Sentencia Contencioso-Administrativo 1219/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 410/2023 de 01 de octubre del 2025

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

El recurso de casación se dirige contra la sentencia de 7 de noviembre de 2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 394/2022, en el que se impugnaba la resolución de 17 de diciembre de 2021, de la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos, que había desestimado el recurso de alzada deducido contra la liquidación de los intereses de demora devengados por el importe de sanciones impuestas por dicha Agencia, cuya ejecución fue suspendida en vía jurisdiccional, por el periodo comprendido entre el día siguiente a la fecha fin del periodo voluntario original y la fecha fin del nuevo plazo de pago voluntario otorgado tras la firmeza de las sentencias confirmatorias de las sanciones.

La sentencia, tras delimitar la actuación administrativa recurrida y las principales alegaciones de las partes (primer y segundo fundamento de Derecho), analiza la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Esstado, relativa a la falta de agotamiento de la vía administrativa, ya que contra la resolución del recurso de alzada no se interpuso reclamación económico-administrativo, sino que, cuando ya había quedado consentida y firme, se presentó directamente recurso contencioso-administrativo, tratándose, por tanto, de una actuación no susceptible de impugnación jurisdiccional conforme a lo previsto en la letra c) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (tercer fundamento de Derecho).

La respuesta de la Sala a esta alegación viene de la mano de lo resuelto en sentencias anteriores, que cita, en el sentido de que la Ley General Tributaria delimita la competencia de los órganos económico-administrativos atendiendo a la materia reclamable (artículo 226) y a los actos reclamables (artículo 227), pero a lo que hay que añadir lo establecido en su disposición adicional undécima, en cuya virtud procede la reclamación económico-administrativa respecto de, entre otros, determinados actos recaudatorios, razonando, esencialmente, lo siguiente:

"«[...] Debemos partir que la Agencia Española de Protección de Datos es un Ente de Derecho público de los regulados en la Disposición Adicional Décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado . De conformidad con la Base 1.b) de la resolución de 26 de febrero de 2009 del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se publica el Convenio suscrito con la Agencia Española de Protección de Datos para la recaudación en vía ejecutiva de los ingresos de derecho público de dicho ente, corresponde a la Agencia de Protección de Datos expedir las providencias de apremio y, también a tenor del art. 225 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre , resolver los recursos de reposición interpuestos contra las mismas.

Por tanto, conforme a la letra A) de la Disposición Adicional Undécima de la citada Ley 58/2003, de 17 de diciembre , ya que nos encontramos ante una entidad de derecho público vinculada a la Administración General del Estado y se trata de ingresos de derecho público, procede antes de acudir a la vía judicial interponer reclamación económico-administrativa, y, a tenor del art. 229 de la reseñada norma, ante el Tribunal Económico-Administrativo Central.»

A lo que hay que añadir que el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio , establece que la recaudación en periodo ejecutivo de los recursos de derecho público cuya gestión esté atribuida a un Ente público vinculado a la Administración General del Estado, distinto de los señalados en el apartado 1 del mismo artículo 3, corresponderá a la Agencia Tributaria, una vez establecido, en su caso, el oportuno Convenio.

Asimismo, se estima de interés reseñar que el posterior Convenio entre la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y la Agencia Española de Protección de Datos para la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de naturaleza pública de dicho ente, suscrito el 21 de diciembre de 2021, sigue la estela del aplicado por la AEPD."

Por tanto, según la Sala de instancia, se reúnen las condiciones previstas en la disposición adicional undécima, letra a), de la Ley General Tributaria, por lo que procedía, "antes de acudir a la vía judicial interponer reclamación económico-administrativa, y, a tenor del art. 229 de la reseñada norma, ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, y así se indicó acertadamente en la resolución impugnada, sin que se aprecie error al respecto",lo que conduce a declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo.

2. El auto de admisión

El auto de admisión del recurso de casación concreta la cuestión que tiene interés casacional para la formación de jurisprudencia en verificar si la letra a) de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria conduce a que deba interponerse reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, previa a la vía judicial, en la impugnación de las resoluciones dictadas por la Agencia Española de Protección de Datos que liquidan intereses de demora como consecuencia del tiempo en el que ha estado suspendida en sede judicial la ejecutoriedad de las sanciones que impone, identificando como normas jurídicas a interpretar tanto la citada regla de la Ley General Tributaria como la disposición adicional cuarta de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que otorga a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional la competencia para conocer de una relación de actos, resoluciones y disposiciones, en la que, en el apartado 5, figuran los actos y disposiciones dictados por la Agencia Española de Protección de Datos.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

El escrito de interposición del recurso de casación denuncia la infracción de los dos preceptos mencionados en el auto de admisión, descartando que concurran los presupuestos establecidos en la letra a) de la disposición adicional undécima de la LGT, por cuanto, en el supuesto de autos, no se había entrado en la vía de apremio, ya que, para hacer efectivos los intereses liquidados, se había concedido un plazo de pago voluntario, sin que se hubiere entrado en periodo ejecutivo ni dictado providencia de apremio, advirtiendo, igualmente, de que en la resolución de liquidación de intereses se comunicaba la posibilidad de impugnarla potestativamente mediante recurso de reposición o directamente a través de un recurso contencioso-administrativo.

A continuación, centra su argumentación en la infracción de las normas que permiten liquidar intereses suspensivos para sostener, en síntesis, la inaplicabilidad de las disposiciones tributarias a las sanciones impuestas por la Agencia Española de Protección de Datos, diferenciándose, en consecuencia, el régimen jurídico que siguen los intereses de demora suspensivos en un caso y en otro, rechazando la posibilidad de devengo de intereses suspensivos cuando se trata de sanciones no suspensivas.

Termina con la pretensión de que se case y anule la sentencia impugnada y se deje sin efecto la liquidación de intereses suspensivos practicada por la repetida Agencia.

B. La oposición al recurso de casación

El escrito de oposición al recurso de casación, tras algunas indicaciones sobre el debate en la instancia, reitera "lo dicho en la contestación a la demanda"en cuanto a la inadmisibilidad, mencionando que la sentencia impugnada sigue el criterio establecido en otras anteriores que sostuvieron la aplicabilidad de la letra a) de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria.

Tras ello, sale al paso de la infracción de las normas reguladoras de la liquidación de intereses suspensivos que se desarrolla en el escrito de interposición.

SEGUNDO.- Marco jurídico

Para la adecuada resolución del recurso de casación hay que tener presente, por un lado, la disposición adicional undécima de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, dedicada a las "Reclamaciones económico-administrativas en otras materias",que completa la enunciación que hace sus artículos 226 y 227 y que, en lo que ahora interesa, establece:

"1. Podrá interponerse reclamación económico-administrativa, previa interposición potestativa de recurso de reposición, contra las resoluciones y los actos de trámite que decidan, directa o indirectamente, el fondo del asunto relativo a las siguientes materias:

a) Los actos recaudatorios de la Agencia Estatal de Administración Tributaria relativos a ingresos de derecho público del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado o relativos a ingresos de derecho público, tributarios o no tributarios, de otra Administración pública.

[...]"

Por otro lado, la disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, bajo la rúbrica "Recursos contra determinados actos, resoluciones y disposiciones",que prevé:

"Serán recurribles:

[...]

5. Los actos y disposiciones dictados por la Agencia Española de Protección de Datos [...], directamente, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

[...]

TERCERO.- Sobre la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal y como se indica en el auto de 20 de marzo de 2024, consiste en interpretar la letra a) de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria, en relación con la disposición adicional cuarta, apartado 5, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, para determinar si, antes de acudir a la vía judicial para impugnar las resoluciones de la Agencia Española de Protección de Datos que liquidan intereses de demora como consecuencia del tiempo en el que han estado suspendidas en sede judicial la ejecutoriedad de las sanciones que impone, es necesario interponer reclamación económico-administrativa.

Para realizar la interpretación que se nos pide de los preceptos citados y examinar las infracciones que de los mismos se imputan a la sentencia impugnada conviene analizar (1) el ámbito de aplicación de la disposición adicional undécima, apartado 1, letra a) de la Ley General Tributaria y (2) el alcance de la disposición adicional cuarta de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, tras lo cual podremos verificar si, como sostiene la parte recurrente, (3) la Sala de instancia ha infringido esas normas.

1. Ámbito de aplicación de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria : "los actos recaudatorios"

Esta disposición adicional complementa la delimitación del ámbito de las reclamaciones económico-administrativas que la Ley General Tributaria hace en sus artículos 226 y 227.

La letra a) del apartado 1 de dicha disposición adicional enuncia como susceptibles de reclamación económico-administrativa "los actos recaudatorios de la Agencia Estatal de Administración Tributaria"en los que concurran determinadas características, a saber, que se refieran a "ingresos de derecho público"bien del Estado, bien de las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado -además de los actos relativos a ingresos de Derecho público, tributarios o no tributarios, de otra Administración pública-.

El ámbito de aplicación de este supuesto de la referida disposición adicional queda así delimitado por dos requisitos: uno objetivo, ya que ha de tratarse de actos recaudatorios relativos a ingresos de Derecho público, y otro subjetivo, pues esos actos deben proceder de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Indagando más en el requisito objetivo, por acto recaudatorio cabe entender todo aquel que, en el ejercicio de funciones administrativas, se dicta en un procedimiento conducente al cobro de una deuda, lo que puede tener lugar en periodo voluntario o en periodo ejecutivo pero, en cualquier caso, precisa que la deuda esté determinada, lo que se consigue con la correspondiente liquidación previa.

Por tanto, no puede reputarse "acto recaudatorio",quedando fuera del ámbito de aplicación objetivo de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria una liquidación, aunque sea de intereses de demora por el tiempo en el que han estado suspendidas en sede judicial la ejecutoriedad de unas sanciones administrativas, máxime cuando la propia liquidación concede un plazo para el pago voluntario de la suma resultante.

2. La disposición adicional cuarta de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

La disposición adicional cuarta de nuestra Ley Jurisdiccional enumera una serie de actos y de disposiciones administrativas identificando el órgano jurisdiccional competente para conocer de sus impugnaciones.

Estas reglas sobre competencia objetiva no tienen relación directa con la necesidad de agotar la vía administrativa, si bien en algunos supuestos se contiene alguna precisión sobre cómo se abre la posibilidad de acudir a la vía judicial, lo que ha de conjugarse con las disposiciones normativas generales o específicas aplicables al respecto.

3. Examen de la infracción por la sentencia recurrida de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria y de la disposición adicional cuarta de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

La sentencia recurrida en casación ha declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo formulado contra la desestimación, por la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos, del recurso potestativo de reposición deducido contra la comunicación de la liquidación practicada por dicha Agencia de los intereses de demora devengados por el importe de sanciones impuestas por la misma Agencia, pero cuya ejecución se suspendió en vía judicial.

La inadmisión se funda en la concurrencia de la causa prevista en la letra c) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional, a saber, que el recurso contencioso-administrativo tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, ya que, entiende la Sala de instancia, contra la desestimación del recurso de reposición debió interponerse una reclamación económico-administrativa, no acudirse directamente a la vía judicial, conforme a la interpretación que hace de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria.

Sin embargo, esta interpretación no es la adecuada, pues, como hemos razonado, en el ámbito de la repetida disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria no entra la liquidación de intereses de demora discutida, de manera que, tras la notificación de la resolución del recurso de reposición, quedaba abierta la posibilidad de presentar el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo.

Y es que el acto inicial de la Agencia Española de Protección de Datos, confirmado en reposición, fue la "liquidación correspondiente por los intereses de demora"practicada al "no haberse efectuado el ingreso de la sanción dentro del nuevo plazo de pago voluntario otorgado",no, de acuerdo con lo que hemos argumentado, un acto de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, aparte de que, en la comunicación de la liquidación no solo se indicaba el plazo para efectuar el pago voluntario, sino que, acertadamente, se participaban los medios de impugnación, a saber, potestativamente mediante recurso de reposición ante la Directora de la Agencia -que es lo que se hizo- o directamente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, a la que se acudió tras la notificación de la resolución que desestimó expresamente aquel recurso administrativo, al margen de la errónea indicación que en esta resolución se hacía de tener que acudir a la reclamación económico-administrativa al amparo de una norma inaplicable al caso.

No podemos dejar de advertir que la sentencia recurrida se refiere al Convenio suscrito entre la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y la Agencia Española de Protección de Datos, pero dicho Convenio se celebra para "la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de naturaleza pública de dicho ente",lo que no es el caso, pues, insistimos, no se está en esa "vía ejecutiva",sino en un momento anterior, ya que aquella vía solo se abre, si procede, una vez transcurrido el periodo voluntario de pago.

Por lo demás, los razonamientos que preceden se compadecen mejor con la interpretación restrictiva que ha de hacerse de las causas de inadmisibilidad que impiden el examen de las cuestiones de fondo y con la independencia que caracteriza a la Agencia Española de Protección de Datos.

Abundando en esto último, dicha independencia viene impuesta por la misma Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que, en el apartado 3 de su artículo 8 proclama que el respeto de las normas sobre protección de datos de carácter personal ha de quedar "sujeto al control de una autoridad independiente",lo que se recoge por el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos), que inviste a las autoridades de protección de datos de una total independencia, destacando en el considerando 117 que "el establecimiento en los Estados miembros de autoridades de control capacitadas para desempeñar sus funciones y ejercer sus competencias con plena independencia constituye un elemento esencial de la protección de las personas físicas con respecto al tratamiento de datos de carácter personal. Los Estados miembros deben tener la posibilidad de establecer más de una autoridad de control, a fin de reflejar su estructura constitucional, organizativa y administrativa".En nuestro Derecho, se proclama en el párrafo primero del apartado 1 del artículo 44 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, cuando dice que "La Agencia Española de Protección de Datos es una autoridad administrativa independiente de ámbito estatal, de las previstas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, con personalidad jurídica y plena capacidad pública y privada, que actúa con plena independencia de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones",y se reitera en el artículo 1 del vigente Estatuto de la Agencia, aprobado por el Real Decreto 389/2021, de 1 de junio -si bien tal característica de independencia ya se recogía en el apartado 2 del artículo 1 del derogado Estatuto aprobado por el Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, cuando decía que la Agencia de Protección de Datos "actúa con plena independencia de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones [...]"-.

En cuanto a la posible vulneración de la disposición adicional cuarta de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, baste señalar que tal disposición carece de virtualidad alguna en el supuesto de autos.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De lo que hemos expuesto se sigue que la respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso residenció el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ha de ser la siguiente:

No procede interponer reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, previa a la vía judicial, conforme establece la disposición adicional undécima de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en la impugnación de las resoluciones dictadas por la Agencia Española de Protección de Datos por las que se liquidan intereses de demora como consecuencia del tiempo en el que han estado suspendidas en sede judicial la ejecutoriedad de las sanciones que impone.

QUINTO.- Resolución del recurso de casación

A la vista de cuanto antecede, el recurso de casación ha de ser acogido, puesto que la sentencia recurrida declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo debido, esencialmente, a que considera que, en el supuesto de autos, era necesario interponer una reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central antes de acudir a la vía judicial, lo que es correcto.

Una vez casada la sentencia recurrida procedería que resolviésemos la controversia planteada en el proceso de instancia. Sin embargo, en la sentencia impugnada en casación no se han examinado ni respondido las demás alegaciones planteadas en el recurso contencioso-administrativo, en especial, la relativa a la procedencia del devengo de intereses. Por ello, consideramos procedente aplicar aquí la previsión contendida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que permite, cuando se justifique su necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones, así como su devolución al órgano judicial de procedencia. En este caso, consideramos justificada tal devolución porque, según acabamos de indicar, no se han examinado las cuestiones planteadas en el escrito de demanda.

SEXTO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, la estimación del recurso de casación exime de la condena en costas; sin que debamos pronunciarnos sobre las generadas en la instancia, habida cuenta que se devuelven las actuaciones a la Sala de que proceden para que dicte nueva sentencia en la que realizará el pronunciamiento que al respecto corresponda.