Sentencia Contencioso-Administrativo 295/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 3386/2025 de 10 de marzo del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 3385/2025 lo interpone la representación procesal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contra la sentencia nº 545/2023 de la Sección 7ª Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de marzo de 2025 que resuelve el recurso de apelación nº 127/2023.

Como hemos visto en los antecedentes primero y segundo, la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno impugnada en el proceso de instancia -resolución de 3 de febrero de 2023- había estimado en parcialmente la reclamación de Dª Carina, que solicitaba del Ministerio de Sanidad cierta información sobre el coste económico de vacunas contra el coronavirus y los contratos firmados con laboratorios farmacéuticos.

Contra la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno interpuso la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (Ministerio de Sanidad) un recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por sentencia nº 132/2023, de 23 de octubre de 2023, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 11 (procedimiento ordinario nº 11/2023).

Sin embargo, contra la sentencia del Juzgado Central la representación procesal de la Administración del Estado interpuso recurso de apelación que fue estimado por sentencia nº 545/2023 de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 17 de marzo de 2025 (apelación núm. 127/2023), que acuerda revocar la sentencia del Juzgado Central y estimar el recurso contencioso-administrativo, declarando la nulidad de la resolución administrativa impugnada en el proceso de instancia.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que se exponen en la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional -ahora recurrida en casación- para fundamentar la estimación del recurso de apelación en esos términos que acabamos de señalar.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la cuestión de interés casacional planteada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 25 de junio de 2025, de admisión del presente recurso.

SEGUNDO.-Cuestiones de interés casacional señaladas en el auto de admisión del recurso; normas que han de ser interpretadas y jurisprudencia aplicable.

Como hemos visto en el antecedente tercero, el auto de admisión del recurso declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar: (i) si el Reglamento comunitario 1049/2001 es aplicable a una petición de acceso a información pública obrante en poder de la Administración española y consistente en los precios de adquisición de vacunas y en sus respectivos contratos de compraventa celebrados por el gobierno español en aplicación de los acuerdos de adquisición concluidos por la Comisión Europea; y (ii) si el Reglamento comunitario 1049/2001 justifica la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información sobre el precio de las vacunas, así como de los contratos de compraventa celebrados por el gobierno español, por considerar que se trata de documentos sensibles.

El auto identifica las normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: artículo 14.1 c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el Reglamento 1049/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión; ello sin perjuicio -señala el propio auto -de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.-Posicionamiento de la parte recurrente.

La representación procesal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno alega, en síntesis, lo siguiente:

1/Normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia infringidas.

1º.- Planteamiento general: contenido de la sentencia que se recurre y vinculación a los recursos de casación 3/8005/2024 y 2/2142/2025.

La sentencia recurrida afirma en el fundamento de derecho segundo que la cuestión que se dilucida en este asunto es «si es de aplicación prevalente el régimen general de información previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, o si conforme a su disposición final 2ª es de aplicación la normativa específica sobre concretas materias. En este caso el régimen específico vendría constituido por la regulación contenida 7 del Real Decreto 1591/2009 y los acuerdos internacionales que son de aplicación.»

Sin embargo, a continuación, la Audiencia Nacional, en vez de pronunciarse sobre la cuestión que identifica como decisiva, resuelve el recurso con remisión íntegra a dos sentencias previamente dictadas por la propia Sala, el 22 de diciembre de 2023 (recurso de apelación nº 60/2023) y el 25 de junio de 2024 (recurso de apelación nº 62/2023), que versaron sobre cuestiones relacionadas, pero no completamente coincidentes con la aquí planteada. En estas dos sentencias la Sala afirmó que, al haberse pactado los precios de las vacunas con los fabricantes en Acuerdos de Adquisición concluidos por la Comisión Europea, la información que posee el Ministerio de Sanidad relacionada con la compraventa de las mismas queda sujeta a las reglas de acceso a la información de ámbito europeo. Este razonamiento se fundamenta en que, como los Acuerdos de Adquisición Anticipada (en adelante APA, por sus siglas en inglés) han sido calificados como sensibles en portales de transparencia comunitarios y los Estados Miembros están vinculados a dichos acuerdos, debe limitarse el acceso a la información que posee el Ministerio de Sanidad, al tratarse del cumplimiento por el Estado español de sus obligaciones internacionales, sin que quepa poner en riesgo a la Comisión Europea, que asumió el papel de central de compras de vacunas cuando no se ha justificado un interés público en la divulgación de la información.

Las dos sentencias citadas se encuentran pendientes de sendos recursos de casación interpuestos por esta parte (recurso de casación 3/8005/2024, expresamente citado como antecedente en el auto de admisión y que se encuentra pendiente de señalamiento para votación y fallo; y recurso de casación 3/2412/2025, que fue admitido por auto de 25 de junio de 2025). Por lo que la respuesta que se dé a las cuestiones de interés casacional planteadas en este recurso depende directamente de lo que decida la Sala en esos dos recursos de casación.

No obstante lo anterior, reiteramos y desarrollamos a continuación los argumentos ya aducidos en los recursos 3/8005/2024 y 2/2412/2025, que entendemos permiten responder a las cuestiones de interés casacional planteadas por la Sala en este procedimiento.

2º.- El Reglamento 1049/2001 no es aplicable a documentos que obran en poder de la Administración pública nacional.

La sentencia recurrida aplica el régimen de confidencialidad de los APA concluidos por la Comisión Europea a información que posee el Ministerio de Sanidad español (los contratos suscritos por el Estado español con las empresas farmacéuticas e información sobre el coste de las dosis de vacunas contra el coronavirus abonado a cada farmacéutica), al amparo de lo establecido en el Reglamento 1049/2001 de la Unión Europea, que la Sala de instancia cita expresamente. Al aplicar el mencionado reglamento, la resolución impugnada no solo vulnera el ámbito de aplicación del mismo establecido en su artículo 2.3, sino también la jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea que lo ha interpretado.

En el asunto que nos concierne y en relación con la cuestión de interés casacional planteada, es evidente que el Reglamento 1049/2001 no es materialmente de aplicación, pues el supuesto de hecho objeto del presente recurso no entra, a diferencia de los APA o del contenido de estos, dentro del ámbito de la mencionada norma.

Para comprobarlo basta analizar la propia denominación del Reglamento 1049/2001, que regula "el acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión" y su ámbito de aplicación, regulado en el artículo 2.3, que lo circunscribe de forma expresa a los documentos de las instituciones comunitarias:

«El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.»

La norma es muy clara cuando delimita su aplicación a los documentos que obren en poder de "una institución", en directa referencia a las instituciones comunitarias establecidas en los artículos 223 y siguientes del TFUE (Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Banco Europeo y Tribunal de Cuentas). Por si quedara alguna duda, el propio artículo 2.3 la disipa al añadir que se aplica a los documentos elaborados por una institución o que hayan sido recibidos y estén en posesión de la misma, sea cual sea el ámbito de la actividad de la Unión Europea. El resto de preceptos del reglamento refiere siempre la regulación a las instituciones comunitarias. La interpretación de la norma según el sentido propio de las palabras ( artículo 3.1 del Código Civil) es, pues, unívoca, al referirse a los documentos elaborados, recibidos o en posesión de las instituciones comunitarias, no de los Estados miembros.

El precepto arriba transcrito ha sido objeto de diversas Sentencias del Tribunal General de de la UE ( Sentencias del Tribunal General de 2 de julio de 2015, asunto T-214/13 y de 14 de febrero de 2012, Asunto T-59/09) y todas ellas han llegado a la misma conclusión: los documentos a los que hace referencia el citado reglamento deben existir antes de ser solicitados y deben estar en posesión de la institución europea correspondiente, con independencia de quién los haya elaborado. En otras palabras, si los documentos no se encuentran en posesión de las instituciones comunitarias no se podrá aplicar Reglamento 1049/2001 para decidir sobre el acceso a la información. Si son documentos en poder de los Estados miembros, aunque tengan su origen, directo o indirecto, en la actividad de las instituciones comunitarias o estén relacionados con un ámbito de actividad de la UE, no será aplicable el Reglamento 1049/2001.

En el supuesto objeto de este recurso, lo que se solicita es el acceso a información relacionada con el coste de las dosis de vacunas contra la COVID-19 abonado a cada farmacéutica y los contratos de compraventa de vacunas contra el coronavirus suscritos, individualmente o con mediación de la Unión Europea, por el Estado español con las empresas farmacéuticas fabricantes de las mismas, una vez estas han sido aprobadas. Dicha información no puede equipararse a los APA, que constituyen el instrumento jurídico empleado por la Comisión para negociar en bloque y en representación de los Estados miembros con los fabricantes de las vacunas, paquetes de financiación anticipada para apoyar el desarrollo y la producción de vacunas, a cambio del derecho prioritario a adquirir un número determinado de dosis cuando las vacunas sean autorizadas. Pues bien, tal y como se deduce de su propia definición, los mencionados contratos de compraventa son documentos elaborados y firmados por un Estado y una empresa farmacéutica y establecen una relación contractual independiente a la Comisión Europea. Aunque los contratos y el precio finalmente abonado puedan estar vinculados a determinados aspectos recogidos en los APA, son documentos que no obran en poder de la Comisión Europea sino en poder la Administración pública nacional, en concreto del Consejo de Ministros y las órdenes de compra, por lo que no cabe la menor duda de que el acceso a dichos documentos se encuentra fuera del ámbito de aplicación del aludido reglamento.

No empece a lo anterior lo establecido en el considerando decimoquinto del Reglamento 1049/2001, conforme al cual, "aunque el reglamento no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso a los documentos, resulta no obstante evidente que, en virtud del principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros, estos últimos deben velar por no obstaculizar la correcta aplicación del presente Reglamento y deben respetar las normas de seguridad de las instituciones". El propio considerando está excluyendo que el reglamento modifique o desplace la normativa nacional sobre el derecho de acceso. Que los Estados miembros estén obligados, en este y en todos los ámbitos de actividad comunitaria, a facilitar la aplicación de las normas comunitarias en virtud del principio de cooperación leal, no significa que deban aplicar las normas comunitarias a supuestos expresamente excluidos de su ámbito de aplicación.

Este razonamiento no se deduce solo directamente de la denominación y ámbito de aplicación del Reglamento 1049/2011, sino que ha sido expresamente reconocido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 18 de diciembre de 2007 (Asunto C-64/2005) y por el Tribunal General de la Unión Europea en su Sentencia de 28 de abril de 2017 (Asunto T-264-/15). La Sentencia citada concluyó que, conforme al Reglamento 1049/2001, las solicitudes de acceso a los documentos en poder de las autoridades nacionales, incluidos los originarios de las instituciones comunitarias, seguirán regidas por las normas nacionales aplicables a dichas autoridades, sin que lo dispuesto por el Reglamento nº 1049/2001 venga a sustituirlas.

En conclusión: resulta claro que las solicitudes de acceso a la información pública que obra en poder de la Administración española no entran dentro del ámbito de aplicación del Reglamento 1049/2001, aunque la información solicitada tenga relación directa o indirecta con acuerdos firmados por la Comisión Europea.

3º.- El Reglamento comunitario 1049/2001 no justifica la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información.

El auto de admisión del recurso de casación indica asimismo como cuestión de interés casacional objetivo determinar si el Reglamento comunitario 1049/2001 justifica la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información sobre el precio de las vacunas, así como de los contratos de compraventa celebrados por el gobierno español, por considerar que se trata de documentos sensibles.

Esta parte entiende que en el supuesto de que la Sala resolviera la primera cuestión de interés casacional planteada conforme a la interpretación que sostenemos en este recurso, sería en realidad innecesario analizar la segunda cuestión admitida en el auto de 25 de junio de 2025. Pero incluso considerando, a efectos puramente dialécticos, que el acceso a los contratos de compraventa de vacunas suscritos por el Estado español con las farmacéuticas y al precio de las vacunas contra la COVID-19 abonado quedara sujeto al mencionado reglamento, la conclusión sería la misma, porque no es posible aplicar el Reglamento comunitario para justificar la denegación del acceso a la información solicitada de forma incondicionada y sin más trámite.

En efecto, debemos recordar que el Reglamento (CE) 1049/2001 tiene por objeto reconocer a los ciudadanos un derecho de acceso a los documentos de las instituciones de la Unión lo más amplio posible. Este derecho, al igual que sucede en el ámbito nacional, no es absoluto, sino que está sujeto a determinados límites basados en razones de interés público y privado. Tales límites, recogidos en el artículo 4 del reglamento, conforman un régimen de excepciones que autoriza a las instituciones europeas a denegar el acceso a la información pública solicitada cuando la divulgación de la misma suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por dicho artículo ( STJUE de 17 de octubre de 2013; C-280/11 P).

En la medida en que dichas excepciones lo son a un derecho fundamental reconocido en el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el mero hecho de que el acceso a un documento pueda poner en riesgo un interés jurídicamente protegido no basta, por sí solo, para denegar el derecho de acceso a la información. Para que una institución u organismo público de la Unión pueda denegar, en virtud del artículo 4 del Reglamento 1049/2001, el acceso a la información pública solicitada, además de invocar un límite concreto e interpretado en sentido estricto, deberá motivar las razones concretas por las que el acceso a dicho documento podría menoscabar concretamente el interés protegido por la excepción invocada ( STJUE de 17 de octubre de 2013, C-280/11 P; STJUE 3 de julio de 2014; C-350/12 P).

En este sentido, no es suficiente argumentar retóricamente la posibilidad incierta de un daño sobre el interés protegido por el límite aducido, sino que será necesario acreditar que el perjuicio es real, que no potencial, manifiesto y directamente relacionado con la divulgación de la información (test de daño). Además, una vez admitida la existencia del daño, cuando el límite invocado se encuentre regulado en el apartado segundo o tercero del artículo 4 del mencionado Reglamento, será necesario realizar una ponderación de los intereses presentes (test de interés) y motivar de forma expresa la restricción al ejercicio del derecho. El artículo 4, apartados 2 y 3, del reglamento supeditan la aplicación de las excepciones al acceso a que la divulgación de los documentos revista un interés público superior. El artículo 4.6 contempla la posibilidad de una divulgación parcial de los documentos y el artículo 7.1 exige la motivación expresa de la denegación total o parcial del acceso. Todos esos preceptos justifican la conclusión de que no es posible una denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información comprendida en el ámbito del reglamento comunitario, sino que es preciso una expresa ponderación entre el bien jurídico protegido por la excepción y el interés público en la divulgación de la información.

Este razonamiento ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 3 de julio de 2014 (C-350/12 P) antes citada, cuya aplicación al caso entendemos suficiente para resolver la segunda cuestión planteada.

La Sala de la Audiencia Nacional negó el derecho de acceso a la información de Dña. Carina de forma incondicionada, mediante transcripción de la argumentación que expuso en las sentencias de 22 de diciembre de 2023 y de 25 de junio de 2024, al considerar que, en virtud del Reglamento 1049/2001, no procede facilitar los contratos de compraventa de vacunas contra el COVID-19 celebrados por el gobierno español, así como la información sobre el coste de las dosis de vacunas abonado a cada farmacéutica, porque los precios de adquisición de vacunas que obran en los APA son documentos sensibles que deben mantenerse en secreto.

A través de este razonamiento, la Audiencia Nacional aplicó el Reglamento 1049/2001 de forma genérica, pues denegó el acceso a la información sin invocar ninguno de los límites previstos en el artículo 4 del mismo, ni ponderar el interés que pudiera resultar efectivamente perjudicado por la divulgación de los contratos de compraventa celebrados por el gobierno español con las farmacéuticas o del precio abonado por cada vacuna, ni el interés público superior en la divulgación. Al no haber invocado la excepción concreta que pudiera justificar la denegación del acceso a la información, resulta evidente que la Sala de instancia tampoco llegó a acreditar el daño real que la divulgación de dichos documentos pudiera ocasionar.

Tampoco se llegó a acreditar que la información integrada en los contratos de compraventa de vacunas contra el coronavirus suscritos por el gobierno español con las empresas farmacéuticas, junto con el importe satisfecho en virtud de los mismos, coincida con la información incorporada en los APA, que es aquella que realmente ha sido considerada como documento sensible. Como el artículo 3 del Acuerdo entre la Comisión Europea y los Estados miembros sobre vacunas contra la COVID-19, hecho en Madrid el 20 de julio de 2020, permite a los Estados Miembros que celebren contratos de compraventa de vacunas contra el COVID19 al margen del marco de los APA, es evidente que no todos los contratos celebrados ni todos los precios abonados por el Estado español reflejan la información incorporada en los APA.

4º.- Las sentencias del Tribunal General de la UE que cita la sentencia recurrida no justifican la conclusión alcanzada por la Sala de instancia.

La resolución que impugnamos, al reproducir la sentencia de 22 de diciembre de 2023, menciona las Sentencias del TG UE de 6 de abril de 2022, 7 de septiembre de 2022 y 10 de octubre de 2022, de las que no cabe inferir la procedencia de denegar el acceso a la información solicitada.

En la sentencia de 6 de abril de 2022 (T-506/21) el debate discurrió sobre la necesidad o justificación de transmitir los datos personales de los participantes que no tenían un perfil público, cuestión muy diferente de los cauces de la información peticionada al Ministerio de Sanidad en el caso que nos ocupa. Por su parte, en la sentencia de 7 de septiembre de 2022 (T-448/21) se resolvió una petición de información de fecha 6 de enero de 2021 -un mes antes de que se formalizara el segundo acuerdo con Pfizer/ BioNTech- donde se pidió «acceso a copias de toda la correspondencia de esta última, intercambiada desde el 1 de abril de 2020 y relativa, en particular, a las cantidades de vacunas ofrecidas por la empresa BioNTech SE y a los plazos de entrega de dichas vacunas». La Comisión rechazó la solicitud y el Tribunal General estimó procedente la denegación con base en la protección de datos personales (artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001). La justificación de la Comisión fue que el tener el acceso a toda la correspondencia intercambiada entre la Comisión y la farmacéutica pondría en peligro las negociaciones en curso. El Tribunal acogió el argumento, pero matizó que «las consideraciones anteriores no pueden excluir la posibilidad de que la información oculta deba ser revelada, en una fecha posterior a la de adopción de la Decisión». Y añadió respecto a «la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones no debe aplicarse durante un período ilimitado, sino únicamente mientras dicha protección esté justificada habida cuenta del contenido del documento en cuestión».

Como se aprecia claramente, lo resuelto en estas sentencias no era trasladable sin más al pleito que nos ocupa, por ser la solicitud de información materialmente distinta. Tampoco el momento en que fue formulada la petición objeto de la sentencia impugnada (28 de febrero de 2022) que es un contexto completamente distinto en el que había varias opciones viables de vacunas efectivas y seguras en el mercado.

La Sentencia de la Audiencia Nacional vulnera la propia jurisprudencia del TJUE y restringe injustificadamente el derecho de acceso a la información.

5º.- Procedencia de que la Sala se pronuncie sobre el resto de las cuestiones conexas suscitadas en el escrito de preparación del recurso.

Conforme al artículo 90.4 LJCA, la sentencia puede extenderse a otras cuestiones de interés casacional no mencionadas expresamente en el auto de admisión, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso. La Sala a la que me dirijo ha concluido, en efecto, que la parte recurrente no incurre en exceso o desviación si incluye en su escrito de interposición consideraciones o argumentos referidos a infracciones jurídicas anunciadas y desarrolladas en la preparación, aunque no valoradas expresa y positivamente por el auto de admisión como dotadas de interés casacional (Pleno no jurisdiccional celebrado por la Sala el día 3 de noviembre de 2021).

El requisito para ello, que las cuestiones planteadas mantengan una relación de conexión lógico-jurídica con la que sí lo fue, se cumple en este recurso. El escrito de preparación formuló una cuestión, relativa al incumplimiento del artículo 14.1 de la LTAIBG, que está directamente vinculada con las cuestiones planteadas (la aplicación del Reglamento comunitario 1049/2001 para justificar la denegación del acceso a los contratos de compraventa de vacunas suscritos por el Reino de España y las empresas farmacéuticas y al importe satisfecho en virtud de estos) y que entendemos que debe ser asimismo resuelta por la sentencia que resuelva el presente recurso.

Ciertamente, en el supuesto de que, como venimos defendiendo, la Sala estime el presente recurso y concluya que el Reglamento 1049/2001 no resulta de aplicación para decidir sobre el acceso a los contratos de compraventa de vacunas contra el coronavirus suscritos por el Estado español con las farmacéuticas, así como el coste de las dosis de vacunas contra el COVID-19 abonado o bien que estime que el reglamento sí es aplicable pero no permite la denegación incondicionada y sin más trámite de la información solicitada, deberá pronunciarse, conforme al artículo 90.4 de la LJCA y por exigencias elementales de tutela judicial efectiva, sobre la cuestión planteada en el guion tercero de la alegación sexta de nuestro escrito de preparación, a saber:

- Determinar si el artículo 14.1 LTAIBG justifica la denegación del acceso a la información obrante en poder de la Administración española y consistente en el coste de adquisición de las vacunas contra el coronavirus y copia de los contratos, basada en el límite de las relaciones exteriores, los intereses económicos y comerciales el secreto profesional o la garantía la confidencialidad en los procesos de toma de decisiones.

Vamos a limitar el análisis a la posible concurrencia del límite del artículo 14.1 c) LTAIBG, relativo a las "relaciones exteriores" por ser el precepto citado en el auto de admisión. En ese sentido reiteramos que la norma citada no justifica la denegación automática del acceso a una información que, aunque está directa o indirectamente vinculada a los APA firmados por la Comisión Europea, solamente afecta a las partes intervinientes en los contratos de compraventa de vacunas, es decir, al Estado español, como único Estado involucrado, y a las empresas farmacéuticas. Para justificar la concurrencia del artículo 14.1 c) de la LTAIBG, será necesario acreditar que el perjuicio que pudiera derivarse de la divulgación de la información solicitada sobre las relaciones exteriores del Estado es real, manifiesto y no meramente hipotético o potencial, elemento que, así como hemos señalado con anterioridad, no ha sucedido en el presente asunto. A la vista de los intereses en liza, la necesidad de cumplir rigurosamente con las pautas jurisprudenciales para apreciar la concurrencia de los límites, el contenido de la información a la que se concedió acceso y la ausencia de justificación que proporcionó la Sala de instancia al aplicar el mencionado límite, no cabe duda de que procede la estimación del presente recurso y la casación de la sentencia impugnada.

2/Pretensión deducida y pronunciamientos que se solicitan.

Interesamos que se dicte sentencia que estime el presente recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida y dicte otra en su lugar que desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día por la AEMPS, confirmando íntegramente la resolución del CTBG 55/2023, de 3 de febrero.

Se solicita que se dicte sentencia que declare que el Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, no resulta de aplicación a las solicitudes de acceso a la información pública que obren en poder de la administración cuando la información solicitada corresponda con los contratos de compraventa suscritos por el gobierno español con las farmacéuticas y el coste de las dosis de vacunas contra el coronavirus abonado a cada farmacéutica.

Además, subsidiariamente, se requiere que la sentencia declare que el Reglamento comunitario 1049/2001 no justifica de forma incondicionada y sin más trámite la denegación del acceso a la información sobre el precio de las vacunas, así como de los contratos de compraventa celebrados por el gobierno español, por considerar que se trata de documentos sensibles. El reglamento únicamente podría justificar la denegación del acceso a la información solicitada cuando se haya invocado la concurrencia de alguno de los límites recogidos en su artículo 4 y se haya justificado de manera suficiente que la divulgación de la información solicitada produce un perjuicio real para el interés protegido por el límite aludido.

Asimismo, también resulta necesario que la Sentencia determine que el artículo 14.1.c) de la LTAIBG, relativo a las relaciones exteriores, no puede aplicarse como límite para denegar la información incluida en los contratos de compraventa suscritos por el gobierno español con las farmacéuticas y el coste de las dosis de vacunas contra el coronavirus abonado a cada farmacéutica. Este límite solamente se podría aplicar si queda debidamente acreditado que la divulgación de la información contenida en los mencionados contratos implica un perjuicio real y no meramente hipotético sobre las relaciones exteriores y previa ponderación del interés público o privado que justifique el acceso.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

En representación de la Administración del Estado sustenta su oposición al recurso de casación en las razones y argumentos que pasamos a reseñar.

1/La cláusula de confidencialidad prevista en el Reglamento (CE) nº 1049/2011 resulta aplicable al caso.

La presente controversia trae causa de la resolución del CTBG en la que, estimando la reclamación formulada por Dª Carina, se ordena a la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios que proporcione a la reclamante cierta información sobre el coste económico de las vacunas contra el coronavirus y los contratos firmados con laboratorios farmacéuticos.

Dado el tenor de dicha obligación, la primera cuestión de interés casacional objetivo que se plantea la aplicabilidad al caso del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo Reglamento (CE) nº 1049/2001).

Ello por cuanto las adquisiciones de las vacunas para la COVID-19 no se realizaron directamente por España sino a través de la Comisión europea, adhiriéndose aquella a las condiciones negociadas por ésta. Así resulta del Acuerdo entre la Comisión Europea y los Estados miembros sobre vacunas contra la COVID-19 de 20 de julio de 2020 (BOE 5 de agosto de 2020). En virtud de este acuerdo la Comisión recibe el mandato de suscribir acuerdos de adquisición con los fabricantes de vacunas (artículo 1), acuerdos cuyos términos serán obligatorios para los Estados miembros participantes (artículo 5) quienes, por tanto, quedan vinculados por dichos acuerdos pudiendo adquirir tales vacunas únicamente bajo las condiciones acordadas por la Comisión.

Significa ello que las vacunas adquiridas por España lo fueron por el precio y demás estipulaciones convenidas por la Comisión europea por lo que proporcionar la información interesada supondría revelar el contenido de los acuerdos suscritos por la Comisión con los laboratorios farmacéuticos.

Es por ello por lo que se suscita la controversia, que esta Sala ha considerado que presenta interés casacional objetivo, sobre la aplicabilidad al caso del Reglamento (CE) nº 1049/2001.

La Sala de la Audiencia Nacional consideró que, habiendo España adquirido las vacunas mediante los acuerdos de adquisición concluidos por la Comisión Europea, la ejecución de la resolución del CTBG ordenando al Estado a proporcionar la información económica de dichos contratos supondría la difusión de los precios de adquisición pactados por la Comisión europea por lo que la normativa aplicable era la rectora del acceso a la información de las instituciones de la UE.

Frente a dicho razonamiento, sostiene el CTBG en su recurso de casación la inaplicabilidad al caso del Reglamento (CE) nº 1049/2001 puesto que éste circunscribe su ámbito de actuación a las instituciones de la UE conforme a su artículo 2.2 y, en el presente caso, la información solicitada, aunque se refiera a contratos concluidos por la Comisión, no está en poder de ésta sino de la Administración española.

La interpretación que el CTBG hace de la doctrina del Tribunal General de la UE de 28 de abril de 2017 (asunto T-264/15) es tergiversada puesto que prescinde de las referencias que en ella se realizan al artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001.

Siendo la Unión Europea una organización de integración es inevitable que los documentos de sus instituciones puedan acabar en poder de los Estados miembros, lo que suscita el debate de determinar cuál es el régimen de acceso a tales documentos. Esta cuestión es, como decimos, inherente a la naturaleza de la UE y en consecuencia no es desconocida por el Reglamento (CE) nº 1049/2001 que la aborda en su artículo 5 donde expresamente se refiere a la solicitud de acceso a documentos originarios de una institución europea pero que se encuentran en poder de un Estado miembro para imponer al Estado miembro la obligación de recabar el parecer de la Comisión antes de resolver a la petición: "Artículo 5. Documentos en los Estados miembros. Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los objetivos del presente Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento".

El precepto transcrito no es sino la materialización al caso del principio de cooperación leal al que se refiere el Considerando 15 del mismo Reglamento, cuando señala que "en virtud del principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros, estos últimos deben velar por no obstaculizar la correcta aplicación del presente Reglamento y deben respetar las normas de seguridad de las instituciones".

Basándose en este criterio de cooperación leal el Tribunal de General de la UE dicta la sentencia de 28 de abril de 2017 (asunto T-264/15) que luego tergiversa el CTBG a fin de irrogarse competencias de las que carece.

Claramente el Tribunal de General establece un sistema de cooperación leal entre la UE y los Estados miembros que supone que la normativa nacional no quede desplazada por la europea salvo en los casos específicamente previstos como es, precisamente, el del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001. Esto es: en los casos en que concurran los presupuestos del citado artículo 5 este sí desplaza a la normativa nacional obligando a los Estados miembros a recabar el parecer previo de la Comisión europea antes de proporcionar acceso a un documento originario de una institución europea que se encuentre en poder de un Estado miembro. No podría ser de otro modo puesto que, como hemo expuesto, al dirigirse el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 a los Estados miembros si se concluyera, como propone el CTBG, que los Estados miembros nose rigen por dicho artículo 5 sino por la normativa nacional estaríamos vaciando de contenido al artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 convirtiéndolo en un precepto únicamente aplicable cuando el propio Estado miembro lo considere, lo que es radicalmente contrario a la configuración del reglamento como una norma "obligatoria en todos sus elementos"establecida en el artículo 288 TFUE.

Por tanto, es errado el planteamiento del CTBG según el cual el mero hecho de un documento proveniente de las instituciones de la UE se encuentre en poder de un Estado miembro supone la automática inaplicabilidad del Reglamento (CE) nº 1049/2001 sino que es preciso examinar previamente la concurrencia de los presupuestos del artículo 5 de dicho Reglamento (CE) nº 1049/2001 puesto que si concurrieran el acceso a tales documentos se regiría por este reglamento y no por la normativa nacional.

Tal es la doctrina que, a nuestro entender, debe fijarse en respuesta la primera cuestión de interés casacional objetivo: aun cuando el documento originario de una de las instituciones de la Unión Europea se encuentre en poder de un Estado miembro el acceso al mismo se regirá por el Reglamento (CE) nº 1049/2001 cuando concurran los presupuestos de su artículo 5.

Fijada la doctrina y aplicada al presente caso resulta acreditado que la información interesada obra en poder de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) pero es originaria de la Comisión europea por ser ésta última quien suscribió los Acuerdos de Adquisición de las Vacunas, limitándose la Administración española a adquirirlas en las condiciones negociadas. Así se tuvo por cierto en la sentencia de segunda instancia en la que Audiencia nacional concluyó replicable lo que había sentado en su anterior sentencia de 22 de diciembre de 2023.

La recurrente se pretende separar de estos hechos afirmando en su recurso que en la sentencia no se tuvo por acreditado que la información solicitada se refería a los acuerdos suscritos por la Comisión, lo cual queda desvirtuado de la simple lectura de la sentencia cuando no, directamente, de una solicitud en la que expresamente se pide la información de los contratos suscritos "con la mediación o a través de la Unión Europea" sin que en momento alguno el CTBG se haya mostrado partidario de excluir del acceso estos documentos.

Por tanto, dado que los precios de las vacunas fueron acordados por la Comisión europea la información relativa a los mismos está comprendida en el supuesto de hecho del artículo 5 Reglamento (CE) nº 1049/2001, al tratarse de un documento en poder de un Estado miembro y que tiene su origen en una institución europea, por lo que el acceso a dicha información se somete a lo previsto en dicho reglamento y no en la normativa nacional.

2/Siendo aplicable el Reglamento (CE) nº 1049/2001, procede resolver el acceso interesado conforme a lo en él prescrito.

Como segunda cuestión de interés casacional objetivo se plantea si la aplicabilidad del Reglamento (CE) nº 1049/2001 justificaría la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información sobre el precio de las vacunas, así como de los contratos de compraventa celebrados por el Gobierno español.

Al respecto diremos que la aplicación al caso del Reglamento (CE) nº 1049/2001 no supone ni la automática denegación del acceso interesado ni tampoco su inmediata concesión sino que habrá de ponderarse las circunstancias concurrentes en el específico supuesto en aras a determinar si de acuerdo con el Reglamento (CE) nº 1049/2001 procede o no el acceso interesado.

Por tanto, en el que en el presente caso resulte aplicable el Reglamento (CE) nº 1049/2001 no supone que deba ser automáticamente rechazada la petición de acceso sino únicamente que procede actuar conforme a lo prescrito en su artículo 5 y recabar el parecer de la institución afectada por la solicitud de acceso. Así resulta de su tenor literal:

"Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los objetivos del presente Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento.

Alternativamente, el Estado miembro podrá remitir la solicitud a la institución".

Por tanto, a la cuestión planteada de interés casacional objetivo debe responderse que la aplicabilidad del Reglamento (CE) nº 1049/2001 a una solicitud de acceso a la información no supone deba ser automáticamente rechazada pero sí que el Estado miembro quede por mor de su artículo 5 vinculado por el criterio sentado por la institución europea afectada. Supone ello que si la información interesada del Estado miembro ya hubiese sido solicitada a la UE y denegada por ésta el Estado miembro vendrá obligado automáticamente a denegarla, pero, reiteramos, no sobre la base de la abstracta aplicabilidad al caso del Reglamento (CE) nº 1049/2001 sino en virtud de la concreta interpretación realizada por la institución europea de dicho reglamento.

Traslado el criterio al presente caso podría concluirse que la AEMPS se separó del indicado criterio al denegar el acceso automáticamente sin recabar previamente el parecer de la Comisión. Conclusión que consideraríamos precipitada y excesivamente formalista dado que el propósito evidente del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 es que el acceso a la documentación allí prevista se realice con la aquiescencia de la UE por lo que si el criterio de ésta fuera conocido no sería preciso recabarlo nuevamente del mismo modo que la doctrina del acto aclarado exime de consultar al TJUE las cuestiones que éste ha resuelto ya en un supuesto semejante. El artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 no obliga, por tanto, a oír formalmente a la institución de la UE afectada sino a resolver la solicitud de acuerdo con el criterio material de la UE. Por tanto, en un caso como el presente en el que al tiempo de denegar el acceso la AEMPS conocía el parecer desfavorable de la Comisión y, por tanto, era innecesario reiterar un criterio que ya era conocido y había sido confirmado por el TJUE. El acceso solicitado no fue denegado porque fuera aplicable el Reglamento (CE) nº 1049/2001 sino porque la Comisión europea ya había rechazado otorgar acceso a los datos que se interesaban por lo que en aplicación del artículo 5 de dicho Reglamento las autoridades españolas venían obligadas a someterse al criterio de la Comisión.

Y es que la denegación del acceso por la AEMPS no se basa en la abstracta sumisión al caso del Reglamento (CE) nº 1049/2001 sino en la específica aplicación realizada por la Comisión europea de dicha norma respecto de los contratos de vacunas contra la COVID-19.

Así, como indica la sentencia de segunda instancia la información ahora solicitada del Ministerio de Sanidad (AEMPS), el precio de las vacunas para la Covid-19, ya había sido interesada de la Comisión quien la denegó al amparo de los artículos 4 y 9 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 en una interpretación confirmada por el Tribunal General en las STGUE de 6 de abril del 2022 ( T-506/21), 7 de septiembre del 2022 (asuntos T448/21 y 651/21) y 10 de octubre del 2022 (T-524/21).

De estas sentencias interesa referirse a la de 7 de septiembre del 2022 (asuntos T448/21 y 651/21) en la que expresamente se aborda la alegación que ahora hace la CTBG según la cual el perjuicio que la difusión de la información económica sobre la compra de vacunas para la Covid 19 sería hipotético para rechazarlo al entender que el perjuicio es real y previsible:

"77 En estas circunstancias, a pesar del principio de interpretación y aplicación estricta de las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, las diversas negociaciones con distintos productores de vacunas contra la COVID-19 pueden, como explicó la Comisión en la Decisión impugnada y en el contexto del presente recurso, considerarse un todo único y un único proceso de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero. Por lo tanto, la Comisión no incurrió en error al concluir, en esencia, que, en la fecha de adopción de la Decisión impugnada, el riesgo de perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones relativo a la celebración de acuerdos de compra anticipada de vacunas contra la COVID-19 era razonablemente previsible y no puramente hipotético".

Por tanto, se concluye que la denegación del acceso a la información no se fundamentó en que fuera aplicable el Reglamento (CE) nº 1049/2001 sino en resultando aplicable dicho reglamento procedía conforme a su artículo 5 recabar el parecer de la institución afectada, en el presente caso la Comisión, que es la competente para valorar la procedencia del acceso. Y constatado que ese parecer de la Comisión era desfavorable y que, a mayores, había sido conformado por el Tribunal General en las STGUE de 6 de abril del 2022 ( T-506/21), 7 de septiembre del 2022 (asuntos T448/21 y 651/21) y 10 de octubre del 2022 (T-524/21) se concluyó por la AEMPS la improcedencia de proporcionar la información interesada.

Se concluye como doctrina que en los casos en que por haberse solicitado de un Estado miembro una documentación originaria de una institución de la UE resulte aplicable el Reglamento (CE) nº 1049/2001 procede recabar el parecer de dicha institución europea de acuerdo con el artículo 5 salvo que, al amparo del principio de leal cooperación, constara ya su parecer. Y así sucede en el presente caso en el que no solo consta el parecer desfavorable de la Comisión a que se conceda acceso a la información solicitada, sino que, además, tal parecer ha sido confirmado por el TGUE.

3/Improcedencia de la toma en consideración de las cuestiones conexas y, subsidiariamente, su desestimación.

Como cuestión, pretendidamente, conexa a la declarada de interés casacional objetivo mediante auto de 29 de enero de 2025 solicita el CTBG que por esa Sala a la que tenemos el honor de dirigirnos se concluya que no afectaría a las relaciones exteriores que las autoridades españolas de concediera acceso a unos acuerdos suscritos por la Comisión que la propia Comisión ha rechazo deban ser públicamente difundidos.

Antes de abordar esta cuestión interesa precisar qué se entiende por relaciones exteriores, término que podemos equiparar al de 'relaciones exteriores' empleado por el art. 149.1.3 CE y en el que se incluye como contenido esencial el ius contrahendi,esto es: la facultad de suscribir acuerdos con sujetos internacionales que sean fuentes de obligaciones. Como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 85/2016, de 28 de abril:

"En otras palabras, las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional, lo que supone, necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi,no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales".

A la vista de ello resulta incontrovertido que afectan a las relaciones exteriores los Acuerdos de Adquisición Anticipada (APAs), que son instrumentos suscritos por la Comisión europea y los estados miembros, España entre ellos (BOE de 5 agosto de 2020). Y, dado que en esos acuerdos se estipula "que [los Estados miembros] tendrán acceso a información comercial extremadamente sensible, todos ellos deben firmar acuerdos de rigurosa confidencialidad y de ausencia de conflicto de intereses", se concluye que el incumplimiento de estos compromisos de confidencialidad asumidos en dichos convenios comprometen a las relaciones exteriores de España que se revelaría como un actor internacional poco fiable cuyos compromisos carecerían de mayor valor sin el aval de un CTBG.

No puede discutirse, por tanto, que afecta a las relaciones exteriores ordenar a España proporcionar acceso a una información de la Comisión europea que ésta ha rehusado dar en una decisión refrendada por el TGUE.

4/La respuesta a la cuestión con interés casacional.

En consecuencia, esta parte considera que la respuesta a la cuestión con interés casacional debe ser la siguiente:

(i) Las solicitudes de acceso a documentación originaria de las instituciones de la Unión Europea que se encuentre en poder de un Estado miembro quedan sujetas a lo previsto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 que obliga a responder de acuerdo con el criterio de la correspondiente institución de la UE.

(ii) En los casos en que resulte aplicable Reglamento (CE) nº 1049/2001 no procede la automática desestimación del acceso a la información sino que deberá consultarse con la institución para que decida si, conforme con dicho reglamento procede o no el acceso interesado. A lo que sí obliga el Reglamento (CE) nº 1049/2001 en su artículo 5 es a la automática denegación del acceso a una información que ya hubiese sido previamente denegado por la institución europea. Máxime en un caso como el presente en el que la denegación por la Comisión ha sido refrendada por el Tribunal General en las STGUE de 6 de abril del 2022 ( T-506/21), 7 de septiembre del 2022 (asuntos T448/21 y 651/21) y 10 de octubre del 2022 (T-524/21).

(iii) El artículo 14.1.c) de la Ley de Transparencia resulta aplicable al caso en que se pretende de las autoridades españolas la difusión de una información a cuya confidencialidad se comprometieron mediante convenio internacional.

QUINTO.-Criterio de esta Sala sobre la primera cuestión de interés casacional.

Como ha quedado antes señalado, la primera de las cuestiones de interés casacional que plantea el auto de admisión del recurso consiste en determinar si el Reglamento comunitario 1049/2001 es aplicable a una petición de acceso a información pública obrante en poder de la Administración española y consistente en los precios de adquisición de vacunas y en sus respectivos contratos de compraventa celebrados por el Gobierno español en aplicación de los acuerdos de adquisición concluidos por la Comisión Europea. Pero antes de entrar a examinar la cuestión así delimitada, procede que hagamos alguna precisión.

A/Ante todo, es oportuno señalar que la resolución de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) de 30 de marzo de 2022, que denegó la información solicitada por Dª Carina, no aplica, ni menciona siquiera, el Reglamento (CE) nº 1049/2001, pues la denegación que allí se acuerda se fundamenta por aplicación de los límites de acceso a la información previstos en el artículo 14, apartados h/, j/ y k/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Tampoco aparece mencionado el citado Reglamento (CE) en la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 3 de febrero de 2023, pues el debate suscitado en la reclamación formulada ante dicho organismo giró en torno a la aplicación de los referidos límites del artículo 14 de la Ley 19/2013. Y, en fin, tampoco se hace mención alguna al Reglamento (CE) nº 1049/2001 en la sentencia del Juzgado Central nº 11, que resolvió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ministerio de Sanidad (AEMPS), pues la Administración del Estado allí demandante invocaba nuevamente los límites de la Ley 19/2013 -en esta ocasión, los previstos en los apartados c/, h/ y k/ del artículo 14- y a ellos se refiere el pronunciamiento del Juzgado.

Es en el recurso de apelación interpuesto ante la Sala de la Audiencia Nacional cuando la Abogacía del Estado alude por primera vez, en el F.J. 3 de su escrito, al Reglamento (CE) nº 1049/2001; aunque lo hace sin abandonar su alegato sobre vulneración de los límites de los apartados c/, h/ y k/ del artículo 14 de la Ley 19/2013, en el que insiste en el F.J. 4 del propio recurso de apelación.

La sentencia que resuelve el recurso de apelación considera de aplicación al caso Reglamento (CE) nº 1049/2001; y este es el origen de la cuestión de interés casacional que, ahora sí, entramos a examinar.

B/Estando referida la controversia a la aplicabilidad del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, sucede que la propia denominación del citado Reglamento ofrece ya una indicación de que lo que allí se regula es el acceso a "documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión".

Esta idea se confirma en los artículos 1 y 2 del Reglamento, que definen su objeto y su ámbito de aplicación en los siguientes términos.

<

El objeto del presente Reglamento es:

a) definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo denominadas "las instituciones") al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos;

b) establecer normas que garanticen el ejercicio más fácil posible de este derecho, y

c) promover buenas prácticas administrativas para el acceso a los documentos>>.

<

Beneficiarios y ámbito de aplicación

1.[...]

2. ...

3. El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.

[...]>>

Vemos así que la regulación establecida en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 viene referida a los documentos que obren en poder de una "institución"; denominación ésta en la que quedan comprendidos, según dispone el artículo 1, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

Por tanto la regulación que se contiene en el articulado del Reglamento (CE) -supuestos en los que cabe la denegar el acceso a los documentos (artículo 4), tramitación de solicitudes de acceso (artículos 6 y siguientes), registros de documentos a disposición del público en cada institución (artículo 11), acceso directo (artículo 12), etc.- se refiere toda ella a documentos que obren en poder del Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión; no así a los documentos que obren en poder de "terceros", incluidos los Estados miembros. A tal efecto es oportuno recordar que la definición contenida en el artículo 3.b/ del propio Reglamento incluye en el término "terceros" a <<...toda persona física o jurídica, o entidad, exterior a la institución de que se trate, incluidos los Estados miembros, las demás instituciones y órganos comunitarios o no comunitarios, y terceros países>>.

Debemos concluir, por ello, que a los documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro no les resulta de aplicación el régimen de acceso (y sus excepciones, o supuestos de denegación) establecido en el Reglamento (CE) nº 1049/2001.

No obstante, el artículo 5 del Reglamento, que debe ponerse en relación con el apartado (15) de su preámbulo, se refiere a solicitudes de acceso a documentos que obren en poder de un Estado miembro y que tenga su origen en una institución. Pero este precepto no pretende someter tales solicitudes a la regulación contenida en el Reglamento sino que tiene una finalidad distinta.

Veamos lo que establecen estas disposiciones del Reglamento (CE) nº 1049/2001:

<< Preámbulo [...] (15) Aunque el presente Reglamento no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso a los documentos, resulta no obstante evidente que, en virtud del principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros, estos últimos deben velar por no obstaculizar la correcta aplicación del presente Reglamento y deben respetar las normas de seguridad de las instituciones>>.

<

Documentos en los Estados miembros

Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los objetivos del presente Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento.

Alternativamente, el Estado miembro podrá remitir la solicitud a la institución>>.

Así, el apartado (15) del Preámbulo invoca el principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros; y el artículo 5 hace aplicación de ese mismo principio señalando que cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para que la decisión que adopte no ponga en peligro los objetivos del presente Reglamento. Admitiendo el propio precepto que tal consulta no será necesaria cuando "... se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento".

En el caso que estamos examinando, la solicitud de acceso presentada en su día ante la Agencia la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) venía referida, entre otros extremos, a los contratos de compra por parte de la Administración española de vacunas del COVID a diferentes empresas farmacéuticas y al precio de tales vacunas. Pero sucede que en dichos contratos de compra el Estado español no había tenido margen alguno de negociación en lo relativo a elementos esenciales del contrato, en particular en cuanto al precio, pues este venía predeterminado por los Acuerdos Preferentes de Adquisición (APAs) suscritos entre la Comisión Europea y las empresas farmacéuticas; y ello por razón del acuerdo sobre vacunas de la COVID-19 suscrito entre la Comisión y los Estados miembros de 20 de julio de 2020 (BOE de 5 de agosto de 2020), en cuya virtud la Comisión recibió el mandato de suscribir acuerdos de adquisición con los fabricantes de vacunas (artículo 1), cuyos términos serían obligatorios para los Estados miembros participantes (artículo 5), quienes, por tanto, quedaban vinculados por aquellos acuerdos. En consecuencia, aunque la información solicitada a la AEMPS se refería a documentos (contratos) suscritos por la Administración española y que obraban en poder de esta, no hay duda de que tenía su origen en una institución comunitaria, la Comisión, por lo que la solicitud quedaba comprendida en el supuesto del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 que antes hemos transcrito.

C/De lo que llevamos expuesto se desprende que, como respuesta a la primera cuestión de interés casacional, debemos declarar que el régimen sobre acceso a los documentos establecido en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 no es aplicable a las solicitudes de documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro que tengan su origen en una institución comunitaria; sin perjuicio de que con relación a estas solicitudes deba estarse a lo dispuesto en el artículo 5 del propio Reglamento.

La anterior conclusión queda corroborada por lo razonado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en STJUE (Gran Sala) de 18 de diciembre de 2007 (asunto C-64/05 P), que aunque está referida a un caso distinto y aun opuesto al que aquí examinamos, pues allí se trataba de un documento recibido por la Comisión y originario de un Estado miembro, alberga un razonamiento que resulta esclarecedor. Así, precisamente en relación con las disposiciones a las que nos venimos refiriendo -considerando (15) del preámbulo y artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001-, la fundamentación jurídica de dicha sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2077 expone en su apartado 70, lo siguiente:

<< 70 [...] En efecto, dicho considerando [se refiere al considerando (15) del preámbulo del Reglamento nº 1049/2001], interpretado en su conjunto y en relación con el artículo 5 de este Reglamento, al que está ligado, pretende exclusivamente recordar que las solicitudes de acceso a los documentos en poder de las autoridades nacionales, incluidos los originarios de las instituciones comunitarias, seguirán regidas por las normas nacionales aplicables a dichas autoridades, sin que lo dispuesto por el Reglamento nº 1049/2001 venga a sustituirlas, sin perjuicio de los requisitos impuestos por dicho artículo 5 y exigidos por el deber de cooperación leal establecido en el artículo 10 CE>>.

En esta misma línea, la sentencias del Tribunal General de la UE que se citan en el escrito de interposición del recurso de casación - sentencias del Tribunal General de 2 de julio de 2015 (asunto T-214/13) y de 14 de febrero de 2012 (asunto T-59/09)- llegan a la conclusión de que los documentos a los que hace referencia el Reglamento (CE) nº 1049/2001 deben existir antes de ser solicitados y deben estar en posesión de la institución europea correspondiente, con independencia de quién los haya elaborado.

Por tanto, una vez establecido que, en contra de lo que se afirma en la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional, la regulación establecida en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 no es aplicable a los documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro aunque que tengan su origen en una institución comunitaria, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 5 del citado Reglamento, debe concluirse que la sentencia recurrida habrá de ser casada.

Queda aun por dilucidar el significado y alcance que debe atribuirse al citado artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 y, en definitiva, el modo en que debe procederse, en función de las circunstancias concurrentes, en estos casos en que la solicitud de acceso se refiere a documentos que obran en poder de un Estado miembro y tienen su origen en una institución comunitaria (Parlamento Europeo, Consejo o Comisión). Pero de ello nos ocuparemos más adelante.

SEXTO.-Sobre la segunda cuestión de interés casacional.

Como vimos, la segunda cuestión que plantea el auto de admisión del recurso de casación consiste en determinar si el Reglamento (CE) 1049/2001 justifica la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información sobre el precio de las vacunas, así como de los contratos de compraventa celebrados por el gobierno español, por considerar que se trata de documentos sensibles.

En puridad, esta segunda cuestión ha quedado privada de objeto pues, una vez establecido que la regulación sobre acceso a documentos establecida en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 no es aplicable a los documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro y tengan su origen en una institución comunitaria, carece de sentido que nos preguntemos si el citado Reglamento (CE) nº 1049/2001 justifica la denegación incondicionada y de plano del acceso a una determinada información (el precio de las vacunas) contenida en aquellos documentos obrantes en poder de la Administración española.

Habrá que concluir entonces que la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información sobre el precio de las vacunas no puede quedar justificada al amparo del Reglamento (CE) nº 1049/2001, sencillamente porque el régimen de acceso y denegación establecido en dicho Reglamento no es de aplicación a los documentos obrantes en poder de un Estado miembro. Ello sin perjuicio -lo diremos una vez más- de lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento, al que tantas referencias llevamos hechas.

SÉPTIMO.-Régimen aplicable a una solicitud de información (en particular, sobre el precio de las vacunas) contenida en documentos que obran en poder de un Estado miembro y que tengan su origen en una institución comunitaria.

Como punto de partida obligado, comenzaremos señalando que el derecho de acceso de los ciudadanos a la información está reconocido tanto en el ordenamiento de la Unión Europea ( artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y artículo 2.1 del Reglamento (CE) nº 1049/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión), como en el ámbito del derecho interno ( artículo 105.b/ de la Constitución y artículo 12 de la de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno).

Y en consonancia con ese reconocimiento, esta Sala viene declarando de forma reiterada, desde nuestra STS nº 1547/2017, de 16 de octubre (casación 75/2017, F.J. 6), que <<(...) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1>>. En este mismo sentido pueden verse, entre otras muchas, nuestras SsTS nº 714/2023, de 29 de mayo (casación 373/2022), nº 1653/2023, de 11 de diciembre (casación 628/2022), nº 579/2024, 8 de abril (casación 681/2022) y nº 1119/2025, 11 de septiembre (casación 7878/2024). Y razonamientos similares pueden verse en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a la que seguidamente vamos a referirnos.

Partiendo de lo anterior, hemos visto que, en lo que se refiere a solicitudes de acceso a documentos que obran en poder de un Estado miembro y que tengan su origen en una institución comunitaria, la regulación contenida en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 no desplaza ni sustituye a la normativa nacional reguladora del derecho de acceso a la información, en nuestro caso, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Pero también hemos anticipado que el examen de la cuestión que ahora abordamos debe hacerse atendiendo a lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001, y atendiendo también, porque así resulta del propio precepto, a las circunstancias concurrentes en el caso que se examina.

En efecto, ha quedado antes señalado que, en consonancia con el principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros -principio invocado expresamente en el apartado (15) del Preámbulo del Reglamento (CE) nº 1049/2001-, el artículo 5 del propio Reglamento nº 1049/2001 dispone que, cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para que la decisión que adopte no ponga en peligro los objetivos del presente Reglamento. No obstante, el mismo precepto añade que tal consulta no será necesaria cuando "... se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento". Y se contempla también, alternativamente, que el Estado miembro podrá remitir la solicitud a la institución de que se trate.

Por tanto, para determinar lo que procede en el caso de la solicitud de acceso a información a la que nos venimos refiriendo debemos dilucidar si concurren circunstancias de las que "... se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento"; pues solamente en caso afirmativo el Estado podrá decidir en uno u otro sentido sin que sea necesaria la consulta ni la remisión de la solicitud a la institución comunitaria concernida.

Tal examen no se llevó por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y tampoco por el Juzgado Central nº 11 que resolvió el recurso contencioso-administrativo, pues, como hemos visto, ni en la reclamación formulada ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ni en el proceso de instancia fue invocado ni tomado en consideración el Reglamento (CE) nº 1049/2001 ni, por tanto, lo dispuesto en su artículo 5.

La sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional sí invoca el Reglamento (CE) nº 1049/2001; pero no se detiene a examinar su artículo 5.

Por tanto, es ahora, una vez establecido que la sentencia que resolvió el recurso de apelación debe ser casada, cuando, para resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( artículo 93.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), habremos de entrar a analizar el significado y alcance del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001.

Como antecedente, la sentencia de esta Sala, Sección 4ª, 1209/2024, de 4 de julio (casación 1793/2022) viene a recordar que el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 establece como regla general que el Estado miembro ha de consultar a la institución de que se trate o, alternativamente, remitirle la solicitud, admitiéndose como excepción que sea el Estado el que resuelva sobre permitir o denegar la divulgación del documento por ser clara la solución. Responde dicha sentencia a la cuestión de interés casacional allí planteada que el citado artículo 5 "exige una justificación mínimamente precisa para que el Estado pueda resolver por sí mismo una solicitud de acceso como la de autos" (consistente, en aquel caso, en un dictamen motivado que la Comisión había remitido al Reino de España).

Pues bien, debemos ahora avanzar algún paso más en esa línea de razonamiento.

Para determinar el tipo de justificación que ha de ofrecer el Estado miembro a los efectos previstos en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001, esto es, para poner de manifiesto que puede denegar por sí mismo la solicitud de acceso sin necesidad de formular consulta ni de remitir la solicitud a la institución que corresponda, debemos tomar como referencia la clase justificación que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia exige al órgano comunitario que deniega una solicitud de acceso. En este sentido, es oportuno reseñar aquí lo declarado en la STJUE (Sala Primera) de 3 de julio de 2014 (asunto C-350/12 P), en particular en los apartados 52, 53, 64, 105 y 106 de su fundamentación jurídica, cuyo contenido es el que sigue:

<< [...] 52. En efecto, por una parte, cuando la institución afectada decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le ha solicitado, debe, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 que invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (sentencia Consejo/Access Info Europe, EU:C:2013:671, apartado 31 y jurisprudencia citada).

53. Por otra parte, cuando una institución aplica una de las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001, le corresponde ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el segundo considerando del Reglamento nº 1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (sentencia Consejo/Access Info Europe, EU:C:2013:671, apartado 32 y jurisprudencia citada).

[...]

64. No obstante, cuando la institución de que se trata deniega el acceso a un documento cuya divulgación causaría un perjuicio a uno de los intereses protegidos por el citado artículo 4, apartado 1, letra a), esta institución sigue, como se recordó en el apartado 52 de la presente sentencia, estando obligada a dar explicaciones sobre la manera en que el acceso a ese documento pudiera causar un perjuicio concreto y efectivo al interés protegido por una excepción prevista en dicha disposición, el riesgo de tal perjuicio debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético.

[...]

105. Para dar las explicaciones necesarias para acreditar la existencia de tal riesgo, procede, contrariamente a las alegaciones del Consejo y de la Comisión, realizar el examen descrito en el apartado 96 de la presente sentencia, incluso si el documento cuyo acceso se solicita no se refiere a un procedimiento legislativo.

106. En efecto, el Tribunal de Justicia destacó efectivamente en el apartado 46 de la sentencia Suecia y Turco/Consejo ( EU:C:2008:374), que estas consideraciones, según las cuales incumbe al Consejo ponderar el interés específico que debe protegerse mediante la no divulgación del documento de que se trate y, en particular, el interés general en que ese documento se haga accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el considerando 2 del Reglamento nº 1049/2001, de una mayor transparencia, a saber, una mejor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático, son especialmente pertinentes en los casos en los que el Consejo actúa en su condición de legislador>>.

Trasladando esas consideraciones del Tribunal de Justicia al caso presente, debemos recordar que la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (Ministerio de Sanidad) no dirigió consulta a institución comunitaria alguna, ni le remitió la solicitud de acceso a los documentos, sino que directamente la denegó. Tal decisión denegatoria fue desautorizada por el CTyBG y por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, si bien luego quedó respaldada por la Sala de la Audiencia Nacional. Y como en ninguna de esas ocasiones se examinó la decisión de denegar directamente los documentos a la luz de lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001, es necesario que abordemos ahora esa tarea.

Pues bien, desde ahora dejamos señalado que las explicaciones ofrecidas por la Administración española están muy lejos de constituir una justificación pormenorizada como la requerida por el Tribunal Justicia; y que, en definitiva, no está debidamente justificado que de las circunstancias concurrentes resultase "con claridad" que el acceso a la documentación solicitada se debía denegar directamente, sin necesidad de consulta o remisión a la Comisión europea.

La necesaria justificación, de la que resultaría con claridad la procedencia de denegar la información, no puede entenderse respaldada por los pronunciamientos del Tribunal General que se citan en la sentencia recurrida, invocados también por la Abogacía del Estado en el acto de la vista pública, en los que supuestamente se habría denegado el acceso a la misma información. Sucede que esas resoluciones a las que se alude - sentencias del Tribunal General de 6 de abril de 2022 (T-506/21), 7 de septiembre de 2022 (asuntos T-448/21 y 651/21) y 10 de octubre de 2022 (T-524/21)- resuelven cuestiones de índole diversa, sin que ninguna de ellas suponga el rechazo de demandas dirigidas contra la negativa a la entrega de información que abarcase la relativa a los precios de adquisición de las vacunas.

Tampoco cabe considerar como justificación suficiente la que ha venido ofreciendo la Administración actuante en distintos momentos del procedimiento. Así, la resolución de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios de 30 de marzo de 2022 -que, recordémoslo, no aludía al Reglamento (CE) nº 1049/2001 sino a los límites establecidos en el artículo 14, apartados h/, j/ y k/ de la Ley 19/2013)- se limitaba a señalar, en síntesis, que "el conocimiento por terceros países del coste total de la operación supone revelar datos de índole económica afectantes al objeto del negocio que podrían ser utilizados por otros países en perjuicio de la misma de cara a futuras operaciones"; añadiendo a continuación la propia resolución que "... el precio de adquisición está sujeto a confidencialidad por ser parte de un contrato por la CE y cada compañía (...)".

En esas escuetas explicaciones dadas en su momento por Agencia Española de Medicamentos, en las que luego insistió la Abogacía del Estado en su recurso de apelación ante la Sala de la Audiencia Nacional, está ausente toda especificación de los intereses en juego y una explicación mínimamente detallada sobre la manera en que el acceso a la documentación solicitada pudiera causar un perjuicio concreto y efectivo (no meramente hipotético); por lo que resultan claramente insuficientes.

Tampoco son satisfactorias las consideraciones que se exponen en la sentencia que resolvió el recurso de apelación, ahora recurrida en casación, pues se limitan a reiterar lo razonado por la propia Sala de la Audiencia Nacional en un pronunciamiento anterior, sin ofrecer la sentencia una valoración ponderada de los intereses concernidos ni una explicación mínimamente consistente de las razones por las que ha de sacrificarse en este caso el derecho de acceso de los ciudadanos a la información, reconocido, como sabemos, tanto en el ordenamiento de la Unión Europea como en el ámbito del derecho interno.

En fin, debe notarse que aquellas escasas razones dadas por la Administración española para justificar la denegación directa del acceso a la información solicitada estaban en buena medida ya debilitadas en el momento en que fueron esgrimidas. Así, cuando Dª Carina presentó su solicitud de acceso a los documentos (28 de febrero de 2022) y cuando la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios la denegó (30 de marzo de 2022) el proceso de negociación entablado entre la Comisión europea y las empresas farmacéuticas estaba ya concluido y agotado en virtud de los Acuerdos de Adquisición Anticipada (APAs) alcanzados, por lo que puede considerarse que en aquel momento había perdido en buen medida su virtualidad la invocación de los límites al derecho de acceso relacionados con los intereses económicos y comerciales, la competencia efectiva, la integridad de los procesos de negociación o la garantía de la confidencialidad. Volviendo a la STJUE (Sala Primera) de 3 de julio de 2014 (asunto C-350/12 P), a la que antes nos hemos referido, el posible quebranto de los intereses generales mencionados no constituiría ya un "riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético" sino, más bien, la invocación retrospectiva de un riesgo pasado.

Las razones expuestas llevan a concluir que la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios no justificó debidamente que de las circunstancias concurrentes resultase con claridad que el acceso a la documentación solicitada se podía/debía denegar directamente, sin necesidad de consulta o remisión a la Comisión europea.

Tampoco apreciamos la concurrencia de datos que lleven a afirmar lo contrario, esto es, que podía otorgarse directamente el acceso a la información solicitada, pues aunque la secuencia cronológica a la que antes nos hemos referido podría propiciar una respuesta de esa índole, los datos de que disponemos no son tan concluyentes como para considerar que de ellos resulta "con claridad" que se ha de permitir la divulgación de la información solicitada.

En consecuencia, debe estarse a lo que el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 dispone para estos casos en los que, por no haberse justificado esa claridad, no cabe que el Estado miembro resuelva por sí mismo, debiendo por ello consultar a la institución de que se trate -aquí, a la Comisión Europea- o, alternativamente, remitirle la solicitud.

OCTAVO.-Respuesta de esta Sala a las cuestiones de interés casacional.

De conformidad con los razonamientos jurídicos expuestos en los anteriores apartados, y a fin de dar respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo delimitadas en el auto de admisión del recurso, debemos declarar:

1/En cuanto a la primera cuestión, que la regulación establecida en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al acceso público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión no es aplicable a los documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro aunque tengan su origen en una institución comunitaria, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 5 del citado Reglamento, en cuya virtud habrá de consultar a la institución de que se trate para que la decisión que adopte no ponga en peligro los objetivos del Reglamento, o remitir a dicha institución la solicitud, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación del documento.

2/En cuanto a la segunda cuestión que plantea el auto de admisión del recurso de casación, ya dijimos en el F.J. 6 que, en puridad, esta segunda cuestión ha quedado privada de objeto pues, una vez establecido que la regulación sobre acceso a documentos establecida en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 no es aplicable -salvo lo dispuesto en su artículo 5- a los documentos que obren en poder de la Administración de un Estado miembro y tenga su origen en una institución comunitaria, carece de sentido que nos preguntemos si el citado Reglamento (CE) nº 1049/2001 justifica la denegación incondicionada y de plano del acceso a una determinada información (el precio de las vacunas) contenida en aquellos documentos obrantes en poder de la Administración española. Ha de concluirse, entonces, que la denegación incondicionada y sin más trámite del acceso a la información sobre el precio de las vacunas no puede quedar justificada al amparo del Reglamento (CE) nº 1049/2001, sencillamente porque el régimen de acceso y denegación establecido en dicho Reglamento no es de aplicación a los documentos obrantes en poder de un Estado miembro.

NOVENO.-Resolución del recurso.

Por las razones señaladas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contra la sentencia nº 545/2023 de la Sección 7ª Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de marzo de 2025 que resuelve el recurso de apelación nº 127/2023, que debe ser casada y anulada.

Entrando entonces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia nº 132/2023, de 23 de octubre de 2023, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 11 (procedimiento ordinario nº 11/2023), debemos estimar en parte el recurso de apelación y anular y la referida sentencia del Juzgado, debiendo acordarse, en su lugar, la estimación en parte del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (Ministerio de Sanidad) contra la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 3 de febrero de 2023 que estima parcialmente la reclamación de Dª Carina que solicitaba del Ministerio de Sanidad cierta información sobre el coste económico de vacunas contra el coronavirus y los contratos firmados con laboratorios farmacéuticos, quedando asimismo anulada y sin efecto la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

En su lugar, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno debió estimar en parte la reclamación interpuesta por Dª Carina contra la resolución la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios de 30 de marzo de 2022 que denegó a la Sra. Carina el acceso a la información solicitada, anulando la referida denegación de acceso a los documentos y acordando, en su lugar, que la Administración actuante, Ministerio de Sanidad, debía consultar a la institución de que se trate -en este caso, la Comisión Europea- o, alternativamente, remitirle la solicitud.

DÉCIMO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes; y tampoco la imposición de las costas del proceso de instancia ni las de apelación, pues la discrepancia de criterio entre el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 y la Sala de la Audiencia Nacional y entre ambos órganos jurisdiccionales y esta Sala del tribunal Supremo pone de manifiesto la existencia de dudas de interpretación que hacen improcedente una condena al pago de las costas.