivo la siguiente:

"Determinar si la suspensión o limitación transitoria de la actividad de un determinado sector ordenada por las Comunidades Autónomas en aplicación del Real Decreto 436/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma como consecuencia de la crisis sanitaria del Covid-19, permite considerar que debe reducirse proporcionalmente el importe de la Tasa Fiscal sobre el Juego durante el periodo en el que estuvo vigente tal medida y, sobre la base de ello, ordenar la devolución de ingresos indebidos del primer trimestre del ejercicio 2020...".

Doctrina de ese Tribunal Supremo.

Como pone de manifiesto el auto del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2025 , de admisión del recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria, la cuestión es la misma que la ya resuelta en dos sentencias del Tribunal Supremo dictadas en la actual regulación del recurso de casación y, por ello, dando respuesta a cuestión de interés casacional objetivo.

Tales dos sentencias son las nº 124/2024 y 125 2024, ambas de 26 de enero de 2024, dictadas respectivamente en los recursos de casación 6682/2022 y 7522/2022 y ponente en los dos la Excma. Sra. Dña. María de la Esperanza Córdoba Castroverde. La respuesta, idéntica en ambas, a la cuestión de interés casacional es la siguiente: (ya ha quedado transcrita más arriba).

Por tanto, dada la sustancial identidad de la cuestión enjuiciada delimitada por el auto de admisión de la Sección Primera con la doctrina fijada en interés casacional objetivo por ese Tribunal Supremo, ateniéndonos a la citada doctrina, entendemos pertinente el allanamiento, sin imposición de costas".

TERCERO.-Criterio de la Sala.

1) El escrito de interposición del recurso del Gobierno de Cantabria resulta deficientemente estructurado. No solo no se refiere a la jurisprudencia de esta Sala que, en teoría, le daría la razón, sino que no combate razonadamente la sentencia que impugna, pues no se refiere a ella de modo fundado para poner de relieve los errores jurídicos de que, en su parecer, estaría aquejada. Ello determina una defectuosa interposición del recurso de casación. En particular, no refuta en lo más mínimo la ratio decidendide la sentencia de instancia, en tanto aplica el art. 12 de la Ley de Cantabria 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos, que prevé una devolución de la tasa.

2) Por su parte, también parece sorprendente el allanamiento de la Administración del Estado, por aparente congruencia con el criterio del TEAR de Cantabria, que no determina otro efecto procesal que el hecho de que la postura de dicha parte es la de reconocimiento de la pretensión articulada de contrario, pero teniendo en cuenta que hay un codemandado en este proceso que defiende la conformidad a derecho de la sentencia.

Ese allanamiento parece fruto de la impremeditación, pues la sentencia, al desestimar el recurso jurisdiccional suscitado en la instancia por el Gobierno de Cantabria, ratifica el criterio mantenido en su día por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cantabria, órgano al que defiende en proceso el Abogado del Estado. Además de ello, la referencia a la doctrina de esta Sala reflejada en las sentencias nº 124/2024 y nº 125/2024, ambas de 26 de enero de 2024, dictadas respectivamente en los recursos de casación nº 6682/2022 y 7522/2022, ciertamente adversa a los intereses aquí defendidos en Derecho por la Administración del Estado, no cierran definitivamente la cuestión, ya que, como seguidamente veremos, condicionan la improcedencia de la reducción proporcional de la tasa fiscal sobre el juego a la ausencia de normativa autonómica propia, aspecto este sobre el que no se ha efectuado algún esfuerzo dialéctico para verificar la traslación de la expresada jurisprudencia al caso ahora examinado, dadas las circunstancias concurrentes.

3) Por lo demás, es la resolución del TEAR de Cantabria, que estimó la reclamación formulada al respecto, la que mejor expresa la postura jurídica favorable a la reducción proporcional de la tasa fiscal sobre el juego que era objeto de reclamación. Dicha resolución se funda, no solo en la Ley 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Diputación Regional de Cantabria, sino que, sobre el fundamento del principio de capacidad económica -con mención acertada de doctrina constitucional- hace referencia también a la Ley 15/2006, de 24 de octubre, de Juego de Cantabria, cuyo artículo 18 señala:

"Artículo 18. Máquinas de juego...

...5. Las autorizaciones de explotación e instalación de las máquinas referidas en el presente artículo, que se encuentren instaladas en los establecimientos públicos que deban permanecer cerrados por motivo de medidas extraordinarias adoptadas por la Autoridad Sanitaria competente, se entenderán suspendidas temporalmente de forma automática durante el tiempo que el establecimiento permanezca cerrado con motivo de esta medida.

Igualmente, será de aplicación la suspensión temporal automática en el supuesto de que la medida sanitaria implique la imposibilidad de uso de las máquinas recreativas, a pesar de permanecer abierto el establecimiento en el que se encuentren instaladas".

4) Aunque el propio TEAR de Cantabria reconoce que este apartado 5 fue añadido por la Ley 12/2020, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, vigente a partir del 1 de enero de 2021 -posterior al periodo debatido, primer trimestre de 2020- entiende que con anterioridad había pie para reconocer el derecho a la reducción proporcional del tributo en relación con las máquinas recreativas que no pueden ser utilizadas durante la pandemia, en atención a lo establecido en la resolución mencionada, teniendo en cuenta, además, que en la resolución adoptada por el Gobierno de Cantabria que arriba se ha reproducido en la parte pertinente, la prohibición de apertura de esta clase de establecimientos fue absoluta sobre los establecimientos de juego.

No en vano, la citada Ley 12/2020, de 28 de diciembre, además de añadir un apartado 5 al art. 18 Ley 15/2006, de 24 de octubre, de Juego de Cantabria, contiene también una previsión intertemporal:

"Dos. Se adiciona una nueva disposición transitoria séptima a la Ley de Cantabria 15/2006, de 24 de octubre , con el siguiente texto:

«Disposición transitoria séptima.

La suspensión temporal regulada en el apartado 5 del artículo 18 de la presente Ley, será de aplicación a las autorizaciones de instalación y explotación concedidas de conformidad a la normativa anterior a 1 de enero de 2021»".

Esta regulación, extendida temporalmente a las autorizaciones de instalación y explotación concedidas de conformidad con las normas anteriores a 1 de enero de 2021 -como es el caso- significa que, bajo la regulación del juego que rige en Cantabria, aplicable al periodo 2020, son las propias autorizaciones referidas a las máquinas de varias clases que se disciplinan en el precepto las que quedan en suspenso, esto es, que tales autorizaciones se entenderán suspendidas temporalmente de forma automática durante el tiempo en el que el establecimiento permanezca cerrado con motivo de esta medida, esto es, cuando deban permanecer cerrados por motivo de las medidas extraordinarias adoptadas por la Autoridad sanitaria competente.

5) En cualquier caso, debemos considerar que no sería aplicable al caso, en puridad, nuestra sentencia de 26 de enero de 2024 (recurso de casación nº 6682/2022), en tanto se refiere a aquellos casos en que haya falta de regulación específica de las Comunidades Autónomas, como era el caso allí debatido, situación que aquí no concurre.

En suma, la jurisprudencia establecida en nuestras sentencias de 26 de enero de 2024 (recursos de casación nº 6682 y 7522/2022) no puede trasladarse al caso ahora estudiado. Tal doctrina afirma:

"[...] la suspensión o limitación transitoria de la actividad de un determinado sector ordenada por las Comunidades Autónomas, en este caso, a través del Acuerdo de la Junta de Castilla y León 78/2020, de 3 de noviembre, en aplicación del régimen de cogobernanza establecido por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró nuevamente el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV 2, no permite considerar, a falta de una previsión legal en tal sentido adoptada por la CC. AA. gestora de la tasa, que deba reducirse proporcionalmente el importe de la Tasa Fiscal sobre el Juego durante el periodo en que estuvo vigente tal medida y, con base en ello, ordenar la devolución de ingresos indebidos del cuarto trimestre del ejercicio 2020. Todo ello sin perjuicio de que pueda reconducirse la cuestión al instituto de la responsabilidad patrimonial".

Tal es así porque el núcleo de la doctrina, por la que se deniega la posibilidad de reducir de forma proporcional el importe de la tasa fiscal sobre el juego como consecuencia de la paralización de las actividades específicas que afectan al funcionamiento de las máquinas de juego, radica en la ausencia de previsión legal específica por parte de las Comunidades autónomas, afirmación que es predicable de la situación normativa en Castilla y León, como se analiza en las expresadas sentencias, pero que no es válida si viene referida a Cantabria, donde existe no solo una regulación normativa, en materia sanitaria, que dispone de un modo absoluto la suspensión de diversas actividades, entre otras las de establecimientos de juego, sino una regulación particular en la Ley sobre el juego que prevé la suspensión temporal de las licencias durante el tiempo en que dicha situación se mantenga.

CUARTO.-Jurisprudencia que se establece.

Se complementa la jurisprudencia establecida en las dos sentencias de 24 de enero de 2024, recaídas en los recursos de casación nº 6682 y 7522/2022 en el siguiente sentido:

"La suspensión o limitación transitoria de la actividad de un determinado sector ordenada por las Comunidades Autónomas, en este caso la de Cantabria, permite considerar, cuando exista una previsión legal en tal sentido adoptada por la Comunidad autónoma gestora de la tasa, que puede reducirse proporcionalmente el importe de la tasa fiscal sobre el juego durante el periodo en que estuvo vigente tal medida sanitaria y, con base en ello, ordenar la devolución de ingresos indebidos ocasionados en relación con el citado periodo, siempre en los términos sustantivos, temporales y cuantitativos que deriven de la expresada regulación autonómica".

QUINTO.-Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.