Sentencia Contencioso-Administrativo 1619/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 5201/2022 de 11 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, en la representación y defensa legalmente atribuida, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada en fecha 8 de febrero de 2022 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo tramitado con el nº 246/2018 y, en consecuencia, acordó la estimación parcial de la reclamación formulada por el Ayuntamiento de Mollet del Vallès reconociéndole el derecho a percibir de la Generalitat de Cataluña la cantidad de 425 euros por alumno y curso en guarderías municipales durante los cursos escolares de 2012-2013 a 2016-2017, más los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación.

La controversia casacional afecta exclusivamente al reconocimiento de los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación efectuada por el Ayuntamiento de Mollet del Vallès. En este aspecto, la sentencia impugnada en casación apoya el reconocimiento del devengo de intereses en la suficiencia de la financiación de los servicios educativos y consiguiente obligación de hacerla frente por parte de la Generalitat de Cataluña.

La Sala de instancia razona que la obligación de financiación se reconoce en diversas normas de la Generalitat de Cataluña que, sin embargo, se estaban incumpliendo, pese a que no había quedado suspendida ni aplazada. Entre esas normas, la sentencia impugnada destaca la ley autonómica, Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, que reconoció a los Ayuntamientos el derecho al cobro con carácter retroactivo desde el curso 2012-2013, pero en una cuantía inferior a la que venían percibiendo y a la señalada como idónea, lo que supuso, para la Sala de instancia, el reconocimiento de una situación de mora mantenida que constituye la base del derecho a la indemnidad del acreedor mediante la institución de los intereses de demora.

Por otra parte, en la sentencia recurrida se señala que la Generalitat de Cataluña no hizo el pago cuando le fue reclamado, pese a existir la obligación de financiación, ni lo ha verificado con posterioridad. Y, añade, que la fijación de los intereses no se ve impedida por el hecho de que la cuantía del principal no se hubiera concretado hasta la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, que prevé una liquidación de la deuda que, como se retrotrae, lleva a la Sala de instancia a entender que esa retroacción comprende también los intereses de demora.

Asimismo, en la sentencia impugnada se indica que tampoco se opone al devengo de intereses la fijación en dicha Ley 5/2020, de 29 de abril, de un plan de pagos decenal, pues la obligación de abono era vencida, líquida y exigible, siendo, en suma, razonable el fundamento de la reclamación de los intereses de demora.

Concretamente, la ratio decidendi de la sentencia impugnada, en cuanto a la reclamación de los intereses de demora, se contiene en el fundamento de derecho sexto, en el que se señala que:

«SEXTO. - Los intereses

En cuanto a la reclamación de intereses, debe considerarse que estamos ante una obligación de financiación de la Administración de la Generalitat que ha estado vigente durante todo el periodo reclamado, obligación que no ha sido atendida. Tal y como se indicaba en las sentencias de este Tribunal del año 2017 antes mencionadas, existe responsabilidad de la Administración educativa en la financiación de este servicio público. Así lo disponen el artículo 112 de la Ley orgánica 2/2006 y el artículo 204 de la Ley catalana 12/2009, de Educación . Una financiación que debe llevarse a cabo en términos de suficiencia conforme a lo establecido en el artículo 42.3 de la citada Ley .

Este deber de fondos queda ratificado por las sucesivas normas, tanto la Ley 4/2017, de presupuestos para el año 2017, como la propia Ley 5/2020.

Así, cuando la disposición adicional 49 de la Ley 4/2017 dirige un mandato al Gobierno para que garantice un módulo económico de 1.600 euros por alumno, lo hace considerando la necesidad de "recuperar la corresponsabilidad en la financiación" de las guarderías municipales, por lo que es patente que existía una obligación de financiación en términos de suficiencia que no se estaba cumpliendo. Por eso, esta corresponsabilidad debe "recuperarse" según el tenor literal de la disposición.

En el mismo sentido, la Ley 5/2020 reconoce la obligación de financiación respecto de todo el período controvertido a partir de 2012, momento en que la Administración demandada dejó de abonar cantidad alguna. Así se desprende también del apartado 4 de la disposición adicional de referencia cuando reconoce el derecho a todos los Ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hubieran reclamado administrativa o judicialmente el pago.

Estamos, en todo caso, ante una obligación de financiación de las guarderías municipales que se ha mantenido constante durante todo este tiempo; obligación que, sin embargo, no se ha hecho efectiva.

Cabe remarcar que esta obligación de financiación en ningún momento quedó suspendida ni aplazada.

En este sentido, el acuerdo de Gobierno de Cataluña GOV/63/2013, de 7 de mayo, aplazó la aprobación del calendario de desarrollo de la Ley 12/2019, de Educación, aprobado por Acuerdo del Gobierno GOV/181l/2009. Este último acuerdo no incidía en la obligación de financiación de las guarderías municipales por parte de la Administración de la Generalitat, sino que únicamente contemplaba la aprobación de una "nueva regulación" de la financiación (punto 1.6). Por tanto, el acuerdo de 2013 no habilitaba para dejar de financiar las guarderías; ni podía haberlo hecho sin infringir el deber establecido en el marco jurídico general. La obligación ha subsistido todo el tiempo y ha quedado finalmente determinada en la Ley 5/2000.

Esta última Ley reconoce el derecho de cobro de los ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, pero lo hace fijando una cuantía que disminuye la que percibían (v.gr. 1.300 euros por alumno y curso), minorando asimismo la cuantía que se manifestaba como idónea por parte del legislador en la disposición adicional 49 de la Ley de Presupuestos de 2017 (v. gr. 1.600 euros) y en la misma disposición trigésima a partir de su entrada en vigor (v. gr., 1.300 euros para el curso 2019-20).

Por tanto, esta retroactividad supone una determinación de la cuantía, pero también implica el reconocimiento a posteriori de una situación de mora que se ha mantenido durante este período; mora que constituye la base del derecho a la indemnidad del acreedor mediante la institución de los intereses.

Así pues, existe mora de la Administración demandada corresponsable de la financiación y, llegados a este punto, se debe estar a la doctrina del Tribunal Supremo expresada, entre otras, en la sentencia de 3 de diciembre de 2002 dictada en interés de ley. Declara esta sentencia la necesidad de alcanzar la plena indemnidad del perjuicio causado, resultado que puede lograrse de diversas formas, una de ellas el abono del interés legal de la deuda contando desde la reclamación en vía administrativa.

A la misma conclusión se llega si se entiende de aplicación el régimen de intereses establecido en las normas presupuestarias, puesto que, como indica el Tribunal Constitucional en su sentencia núm. 69/1996 , comprende el interés que, con carácter indemnizatorio, compensa la mora o el retraso en el pago, como complemento de una prestación de dar una cantidad de dinero ( art. 1.100 Código Civil ) y su devengo se produce, con o sin sentencia, cuando se perfecciona la obligación que los origina, exigiendo, como presupuesto formal la existencia de una interpelación por escrito, judicial o extrajudicial, con un plazo de gracia -tres meses- para que se produzca la mora.

En este caso, la Administración demandada no realizó el pago cuando le fue reclamado por escrito, a pesar de existir la obligación de financiación que era exigible, y no ha abonado cantidad alguna en todo este tiempo.

El hecho de que no se hubiera concretado la cuantía liquida antes de la reforma operada por la Ley 5/2020 no impide la fijación de estos intereses indemnizatorios de resarcimiento, ya que se ha superado en vía jurisprudencial la rígida aplicación de la regla "in illiquidis non fit mora" para atender criterios como el de la razonabilidad de la reclamación, la naturaleza de la obligación, el justo equilibrio de los intereses en juego, la indemnidad del acreedor, el carácter productivo o fructífero del dinero y, en definitiva, la plenitud de la tutela judicial.

Dicho, en otras palabras, ciertamente es la Ley catalana 5/2020 la que determina la cantidad líquida a percibir por los Ayuntamientos en compensación por el coste de las guarderías; una liquidación de la deuda que se retrotrae a los ejercicios que se han sucedido del 2012. Ahora bien, esta retroacción de la cantidad líquida debe serlo con carácter general, lo mismo en cuanto al ahorro que supone para las finanzas de la Generalitat en contraste con las cuantías que se abonaban y con las exteriorizadas por el propio legislador autonómico como adecuadas, que a los efectos del devengo de intereses a favor de los acreedores. Si existe retroacción, debe ser a lodos los efectos.

Por otra parte, es cierto que la Ley 5/2020 fijó un plan de pagos decenal, pero esto no incide en el régimen de intereses cuando se ha formalizado la reclamación por el acreedor, siendo que se trata de una obligación de pago preexistente y que posteriormente resultó reconocida y fijada legalmente, siendo una obligación vencida, líquida y exigible. En este sentido, el aplazamiento o la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, tal y como se prevé con normalidad en la legislación tributaria en casos de aplazamiento o fraccionamiento y, como es el caso, y el acreedor ha reclamado formalmente el cumplimiento de la obligación a la Administración demandada.

En definitiva, ponderando las circunstancias expresadas, que evidencian la razonabilidad del fundamento de la reclamación actora, se debe estimar la pretensión de condena al pago de intereses de las cantidades adeudadas desde la fecha de la reclamación".

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente, la Generalitat de Cataluña

La recurrente en el escrito de interposición del recurso de casación solicita la estimación del recurso de casación y que se case la sentencia impugnada porque, a su juicio, la Sala de instancia ha interpretado de forma errónea el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ya que no se devengan intereses de demora de una cantidad subvencionada establecida legalmente hasta que esta cantidad no esté previamente establecida por una norma con rango de ley.

Razona que la norma que regula el establecimiento de la subvención legal es la que produce el nacimiento de la obligación subvencional.

Sin embargo, destaca que, la sentencia recurrida otorga intereses de demora derivados de una obligación que no había nacido o no existía, utilizando una motivación incoherente y contradictoria con la doctrina contenida en la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional 159/2021, de 16 de septiembre, que interpretó la Ley autonómica, Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente.

Por ello, entiende que "no se pueden devengar intereses de demora de una cantidad subvencional establecida legalmente hasta que (i) esta cantidad esté previamente establecida por norma con rango de ley de acuerdo con su entrada en vigor y regulado por dicha norma que la crea ( art. 22.2 b LGS ); (ii) a su vez, esta cantidad este determinada en dicha norma legal y se cumplan los requisitos habilitantes de la norma reguladora que la crea; (iii) toda vez que la cantidad esté consignada en los presupuestos públicos y presupuestada; (iv) y todo ello con el previo e inexcusable tramitación del procedimiento administrativo previsto en la norma que crea dicha subvención legal, por remisión expresa del art. 22.2 b LGS , con un acto administrativo de concesión, que supone su reconocimiento, y en atención a la misma normativa de la legislación aplicable, esto es la DA 30ª LEC en el caso de autos, que la condiciona como norma reguladora creadora y habilitante de la subvención a la creación a su vez de un fondo específico presupuestario con un calendario de pagos decenales; (v) con la tramitación paralela del procedimiento presupuestario de reconocimiento de la obligación a cargo del presupuesto público; (vi) transcurrido el plazo de 3 meses desde el reconocimiento de la obligación de acuerdo con el art. 24 LGP ; (vii) siendo el día inicial para el devengo a computar desde el requerimiento de pago".

La Generalitat de Cataluña apoya sus razonamientos teniendo en cuenta diversas sentencias dictadas por esta misma Sala del Tribunal Supremo que han resuelto favorablemente los recursos de casación interpuestos por la misma parte en relación con la cuestión debatida.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida, el Ayuntamiento de Mollet del Vallès

El Ayuntamiento recurrido solicita la desestimación del recurso de casación y formula varias objeciones a los argumentos de la recurrente, y, entre ellos, destaca cual era la finalidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril.

Expone que el incumplimiento no puede excusar la mora, premiando al incumplidor y castigando al Ayuntamiento que tuvo que mantener un servicio público que no era suyo, sosteniéndole económicamente en perjuicio del desarrollo de otras competencias que si eran propias.

Aduce que, la financiación del servicio municipal de guarderías era obligada, de acuerdo con el artículo 198.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación, de modo que, si bien la cantidad debía determinarse por vía de subvención, ello no excusa a la Generalitat de Cataluña de su deber ni le libera de soportar las consecuencias del retraso en cumplirlo cuando no atiende la denuncia de su inactividad, siendo los intereses, en este caso, un medio indemnizatorio y no la mora del pago de una cantidad, una vez líquida.

Igualmente indica que, la legislación en materia de subvenciones no dice nada sobre el devengo de intereses, insistiendo en el incumplimiento de la obligación por el Gobierno autonómico que supuso que la Entidad local tuviera que asumir la carga correspondiente sin obtener una compensación adecuada, como sería la de los intereses, para cubrir los daños y perjuicios por el retraso.

Seguidamente, resalta las diferencias entre los supuestos en los que se efectuó un requerimiento de pago, como sería el caso, y otros, de manera que en los primeros se debería satisfacer el importe de los intereses por la mora denunciada, como resultaría de diversos preceptos del Código Civil.

Por otra parte, destaca que concurren dos circunstancias que diferencian su situación con las que se han resuelto por esta Sala del Tribunal Supremo que conducen a la desestimación del actual recurso de casación. El primer hecho relevante es, según afirma, la existencia de reclamaciones previas por parte del Ayuntamiento de Mollet del Vallès ante la inactividad de la Generalitat que constituyeron los antecedentes del posterior recurso contencioso-administrativo del que trae causa este recurso de casación. El segundo hecho diferencial consiste en la reclamación de responsabilidad objetiva o patrimonial, deducida en la instancia, en cuanto situación jurídica individualizada por la que la inactividad de la Generalitat provocó un quebranto patrimonial a esta parte.

Finaliza su exposición afirmando que el recurso de casación debe desestimarse de acuerdo con la propia doctrina jurisprudencial fijada por la Sala del Tribunal Supremo e invocada de contrario, al haber ejercitado el Ayuntamiento la acción por inactividad de la Administración, al amparo del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación

El recurso de casación que interpuso el Abogado de la Generalitat de Cataluña se admitió a trámite mediante auto dictado en fecha 18 de junio de 2025 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el que se dijo que la cuestión que revestía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en determinar "si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca".

El auto de admisión identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, como son los artículos 22.2 b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, los artículos 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, los artículos 1089, 1100 y 1113 del Código Civil, y los artículos 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g) y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Ello sin perjuicio - señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

QUINTO.- Criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre la controversia casacional planteada

1. Consideraciones preliminares

Con carácter previo al examen de la cuestión de interés casacional planteada, entendemos que para su adecuada resolución resulta conveniente destacar las siguientes consideraciones que no son objeto de discusión:

La Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación, dedica un Título a la financiación del sistema educativo, en el que se integra el artículo 198 bajo el enunciado "Financiación del primer ciclo de educación infantil". El número 2 de este artículo establece que "de acuerdo con la programación y los requisitos que se hayan establecido previamente, el Departamento debe subvencionar la creación, consolidación y sostenimiento de plazas para niños de cero a tres años en guarderías de titularidad municipal".Por otro lado, la Disposición adicional primera imponía al Gobierno el deber de aprobar un calendario de aplicación de la Ley que comprenda un período de ocho años.

El calendario de aplicación fue aprobado por acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/181/2009) de 3 de noviembre de 2009. El punto 1.6 del anexo del acuerdo disponía:

"Durante el periodo de ocho años de implementación de la Ley, el Gobierno debe aprobar la nueva regulación de la financiación de la creación, la consolidación y el sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en guarderías o escuelas maternales de titularidad de los entes locales, y de la financiación del sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en centros educativos de titularidad privada".

El 19 de noviembre de 2010 fue suscrito el acuerdo marco entre la Administración de la Generalitat de Cataluña, el Departamento de Educación, la Federación de Municipios de Cataluña y la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas, relativo a la financiación del sostenimiento de las plazas públicas de educación infantil, primer ciclo, de titularidad de las corporaciones locales. En dicho acuerdo marco, con referencia a lo dispuesto en el artículo 198.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación, se indica en su cláusula primera que el Departamento de Educación contribuirá en la financiación de los gastos corrientes ocasionados en el funcionamiento de centros de educación infantil titularidad de las corporaciones locales, fijando el importe para el curso 2010-2011 en 1.800 euros por alumno.

El 19 de marzo de 2013 se firmó un convenio entre la Generalitat de Cataluña y el Ayuntamiento de Mollet del Vallès por el que se acordaba la subvención de las plazas del primer ciclo de educación infantil del curso 2011-2012 en la cantidad de 1.300 por alumno "de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias".

Un segundo acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/63/2013), éste de 7 de mayo de 2013, dispuso "Actualizar, de acuerdo con las nuevas realidades, el desarrollo de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación, aprobado por Acuerdo GOV/181/2009, de 3 de noviembre, en el sentido de establecer que su cumplimiento se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias lo permitan y, en cualquier caso, en el plazo máximo de ocho años establecido en la disposición adicional primera de la Ley 12/2009, de 10 de julio , hasta el 16 de julio de 2017".El aplazamiento obedeció, como se expresa en el propio acuerdo, a las políticas de racionalización y ajuste del gasto adoptadas para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria que vienen impuestos por el artículo 135 de la Constitución.

A causa de la inexistencia de calendario de financiación y de otros actos de reconocimiento de la subvención, la financiación cesó a partir del curso escolar 2012-2013. Por ello, en los años 2014 y 2015 determinados ayuntamientos interpusieron recursos contencioso-administrativos reclamando las sumas de 1.300 euros por alumno y curso escolar, los cuales prosperaron ante la Sección Quinta de la misma Sala que ha dictado la sentencia ahora recurrida en casación.

La Ley 4/2017, de 28 de marzo, de Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017, estableció en su disposición adicional 49, bajo el Título de "Guarderías y educación infantil":

"1. El Gobierno debe recuperar la corresponsabilidad en la financiación del servicio público de las guarderías municipales y, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe garantizar una financiación de las guarderías que cubra, como mínimo, un módulo económico de 1.600 euros por plaza y año, y debe comprometerse a aumentarlo progresivamente hasta los 1.800 euros por plaza y año, entendiendo que la educación de cero a tres años es una etapa educativa fundamental.

2. El Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe garantizar una partida suficiente de becas para asegurar la equidad real en el acceso al servicio de educación de cero a tres años, para evitar la discriminación de acceso por motivos de renta".

Ya en el año 2019, otros ayuntamientos, reclamaron al Departamento de Enseñanza de la Generalidad las subvenciones de los cursos escolares 2015-2016 a 2018-2019. Ante la falta de respuesta, interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio de su solicitud, cuyo conocimiento recayó en la misma Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Durante la tramitación de estos últimos procesos se promulgó la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, que introdujo la Disposición adicional trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación, que, en lo que ahora interesa, establece lo siguiente:

"Financiación de las guarderías municipales.

1. La financiación de las plazas de las guarderías municipales a cargo del departamento competente en materia de educación se establece en un módulo fijo por año distribuido del siguiente modo:

a) 1.300 euros por plaza el curso 2019-2020.

b) 1.425 euros por plaza el curso 2020-2021.

c) 1.600 euros por plaza desde el curso 2021-2022 hasta el curso 2028-2029.

2. La financiación del coste de las plazas de las guarderías de todos los municipios de Cataluña desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019 se establece en 425 euros por plaza, que supone un total de 2.975 euros por plaza para el total los siete años del período indicado.

3. El importe total a que se refiere el apartado 2 debe satisfacerse en un plazo de diez años, mediante la creación de un fondo específico, con el siguiente calendario de pago:

a) El curso 2019-2020, 200 euros por plaza.

b) El curso 2020-2021, 175 euros por plaza.

c) Los cursos 2021-2022, 2022-2023 y 2023-2024, 200 euros por plaza y curso.

d) Desde el curso 2024-2025 hasta el curso 2028-2029, 400 euros por plaza y curso."

Teniendo en cuenta esta nueva regulación, la Generalitat de Cataluña solicitó que en los recursos contenciosos-administrativos que estaban pendientes fuera declarada la pérdida sobrevenida de objeto, pero el Tribunal de instancia rechazó la solicitud y planteó cuestión de inconstitucionalidad en todos los procesos con idéntico objeto y en unos mismos términos. El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad se refería a los apartados 2, 3, 4 y 5 de dicha Disposición adicional trigésima.

La cuestión de inconstitucionalidad se resolvió por el Tribunal Constitucional mediante la sentencia 159/2021, de 16 de septiembre de 2021, que declaró el ajuste constitucional de la Disposición adicional trigésima con fundamento, en esencia, en que la propia Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, reconoce que una norma con rango de ley puede obligar a la Administración a la concesión de subvenciones determinando su cuantía.

La Sala de instancia, en consonancia con la declaración de constitucionalidad de la Disposición adicional trigésima, aplicó ésta en el sentido de reconocer al Ayuntamiento demandante el derecho a percibir la cantidad de 425 euros por curso escolar y plaza, pero, y esta es la cuestión controvertida, impuso a la Administración de la Generalitat de Cataluña el pago de los intereses legales de la cantidad resultante desde la fecha de la reclamación en vía administrativa.

2. Sobre la financiación autonómica de las guarderías municipales

Delimitada en estos estrictos términos la controversia casacional, esta Sala, por razones de seguridad jurídica y de unidad de doctrina, resuelve el debate planteado acogiendo para ello los razonamientos jurídicos que ya se contienen en varias sentencias que examinan la misma cuestión de interés casacional que la indicada en el auto de 18 de junio de 2025. Y son las siguientes: sentencia dictada en fecha 13 de noviembre de 2023 -casación nº 2290/2022- a la que se remiten y han seguido las sentencias de 14 de noviembre de 2023 -casaciones nº 2306/2022, nº 2585/2022 y nº 2588/2022-; de 15 de noviembre de 2023 -casación 1927/2022-; de 27 de noviembre de 2023 -casaciones nº 2068/2022, nº 2608/2022 y nº 3078/2022-; de 28 de noviembre de 2023 -casación nº 1990/2022-; de 29 de noviembre de 2023 -casación nº 3100/2022-; de 30 de noviembre de 2023 -casación nº 4275/2022-; de 11 de diciembre de 2023 -casación nº 3849/2022-; de 13 de diciembre de 2023 -casación nº 4257/2022-; de 14 de diciembre de 2023 -casaciones nº 3840/2022 y nº 4761/2022-; de 18 de diciembre de 2023 -casación nº 4229/2022-; de 20 de diciembre de 2023 -casación nº 5202/2022-; de 4 de marzo de 2024 -casación nº 2780/2022-; de 14 de julio de 2025 -casación nº 3904/2022- y de 2 de octubre de 2025 -casación nº 4213/2022- que, con una fundamentación similar, llegan a iguales conclusiones.

En definitiva, para la resolución de la presente controversia casacional acogemos los razonamientos jurídicos ya expuestos por esta Sala en las sentencias referidas en las que se analiza el devengo de intereses de mora en el pago de la subvención legalmente establecida.

El problema fundamental que debemos resolver para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en determinar el momento en que nació la obligación de la Generalitat de Cataluña de abonar al Ayuntamiento de Mollet del Vallès las cantidades destinadas a financiar la educación infantil de primer ciclo durante los cursos escolares 2012-2013 a 2016-2017.

La obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. Y la existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses ( artículos 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en relación con los arts. 1001 y 1108 del Código Civil) .

En el supuesto examinado, es cierto que las previsiones legales autonómicas estaban encaminadas a asegurar la financiación de dicha actividad, pues, entre otras normas, así se establece claramente en el artículo 198.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación. A este propósito respondió el acuerdo del Gobierno autonómico de 3 de noviembre de 2009 y los convenios suscritos a su amparo. No obstante, el Gobierno autonómico decidió demorar la ejecución de la financiación mediante el acuerdo de 7 de mayo de 2013 para que "se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias lo permitan";esa medida restrictiva del gasto se justificaba en el "contexto presupuestario y financiero".

No podemos desconocer que la obligación de financiación de las guarderías está supeditada a criterios de suficiencia presupuestaria por aplicación de los principios generales en materia de subvenciones y, también, por la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación, que así lo requiere en sus artículos 42.3 y 204.

La Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017 estableció en su disposición adicional que el Gobierno debía recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales "dentro de las disponibilidades presupuestarias para dicho año".

El precepto se refiere al deber de "recuperar" la corresponsabilidad en la financiación, y ello ha de entenderse en el sentido de que ha existido un período, que parte del acuerdo de 7 de mayo de 2013, en el que no ha existido dicha corresponsabilidad financiera.

Por otra parte, se señala expresamente que su implantación lo sujeta a las disponibilidades presupuestarias, lo que evidencia que, únicamente si se dan las condiciones presupuestarias favorables, se procedería a la referida financiación.

En el caso que nos ocupa, no consta que se haya aprobado durante los períodos escolares reclamados un calendario de financiación con la consiguiente aprobación de partidas presupuestarias a tales efectos, por lo que no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración, obligación de la que pudiera derivar el derecho del Ayuntamiento a la reclamación.

No existía, por tanto, una deuda líquida, exigible y evaluable económicamente que recayera sobre la Administración a lo largo de los períodos mencionados, en contra de lo sostenido por la sentencia impugnada.

No es hasta la aprobación de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, que "se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017",según declara su preámbulo, cuando se establece el calendario de pagos a través de la adición a la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de Educación de la Disposición adicional trigésima. Fue el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, recurso previsto en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 159/2021, de 16 de septiembre de 2021.

De todo lo expuesto, se deduce que la fundamentación de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña no es acorde con las normas reguladoras de las subvenciones públicas, en concreto las relativas al principio de disponibilidad presupuestaria.

Concretamente, el pronunciamiento de la Sala de instancia se justifica con los argumentos que podemos resumir de este modo: a) la existencia de responsabilidad de la Generalitat en la financiación del servicio público en términos de suficiencia económica, de conformidad con la normativa aplicable; b) el acuerdo del Gobierno de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, no suspendió ni aplazó la obligación de financiación, de manera que la obligación subsistía; c) el reconocimiento por la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, del derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, lo que implica el reconocimiento de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; d) la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, como es el caso, al haberse reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago por los Ayuntamientos a la Administración demandada.

Argumentos que no compartimos. El propósito del legislador de financiar la educación infantil de primer ciclo no se traduce en un derecho incondicionado de los ayuntamientos y demás entidades interesadas a percibir unas determinadas sumas hasta que tenga lugar el desarrollo de la Ley, en nuestro caso mediante la determinación del calendario de financiación y la fijación de las concretas cantidades subvencionables, así como el acto de reconocimiento de la subvención. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en su acuerdo GOV/63/2013, aplazó sine die sus obligaciones, al respecto, y luego omitió su cumplimiento e incluso lo establecido en los presupuestos para 2017, hasta que el legislador impuso por la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, un concreto calendario de pagos y la cuantía de las subvenciones para los distintos cursos escolares.

Por otra parte, el Ayuntamiento, a lo largo de los períodos reclamados, no ha ejercitado una acción de inactividad de la Administración, con base a lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con objeto de reclamar la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable. Esta acción hubiera permitido, en caso de prosperar, obtener los intereses correspondientes a las cantidades debidas en tales periodos. Por el contrario, la subvención declarada en la sentencia recurrida se apoya en un título legal distinto, que es la Disposición adicional trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de Julio, de Educación, acto del que nace el derecho del recurrente.

El hecho de que el calendario de la financiación de la referida Disposición adicional trigésima comprenda el curso escolar 2012-2013 y los sucesivos, implica admitir el derecho de los ayuntamientos a ser financiados durante esos periodos, extremo que aprecia correctamente la sentencia de instancia. Pero esto no supone una declaración favorable a la incursión en mora, ya que la suma subvencionable sometida al calendario de pagos es una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-3013 a 2018-2019, es decir, con toda probabilidad un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada.

En consecuencia, la subvención reconocida en la sentencia recurrida se establece con base a una subvención establecida con la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, por lo que no cabe enlazar a esas cantidades legalmente reconocidas, unos intereses que derivarían, en su caso, de una acción de inactividad de la Administración que, de hecho, no ha sido ejercitadas por el Ayuntamiento.

Esta Sala del Tribunal Supremo es consciente de que la controversia sobre la financiación de las guarderías municipales por parte de la Generalitat de Cataluña fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos seguidos ante la misma Sala y Sección de instancia, interpuestos en los años 2014 y 2015, y que dieron lugar a diferentes sentencias en las cuales se reconocía el derecho de los Ayuntamientos demandantes al pago de 1.300 euros por alumno de las guarderías en cada uno de los cursos escolares reclamados. Sin embargo, la situación que subyacía en dichos procedimientos no es equiparable al que se plantea en el supuesto que nos ocupa, en la medida en que, en nuestro caso, la subvención viene impuesta por imperativo legal, que no existía durante la tramitación y resolución de aquellos recursos.

Lo anteriormente expuesto nos lleva a declarar haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia dictada en fecha 8 de febrero de 2022 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el extremo que entendió que el derecho del Ayuntamiento de Mollet del Vallès a percibir de la Generalitat de Cataluña la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2012-2013 a 2016-2017, devengaba los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración. Intereses que, entendemos, no proceden en atención a las consideraciones expuestas en la fundamentación precedente.

Debemos destacar que la inactividad que se menciona es la referida a "la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable",no a la invocada por la parte recurrida en su escrito de oposición, relativa directamente al pago.

SEXTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

Atendiendo a los razonamientos jurídicos expuestos en el anterior fundamento de derecho, en la determinación de la doctrina jurisprudencial, esta Sala del Tribunal Supremo mantiene la doctrina que ya hemos fijado de forma reiterada en diversas sentencias a las que hemos aludido en el fundamento de derecho quinto.

En particular, en la sentencia dictada por esta Sala en fecha 13 de noviembre de 2023 -recurso de casación nº 2290/2022- hemos dicho que:

En los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta.

SÉPTIMO. Resolución del recurso de casación

Atendiendo a los razonamientos jurídicos recogidos en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia, esta Sala del Tribunal Supremo acuerda la estimación del recurso de casación y revoca la sentencia impugnada en casación dictada en fecha 8 de febrero de 2022 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, exclusivamente en el pronunciamiento que ha sido objeto de la presente controversia casacional, como son los intereses de demora que se habían reconocido por la Sala de instancia.

Por ello, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede anular la sentencia recurrida en relación con la condena a la Administración demandada del pago de los intereses legales desde la fecha de la reclamación del abono de las subvenciones, al apartarse de lo que hemos declarado como doctrina; si bien, debemos mantener el pronunciamiento de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Mollet del Vallès en cuanto al reconocimiento del derecho a percibir del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Cataluña la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2012-2013 a 2016-2017, que no ha sido objeto del debate casacional.

OCTAVO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entendemos que no procede la imposición de las costas procesales derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una de ellas las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas de la instancia, en aplicación del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, pues la controversia planteada suscitaba dudas en derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, de lo que es indicativo el distinto parecer manifestado en la sentencia de instancia y en esta sentencia que resuelve el recurso de casación.