Sentencia Contencioso-Administrativo 733/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 686/2022 de 10 de junio del 2025

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

El recurso de casación se dirige contra la sentencia de 4 de noviembre de 2021, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que desestimó la pretensión de que la revisión de tarifas de una serie de concesiones de transporte de viajeros por carretera incluyera el "mínimo de percepción".

El motivo esencial de la desestimación consiste en que, en virtud de la reforma introducida en el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (RLOTT), por el Real Decreto 70/2019, de 15 de febrero, el mínimo de percepción tiene naturaleza tarifaria y, por tanto, queda sujeto a la obligación de revisión si concurren los presupuestos legales para ello, pero es solo a partir de la entrada en vigor de dicho Real Decreto 70/2019 cuando tal obligación surge, no antes.

Similar argumentación se utiliza en la sentencia de 5 de octubre de 2021, de la misma Sala y Sección, desestimatoria de la pretensión de que en la revisión de tarifas no se excluya el mínimo de percepción, y contra la que se ha tenido por interpuesto el recurso de casación número 689/2022.

Sin embargo, en la sentencia de 28 de septiembre de 2021, de la Sección Quinta de la referida Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se llega a una conclusión distinta, pues se entiende que "el mínimo de percepción forma parte del precio tarifario en cuanto concepto que debe ser abonado por el viajero",por lo que "procede la revisión anual del mismo".Contra esta sentencia se ha tenido por interpuesto el recurso de casación número 7770/2021.

2. El auto de admisión

El auto de admisión advierte de que, al prepararse el recurso de casación se invocó una sentencia de la misma Sala de instancia, aunque de diferente Sección -la de 28 de septiembre de 2021, ya identificada-, que había llegado a una conclusión diferente, contra la que también se había preparado recurso de casación -en este caso por la Generalitat Valenciana-, registrado con el número 7770/2021 y admitido por auto de 24 de noviembre de 2022 - citado-, en el que se hacía referencia a la modificación reglamentaria efectuada por el Real Decreto 70/2019 y a su disposición transitoria sexta, considerándose conveniente que se aborde la procedencia de actualizar el "mínimo de percepción"del precio de los billetes de transporte por carretera, mencionándose la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de 20 de julio de 2016 -casación número 339/2015-, que interpretó el artículo 19 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT)

En este contexto, se entiende que existe interés casacional objetivo la determinación de si, a efectos del artículo 19 de la LOTT, el mínimo de percepción se encuentra anudado al precio tarifario y, por tanto, la Administración está obligada a actualizarlo o, por el contrario, la revisión es facultativa al ser un concepto independiente.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

En el escrito de interposición del recurso de casación se afirma la vulneración por la sentencia impugnada del artículo 19.3 y 5 de la LOTT y de los artículos 74 y 87.1 del RLOTT, que se transcriben, al igual que un pasaje de la sentencia de esta Sala, de 20 de julio de 2016, razonando que, en suma, el mínimo de percepción es el importe a percibir por el concesionario por cada trayecto realizado, cuando dichos trayectos, por su corto recorrido, no pueden absorber la tarifa general y no se cubrirían los costes del servicio, y si bien su establecimiento inicial es potestativo para la Administración, una vez incorporado al contrato ha de ser revisado con la periodicidad prevista normativamente, siendo incuestionable que constituye un concepto tarifario y, en consecuencia, de revisión obligatoria en su cuantía, citando distintas resoluciones administrativas que así lo han hecho.

Se añade que lo que hizo el Real Decreto 70/2019 al precisar que el mínimo de percepción tiene la consideración de precio tarifario fue clarificar una situación de hecho anterior, puesto dicho mínimo de percepción siempre ha tenido, y tiene, carácter tarifario, insistiendo en que su aplicación inicial es potestativa, pero una vez incorporado al contrato, ha de ser revisado al tiempo que la totalidad de los conceptos tarifarios de la concesión, sin que nada de ello resulte afectado por la disposición transitoria sexta de aquella norma.

En conclusión, se postula la revocación de la sentencia recurrida y que se declare que "el mínimo de percepción constituye un concepto tarifario"con la consecuencia de que la Administración demandada está obligada a su revisión en las concesiones que se precisan.

B. La oposición al recurso de casación

En la oposición al recurso de casación se recuerda que la desestimación se funda en la consideración de que el mínimo de percepción, en la normativa aplicable, no se regía por el régimen de revisión anual de tarifas establecido en el artículo 87 del RLOTT, exponiendo la argumentación de la parte recurrente, que considera errónea y que se aparta de los preceptos identificados en el auto de admisión.

Tras ello, se distingue entre "las tarifas",por un lado, y "el precio de los billetes y su importe mínimo",por otro, regulados en distintos términos en la normativa aplicable, que prevé la revisión de las primeras sin aludir a los segundos, aduciendo que el mínimo de percepción tiene carácter discrecional en su inclusión en el contrato de concesión y en su posible revisión, debiéndose acreditar para esta actualización individualizada que ha existido un desequilibrio económico, no siendo procedente la revisión anual de oficio, aplicable únicamente a las tarifas, siendo clara la diferencia entre la obligación anual de revisión de las tarifas de la posibilidad de revisión para reequilibrar la concesión, sin que la tesis de la recurrente pueda ampararse en la sentencia que cita, referida a los supuestos de alteración de la economía del contrato y sus específicas consecuencias.

De lo que, para dicha parte recurrida, se sigue la desestimación del recurso de casación.

SEGUNDO.- Marco jurídico

1. Normativa aplicable

La adecuada respuesta a las cuestiones planteadas en el recurso de casación requiere tener en cuenta la LOTT y el RLOTT.

A. La LOTT

De la LOTT interesa tener en cuenta algunas reglas de su artículo 19, cuyos apartados 5, 6 y 7 fueron añadidos por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, así como que la redacción de los apartados 1 a 3 y 6 a 7 es la dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, que, además, suprimió el apartado 4:

"Artículo 19.

1. El régimen tarifario de los servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración vendrá determinado en los correspondientes contratos de gestión de servicio público.

2. La estructura de la tarifa de los transportes señalados en el punto anterior se ajustará a las características del servicio de que en cada caso se trate, teniendo en cuenta lo que al efecto se determina en esta ley y en las disposiciones de la Unión Europea en materia de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, y, en su caso, en las normas reglamentarias dictadas para su ejecución y desarrollo.

Las tarifas así establecidas, junto con las demás compensaciones, económicas o de otra índole, a que, en su caso, tenga derecho el contratista, deberán cubrir la totalidad de los costes de explotación del transporte en las condiciones señaladas en el correspondiente contrato de gestión de servicio público y permitirán una adecuada amortización de aquellos activos necesarios para su prestación y que hayan de ser aportados por el contratista, así como, un razonable beneficio empresarial, en circunstancias normales de productividad y organización. A tal efecto, la Administración deberá desestimar la contratación de tales servicios con quienes oferten prestarlos aplicando precios que no cumplan la referida condición. La desestimación de una oferta no se hará sin permitir su justificación por parte del licitador que la presentó.

3. La Administración podrá revisar individualizadamente el régimen tarifario de un determinado contrato de gestión de servicio público, bien de oficio o a instancia del contratista, cuando las partidas que integran su estructura de costes hayan sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato.

En la referida revisión se descontarán, en todo caso, aquellos costes cuya cuantía dependa, en todo o en parte, de la gestión del contratista.

[...]

5. No obstante, lo dispuesto en el número 3 de este artículo, dentro del segundo trimestre de cada año, la Administración procederá a una revisión de carácter general de las tarifas de los servicios públicos regulares interurbanos permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera en régimen de concesión, la cual se ajustará a las siguientes reglas:

a) Dicha revisión tendrá como fundamento la modificación de los precios calculada como la variación anual de la media de los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística en el año natural anterior de los índices de precios al consumo [...]

b) Las revisiones tarifarias realizadas en ejecución de lo dispuesto en este número no estarán sujetas al régimen establecido en el artículo 16 del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de junio, de Medidas Urgentes de Carácter Fiscal y de Fomento y Liberalización de la Actividad Económica.

[...]"

B. El RLOTT

a) Del RLOTT nos tenemos que detener, por un lado, en los artículos 86 y 87, en la redacción dada por el Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre, antes de la modificación llevada a cabo por el Real Decreto 70/2019:

"Artículo 86.

[...]

2. El régimen tarifario de la concesión podrá establecerse:

a) Mediante una única tarifa viajero-kilómetro para todos los servicios y expediciones de la concesión.

b) Mediante distintas tarifas viajero-kilómetro específicas para cada uno de los servicios y expediciones de la concesión, o parte de ellos.

c) Mediante una tarifa viajero-kilómetro especial para aquellos servicios que por su comodidad, calidad, servicios complementarios u otras circunstancias la requieran.

d) Mediante tarifas zonales por viajero para cada zona por la que discurran los servicios de la concesión, independientemente del número de kilómetros realizados.

e) Mediante tarifas por viajero para todos los servicios de la concesión, independientemente de los kilómetros realizados.

3. En los supuestos previstos en las letras a), b) y c) el precio del billete para cada trayecto será el resultante de multiplicar la tarifa establecida por la distancia en kilómetros entre los puntos de origen y destino, pudiendo aplicarse, en su caso, los redondeos autorizados. Podrá, asimismo, en dichos supuestos, preverse un mínimo de percepción cualquiera que sea la distancia recorrida.

[...]"

"Artículo 87.

1. Dentro del segundo trimestre de cada año, la Administración procederá a una revisión de carácter general de las tarifas de los servicios públicos regulares interurbanos permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera en régimen de concesión, la cual se ajustará a las siguientes reglas:

a) Dicha revisión tendrá como fundamento la modificación de los precios calculada como la variación anual de la media de los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística en el año natural anterior de los índices de precios al consumo [...]

b) Las revisiones tarifarias realizadas en ejecución de lo dispuesto en este número no estarán sujetas al régimen establecido en el artículo 16 del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de junio, de Medidas Urgentes de Carácter Fiscal y de Fomento y Liberalización de la Actividad Económica.

[...]"

b) Por otro lado, es de interés tener presentes los artículos 68, 74 y 102, en la redacción dada por el Real Decreto 70/2019, de 15 de febrero, por el que se modifican el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y otras normas reglamentarias en materia de formación de los conductores de los vehículos de transporte por carretera, de documentos de control en relación con los transportes por carretera, de transporte sanitario por carretera, de transporte de mercancías peligrosas y del Comité Nacional del Transporte por Carretera:

"Artículo 68.

1. En ejecución de lo que se dispone en el artículo 73.2 de la LOTT, la Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento, tomando como base el proyecto aprobado por el Consejo de Ministros, aprobará el pliego de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas por las que se haya de regir el contrato de gestión de servicio público de transporte regular de viajeros por carretera de que se trate.

2. El pliego contendrá las siguientes cláusulas administrativas particulares:

[...]

g) Los criterios o fórmulas de aplicación para la revisión de las tarifas que hayan de abonar los usuarios.

3. El pliego contendrá las siguientes prescripciones técnicas:

[...]

i) El régimen tarifario de aplicación a los viajeros."

"Artículo 74.

1. A los efectos previstos en el artículo 68.3.i), el régimen tarifario del servicio podrá establecerse:

a) Mediante una única tarifa viajero-kilómetro para todas las expediciones que integran el servicio.

b) Mediante tarifas viajero-kilómetro diferenciadas para cada una de las expediciones o rutas que integran el servicio

c) Mediante tarifas zonales por viajero para cada zona por las que discurra el servicio, independientemente del número de kilómetros realizados.

d) Mediante un precio único por viajero para todas las expediciones que integran el servicio, independientemente de los kilómetros realizados.

2. En los supuestos previstos en las letras a) y b), el precio del billete para cada viaje será el resultante de multiplicar la tarifa establecida por la distancia en kilómetros entre sus puntos de origen y destino.

El pliego de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas podrá, no obstante, prever un mínimo de percepción cualquiera que sea la distancia recorrida, el cual tendrá, asimismo, la consideración de precio tarifario.

[...]"

Debemos hacer notar que el artículo 74, en la redacción dada por el Real Decreto 70/2019, trae causa del artículo 86 en la redacción dada por el Real Decreto 1225/2006, apreciándose la supresión de la posibilidad de un régimen de tarifa viajero-kilómetro especial contemplada en la letra c) del apartado 2 del artículo 86, si bien ambos preceptos prevén la posibilidad de fijar un mínimo de percepción, "cualquiera que sea la distancia recorrida".

"Artículo 102.

1. A los efectos previstos en el artículo 68.2.g), la revisión periódica de las tarifas de los servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general se llevará a cabo teniendo en cuenta lo dispuesto al efecto en la legislación general aplicable en materia de revisión de valores monetarios y de contratos del sector público, con las concreciones que, en su caso, se hayan establecido para su aplicación a esta clase de servicios.

[...]"

c) Para terminar, no puede desconocerse la disposición transitoria sexta del Real Decreto 70/2019, de 15 de febrero, a cuyo tenor:

"Disposición transitoria sexta. Revisión periódica de las tarifas de los servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera de uso general ya existentes.

Las tarifas de los servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera de uso general que se estén prestando en base a contratos de gestión vigentes a la entrada en vigor de este real decreto se revisarán de conformidad con el régimen aplicable en el momento de formalización de dichos contratos."

2. Jurisprudencia

Se ha invocado, tanto por las partes como en el auto de admisión, la sentencia de esta Sala de 20 de julio de 2016 -casación 339/2015-.

En esta sentencia, en cuanto al fondo, se interpretan los artículos 17 y 19 de la LOTT, en la redacción aplicable en 2008, y se tienen en cuenta dos pretensiones: de indemnización y de revisión de tarifa, señalando que, en cuanto a la primera, para que proceda el reequilibrio económico del contrato es preciso que la alteración haya sido causada por el factum principis,por el ejercicio del ius variandio por la concurrencia de circunstancias calificables de "hecho imprevisible",lo que no se aprecia que sucediera en el caso; por el contrario, sobre la segunda pretensión, cuando se constate una situación de déficit en un determinado ejercicio, la revisión resulta procedente para el siguiente, sin perjuicio de que la revisión de la tarifa no significa que se incremente la misma, pues debe estarse al resultado del cálculo efectuado.

Por tanto, como advierte la Administración recurrida, la sentencia citada trata unas cuestiones distintas de la que ahora interesa, sin que sus razonamientos resulten aplicables al presente supuesto.

TERCERO.- La naturaleza tarifaria del "mínimo de percepción"

Vistos los términos en los que el recurso de casación ha quedado planteado, no hay duda de que el artículo 19.5 de la LOTT impone la obligación de la revisión de las tarifas, discutiéndose si en esta obligación ha de incluirse el llamado "mínimo de percepción",es decir, si el mínimo de percepción es uno de los conceptos que puede incluir la tarifa por el transporte y, por consiguiente, está comprendido en la obligación de revisión.

De entrada, "tarifa",según el Diccionario de la lengua española, es el "precio fijado para una mercancía o un servicio, frecuentemente con carácter oficial".Para el Diccionario panhispánico del español jurídico, "tarifa"es el "precio exigible por el prestador de un servicio público a los usuarios del mismo"y "tarifa de transporte"el "precio que debe abonarse por la prestación de un servicio de transporte".

La tarifa así entendida puede comprender varios conceptos, cuya suma da lugar al importe final que el usuario debe abonar. Entre estos conceptos no tenemos duda de que se incluye, en su caso, el "mínimo de percepción",entendido como una cantidad mínima que un usuario debe pagar por un viaje, cualquiera que sea la distancia recorrida.

Nótese que el apartado 3 del artículo 86 del RLOTT, en la redacción anterior a la modificación llevada a cabo por el Real Decreto 70/2019, al permitir prever un mínimo de percepción, lo hace en el contexto del "régimen tarifario de la concesión",tras la enunciación de las posibilidades de establecimiento de dicho régimen. Lo mismo hace actualmente el apartado 2 del artículo 74 del RLOTT en la redacción dada por el Real Decreto 70/2019, si bien ahora se precisa que dicho mínimo de percepción "tendrá, asimismo, la consideración de precio tarifario",aunque esta indicación no supone que hasta este momento no lo fuera, limitándose la referida calificación a mencionar expresamente una cualidad que ya existía.

No podemos compartir en este punto la diferenciación que hace la parte recurrida entre tarifa, por un lado, y precio del billete y mínimo de percepción, por otro, puesto que, según resulta de lo expuesto, el precio del billete es el resultado de la tarifa, en la que ha de computarse el mínimo de percepción, cuando el mismo esté previsto en los pliegos de la concesión, y otros conceptos exigibles, como los impuestos correspondientes, que se determinan en atención al importe total de la tarifa, que incluye, en su caso, el mínimo de percepción.

Por el contrario, es acertada la reflexión que hace la parte recurrente, en el sentido de que la incorporación del mínimo de percepción en el régimen tarifario es potestativa para la Administración, como resulta del empleo del potencial "podrá"en el RLOTT, tanto en el artículo 86.3 en la redacción anterior al Real Decreto 70/2019, como en el artículo 74.2, párrafo 2º, tras la modificación efectuada por dicho Real Decreto. Pero, una vez previsto el mínimo de percepción, queda sujeto, como integrante de la tarifa, a la revisión anual obligatoria prevista en el apartado 5 del artículo 19 de la LOTT, diferente de la que puede tener lugar cuando, según el apartado 3 del mismo artículo 19 de la LOTT, las partidas que integran la estructura del régimen tarifario hayan sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato y que, por tanto, contempla supuestos extraordinarios, frente al carácter ordinario de la revisión anual del apartado 3, citado.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

Por tanto, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

El "mínimo de percepción"en las concesiones del transporte de viajeros puede establecerse, potestativamente, en los pliegos reguladores de la concesión, pero en el caso de que así se haga, forma parte del régimen tarifario y, en consecuencia, está sujeto a la obligación de revisión anual de carácter general de las tarifas que impone el apartado 5 del artículo 19 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.:

QUINTO.- Conclusión y costas procesales

La sentencia impugnada no se ajusta a la doctrina que se acaba de declarar, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ha de ser anulada, con la consecuencia de que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Agostense, Hijos de Cayetano Serna S.A., Autocares Costa Azul S.A. y Bus Sigüenza S.L., contra las resoluciones de 11 de abril (relativa a las concesiones CVA-001, CVA-026, CVA-003 y CVA-090) y de 11 de mayo de 2018 (relativa a las concesiones CVA-004 y CVA-010), del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana, que desestimaron los recursos de alzada deducidos contra las revisiones de tarifas de concesiones de servicio público efectuadas por la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana, declarando el derecho de las entidades recurrentes a que la Administración demandada revise el mínimo de percepción tarifario correspondiente.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley de la Jurisdicción, la estimación del recurso de casación exime de la condena en costas, así como también de las causadas en la primera instancia, pues la disparidad de criterios constatada es significativa de que las cuestiones suscitadas en el proceso presentaban serias dudas de Derecho.