Sentencia Contencioso-Administrativo 1708/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 75/2025 de 22 de diciembre del 2025

PRIMERO.-El objeto del recurso contencioso-administrativo.

Es objeto de este proceso jurisdiccional el acto arriba mencionado, esto es, el acuerdo de 29 de enero de 2025, del Pleno del CGPJ que inadmitió el recurso de alzada formulado frente los acuerdos de la Comisión de Calificación de 16 de enero de 2025, que elevaron propuestas para la provisión de dos plazas de magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por el turno de juristas de reconocido prestigio.

Como ya hemos indicado entre los antecedentes de hecho, la parte demandante pretendió, mediante escrito fechado el 31 de marzo de 2025 la ampliación del recurso inicialmente entablado a otros dos actos, los acuerdos del Pleno del CGPJ, ambos de 29 de enero de 2025, de nombramiento de Dª. Petra D. Íñigo como magistrados de la Sala Tercera del Tribunal Supremo; ampliación que le fue denegada por auto de la Sala de 19 de mayo de 2025, sin perjuicio del derecho de la actora a la impugnación de tales actos en otro proceso jurisdiccional distinto, que en el propio auto citado tenía por interpuesto y que, efectivamente, se sigue ante esta misma Sala y Sección.

Ello significa que, pese a la pretensión de la demandante expresada en el suplico del escrito de demanda, que también hemos precisado de forma literal, este proceso limita su objeto, exclusivamente, a los dos actos identificados en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo como impugnados, sobre la propuesta formulada por la Comisión de Calificación del CGPJ y elevada al Pleno de este órgano, impugnación que también alcanza a la resolución de este mismo órgano que inadmitió el recurso de alzada dirigido frente al anterior.

SEGUNDO.-Los argumentos del escrito de demanda sobre la naturaleza del informe propuesta de la Comisión de Calificación del CGPJ.

Ceñido el objeto impugnatorio de este proceso a los actos originariamente recurridos, es necesario examinar la conformidad a Derecho del acuerdo plenario del CGPJ que inadmitió el recurso del alzada, por reputar irrecurribles los actos de propuesta formulados por la Comisión de Calificación. Resumimos pues, las respectivas alegaciones de las partes a propósito de esta naturaleza jurídica.

Al respecto, la demanda censura al Pleno del CGPJ que considere los actos de propuesta sean actos de trámite simples, en tanto que meros proveídos interlocutorios o de impulso procedimental, carentes de entidad suficiente para ser objeto de una impugnación autónoma e independiente, debiendo, en consecuencia, postergarse toda eventual controversia a la impugnación del acto definitivo o final.

Frente a ello, la actora sostiene que el informe propuesta debatido tiene un calado jurídico de mayor enjundia y se erige como un acto de trámite cualificado, que, según lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( LJCA) , resulta impugnable por decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, impedir la prosecución del procedimiento o generar indefensión o perjuicio irreparable en los derechos e intereses legítimos de la Sra. Matilde.

Así, afirma que el Pleno del CGPJ, al inadmitir la alzada, considera que dicho acto de propuesta es un mero trámite simple, no vinculante, sin reparar en la evolución doctrinal y jurisprudencial más reciente. Para sostener tal aserto, se ampara en pronunciamientos de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que ya han sido superados por ulteriores desarrollos interpretativos, según opina.

En efecto, sostiene que la doctrina y la jurisprudencia más contemporánea han perfilado la distinción entre actos de trámite simple y actos de trámite cualificado, exigiendo para ello un examen casuístico que atienda a las concretas consecuencias que el acto impugnado despliega en la esfera jurídica del recurrente. Indica que es en este aspecto donde el escrito (sic) del Pleno incurre en un olvido de capital trascendencia, pues obviando que lo determinante no es la atribución de la competencia, sino los efectos reales que el acto impugnado irroga a la interesada.

Es consolidada la jurisprudencia que señala que el concepto de actos no susceptibles de impugnación es "aplicable a aquellos que se consideran de naturaleza puramente informativa, y que en consecuencia no contienen una decisión que ponga fin a la vía administrativa, no vinculan a la Administración, no otorgan o deniegan concretos derechos al administrado, ni, en fin, revisten carácter imperativo o sancionador"(S. 166-2004 -sic-). Menciona la sentencia nº 148/2024, de 30 de enero de 2024, rec. casación 6402/2021, de la Sección Tercera de este Tribunal Supremo.

Para que el informe propuesta de la comisión de calificación encajase en este concepto debiera ser por tanto meramente informativoy no otorgar o denegar concretos derechos al ciudadano, según el parecer de la actora.

La noción de acto de trámite cualificado exige, por tanto, un examen pormenorizado de sus efectos y consecuencias. Como señala la doctrina científica, no cabe ofrecer una respuesta unívoca, sino que la calificación debe atender a su objeto y extensión, valorando si produce alguno de los efectos previstos en el artículo 25.1 LJCA y en el artículo 112.1 de la LPAC. En este caso, la exclusión de una candidatura de la terna posee un impacto irreversible: la no inclusión en la propuesta comporta la práctica imposibilidad de ser elegido, resultado este que no puede en realidad ser corregido en una eventual impugnación contra el acto final de designación.

Cabe recordar, además, que tras la reforma del Reglamento 1/2010, el Pleno del CGPJ ha perdido la facultad de proponer candidatos no incluidos en la terna, lo que refuerza el carácter definitivo de la exclusión efectuada por la Comisión de Calificación. Este extremo reviste una importancia capital, pues evidencia la dificultad de subsanar la omisión mediante una impugnación ulterior. No es, pues, un ejercicio retórico señalar que el recurso contra la resolución final no garantiza una tutela efectiva.

El informe-propuesta de la Comisión de calificación tras su traslado a los vocales para su examen y aportaciones durante cuatro días adquiere una suerte de firmeza que priva a los excluidos de toda posibilidad real de ser designados por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial.

No cabe acogerse, como pretende el escrito de inadmisión (sic) del recurso de alzada, a la posibilidad de que un candidato no incluido en la terna pudiera ser finalmente elegido por el Pleno. No solo los pactos previos a los nombramientos, públicos y notorios revelan la inconsistencia de semejante hipótesis, sino que el propio Reglamento 1/2010 la desmiente de manera concluyente. En efecto, dicho reglamento establece un plazo de cuatro días para que todos los vocales formulen alegaciones o incorporen motivadamente otros candidatos a las ternas. Si transcurrido ese lapso no se han planteado objeciones ni se han propuesto nuevos nombres, resultaría del todo inverosímil que, en el acto definitivo de adopción del acuerdo, el Pleno se apartase de la terna previamente conformada. Lo que es lógico, y reglamentario, es que si no existe acuerdo con los candidatos o las ternas propuesta "el momento procesal oportuno"para manifestarlo son esos 4 días que pone a disposición de los vocales el reglamento de nombramientos del propio CGPJ.

Explica que si ninguno de los 20 vocales formula observaciones o propone cambios en las ternas durante el plazo reglamentario de cuatro días previsto en el artículo 8 del Reglamento 1/2010, se puede entender que existe una adhesión tácita con dichas propuestas. Por tanto, oponerse o votar en contra en el Pleno, sin haber hecho uso del momento oportuno para expresar esa disconformidad, podría vulnerar el principio de coherencia y buena fe -núcleo del principio de actos propios-. Además, si se aceptara esa actitud, se desnaturalizaría por completo el sentido del procedimiento reglado, convirtiendo la deliberación final del Pleno en un espacio arbitrario y ajeno a las fases previas del proceso de selección. La única posibilidad de que un candidato excluido recobre opciones radicaría en que la terna no fuera votada, se devolviera y la Comisión de Calificación configurase una nueva.

Resulta, por tanto, inaceptable el argumento del escrito de inadmisión al pretender que la exclusión de un candidato de la terna no implica una pérdida irreversible de su derecho a ser designado. Tal afirmación es contraria no solo a la realidad jurídica, sino también a la realidad institucional que rige estos nombramientos. Así pues, el acuerdo de la Comisión de Calificación encaja en los supuestos previstos en el artículo 25.1 de la LJCA, al revestir la condición de acto de trámite cualificado, con efectos negativos en la esfera jurídica de la recurrente como candidata excluida. La exclusión de la terna genera un menoscabo irreparable, pues priva a la recurrente de toda expectativa legitima de ser elegida.

La resolución adoptada por el Pleno del CGPJ incurre, en consecuencia, en una apreciación errónea de la naturaleza del acto recurrido, obviando el carácter materialmente definitivo de la exclusión y su impacto en la esfera jurídica de la afectada. Pues el informe-propuesta de la comisión de calificación se ha convertido tras la reforma del Reglamento de nombramientos discrecionales del CGPJ en acto que rebasa el ámbito de la simple valoración técnica, proyectándose sobre la estructura misma del procedimiento y condicionando su desenlace.

Argumenta que, de facto,la configuración de la terna no solo señala a los candidatos y candidatas mejor valorados (o con más relaciones o apoyos en palabras de los propios vocales) -dice- sino que simultáneamente condena al ostracismo a todos los demás, relegándolos a una condición de inoperante expectativa, donde la mera posibilidad de éxito se extingue sin necesidad de una decisión expresa de exclusión. Pese a la ausencia de una declaración expresa de eliminación, el efecto jurídico de la no inclusión resulta equiparable, pues el aspirante omitido queda privado de toda posibilidad de acceso a la fase ulterior del procedimiento. La elaboración de una terna, en tanto que acto de trámite cualificado, opera, así? como un mecanismo de selección implícita que, bajo la apariencia de un juicio técnico, produce en la esfera jurídica de los afectados un resultado análogo al de una resolución denegatoria.

De esta manera, la exclusión no solo compromete el principio de igualdad, sino que proyecta sombras sobre la efectividad del derecho de acceso a nombramientos discrecionales en condiciones de mérito y capacidad. La jurisprudencia, a la luz de esta problemática, ha de enfrentar un dilema de si nos hallamos ante un acto que, encubierto bajo la formalidad de una preselección, determina irremediablemente la suerte del candidato y veda su legítima aspiración de continuar en el proceso.

TERCERO.-La argumentación del Abogado del Estado sobre la naturaleza jurídica de los acuerdos de la Comisión de Calificación del CGPJ recurridos en alzada por la demandante.

Considera el CGPJ, por medio de su defensor en juicio, que el acuerdo plenario es correcto al inadmitir el recurso de alzada contra un acto de trámite no cualificado. Al respecto, indica que el Reglamento 1/2010 del CGPJ, que regula la provisión de plazas de nombramiento discrecional en los órganos judiciales, de aplicación para la provisión de plazas de magistrado del Tribunal Supremo, prevé en sus artículos 16 y 17 dos específicos trámites: una ante la Comisión de Calificación y otras ante el Pleno del CGPJ. En la primera de ellas, el artículo 16.4 dispone que

"la Comisión de Calificación elevará al Pleno su propuesta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 y concordantes de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, en lo que se oponga al presente Reglamento, en los artículos 72 y concordantes del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial".

y el apartado 6 del mismo artículo añade lo siguiente:

"La relación de candidatos incluidos en la propuesta de la Comisión de Calificación se distribuirá a todos los miembros del Consejo General del Poder Judicial, junto con la lista de peticionarios de la plaza de que se trate. Dentro de los cuatro días hábiles siguientes, cada miembro del Consejo podrá proponer otros candidatos de entre la lista de peticionarios admitidos, de forma motivada en los términos del apartado anterior, comunicándolo a la Comisión de Calificación, que los incluirá en la relación, tras de lo cual y previa celebración de la correspondiente comparecencia, se le dará curso para su inclusión en el orden del día de un próximo Pleno".

En cuanto al trámite o fase ante el Pleno del CGPJ, el artículo 17 del mismo Reglamento dispone lo que sigue:

"En los Plenos que decidan las propuestas de nombramiento se dejará constancia de la motivación del acuerdo, con expresión de las circunstancias de mérito y capacidad que justifican la elección de uno de los aspirantes con preferencia sobre los demás. La motivación podrá hacerse por remisión, en lo coincidente, a la motivación de la propuesta de la Comisión de Calificación conforme a lo previsto en el apartado 5 del artículo anterior".

Por tanto, la Comisión de Calificación formula las propuestas, que son elevadas al Pleno, órgano competente para adoptar los acuerdos definitivos de nombramientos.

Afirma que sobre la naturaleza jurídica de las propuestas o ternas de la Comisión de Calificación en los nombramientos discrecionales se ha pronunciado el Tribunal Supremo -Sección 7ª de su Sala Tercera- en sentencia de 1 de junio de 2012 (recurso nº 564/2020), en cuyo fundamento de derecho tercero se argumenta lo siguiente:

"El Acuerdo de la Comisión de Calificación de 15 de septiembre de 2010, elevando al Pleno del Consejo una terna de candidatos, sin incluir al Ilmo. Sr. Magistrado recurrente, no puede considerarse un acto administrativo definitivo, ni tampoco constituye un acto de trámite cualificado, que pudiera ser objeto de impugnación autónoma, sino que representa un acto administrativo intermedio o de trámite, sin eficacia vinculante y no cualificado, en tanto que el órgano administrativo destinatario puede apartarse de la propuesta efectuada. Tampoco produce indefensión a sus eventuales destinatarios, permitiendo a los mismos interponer cuantas acciones consideren pertinentes en defensa de sus respectivos derechos e intereses legítimos con respecto al acuerdo que ponga fin al procedimiento administrativo del que forma parte aquel acto de trámite. Así se desprende de los artículos 107.1 de la Ley 30/92 de Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/99, aquí aplicable en virtud de lo dispuesto en los artículos 142.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 157 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico del Consejo General del Poder Judicial, 25.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998 y 16.6 del Reglamento por el que se regula la Provisión de Plazas de Nombramiento Discrecional en los Órganos Judiciales de 25 de febrero de 2010.

Tales preceptos han sido correctamente aplicados por el Consejo General del Poder Judicial, al tratarse de una mera propuesta, cuya virtualidad jurídica se agota en el mismo momento en que pasa formalmente a integrarse en el conjunto del procedimiento administrativo del que forma parte, sin sustantividad propia, sin eficacia vinculante y sin naturaleza impugnatoria autónoma e independiente de dicho procedimiento, por cuanto que no decide, ni directa ni indirectamente, el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento ni, en definitiva, produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

En consecuencia, procede confirmar el Acuerdo en su día adoptado y la inadmisión del recurso de alzada interpuesto, al afectar a un acto de trámite no susceptible de impugnación, desestimando, en este punto, la primera impugnación efectuada por la parte actora".

Esta sentencia es a su parecer aplicable al caso debatido, ya que el artículo 107 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC) se reitera en el artículo 112.1 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y aplicado por el acuerdo ahora impugnado.

Refuta los alegatos de la demanda al sostener una suerte de valor vinculante de las propuestas o ternas de la Comisión de Calificación, sobre la base -afirma- de "que tras la reforma del Reglamento 1/2010 el Pleno del CGPJ ha perdido la facultad de proponer candidatos no incluidos en la terna, lo que refuerza el carácter definitivo de la exclusión efectuada por la Comisión de Calificación".

Al efecto, recuerda la previsión del apartado 4 del artículo 74 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del CGPJ de 22 de abril de 1986, que disponía, sobre los nombramientos de la competencia del Pleno que

"excepcionalmente la Comisión de Calificación, cumpliendo los requisitos de procedimiento previstos en el apartado 2 del presente artículo, podrá incluir en la relación a quienes, reuniendo los requisitos legalmente establecidos, no hubieren formulado solicitud, siempre que previamente se haya recabado y obtenido su aceptación".

Sin embargo, tal previsión -de seguir vigente- no es aplicable al caso debatido, pues la actora fue peticionaria de las dos plazas de magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo por el turno de juristas de reconocido prestigio, siendo así que la referida previsión contemplaba la posibilidad de inclusión en la propuesta/terna de la Comisión de Calificación de personas que no hubieran formulado solicitud.

En cuanto al carácter no vinculante -ni cerrado- de la propuesta-terna de la Comisión de Calificación para los vocales que integran el Pleno del CGPJ se infiere del apartado 6 del artículo 16 del repetido Reglamento 1/2010, a cuyo tenor:

"La relación de candidatos incluidos en la propuesta de la Comisión de Calificación se distribuirá a todos los miembros del Consejo General del Poder Judicial, junto con la lista de peticionarios de la plaza de que se trate. Dentro de los cuatro días hábiles siguientes, cada miembro del Consejo podrá proponer otros candidatos de entre la lista de peticionarios admitidos, de forma motivada en los términos del apartado anterior, comunicándolo a la Comisión de Calificación, que los incluirá en la relación, tras de lo cual y previa celebración de la correspondiente comparecencia, se le dará curso para su inclusión en el orden del día de un próximo Pleno".

Por tanto, cualquier Vocal del CGPJ puede solicitar que en la terna o propuesta de la Comisión de Calificación se incluyan otros candidatos peticionarios de la plaza de que se trate, de modo que esa inclusión sería obligada, elevándose así al Pleno del CGPJ la terna de la Comisión de Calificación, complementada con aquellos otros solicitantes de la plaza cuya inclusión hubiera solicitado cualquier Vocal del CGPJ e integrante del Pleno que debe acordar el nombramiento con carácter definitivo.

A mayor abundamiento, el carácter no vinculante de la propuesta de la Comisión de Calificación y completada, en su caso, con los aspirantes incluidos a instancia de los vocales del CGPJ conforme al artículo 16.4 del Reglamento 1/2010 se infiere también del artículo 18, que prevé que en el Pleno del CGPJ ninguno de los candidatos incluidos en la terna alcance la mayoría requerida, la cualificada de tres quintos de los miembros presentes que prevé el artículo 630.1 de la LOPJ; supuesto en que debe procederse en la forma prevista en el artículo 44 del Reglamento 1/1986, de organización y funcionamiento del CGPJ y que puede abocar incluso a la incoación de un nuevo procedimiento de provisión o convocatoria pública.

Resalta que la función de la Comisión de Calificación, según dispone el artículo 610 bis.3 de la LOPJ, consiste en informar(que no decidir) los nombramientos de la competencia del Pleno, por lo que los acuerdos de la Comisión de 16 de enero de 2025, comprensivos de las ternas de candidatos para las dos plazas de magistrado del Tribunal Supremo por el turno de juristas de reconocido prestigio, tuvieron por objeto preparar con alcance de mera propuesta -y en el marco de la competencia de informardel referido artículo 610.bis.3 de la LOPJ- la decisión definitiva que debía adoptar el Pleno, por lo que la inadmisión del recurso de alzada deducido, acordada por el Pleno en la resolución de 29 de enero de 2025, es conforme a derecho.

CUARTO.-El escrito de contestación a la demanda de la Sra. Petra a propósito de esta cuestión.

Sobre la condición de no recurrible de la propuesta de la Comisión de Calificación, se sostiene en el escrito citado la inadmisibilidad del recurso por dirigirse frente a actividad no susceptible de impugnación ( artículos 25.1, 51.1 c) y 69 c) LJCA) .

Al respecto, razona que, en virtud del artículo 25.1 de la LJCA, sólo es admisible el recurso contencioso-administrativo en relación "con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".

Prescindiendo ahora del debate suscitado acerca de si, a su juicio, el acto definitivo que pone fin al procedimiento administrativo es el Real Decreto, a propuesta del Pleno del CGPJ, que publica el Boletín Oficial del Estado, porque la propuesta del Pleno no está aquí debatida, afirma que lo que constituye un evidente acto de trámite, es la propuesta de la formación de ternas por la Comisión de Calificación.

Sostiene que la propuesta de formación de ternas es un simple acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma, porque después han de adoptarse (i) la propuesta motivada del CGPJ y (ii) la resolución final del procedimiento, que concluye con el Real Decreto de nombramiento de los Magistrados.

Esto es, de lo que, a su juicio, no hay duda, es de que no es un acto de trámite cualificado la propuesta de la Comisión de Calificación que aquí impugna la actora. El acuerdo del Pleno del CGPJ que inadmite la alzada es claro en sus razonamientos, que refleja la contestación de la Abogacía del Estado y -afirma- no se rebaten en la demanda. Cita en respaldo de su posición las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2009, del Pleno de la Sala Tercera, en el recurso nº 372/2028; y de 4 de noviembre de 2021, también del Pleno de dicha Sala, recurso nº 588/2009, a las que luego aludiremos. Singularmente, menciona en favor de su posición la STS de 1 de junio de 2012 (recurso 564/2020).

Recuerda el contenido del artículo 610 bis 3 LOPJ para aseverar que la propuesta de la Comisión de Calificación no es más que un informe, preceptivo, pero no vinculante, de un órgano consultivo, en un procedimiento administrativo complejo. Por lo tanto: (i) ni es un acto definitivo, (ii) ni es un acto de trámite cualificado, ya que no decide sobre el fondo (sólo propone, pudiendo el Pleno apartarse de la propuesta), ni impide la continuación del procedimiento, ni produce indefensión (pues los motivos de impugnación se pueden esgrimir frente al acto que ponga fin al procedimiento).

QUINTO.-El escrito de contestación a la demanda del Sr. Íñigo.

El escrito de contestación a que aludimos insiste en los mismos fundamentos ya expresados. Así, conforme al art. 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPAP- solo cabe recurso de alzada contra los actos de trámite (índole que poseen las propuestas de la Comisión de Calificación del CGPJ) si "deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos".Afirma que los acuerdos de la Comisión de Calificación de 16 de enero de 2025 no están incluidos en ninguno de tales supuestos habilitantes de la impugnación separada o autónoma.

Así, en primer término, la recurrente defiende que tales acuerdos deciden el fondo del asunto, ya que, a su juicio, "la exclusión de una candidatura de la terna posee un impacto irreversible: la no inclusión en la propuesta comporta la práctica imposibilidad de ser elegido, resultado este que no puede en realidad ser corregido en una eventual impugnación contra el acto final de designación"(p. 9 de la demanda), habiendo obviado el acuerdo de inadmisión de la alzada "el carácter materialmente definitivo de la exclusión y su impacto en la esfera jurídica de la afectada"(p. 11).

Al contrario, este escrito de contestación recalca que la función de la Comisión de Calificación es simplemente la de "informar(...) sobre los nombramientos de la competencia del Pleno" ( art. 610 bis.3 de la LOPJ) , correspondiendo la decisión a este último, que, obviamente, no está vinculado por el criterio de la referida Comisión. Añade que, de acuerdo con el art. 16.4 del Reglamento 1/2010, repetidamente citado:

"La relación de candidatos incluidos en la propuesta de la Comisión de Calificación se distribuirá a todos los miembros del Consejo General del Poder Judicial, junto con la lista de peticionarios de la plaza de que se trate. Dentro de los cuatro días hábiles siguientes, cada miembro del Consejo podrá proponer otros candidatos de entre la lista de peticionarios admitidos,de forma motivada en los términos del apartado anterior, comunicándolo a la Comisión de Calificación, que los incluirá en la relación, tras de lo cual y previa celebración de la correspondiente comparecencia, se le dará curso para su inclusión en el orden del día de un próximo Pleno".

De ello deriva el escrito que la propuesta de la Comisión de Calificación no es definitiva, ni formal ni materialmente, ya que cualquier miembro del CGPJ puede proponer otros candidatos no incluidos en el informe de la Comisión, lo que obliga a ésta a incluir a tales candidatos en la relación que se someterá al Pleno.

Cosa distinta es que la recurrente, no incluida en ninguna de las dos ternas iniciales, tampoco fuera propuesta después por ningún vocal del CGPJ. En efecto, según opina, ello solo acredita el criterio unánime al respecto de todos los miembros del CGPJ (ninguno de los cuales consideró pertinente esa iniciativa), lo que no supone que la cuestión la cerrara la propuesta unánime de la Comisión de Calificación.

Sale al paso de la postura de la recurrente, que arguye también que la propuesta de la Comisión decide el fondo del asunto, que, "tras la reforma del Reglamento 1/2010, el Pleno del CGPJ ha perdido la facultad de proponer candidatos no incluidos en la terna, lo que refuerza el carácter definitivo de la exclusión efectuada por la Comisión de Calificación"(p. 9 de la demanda).

Se alude con ello a la derogación por el citado Reglamento 1/2010 del art. 74 del Reglamento 1/1986, de 22 de abril, de organización y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial, el cual disponía en su apartado 4 lo siguiente:

"Excepcionalmente la Comisión de Calificación, cumpliendo los requisitos de procedimiento previstos en el apartado 2 del presente artículo, podrá incluir en la relación a quienes, reuniendo los requisitos legalmente establecidos, no hubieren formulado solicitud, siempre que previamente se haya recabado y obtenido su aceptación".

Sin embargo, el supuesto allí previsto no guarda relación con el que examinamos, pues la recurrente sí formuló solicitud, con lo que la derogación de tal previsión es aquí irrelevante. Además de que el órgano que podía incluir a nuevos candidatos era la Comisión de Calificación en su propuesta, y lo que plantea la actora es algo distinto, es decir, que tal propuesta decide el fondo del asunto, de lo que se sigue igualmente la intrascendencia de la derogación para fundar la tesis de la actora.

Tampoco, a su juicio, los acuerdos de la Comisión de Calificación de 16 de enero de 2025 determinaron la imposibilidad de continuar el procedimiento. En tanto trámite preceptivo del procedimiento para la provisión de las plazas (art. 16.4 del Reglamento 1/2010), permitieron precisamente la continuación de éste, que hubiera quedado paralizado en defecto de aquéllos. La recurrente menciona al respecto (p. 11 de la demanda) diversas sentencias que admiten la impugnación autónoma de los acuerdos de exclusión de opositores dictados en procedimientos selectivos para el acceso a la función pública, pero se trata de un caso del todo ajeno al presente.

La exclusión de un candidato en tal ejemplo supone, en efecto, para él mismo, la imposibilidad de continuar el procedimiento, razón por la que es dable su impugnación separada. Pero la no inclusión de la recurrente en las ternas propuestas por la Comisión de Calificación no tiene tal efecto, ya que (i) subsistía la posibilidad de que su candidatura fuera sometida al Pleno, bastando al efecto con que un solo miembro del CGPJ así lo hubiera propuesto (art. 16.4 del Reglamento 1/2010); y (ii) cabe que el Pleno rechace la terna de la Comisión de Calificación, con formulación por ésta de nueva propuesta y la posibilidad de incluir en ella a la actora, lo que desmiente la terminación del procedimiento para ella.

Los acuerdos de propuesta o terna de la Comisión de Calificación tampoco supusieron un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos de la recurrente, ya que el perjuicio, dentro del procedimiento, era reparable por cualquiera de las dos vías expuestas (la del art. 16.4 del Reglamento 1/2010 y la del rechazo por el Pleno de la propuesta de la Comisión de Calificación).

Por último, no cabe sostener que los dos acuerdos de propuesta produjeran indefensión a la recurrente, pues ésta ha impugnado los actos resolutorios de los procedimientos, esto es, los nombramientos acordados por el Pleno el 29 de enero de 2025, en otros dos recursos distintos, y podrá hacer valer todos los vicios de los que, a su juicio, adolezcan todos los actos de trámite que precedieron a su adopción, comprendidas las propuestas de la Comisión de Calificación de 16 de enero de 2025.

La conclusión a que llega es que los acuerdos recurridos son actos de trámite simples, lo que determina la conformidad a Derecho del acuerdo del Pleno del CGPJ de 29 de enero de 2025 que inadmitió el recurso de alzada formulado contra ellos.

SEXTO.-El criterio de la Sala. La condición de acto de trámite de las propuestas de la Comisión de Calificación del CGPJ dentro de los procesos selectivos como el que nos ocupa.

1. Ya hemos precisado que el Pleno del CGPJ inadmitió a trámite el recurso de alzada formalizado contra tales actos de propuesta elevados por la Comisión de Calificación, por reputarlos actos de trámite simples o no cualificados y, por ende, no susceptibles de impugnación autónoma.

Al respecto, hemos de acudir a lo que dispone sobre el acto de trámite la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aplicable al caso debatido, por razón de la remisión efectuada por el artículo 642 LOPJ conforme al cual:

"1. En todo cuanto no se hallare previsto en esta Ley Orgánica y en los Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial, se observarán, en materia de procedimiento, recursos y forma de los actos del Consejo General del Poder Judicial, en cuanto sean aplicables, las disposiciones de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin que, en ningún caso, sea necesaria la intervención del Consejo de Estado".

Por tanto, se debe aplicar el artículo 112 de la mencionada Ley 39/2015 dispone:

"1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento".

Esta previsión se complementa en el artículo 121 de la misma ley. Objeto.

"1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior".

2. El traslado de tal categoría dogmática y procesal, la de los actos de trámite, a propósito de su impugnabilidad autónoma, a los actos que nos corresponde enjuiciar ahora, viene favorecido, en este asunto, por los precedentes de esta propia Sala Tercera que, constituida en Pleno o bien en alguna de sus secciones de enjuiciamiento, ya ha examinado repetidamente actos de la misma naturaleza y significación, esto es, propuestas de la Comisión de Calificación, considerándolos de una manera clara y razonada como actos de trámite irrecurribles.

De ahí que sorprenda en cierto modo la afirmación sostenida en la demanda acerca de una pretendida jurisprudencia contemporánea -de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, es de suponer- que, de la mano de una alegada doctrina también actual, haya arrumbado la que sustenta el acuerdo de inadmisión y que menciona éste y todos los escritos de contestación. Al contrario, indica la actora que el CGPJ, para sostener tal aserto -el de ser un acto de trámite el impugnado en alzada-, se ampara en pronunciamientos de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que ya han sido superados por ulteriores desarrollos interpretativos, según opina. Veremos sucintamente que tal afirmación no se corresponde con la realidad, que la doctrina jurisprudencial que seguidamente reseñaremos permanece vigente y que la que invoca la demanda apela a supuestos netamente diferentes del que aquí debemos tomar en consideración. En tal sentido, la tesis que patrocina la demanda de que una jurisprudencia que no comparte ha sido superada por otra posterior carece por completo de base argumental, pues la sentencia que se cita al respecto de 30 de enero de 2024, dictada en el recurso de casación nº 6402/2021, alude a una realidad muy diferente de la que aquí se examina; la otra sentencia nombrada como S. 166-2004 en la demanda no se corresponde con ninguna numeración conocida y, si por el año indicado se estuviera refiriendo a la de 16 de junio de 2024 -única de ese año que contiene la locución revisten carácter imperativo o sancionador-es absolutamente ajena al caso debatido, además de desestimatoria del recurso de casación, por ser correcta la inadmisibilidad el recurso-. Finalmente, las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional no constituyen jurisprudencia ni pueden ser invocadas ante este Tribunal Supremo con fuerza de aquélla.

Por lo demás, los precedentes realmente existentes en esta Sala Tercera avalan la legalidad del acto del pleno del CGPJ que inadmitió la alzada. Singularmente relevante es la doctrina que contiene la sentencia de STS de 1 de junio de 2012, rec. nº 564/2010, porque en ella se afronta de un modo directo la naturaleza de la propuesta formulada por la Comisión de Calificación, en el curso de procedimientos selectivos para el nombramiento de cargos judiciales discrecionales, como acto de trámite no apto para su impugnación propia:

"TERCERO.- Este último Acuerdo -inadmisión del recurso de alzada nº 344/2010 que había sido acordada en la reunión de la Comisión Permanente de 26 de octubre de 2010, por razones de urgencia- es impugnado, en primer lugar, por la parte recurrente.

El Acuerdo de la Comisión de Calificación de 15 de septiembre de 2010, elevando al Pleno del Consejo una terna de candidatos, sin incluir al Ilmo. Sr. Magistrado recurrente, no puede considerarse un acto administrativo definitivo, ni tampoco constituye un acto de trámite cualificado, que pudiera ser objeto de impugnación autónoma, sino que representa un acto administrativo intermedio o de trámite, sin eficacia vinculante y no cualificado, en tanto que el órgano administrativo destinatario puede apartarse de la propuesta efectuada. Tampoco produce indefensión a sus eventuales destinatarios, permitiendo a los mismos interponer cuantas acciones consideren pertinentes en defensa de sus respectivos derechos e intereses legítimos con respecto al acuerdo que ponga fin al procedimiento administrativodel que forma parte aquel acto de trámite.

Así se desprende de los artículos 107.1 de la Ley 30/92 de Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/99, aquí aplicable en virtud de lo dispuesto en los artículos 142.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 157 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico del Consejo General del Poder Judicial, 25.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998 y 16.6 del Reglamento por el que se regula la Provisión de Plazas de Nombramiento Discrecional en los Órganos Judiciales de 25 de febrero de 2010.

Tales preceptos han sido correctamente aplicados por el Consejo General del Poder Judicial, al tratarse de una mera propuesta, cuya virtualidad jurídica se agota en el mismo momento en que pasa formalmente a integrarse en el conjunto del procedimiento administrativo del que forma parte, sin sustantividad propia, sin eficacia vinculante y sin naturaleza impugnatoria autónoma e independientede dicho procedimiento, por cuanto que 1) no decide, ni directa ni indirectamente, el fondo del asunto, 2) ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento ni, 3) en definitiva, produce indefensión o 4) perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

En consecuencia, procede confirmar el Acuerdo en su día adoptado y la inadmisión del recurso de alzada interpuesto, al afectar a un acto de trámite no susceptible de impugnación, desestimando, en este punto, la primera impugnación efectuada por la parte actora".

Esta sentencia, que no ha merecido el comentario de la demandante, acota de un modo preciso el ámbito de los actos recurribles, atendiendo a la posición que en el procedimiento selectivo de que se trate ocupan los actos de propuesta que formula la Comisión de Calificación para trasladarlos al Pleno, de conformidad con lo establecido en el artículo 610 bis, 3 LOPJ, fruto de la reforma de la ley operada por la Ley Orgánica 3/2024, de 2 de agosto. De la caracterización y funciones de dicho órgano colegiado como de informe y propuesta deriva inexorablemente que sus propuestas no son decisiones, están al servicio de las que adopte el Pleno y, como tales, ocupan una posición instrumental o vicaria en los procedimientos selectivos en que dicha Comisión interviene, de modo que sus actos, en lo que proponen y en lo que no proponen, carecen de sustantividad fuerza propia, que no puede provenir, como se sugiere en la demanda, de una especie de preclusión o cierre del procedimiento para quien no ha sido propuesto en la terna.

Las otras sentencias de esta Sala que se invocan en respaldo de la consideración como de trámite simple de las propuestas, como aplicables al caso, aun siéndolo, no se pronuncian de un modo directo sobre los actos emanados de la Comisión de Calificación a los efectos de su impugnabilidad autónoma sino que, en el seno de procesos judiciales, seguidos ante el Pleno de la Sala Tercera, en los que se dirimía la conformidad a Derecho de los actos definitivos o finales de nombramiento, argumentan sobre los poderes y atribuciones del pleno del CGPJ, a los fines de secundar o no esas propuestas, resaltando el total grado de independencia de dicho órgano decisor en relación con aquellas.

En tal contexto, la Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de 4 de febrero de 2011, recurso nº 588/2009, señala:

"(...) La legitimidad del ejercicio de esa potestad discrecional se acredita a través de la motivación de la decisión del CGPJ, siendo especialmente relevante a tal efecto el informe de la Comisión de Calificación,en la medida que es a través del mismo como los miembros del Pleno adquieren los principales datos precisos para formar su propio criterio y orientar de forma libre y responsable el sentido de su voto.

Por lo demás, el Pleno puede, evidentemente, apartarse en todo o en parte de los planteamientos de la Comisión de Calificación y a optar por un candidato o candidata determinado, pero en tal caso del acta plenaria o del acuerdo correspondiente habrá de desprenderse con claridad suficiente -"razonable y suficientemente" dice la sentencia de 29 de mayo de 2006 el hilo argumental que lleva a la decisión tomada, el cual habrá de ser coherente con los presupuestos sobre los que debe descansar: los constituidos por los méritos que los aspirantes hayan acreditado, en especial los relacionados con su trabajo jurisdiccional cuando se trate de plazas de esa naturaleza y la idea o criterio de preferencia con arreglo al cual se toma la decisión".

Por su parte, la sentencia, también del Pleno, de 29 de noviembre de 2009, dictada en el recurso nº 372/2008 se pronuncia en los siguientes términos:

"[...] el Pleno es el órgano competente para decidir. La intervención de la Comisión de Calificación es un paso previo, preceptivo, pero no vinculante. Por eso, el Pleno puede aceptar su informe y si, según el mismo, todos los candidatos que le ha propuesto presentan un grado equivalente de excelencia elegir sin necesidad de ulterior explicación al que de ellos prefiera. Caso de que la propuesta establezca fundadamente una preferencia puede aceptarla sin más y escoger al que ha destacado ya la Comisión de Calificación, pero, también, está en su mano optar por alguno de los que le seguían, aunque habrá de motivar por qué se separa de ella en este punto. En fin, el Pleno puede no compartir, sea los presupuestos sobre los que se elaboró el informe y, por tanto, su sentido, sea la propuesta que le acompañaba, o ni los unos ni la otra. De nuevo, debemos recordar que el presidente y los Vocales tienen la facultad de someterle la candidatura de solicitantes que la Comisión no le propuso o, incluso, de magistrados que no pidieron la plaza pero que cumplen los requisitos exigidos y han prestado su consentimiento al efecto".

La única posible duda que, en el terreno conceptual, pudiera albergarse sobre la caracterización como de trámite cualificado de los actos de propuesta formulados, a efectos de su recurribilidad separada, consistiría en dilucidar si el Reglamento 1/2010, al que nos hemos referido de modo reiterado, hace cambiar las cosas, en tanto restringe en cierto modo las atribuciones del pleno -así como de sus miembros que, como vocales, lo integran- a la hora de modificar el contenido de las ternas, en cuanto a la identidad de quienes estuvieran incluidos en ellas, susceptibles de adiciones, pero más limitadas en el tiempo que en la regulación precedente.

Pues bien, aciertan los escritos de contestación a la demanda cuando consideran que la mencionada reforma no modifica la sustancia de los actos. Al margen de que no es conceptualmente imaginable que un acto sea originariamente irrecurrible -durante los cuatro días a que se refiere el art. 16.6 del Reglamento 1/2010, del CGPJ- y transcurridos esos días se vuelva impugnable, que es el efecto a que conduce la opinión de la recurrente, aun no explícitamente manifestada, lo verdaderamente relevante es que la propuesta de la Comisión de Calificación, en tanto no incluya el nombre de algún candidato, no es un acto definitivo para quien quedó excluido, pues al margen de la posibilidad de incorporar a las ternas otros aspirantes no inicialmente incluidos, lo que autoriza el art. 16.6 indicado, cabe otra posibilidad que se realiza en momentos posteriores, como la situación descrita en el artículo 18 del Reglamento, que prevé los supuestos en que no se alcance la mayoría exigida:

"Cuando no fuera posible cubrir la plaza por no haber obtenido ninguno de los candidatos propuestos el número de votos exigido, el Pleno procederá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del Reglamento 1/1986, de 22 de abril, de organización y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial, y, en el caso de que la segunda propuesta fuera también denegada, acordará un nuevo anuncio público de aquélla en el plazo máximo de seis meses. En dicho anuncio se expresará la causa de la nueva convocatoria y ésta surtirá efectos de notificación para quienes presentaron instancia en la convocatoria anterior".

Por lo demás, que la propuesta de la Comisión de Calificación impugnada en alzada ante el Pleno del CGPJ sea conceptuado como acto de trámite simple o no cualificado, no significa en modo alguno que los vicios e infracciones que se pudieran eventualmente invocar frente a aquél queden purificados o devengan inmunes a todo posible control jurisdiccional, pues lo único que significa esa limitación, de conformidad con lo que establecen los arts. 112 LPAP y 25 de la LJCA, es que solo se pueden hacer valer tales infracciones en el proceso que los afectados puedan dirigir frente al acto definitivo o final, en este caso el de nombramiento, que como ya conocemos, ha sido también objeto de impugnación, en dos procesos, por la Sra. Matilde.

Cabe añadir que la actora no ha interesado la celebración de conclusiones, trámite en que pudo combatir las objeciones de los escritos de contestación a la demanda sobre la impugnabilidad autónoma de los actos aquí recurridos.

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso-administrativo entablado por la Sra. Matilde, al ser conforme a Derecho la decisión adoptada por el Consejo General del Poder Judicial en sesión plenaria, de inadmitir a trámite el recurso de alzada intentado frente a los actos de propuesta de la Comisión de Calificación de dicho órgano constitucional, por constituir actos de trámite no cualificados, no susceptibles de recurso autónomo.

SÉPTIMO.-Sobre la imposición de costas procesales.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, deben imponerse a la demandante las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas la de 2.000 euros, de la cual serán acreedores, por partes iguales, los tres codemandados. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala por razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.