Sentencia Contencioso-Administrativo 1937/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 94/2024 de 09 de diciembre del 2024

PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de doña Josefa ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 24 de enero de 2024, desestimatorio de su recurso de reposición n.º 301/2023 deducido contra el acuerdo de la citada Comisión Permanente de 8 de noviembre de 2023, por el que se declara no ajustada a Derecho la elección de decana efectuada por la Junta de Jueces de Córdoba, celebrada el 4 de octubre de 2023.

La recurrente, magistrada-juez de adscripción territorial con destino en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que ejerce tareas jurisdiccionales, en funciones de sustitución, en el Juzgado de Primera Instancia n.º 4 de Córdoba, pretende que se dé plena virtualidad al acuerdo de la Junta de Jueces de Córdoba de 4 de octubre de 2023 relativo a su elección como jueza decana de los Juzgados de Córdoba, acuerdo que dejó sin efecto la Comisión Permanente, al considerar que "(...) en ningún caso podría ser elegible un JAT como decano de los Juzgados en los que ejerza jurisdicción, al no concurrir el requisito de ser titular del mismo".

SEGUNDO.- La demanda de doña Josefa.

En su demanda la Sra. Josefa expone entre los hechos que considera relevantes que, tras cesar en su condición de juez decano de los Juzgados de Córdoba don Casimiro, se convocó el proceso electoral para elegir uno nuevo al que concurrieron ella misma y don Abel, magistrado-juez del Juzgado de Primera Instancia n.º 3 de Córdoba.

Resalta que antes de presentar su candidatura consultó al Servicio de Atención al Juez del Consejo General del Poder Judicial si "puede presentarse un JAT como candidato en las elecciones de decanato del partido en el que desarrolla su función jurisdiccional". Y que se le contestó, por correo electrónico de 7 de septiembre de 2023, que "se deduce que ostentan la condición de elegibles en las elecciones a decano los jueces/zas de adscripción territorial designados en función de sustitución". No obstante, esta comunicación fue rectificada con posterioridad con remisión a un acuerdo de la Comisión Permanente de 27 de mayo de 2021, evacuado como consecuencia de la consulta formulada por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y conforme al cual los jueces de adscripción territorial no son elegibles en las elecciones a decano.

La Junta General de Jueces de Córdoba se celebró el 4 de octubre de 2023 y se emitieron 33 votos, de los que 17 fueron para ella, 11 para el Sr. Abel y 5 en blanco. Pese a no haber obtenido una mayoría de tres quintos, no fue necesaria una segunda votación porque se retiró el candidato Sr. Abel. Dicho resultado no fue objeto de impugnación.

Tras el correspondiente traslado, la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial acordó en su sesión de 8 de noviembre de 2023 declarar no ajustada a Derecho la elección porque "los/las jueces de adscripción territorial no son elegibles como decanos/as". Este acuerdo fue objeto de recurso de reposición, cuya desestimación es la que hoy nos ocupa.

Sostiene la recurrente, en primer lugar, la nulidad del acuerdo según el artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por falta de competencia de la Comisión Permanente para dejar sin efecto su elección. Sostiene que carece de amparo normativo para cuestionar la efectuada por la Junta de Jueces de Córdoba y sólo le corresponde ordenar la publicación del acuerdo de la Junta de Jueces.

En segundo lugar, postula la nulidad del acuerdo, conforme al artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, por vulnerar el artículo 74 del Reglamento 1/2000, de los Órganos de Gobierno de Tribunales, aprobado por Acuerdo de 26 de julio de 2000, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, según cuyo apartado segundo: "Podrá ser elegido decano cualquiera de los jueces o magistrados de las poblaciones con capacidad para ser elector", en tanto que en su apartado primero permite que concurran como electores "los jueces de adscripción territorial designados en función de sustitución". O sea, diferencia la aptitud para ser electores entre los jueces de adscripción territorial en función de sustitución y los que están en funciones de refuerzo.

Pone de manifiesto, también, que el artículo 12.1 del Reglamento de desarrollo del estatuto de los Jueces de Adscripción Territorial y los Jueces en Expectativa de Destino, aprobado por acuerdo de 24 de noviembre de 2016 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, dispone que: "Cuando el Juez de Adscripción Territorial desempeñe funciones de sustitución, lo hará con plenitud de jurisdicción en el órgano correspondiente. También le corresponderá asistir a las Juntas de Jueces y demás actos de representación del órgano judicial en el que sustituya, en ausencia de su titular, con plenas facultades de voz y voto en todas ellas".

Finalmente, sostiene la nulidad del acuerdo impugnado conforme al artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015, por vulnerar los derechos a la igualdad y al acceso a cargos públicos consagrados en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, al restringir el libre ejercicio del derecho fundamental de acceso a cargos públicos.

Por todo ello, nos pide que anulemos el acuerdo de la Comisión Permanente, ordenemos la publicación de su elección y acordemos su efectiva toma de posesión como decana de los Juzgados de Córdoba, con todos los efectos inherentes.

TERCERO.- La contestación a la demanda del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado mantiene que el recurso debe ser desestimado.

Señala, en primer lugar, que la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial es competente para declarar contraria al ordenamiento jurídico la elección de decana efectuada por la Junta de Jueces de Córdoba porque el traslado de un acuerdo de esta naturaleza al Consejo General del Poder Judicial lo es, no solo a los efectos de toma de conocimiento, sino también de su control de legalidad.

En segundo lugar, sostiene que los jueces de adscripción territorial, incluídos los designados en funciones de sustitución, no pueden ser elegidos jueces decanos puesto que el artículo 166.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que los titulares elegirán "a uno de ellos como decano". Esto es, a uno de los titulares de los Juzgados, condición que no puede predicarse de un juez de adscripción territorial. Además, la provisionalidad con que cubren destinos los hace inapropiados para desempeñar un puesto con vocación de estabilidad como es el de juez decano, cuyo mandato es de cuatro años.

CUARTO.- Los jueces de adscripción territorial y la singularidad de su régimen jurídico

La figura de los jueces de adscripción territorial se introduce en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, por la que se modifica la del Poder Judicial, y responde al propósito de contribuir a la agilización de la Justicia y a mejorar los estándares de calidad. Son jueces de carrera que, por designación del presidente del Tribunal Superior de Justicia, ejercerán sus funciones jurisdiccionales, bien en las plazas que se encuentren vacantes, bien como refuerzo de órganos judiciales o en aquellas otras cuyo titular se prevea que estará ausente por tiempo superior a un mes. Con ellos el legislador orgánico buscaba evitar en lo posible la interinidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales y potenciar su desempeño por jueces de carrera.

Se introdujo a tal efecto un nuevo precepto, el artículo 347 bis, en un nuevo Capítulo VI bis del Título I del Libro IV, en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Tal precepto sufrió una serie de modificaciones en virtud de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, para incorporar elementos de mayor flexibilidad en la organización judicial y aclarar que la labor del juez de adscripción, cuando actúe en funciones de sustitución, se realiza con plenitud de jurisdicción, de tal forma que también podrá acudir, en tal condición, a las juntas de jueces y desempeñar cualesquiera otros actos de representación del órgano judicial, en defecto de su titular.

En su actual redacción, el citado precepto dispone:

"Artículo 347 bis

1. En cada Tribunal Superior de Justicia, y para el ámbito territorial de la provincia, se crearán las plazas de jueces de adscripción territorial que determine la Ley de demarcación y de planta judicial. Dichas plazas de jueces de adscripción territorial no podrán ser objeto de sustitución.

2. Los jueces de adscripción territorial ejercerán sus funciones jurisdiccionales en las plazas que se encuentren vacantes o en aquellas plazas cuyo titular esté ausente por cualquier circunstancia. Excepcionalmente, podrán ser llamados a realizar funciones de refuerzo, en los términos establecidos en el apartado 5. La designación para estas funciones corresponderá al Presidente del Tribunal Superior de Justicia del que dependan, que posteriormente dará cuenta a la respectiva Sala de Gobierno. La Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia informará al Consejo General del Poder Judicial y al Ministerio de Justicia de la situación y destinos de los jueces de adscripción territorial de su respectivo territorio.

3. En las Comunidades Autónomas pluriprovinciales y cuando las razones del servicio lo requieran, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia podrá realizar llamamientos para órganos judiciales de otra provincia perteneciente al ámbito territorial de dicho Tribunal.

4. Cuando el juez de adscripción territorial desempeñe funciones de sustitución, lo hará con plenitud de jurisdicción en el órgano correspondiente. También le corresponderá asistir a las Juntas de Jueces y demás actos de representación del órgano judicial en el que sustituya, en ausencia de su titular.

5. Excepcionalmente, los jueces de adscripción territorial podrán realizar funciones de refuerzo, cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) cuando todas las plazas del ámbito territorial del Tribunal Superior de Justicia estén cubiertas y, por tanto, no pueda el juez de adscripción territorial desempeñar funciones de sustitución, cesando el refuerzo automáticamente cuando concurra cualquiera de las situaciones del apartado 2 y el juez de adscripción territorial deba ser llamado a sustituir en dicho órgano judicial;

b) previa aprobación por el Ministerio de Justicia, que se podrá oponer por razones de disponibilidad presupuestaria.

En este caso, corresponderá a la Sala de Gobierno fijar los objetivos de dicho refuerzo y el adecuado reparto de asuntos, previa audiencia del juez de adscripción y del titular o titulares del órgano judicial reforzado, sin que la dotación del refuerzo pueda conllevar además la asignación de medios materiales o personales distintos de aquellos con los que cuente el juzgado al que se adscriba.

Cuando esté realizando funciones de sustitución podrá ser llamado a reforzar simultáneamente otro órgano judicial, conforme al procedimiento ordinario establecido en los artículos 216 bis a 216 bis.4, cesando el refuerzo automáticamente cuando finalice su sustitución.

8. Los desplazamientos del juez de adscripción territorial darán lugar a las indemnizaciones que por razón del servicio se determinen reglamentariamente.

7. En las Comunidades Autónomas en las que exista más de una lengua oficial o tengan Derecho civil propio se aplicarán, para la provisión de estas plazas, las previsiones establecidas a tal efecto en la presente Ley".

Como fácilmente se aprecia, nos encontramos ante jueces que ocupan plazas con una peculiar naturaleza y régimen jurídico. La propia especificidad de su figura motivó la aprobación por acuerdo de 24 de noviembre de 2016 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, de un Reglamento de desarrollo del estatuto de los jueces de adscripción territorial y de los Jueces en Expectativa de Destino, que trata de acompasar su naturaleza de juez titular y de carrera con la finalidad para la que fue creada la figura, esto es, dar respuesta a situaciones puntuales o accidentales de falta de cobertura de plazas o de necesidad de refuerzo, para evitar en la medida de lo posible, la denominada justicia interina. Este Reglamento atiende también a la distinción entre jueces de adscripción territorial que prestan servicios de sustitución respecto de los que prestan servicios de refuerzo. Los primeros actuarán con plenitud de jurisdicción, con la facultad de asistencia a las Juntas de Jueces y demás actos de representación del órgano judicial en los términos previstos en la Ley. Y aclara también que los que ejercen funciones de sustitución pueden participar en las Juntas de Jueces.

El Reglamento precisa la garantía de su inamovilidad. En el artículo 10.1 dice:

"Los Jueces de Adscripción Territorial gozarán de inamovilidad en los órganos a que hayan sido designados, hasta en tanto no se cubra la vacante de manera ordinaria, se reintegre el titular del órgano judicial o se acuerde la finalización de la medida de refuerzo cuando, en este último caso, haya transcurrido el tiempo o se haya extinguido la causa que motivó su designación".

Una de las singularidades principales del estatuto de los jueces de adscripción territorial es la diferencia existente entre el órgano jurisdiccional en el que se les considera titulares de una plaza y el órgano jurisdiccional en el que desarrollan tareas jurisdiccionales por designación del Presidente del Tribunal Superior de Justicia. Así, conforme al artículo 1.2 del Reglamento, el órgano de destino es el Tribunal Superior de Justicia, en el caso de la Sra. Josefa el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Y el órgano en que ejerce tareas jurisdiccionales es el Juzgado de Primera Instancia n.º 4 de Córdoba. Tareas que, por otra parte, desarrolla con plenitud de jurisdicción, tal y como recuerdan el apartado cuarto del artículo 347 bis de la Ley Orgánica y el artículo 12.1 del Reglamento.

QUINTO.- La participación de los jueces de adscripción territorial en los órganos de gobierno y la elección de juez decano

El artículo 166.1 de la Ley Orgánica dice:

"En las poblaciones donde haya diez o más Juzgados, sus titulares elegirán por mayoría de tres quintos a uno de ellos como Decano. De no obtenerse dicha mayoría en la primera votación, bastará la mayoría simple en la segunda, resolviéndose los empates en favor del que ocupe el mejor puesto en el escalafón. La elección deberá renovarse cada cuatro años o cuando el elegido cesare por cualquier causa".

Por su parte, el Reglamento 1/2000, de 26 de julio, de Órganos de Gobierno de los Tribunales, establece en su artículo 72:

"En las poblaciones donde haya diez o más Juzgados, sus titulares elegirán a uno de ellos como Decano. La elección se regirá por lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en este Reglamento. La elección se llevará a cabo de nuevo cada cuatro años o cuando el elegido cesare por cualquier causa".

Su artículo 73 regula la convocatoria de la Junta General de Jueces para que se proceda a la elección y el artículo 74.1, modificado por el Reglamento de desarrollo del estatuto de los Jueces de Adscripción Territorial, dispone:

"A la Junta concurrirán como electores los Jueces o Magistrados, miembros de la Carrera Judicial, titulares de los respectivos órganos judiciales unipersonales y los Jueces de Adscripción Territorial designados en funciones de sustitución. A estos efectos, tendrán también el carácter de titulares quienes aun no siéndolo en la fecha de la convocatoria, tomen posesión de su Juzgado antes de la constitución de la Junta".

Y, en su apartado 2, este artículo 74 añade:

"Podrá ser elegido Decano cualquiera de los Jueces o Magistrados de la población con capacidad para ser elector".

Este es el contexto normativo en el que sitúa la controversia que nos somete el presente recurso contencioso-administrativo y que ya estamos en condiciones de abordar.

SEXTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El primero de los argumentos que esgrime la recurrente es la nulidad del acuerdo impugnado por la falta de competencia de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial para dejar sin efecto su nombramiento porque carece de amparo normativo para cuestionar la elección efectuada por la Junta de Jueces de Córdoba y sólo le corresponde ordenar la publicación de su acuerdo.

Este motivo no puede prosperar. El Reglamento de Órganos de Gobierno de los Tribunales al regular el régimen jurídico de las juntas de jueces señala en su artículo 71.2 que los "(...) acuerdos se comunicarán al Presidente del Tribunal Superior de Justicia, que dará traslado de ellos al Consejo General del Poder Judicial, para su toma de conocimiento y control de legalidad". A este régimen evidentemente no puede sustraerse el acuerdo adoptado por la junta general de jueces sobre la elección de decano. Y es precisamente tal control de legalidad el que ha efectuado la Comisión Permanente a través de la actuación que ahora nos ocupa.

Por lo demás, el reproche de la recurrente relativo a la respuesta que inicialmente dio el Consejo a su consulta y a su posterior rectificación, carece de virtualidad a efectos anulatorios. Tal como ha dicho con anterioridad esta Sala y Sección [sentencia n.º 1014/2021, de 13 de julio (recurso n.º 43/2019)] los escritos de la unidad de atención ciudadana del Consejo son meras comunicaciones de carácter informativo que no cercenan ninguna actuación procesal ni de naturaleza alguna que pueda emprender el recurrente y ni siquiera pueden considerarse propiamente actos de trámite no cualificados, pues no son más que "una actuación aislada, meramente informativa y carente de cualquier contenido decisorio propio". Consideraciones que pueden aplicarse en este caso, en el que, además, el propio Consejo rectificó su primera respuesta el 26 de septiembre de 2023. O sea, antes de la elección sabía la recurrente que para el Consejo no reunía la condición de elegible.

El argumento principal de la demanda descansa en la alegada infracción del artículo 74 del Reglamento 1/2000, de los Órganos de Gobierno de Tribunales, según cuyo apartado segundo: "Podrá ser elegido decano cualquiera de los jueces o magistrados de las poblaciones con capacidad para ser elector". Infracción determinante, para la recurrente, de la nulidad del acuerdo que recurre.

Como se ha puesto de manifiesto antes, uno de los rasgos que singularizan el régimen jurídico de los jueces de adscripción temporal es que su destino es el Tribunal Superior de Justicia en cuyo ámbito sirven, no el órgano judicial en el que ejercen la jurisdicción, del que no ostentan la titularidad, tal como resulta del artículo 1.2 del Reglamento que desarrolla su estatuto. Es decir, la Sra. Josefa estaba destinada en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y no era titular del Juzgado de Primera Instancia n.º 4 de Córdoba en el que, como jueza de adscripción territorial desempeñaba su cometido profesional con plenitud de jurisdicción ciertamente.

Y sucede que el artículo 166.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial circunscribe a los titulares de los Juzgados la condición de elegible. Por eso, el artículo 72 del Reglamento de Órganos de Gobierno de Tribunales prevé que los "titulares elegirán a uno de ellos como Decano". Es cierto que su artículo 74 incluye a los jueces de adscripción territorial en funciones de sustitución --como la hoy recurrente-- como electores. También lo es que el apartado segundo de dicho precepto dice que podrá ser elegido Decano "cualquiera de los Jueces o Magistrados de la población con capacidad para ser elector".

No obstante, esta última previsión es la original del Reglamento. Procede, por tanto, del año 2000, cuando no existían los jueces de adscripción territorial. La modificación de que fue objeto el apartado 1 de este artículo 74 en 2016 para incluir entre los electores del decano a los jueces de adscripción territorial en funciones de sustitución no tuvo en cuenta la necesaria sintonía de su apartado 2 con el artículo 166.1 de la Ley Orgánica. Dado que este último no deja lugar a dudas sobre que el decano habrá de ser uno de los titulares de los Juzgados, debemos afirmar que el artículo 74.2 del Reglamento de Órganos de Gobierno, interpretado de conformidad con la Ley Orgánica, exige entender que sólo podrán ser elegidos decano los jueces o magistrados con capacidad para ser elector, que sean titulares de alguno de los Juzgados.

Esta condición no concurre en la Sra. Josefa. Recordemos, al respecto, que juez titular, tal como ha precisado esta Sala, es "el juez nombrado para esa vacante de manera ordinaria, es decir, mediante las formalidades y el procedimiento propio del concurso ( artículos 326.2 y siguientes LOPJ) " [por todas, sentencia n.º 843/2017, de 16 de mayo (recurso n.º 4718/2016)].

En definitiva, los jueces de adscripción territorial en funciones de sustitución pueden concurrir como electores a la junta general de jueces para la elección de decano, pero no podrán resultar elegibles, al no ostentar la condición de titulares de los correspondientes órganos judiciales unipersonales, condición que impone el artículo 166.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Conclusión que, por otra parte, resulta lógica si tenemos en cuenta la provisionalidad en el desarrollo de tareas jurisdiccionales en un determinado órgano jurisdiccional por designación del Presidente del Tribunal Superior de Justicia y la vocación de estabilidad, como acertadamente señala el Abogado del Estado, que ha de predicarse del juez decano.

No obstan a esta conclusión los argumentos que, en último término expone la demandante, centrados en la invocación de sus derechos a la igualdad y al acceso a cargos públicos, reconocidos en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, en cuya virtud sostiene que la actuación impugnada impidió de forma antijurídica que ejerciera libremente su derecho fundamental a acceder a los cargos públicos. Este es un derecho de configuración legal, tal como dice el artículo 23.2 de la Constitución, sujeto a "los requisitos que señalen las leyes". De otro lado, ni este precepto ni su artículo 14 proscriben toda diferencia de trato, sino sólo aquélla que carezca de una justificación objetiva y razonable y resulte desproporcionada (por todas, sentencia del Tribunal Constitucional n.º 236/2015). En este caso, existe una determinación legal expresa e inequívoca y no carece de la necesaria justificación.

Se impone, en consecuencia, la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SÉPTIMO.- Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas por las dudas que suscita la cuestión controvertida.