Sentencia Contencioso-Administrativo 432/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 6248/2023 de 13 de abril del 2026

PRIMERO.El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo de 2023 (rec. 645/2022) que estimo en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias que inadmitió el recurso de alzada formulado contra un requerimiento relacionado con la instalación de terminales de juegos de la ONCE en un establecimiento de hostelería.

La Sala de instancia rechazó que el recurso de alzada fuera inadmisible, pues la actuación administrativa contra la que se dirigía eran unas medidas provisionales consistentes en la retirada de los terminales y en la abstención de continuar con la actividad, en un plazo, advirtiendo de las consecuencias del incumplimiento.

En cuanto al fondo e invocando una sentencia anterior de la misma Sala, considera, sustancialmente que se trata de medidas cautelares o provisionales adoptadas al amparo de la ley asturiana 6/2014, de 13 de junio, de Juego y Apuestas, al margen de «la regularidad o la legalidad de que en los establecimientos de hostelería se lleve a cabo la instalación de terminales para apostar en el referido juego de loterías reservado a la ONCE» y del contenido de la disposición adicional 1ª.Cinco de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

SEGUNDO.Cuestión de interés casacional.

El auto de admisión del recurso de casación repara en que lo que se está planteando no es únicamente si las comunidades autónomas pueden autorizar la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio, sino, también, si pueden intervenir en cualquier modo en dichas instalaciones, lo que incluiría la actuación impugnada en la instancia, que en la sentencia recurrida se califica como medida cautelar o provisional efectuada por los servicios de inspección del juego del Principado de Asturias. Lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en los establecimientos de hostelería radicados en el territorio autonómico, advirtiendo de que, en esta cuestión, puede tener incidencia la sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2015).

A estos efectos, identifica como reglas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, las contenidas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, Cuatro y Cinco, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Esta cuestión ya ha sido tratada en nuestra sentencia nº 409/2026, de 7 de abril (recurso 6310/2023) referida, al igual que en el caso que nos ocupa, a las labores de inspección e intervención de equipos y terminales de juego de lotería de la ONCE en el Principado de Asturias. La doctrina sentada en dicha sentencia es por entero trasladable al supuesto que nos ocupa, por lo que procede reiterar lo ya expuesto en la misma.

TERCERO.Sobre la competencia del Principado de Asturias para realizar labores de inspección e intervención en equipos o terminales destinados a participar en loterías de ámbito estatal de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio

Para examinar las infracciones de las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación entendemos que hay que realizar (1) una precisión previa sobre el alcance del propio debate casacional, antes de comentar (2) la regulación estatal en materia de juego y (3) el ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización, en lo que a este recurso de casación interesa, tras lo cual estaremos en disposición de (4) exponer la apreciación de la Sala.

1. Precisión previa

El auto de admisión del recurso de casación señala que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en «determinar si las comunidades autónomas pueden efectuar labores de inspección e intervención en los equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio».

Ahora bien, el análisis jurídico de esta cuestión requiere que hagamos una primera precisión, ya que, como acertadamente advierte la parte recurrente, se estaría ante el ejercicio de competencias accesorias de intervención o de inspección para cuyo ejercicio sería necesario que se ostentara la correspondiente competencia sustantiva a la que aquellas sirven, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 133/1997, de 16 de julio, que cita las sentencias 108/1993, de 25 de marzo, y 168/1993, de 27 de mayo. Como se dice en la sentencia 278/1993, de 23 de septiembre, en relación como las emisiones clandestinas de radio o de televisión, «quien ostente la competencia sustantiva para el otorgamiento de las concesiones de emisoras es quien debe poseer también las facultades, accesorias de aquella principal, de inspección y control de emisiones clandestinas, precintado de los equipos y, en su caso, sanción».

Por tanto, la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia va más allá de los términos en los que se ha formulado en el auto de admisión, pues lo que se está discutiendo desde un primer momento, y así lo vienen a considerar las partes, es la competencia del Principado de Asturias para autorizar la instalación en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio de equipos o terminales que permitan participar en juegos de lotería estatal comercializados por la ONCE, dado que es en el caso de una respuesta afirmativa cuando cabría admitir que la comunidad autónoma también tendría competencia para la inspección y la intervención en dichas instalaciones.

En este sentido, el mismo auto de admisión es consciente de lo que acabamos de indicar, ya que, en su segundo razonamiento jurídico, reconoce que «lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de lotería a favor de la ONCE en establecimiento de hostelería ubicados en su territorio».

2. La Ley estatal de regulación del juego.

La distribución de competencias en materia de juego entre el Estado y las comunidades autónomas ha sido analizada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 35/2012, de 15 de marzo, que considera que las comunidades autónomas son competentes en exclusiva respecto del juego que se desarrolle sólo en su ámbito territorial, correspondiendo al Estado la competencia sobre el juego que afecta a todo el territorio nacional.

Sin embargo, lo que interesa en este recurso de casación es, esencialmente, lo que dispone la Ley estatal de regulación del juego, que, según su Exposición de Motivos, establece una regulación «con el más absoluto respeto al marco competencial definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía», advirtiendo de que «se hace plenamente necesario mantener a reserva en exclusiva de la actividad del juego de lotería de ámbito estatal» a favor de las dos operadoras «que vienen explotando de forma controlada hasta la fecha esas loterías», cual son la SELAE y la ONCE.

La Ley estatal de regulación del juego tiene por objeto disciplinar la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal, en particular, cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por la ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos (artículo 1, que precisa el "Objeto"de la Ley), utilizándose en sentido amplio el concepto "juego",pues, entre otros, comprende las loterías, las apuestas, las rifas y los concursos, pudiendo practicarse tanto a través de medios presenciales como utilizando otros mecanismos, instalaciones, equipos o sistemas (en este sentido, artículo 3, que contiene las "Definiciones").

Además, ya desde un primer momento se prevé la reserva de las loterías de ámbito estatal a los operadores designados por la ley, en los términos y condiciones previstas, entre las que se halla la necesidad de contar con una autorización para la comercialización, que concede el titular del Departamento ministerial correspondiente, resultando claro que la competencia para autorizar estos juegos es estatal (artículo 4).

El Título III de la Ley trata de los "Títulos habilitantes"y comienza extendiendo la sujeción de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante al ejercicio de las actividades no reservadas objeto de la Ley, precisando que son títulos habilitantes las licencias y las autorizaciones de actividades de juego (artículo 9.1, primer párrafo).

También impone la preceptiva intervención de las comunidades autónomas, por un lado, informando preceptivamente las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio (artículo 9.1, segundo párrafo); y, por otro lado, exigiendo autorización administrativa de la comunidad autónoma cuya legislación así lo requiera, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos (artículo 9.1, tercer párrafo).

A este respecto, podemos recordar lo que dice el Preámbulo de la Ley:

«Esta Ley establece la regulación de las actividades de juego que se realizan a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos y en las que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, salvo las actividades presenciales de juego sujetas a reserva desarrolladas por las entidades designadas por la ley que, por su naturaleza, son exclusivamente de competencia estatal.

Con la finalidad de respetar íntegramente las competencias de las Comunidades Autónomas sobre el juego presencial, esta Ley introduce la obligación de que las Comunidades Autónomas emitan preceptivamente un informe sobre las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio. La concesión de cualquier título habilitante exigirá, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación de los juegos, autorización administrativa de la Comunidad Autónoma, que se otorgará de acuerdo con las políticas propias de dimensionamiento de juego de cada una de ellas».

En todo ello incide la disposición adicional 1.ª de la Ley, que designa la SEALA y la ONCE como operadores para la comercialización de los juegos de loterías regulados en la Ley (apartado Uno), con algunas precisiones en cuanto a la inscripción de sus autorizaciones y la posibilidad excepcional de autorizar la gestión y la comercialización de otros juegos de lotería (apartados Dos y Tres). Igualmente, prevé las modalidades de comercialización de los juegos gestionados por esas dos entidades, a saber, billetes, boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte pueda ser material, informático, telemático telefónico o interactivo, directamente o a través de cualquier establecimiento de su red comercial externa -no precisa lo que deba entenderse por tal red-, aunque los juegos de loterías gestionados por aquellos organismos no están sujetos al cumplimientos de las obligaciones a las que se refiere el Título III, "Títulos habilitantes"(apartado Cuatro), añadiendo una especialidad en cuanto a la apertura por las dos entidades indicadas de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de los juegos gestionados hasta la entrada vigor de la Ley -como las apuestas deportivas- y de los juegos sujetos al régimen de reserva -las loterías de ámbito estatal-, que no requerirá autorización de las comunidades autónomas.

3. El ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización.

La lectura detenida de la Ley estatal de regulación del juego nos permite diferenciar el ámbito correspondiente al ejercicio de la actividad del juego y el relativo a las distintas formas de comercialización de dicha actividad. Pero se trata de dos campos estrechamente relacionados, puesto que, entre otras cosas, el ejercicio de la actividad constituye el presupuesto para concretar la forma o las formas en las que se materializa o, en palabras de la Ley, se comercializa.

Para desarrollar la actividad del juego es necesario un título habilitante, pues, sin la correspondiente licencia o autorización, la organización, celebración o explotación de la actividad constituye, cuando menos, una infracción muy grave [artículo 39.a) de la Ley estatal de regulación del juego].

Esta actividad admite una pluralidad de modalidades de ejercicio, no sólo en cuanto al propio tipo de juego (lotería, apuesta, rifa, concursos, etc.), sino con respecto a su forma de realización: a través de medios presenciales o por medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos.

Deteniéndonos en esta última diferenciación, apreciamos que, en principio, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos se necesita una habilitación específica, en este caso, de la comunidad autónoma correspondiente, si su legislación así lo requiere.

Por tanto, cabe admitir la existencia de dos títulos habilitantes diferentes: el que faculta para el ejercicio de las actividades de juego y el que sirve para instalar o abrir locales presenciales o equipos para participar en los juegos.

La sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2013) admite la diferenciación que acabamos de realizar cuando descarta que la Sala de instancia no distinguiera, en el artículo 9.1 de la Ley estatal de regulación del juego, entre la autorización exigida en el párrafo 1º y la regulada en el párrafo 3º, por cuanto la decisión impugnada en casación se basó en que «las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la comunidad autónoma [...]» (penúltimo párrafo del tercer fundamento de Derecho).

4. Apreciación de la Sala: interpretación del artículo 9 y de la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego.

Admitida la diferenciación entre títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad de juego, por un lado, y para la apertura al público de locales o para la instalación de equipos que permitan la participación en los juegos, por otro, podemos interpretar lo estipulado en el artículo 9.1 y en la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego.

A este respecto, debemos hacer notar que el Título III de la Ley se rubrica "Títulos habilitantes"y el artículo 9 "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin mayores precisiones, por lo que, en principio, el ejercicio de todas las actividades de juego precisa de licencia o de autorización.

Sin embargo, el primer párrafo del apartado 1 del artículo 9 sólo identifica el ejercicio de las actividades no reservadas como necesitado de previo título habilitante, lo que es lógico, porque el ejercicio de las actividades consistentes en loterías de ámbito estatal, en cuanto actividades reservadas, tiene un régimen específico previsto, en primer término, en el artículo 4 de la misma Ley y, en segundo término, en la disposición adicional 1.ª, que excluye expresamente los juegos de loterías reservados del cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el mencionado Título III de la Ley.

Por tanto, resulta claro que para que los juegos de loterías estatales puedan comercializarse por la SELAE o por la ONCE hay que atender a las previsiones específicas sobre su autorización, escapando de las reglas generales sobre títulos habilitantes de la actividad y, esto es muy importante, debiendo entenderse comprendidas en esta autorización para ejercer los juegos reservados la de las distintas modalidades de comercialización.

En efecto, el artículo 9 se rubrica "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin diferenciar ni contener precisión alguna en cuanto a los juegos de lotería a los que afecta. Ahora bien, el apartado 1 está integrado por cuatro párrafos, de los que solo el primero menciona el ámbito de aplicación, circunscribiéndolo expresamente al "ejercicio de las actividades no reservadas",sin que una acotación similar aparezca en los otros párrafos del mismo apartado 1. Sin embargo, esta mera circunstancia no conduce a entender que las actividades reservadas solo están exceptuadas de la regla del párrafo primero -título habilitante-, siéndoles aplicables las demás prevenciones contenidas en los párrafos siguientes, pues consideramos que todo el apartado 1, tanto el primer párrafo como los demás, tienen como ámbito de aplicación el ejercicio de las actividades de juego no reservadas, ya que así se realiza una interpretación armónica del precepto y adecuada a todo su sentido y finalidad, sin introducir, con respecto a lo dispuesto en, concretamente, el párrafo tercero -autorización autonómica para instalaciones o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos-, una diferenciación en su ámbito de aplicación carente de fundamento.

En estos extremos incide la disposición adicional 1.ª, dedicada, específicamente, a la "Reserva de la actividad del juego de Loterías",pues, en el apartado Cuatro, tras precisar la pluralidad de medios por los que se pueden comercializar los juegos gestionados por los operadores estatales -entre ellos, como uno más, la red comercial externa-, advierte de que los juegos de loterías gestionados por dichas entidades -solo esos, no todos los que puedan gestionar- no se sujetan al cumplimiento de las obligaciones del Título III, lo que resulta del régimen específico de autorización de la actividad previsto en la misma Ley, sin que, por consiguiente, se requiera la autorización de las comunidades autónomas para ejercitar la actividad de loterías de ámbito estatal.

La exclusión de la sujeción al cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el Título III, relativo a los títulos habilitantes, que prevé el segundo párrafo de dicho apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª no puede considerarse limitada a la actividad del juego sino que abarca la de las distintas formas de comercialización que se enuncian en el párrafo primero del mismo apartado, por más que, como ya hemos dicho, se practiquen materialmente en el territorio de una comunidad autónoma.

Es cierto que el apartado Cinco de la repetida disposición adicional 1.ª excluye expresamente de la autorización autonómica, cuando sea exigible, una de las modalidades de comercialización, en concreto, la consistente en la «apertura de establecimientos accesibles al público [....] que se destinen a la comercialización» de los juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley y de los juegos sujetos al régimen de reserva, esto es, a las loterías de ámbito estatal, pero de ello no se pueden extraer las consecuencias a las que llega la parte recurrida en casación.

En primer término, se infiere del apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª el propósito del legislador de excepcionar los juegos de loterías gestionados por la SELAE y por la ONCE, así como sus formas de comercialización de las normas generales contenidas en el Título III de la Ley de regulación del juego.

En segundo término, con lo que acabamos de decir no se deja vacío de contenido el apartado Cinco de la disposición adicional 1.ª, por cuanto, bien que referido a una forma de comercialización concreta, cual es la apertura de establecimiento accesibles al público por aquellos organismos, no solo se aplica a «los juegos sujetos al régimen de reserva», sino que la salvedad consistente en no requerir autorización de la comunidad autónoma para la apertura de establecimientos propios comprende, también, «los juegos que gestionan esas entidades hasta la entrada en vigor de esta Ley».

Por consiguiente, tanto el ejercicio de la actividad reservada de los juegos de loterías de ámbito estatal a la SELAE y a la ONCE, como su materialización en alguna de sus plurales formas de comercialización, no precisan autorización autonómica (artículo 4, en relación con el artículo 9.1, y disposición adicional 1.ª, apartado Cuatro), que tampoco es necesaria para la apertura por aquellas entidades de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley de regulación del juego (disposición adicional 1.ª, apartado Cinco).

No podemos compartir, por tanto, la tesis de la comunidad autónoma recurrida de que goza de competencia para intervenir en la instalación en establecimientos de terceros de los equipos destinados a comercializar los juegos reservados, ya que, en primer lugar, tanto la actividad del juego de loterías de ámbito estatal como sus diversas modalidades de comercialización escapan a las exigencias que, sobre títulos habilitantes, establece el Título III de la Ley de regulación del juego, de manera que, en segundo lugar, la autorización autonómica exigible para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos, prevista en el artículo 9.1 de la Ley, no incluye las correspondientes a juegos reservados.

Cuanto llevamos razonado se refuerza por lo que se expuso en la sentencia de 20 de octubre de 2015 (casación 1599/2013), que considera conforme a Derecho la anulación que la Sala de instancia hizo de varios artículos de una norma autonómica que equiparaba a todos los efectos las máquinas expendedoras de los billetes y boletos de los juegos estatales reservados a las máquinas de tipo B1 y, por tanto, a aplicar en bloque a esas máquinas la regulación autonómica sobre juego. En concreto, cuando dice que la anulación por la sentencia recurrida no se basa en que los preceptos autonómicos afecten «al régimen jurídico regulador de la obtención de títulos habilitantes requeridos para el desarrollo de la actividad de juego, sino en la consideración de que las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, por expreso deseo del legislador estatal, que se ciñe a la autorización de instalación de equipos correspondientes a actividades no reservadas», precisión esta última suficientemente relevante del sentir de esta Sala, aunque no se cite expresamente la disposición adicional 1.ª, que, por lo que antes hemos expuesto, fortalece tal apreciación.

Finalmente, cabe señalar que el razonamiento que sostenemos se acomoda al principio de la libre competencia que, con todos sus condicionantes, también se proyecta tanto sobre la actividad del juego como sobre los monopolios o las reservas, pues la justificación subyacente en las especialidades previstas en la Ley de regulación de juego para las loterías de ámbito estatal y su reserva a determinados operadores es igualmente aplicable a las distintas modalidades en las que se pueden llevar a cabo, siendo un tanto distorsionador de la reserva admitir la intervención de las comunidades autónomas en las formas de comercialización al amparo de sus potestades en esta materia, es decir, en el juego, al margen de que puedan ostentar otros títulos de intervención, pero en materias diferentes.

CUARTO.Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De cuanto antecede, interpretando el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, apartados Cuarto y Quinto, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, esta Sala declara que:

«Las comunidades autónomas, como la del Principado de Asturias, carecen de competencia para realizar actuaciones de inspección y de intervención en los equipos o terminales que permitan la participación en los juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE que estén instalados en establecimientos de hostelería ubicados en el territorio de la comunidad autónoma correspondiente, y ello aunque, conforme a sus Estatutos de Autonomía, hayan asumido las competencias en la materia de juego».

QUINTO.Resolución del recurso de casación.

A la vista de cuanto antecede, el recurso de casación ha de ser estimado, anulando y dejando sin efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo (rec. 645/2022) pues, en contra la doctrina que acabamos de fijar, admite la competencia del Principado de Asturias para adoptar medidas cautelares o provisionales al amparo de un precepto autonómico, sin tener en cuenta que se está ante terminales para la comercialización de juegos de loterías de ámbito estatal por uno de los operadores designado en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Una vez casada la sentencia procede que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, resolvamos la controversia jurídica objeto del proceso, lo que, por lo que hemos razonado, conduce a estimar en su totalidad el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 28 de abril de 2022, de la Consejera de Hacienda del Principado de Asturias, que inadmitió el recurso de alzada deducido contra la intimación realizada por carta con fecha de salida de 11 de febrero de 2022, del Jefe del Grupo de Inspección del Juego del Gobierno del Principado de Asturias, actos que debemos anular.

SEXTO.Costas.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de costas en este recurso de casación ni de las del proceso en la instancia, habida cuenta de las serias dudas de Derecho que albergaba la cuestión jurídica debatida. El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo de 2023 (rec. 645/2022) que estimo en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias que inadmitió el recurso de alzada formulado contra un requerimiento relacionado con la instalación de terminales de juegos de la ONCE en un establecimiento de hostelería.

La Sala de instancia rechazó que el recurso de alzada fuera inadmisible, pues la actuación administrativa contra la que se dirigía eran unas medidas provisionales consistentes en la retirada de los terminales y en la abstención de continuar con la actividad, en un plazo, advirtiendo de las consecuencias del incumplimiento.

En cuanto al fondo e invocando una sentencia anterior de la misma Sala, considera, sustancialmente que se trata de medidas cautelares o provisionales adoptadas al amparo de la ley asturiana 6/2014, de 13 de junio, de Juego y Apuestas, al margen de «la regularidad o la legalidad de que en los establecimientos de hostelería se lleve a cabo la instalación de terminales para apostar en el referido juego de loterías reservado a la ONCE» y del contenido de la disposición adicional 1ª.Cinco de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

PRIMERO.El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo de 2023 (rec. 645/2022) que estimo en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias que inadmitió el recurso de alzada formulado contra un requerimiento relacionado con la instalación de terminales de juegos de la ONCE en un establecimiento de hostelería.

La Sala de instancia rechazó que el recurso de alzada fuera inadmisible, pues la actuación administrativa contra la que se dirigía eran unas medidas provisionales consistentes en la retirada de los terminales y en la abstención de continuar con la actividad, en un plazo, advirtiendo de las consecuencias del incumplimiento.

En cuanto al fondo e invocando una sentencia anterior de la misma Sala, considera, sustancialmente que se trata de medidas cautelares o provisionales adoptadas al amparo de la ley asturiana 6/2014, de 13 de junio, de Juego y Apuestas, al margen de «la regularidad o la legalidad de que en los establecimientos de hostelería se lleve a cabo la instalación de terminales para apostar en el referido juego de loterías reservado a la ONCE» y del contenido de la disposición adicional 1ª.Cinco de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

SEGUNDO.Cuestión de interés casacional.

El auto de admisión del recurso de casación repara en que lo que se está planteando no es únicamente si las comunidades autónomas pueden autorizar la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio, sino, también, si pueden intervenir en cualquier modo en dichas instalaciones, lo que incluiría la actuación impugnada en la instancia, que en la sentencia recurrida se califica como medida cautelar o provisional efectuada por los servicios de inspección del juego del Principado de Asturias. Lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en los establecimientos de hostelería radicados en el territorio autonómico, advirtiendo de que, en esta cuestión, puede tener incidencia la sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2015).

A estos efectos, identifica como reglas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, las contenidas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, Cuatro y Cinco, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Esta cuestión ya ha sido tratada en nuestra sentencia nº 409/2026, de 7 de abril (recurso 6310/2023) referida, al igual que en el caso que nos ocupa, a las labores de inspección e intervención de equipos y terminales de juego de lotería de la ONCE en el Principado de Asturias. La doctrina sentada en dicha sentencia es por entero trasladable al supuesto que nos ocupa, por lo que procede reiterar lo ya expuesto en la misma.

TERCERO.Sobre la competencia del Principado de Asturias para realizar labores de inspección e intervención en equipos o terminales destinados a participar en loterías de ámbito estatal de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio

Para examinar las infracciones de las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación entendemos que hay que realizar (1) una precisión previa sobre el alcance del propio debate casacional, antes de comentar (2) la regulación estatal en materia de juego y (3) el ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización, en lo que a este recurso de casación interesa, tras lo cual estaremos en disposición de (4) exponer la apreciación de la Sala.

1. Precisión previa

El auto de admisión del recurso de casación señala que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en «determinar si las comunidades autónomas pueden efectuar labores de inspección e intervención en los equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio».

Ahora bien, el análisis jurídico de esta cuestión requiere que hagamos una primera precisión, ya que, como acertadamente advierte la parte recurrente, se estaría ante el ejercicio de competencias accesorias de intervención o de inspección para cuyo ejercicio sería necesario que se ostentara la correspondiente competencia sustantiva a la que aquellas sirven, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 133/1997, de 16 de julio, que cita las sentencias 108/1993, de 25 de marzo, y 168/1993, de 27 de mayo. Como se dice en la sentencia 278/1993, de 23 de septiembre, en relación como las emisiones clandestinas de radio o de televisión, «quien ostente la competencia sustantiva para el otorgamiento de las concesiones de emisoras es quien debe poseer también las facultades, accesorias de aquella principal, de inspección y control de emisiones clandestinas, precintado de los equipos y, en su caso, sanción».

Por tanto, la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia va más allá de los términos en los que se ha formulado en el auto de admisión, pues lo que se está discutiendo desde un primer momento, y así lo vienen a considerar las partes, es la competencia del Principado de Asturias para autorizar la instalación en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio de equipos o terminales que permitan participar en juegos de lotería estatal comercializados por la ONCE, dado que es en el caso de una respuesta afirmativa cuando cabría admitir que la comunidad autónoma también tendría competencia para la inspección y la intervención en dichas instalaciones.

En este sentido, el mismo auto de admisión es consciente de lo que acabamos de indicar, ya que, en su segundo razonamiento jurídico, reconoce que «lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de lotería a favor de la ONCE en establecimiento de hostelería ubicados en su territorio».

2. La Ley estatal de regulación del juego.

La distribución de competencias en materia de juego entre el Estado y las comunidades autónomas ha sido analizada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 35/2012, de 15 de marzo, que considera que las comunidades autónomas son competentes en exclusiva respecto del juego que se desarrolle sólo en su ámbito territorial, correspondiendo al Estado la competencia sobre el juego que afecta a todo el territorio nacional.

Sin embargo, lo que interesa en este recurso de casación es, esencialmente, lo que dispone la Ley estatal de regulación del juego, que, según su Exposición de Motivos, establece una regulación «con el más absoluto respeto al marco competencial definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía», advirtiendo de que «se hace plenamente necesario mantener a reserva en exclusiva de la actividad del juego de lotería de ámbito estatal» a favor de las dos operadoras «que vienen explotando de forma controlada hasta la fecha esas loterías», cual son la SELAE y la ONCE.

La Ley estatal de regulación del juego tiene por objeto disciplinar la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal, en particular, cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por la ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos (artículo 1, que precisa el "Objeto"de la Ley), utilizándose en sentido amplio el concepto "juego",pues, entre otros, comprende las loterías, las apuestas, las rifas y los concursos, pudiendo practicarse tanto a través de medios presenciales como utilizando otros mecanismos, instalaciones, equipos o sistemas (en este sentido, artículo 3, que contiene las "Definiciones").

Además, ya desde un primer momento se prevé la reserva de las loterías de ámbito estatal a los operadores designados por la ley, en los términos y condiciones previstas, entre las que se halla la necesidad de contar con una autorización para la comercialización, que concede el titular del Departamento ministerial correspondiente, resultando claro que la competencia para autorizar estos juegos es estatal (artículo 4).

El Título III de la Ley trata de los "Títulos habilitantes"y comienza extendiendo la sujeción de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante al ejercicio de las actividades no reservadas objeto de la Ley, precisando que son títulos habilitantes las licencias y las autorizaciones de actividades de juego (artículo 9.1, primer párrafo).

También impone la preceptiva intervención de las comunidades autónomas, por un lado, informando preceptivamente las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio (artículo 9.1, segundo párrafo); y, por otro lado, exigiendo autorización administrativa de la comunidad autónoma cuya legislación así lo requiera, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos (artículo 9.1, tercer párrafo).

A este respecto, podemos recordar lo que dice el Preámbulo de la Ley:

«Esta Ley establece la regulación de las actividades de juego que se realizan a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos y en las que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, salvo las actividades presenciales de juego sujetas a reserva desarrolladas por las entidades designadas por la ley que, por su naturaleza, son exclusivamente de competencia estatal.

Con la finalidad de respetar íntegramente las competencias de las Comunidades Autónomas sobre el juego presencial, esta Ley introduce la obligación de que las Comunidades Autónomas emitan preceptivamente un informe sobre las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio. La concesión de cualquier título habilitante exigirá, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación de los juegos, autorización administrativa de la Comunidad Autónoma, que se otorgará de acuerdo con las políticas propias de dimensionamiento de juego de cada una de ellas».

En todo ello incide la disposición adicional 1.ª de la Ley, que designa la SEALA y la ONCE como operadores para la comercialización de los juegos de loterías regulados en la Ley (apartado Uno), con algunas precisiones en cuanto a la inscripción de sus autorizaciones y la posibilidad excepcional de autorizar la gestión y la comercialización de otros juegos de lotería (apartados Dos y Tres). Igualmente, prevé las modalidades de comercialización de los juegos gestionados por esas dos entidades, a saber, billetes, boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte pueda ser material, informático, telemático telefónico o interactivo, directamente o a través de cualquier establecimiento de su red comercial externa -no precisa lo que deba entenderse por tal red-, aunque los juegos de loterías gestionados por aquellos organismos no están sujetos al cumplimientos de las obligaciones a las que se refiere el Título III, "Títulos habilitantes"(apartado Cuatro), añadiendo una especialidad en cuanto a la apertura por las dos entidades indicadas de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de los juegos gestionados hasta la entrada vigor de la Ley -como las apuestas deportivas- y de los juegos sujetos al régimen de reserva -las loterías de ámbito estatal-, que no requerirá autorización de las comunidades autónomas.

3. El ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización.

La lectura detenida de la Ley estatal de regulación del juego nos permite diferenciar el ámbito correspondiente al ejercicio de la actividad del juego y el relativo a las distintas formas de comercialización de dicha actividad. Pero se trata de dos campos estrechamente relacionados, puesto que, entre otras cosas, el ejercicio de la actividad constituye el presupuesto para concretar la forma o las formas en las que se materializa o, en palabras de la Ley, se comercializa.

Para desarrollar la actividad del juego es necesario un título habilitante, pues, sin la correspondiente licencia o autorización, la organización, celebración o explotación de la actividad constituye, cuando menos, una infracción muy grave [artículo 39.a) de la Ley estatal de regulación del juego].

Esta actividad admite una pluralidad de modalidades de ejercicio, no sólo en cuanto al propio tipo de juego (lotería, apuesta, rifa, concursos, etc.), sino con respecto a su forma de realización: a través de medios presenciales o por medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos.

Deteniéndonos en esta última diferenciación, apreciamos que, en principio, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos se necesita una habilitación específica, en este caso, de la comunidad autónoma correspondiente, si su legislación así lo requiere.

Por tanto, cabe admitir la existencia de dos títulos habilitantes diferentes: el que faculta para el ejercicio de las actividades de juego y el que sirve para instalar o abrir locales presenciales o equipos para participar en los juegos.

La sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2013) admite la diferenciación que acabamos de realizar cuando descarta que la Sala de instancia no distinguiera, en el artículo 9.1 de la Ley estatal de regulación del juego, entre la autorización exigida en el párrafo 1º y la regulada en el párrafo 3º, por cuanto la decisión impugnada en casación se basó en que «las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la comunidad autónoma [...]» (penúltimo párrafo del tercer fundamento de Derecho).

4. Apreciación de la Sala: interpretación del artículo 9 y de la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego.

Admitida la diferenciación entre títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad de juego, por un lado, y para la apertura al público de locales o para la instalación de equipos que permitan la participación en los juegos, por otro, podemos interpretar lo estipulado en el artículo 9.1 y en la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego.

A este respecto, debemos hacer notar que el Título III de la Ley se rubrica "Títulos habilitantes"y el artículo 9 "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin mayores precisiones, por lo que, en principio, el ejercicio de todas las actividades de juego precisa de licencia o de autorización.

Sin embargo, el primer párrafo del apartado 1 del artículo 9 sólo identifica el ejercicio de las actividades no reservadas como necesitado de previo título habilitante, lo que es lógico, porque el ejercicio de las actividades consistentes en loterías de ámbito estatal, en cuanto actividades reservadas, tiene un régimen específico previsto, en primer término, en el artículo 4 de la misma Ley y, en segundo término, en la disposición adicional 1.ª, que excluye expresamente los juegos de loterías reservados del cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el mencionado Título III de la Ley.

Por tanto, resulta claro que para que los juegos de loterías estatales puedan comercializarse por la SELAE o por la ONCE hay que atender a las previsiones específicas sobre su autorización, escapando de las reglas generales sobre títulos habilitantes de la actividad y, esto es muy importante, debiendo entenderse comprendidas en esta autorización para ejercer los juegos reservados la de las distintas modalidades de comercialización.

En efecto, el artículo 9 se rubrica "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin diferenciar ni contener precisión alguna en cuanto a los juegos de lotería a los que afecta. Ahora bien, el apartado 1 está integrado por cuatro párrafos, de los que solo el primero menciona el ámbito de aplicación, circunscribiéndolo expresamente al "ejercicio de las actividades no reservadas",sin que una acotación similar aparezca en los otros párrafos del mismo apartado 1. Sin embargo, esta mera circunstancia no conduce a entender que las actividades reservadas solo están exceptuadas de la regla del párrafo primero -título habilitante-, siéndoles aplicables las demás prevenciones contenidas en los párrafos siguientes, pues consideramos que todo el apartado 1, tanto el primer párrafo como los demás, tienen como ámbito de aplicación el ejercicio de las actividades de juego no reservadas, ya que así se realiza una interpretación armónica del precepto y adecuada a todo su sentido y finalidad, sin introducir, con respecto a lo dispuesto en, concretamente, el párrafo tercero -autorización autonómica para instalaciones o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos-, una diferenciación en su ámbito de aplicación carente de fundamento.

En estos extremos incide la disposición adicional 1.ª, dedicada, específicamente, a la "Reserva de la actividad del juego de Loterías",pues, en el apartado Cuatro, tras precisar la pluralidad de medios por los que se pueden comercializar los juegos gestionados por los operadores estatales -entre ellos, como uno más, la red comercial externa-, advierte de que los juegos de loterías gestionados por dichas entidades -solo esos, no todos los que puedan gestionar- no se sujetan al cumplimiento de las obligaciones del Título III, lo que resulta del régimen específico de autorización de la actividad previsto en la misma Ley, sin que, por consiguiente, se requiera la autorización de las comunidades autónomas para ejercitar la actividad de loterías de ámbito estatal.

La exclusión de la sujeción al cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el Título III, relativo a los títulos habilitantes, que prevé el segundo párrafo de dicho apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª no puede considerarse limitada a la actividad del juego sino que abarca la de las distintas formas de comercialización que se enuncian en el párrafo primero del mismo apartado, por más que, como ya hemos dicho, se practiquen materialmente en el territorio de una comunidad autónoma.

Es cierto que el apartado Cinco de la repetida disposición adicional 1.ª excluye expresamente de la autorización autonómica, cuando sea exigible, una de las modalidades de comercialización, en concreto, la consistente en la «apertura de establecimientos accesibles al público [....] que se destinen a la comercialización» de los juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley y de los juegos sujetos al régimen de reserva, esto es, a las loterías de ámbito estatal, pero de ello no se pueden extraer las consecuencias a las que llega la parte recurrida en casación.

En primer término, se infiere del apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª el propósito del legislador de excepcionar los juegos de loterías gestionados por la SELAE y por la ONCE, así como sus formas de comercialización de las normas generales contenidas en el Título III de la Ley de regulación del juego.

En segundo término, con lo que acabamos de decir no se deja vacío de contenido el apartado Cinco de la disposición adicional 1.ª, por cuanto, bien que referido a una forma de comercialización concreta, cual es la apertura de establecimiento accesibles al público por aquellos organismos, no solo se aplica a «los juegos sujetos al régimen de reserva», sino que la salvedad consistente en no requerir autorización de la comunidad autónoma para la apertura de establecimientos propios comprende, también, «los juegos que gestionan esas entidades hasta la entrada en vigor de esta Ley».

Por consiguiente, tanto el ejercicio de la actividad reservada de los juegos de loterías de ámbito estatal a la SELAE y a la ONCE, como su materialización en alguna de sus plurales formas de comercialización, no precisan autorización autonómica (artículo 4, en relación con el artículo 9.1, y disposición adicional 1.ª, apartado Cuatro), que tampoco es necesaria para la apertura por aquellas entidades de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley de regulación del juego (disposición adicional 1.ª, apartado Cinco).

No podemos compartir, por tanto, la tesis de la comunidad autónoma recurrida de que goza de competencia para intervenir en la instalación en establecimientos de terceros de los equipos destinados a comercializar los juegos reservados, ya que, en primer lugar, tanto la actividad del juego de loterías de ámbito estatal como sus diversas modalidades de comercialización escapan a las exigencias que, sobre títulos habilitantes, establece el Título III de la Ley de regulación del juego, de manera que, en segundo lugar, la autorización autonómica exigible para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos, prevista en el artículo 9.1 de la Ley, no incluye las correspondientes a juegos reservados.

Cuanto llevamos razonado se refuerza por lo que se expuso en la sentencia de 20 de octubre de 2015 (casación 1599/2013), que considera conforme a Derecho la anulación que la Sala de instancia hizo de varios artículos de una norma autonómica que equiparaba a todos los efectos las máquinas expendedoras de los billetes y boletos de los juegos estatales reservados a las máquinas de tipo B1 y, por tanto, a aplicar en bloque a esas máquinas la regulación autonómica sobre juego. En concreto, cuando dice que la anulación por la sentencia recurrida no se basa en que los preceptos autonómicos afecten «al régimen jurídico regulador de la obtención de títulos habilitantes requeridos para el desarrollo de la actividad de juego, sino en la consideración de que las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, por expreso deseo del legislador estatal, que se ciñe a la autorización de instalación de equipos correspondientes a actividades no reservadas», precisión esta última suficientemente relevante del sentir de esta Sala, aunque no se cite expresamente la disposición adicional 1.ª, que, por lo que antes hemos expuesto, fortalece tal apreciación.

Finalmente, cabe señalar que el razonamiento que sostenemos se acomoda al principio de la libre competencia que, con todos sus condicionantes, también se proyecta tanto sobre la actividad del juego como sobre los monopolios o las reservas, pues la justificación subyacente en las especialidades previstas en la Ley de regulación de juego para las loterías de ámbito estatal y su reserva a determinados operadores es igualmente aplicable a las distintas modalidades en las que se pueden llevar a cabo, siendo un tanto distorsionador de la reserva admitir la intervención de las comunidades autónomas en las formas de comercialización al amparo de sus potestades en esta materia, es decir, en el juego, al margen de que puedan ostentar otros títulos de intervención, pero en materias diferentes.

CUARTO.Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De cuanto antecede, interpretando el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, apartados Cuarto y Quinto, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, esta Sala declara que:

«Las comunidades autónomas, como la del Principado de Asturias, carecen de competencia para realizar actuaciones de inspección y de intervención en los equipos o terminales que permitan la participación en los juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE que estén instalados en establecimientos de hostelería ubicados en el territorio de la comunidad autónoma correspondiente, y ello aunque, conforme a sus Estatutos de Autonomía, hayan asumido las competencias en la materia de juego».

QUINTO.Resolución del recurso de casación.

A la vista de cuanto antecede, el recurso de casación ha de ser estimado, anulando y dejando sin efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo (rec. 645/2022) pues, en contra la doctrina que acabamos de fijar, admite la competencia del Principado de Asturias para adoptar medidas cautelares o provisionales al amparo de un precepto autonómico, sin tener en cuenta que se está ante terminales para la comercialización de juegos de loterías de ámbito estatal por uno de los operadores designado en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Una vez casada la sentencia procede que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, resolvamos la controversia jurídica objeto del proceso, lo que, por lo que hemos razonado, conduce a estimar en su totalidad el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 28 de abril de 2022, de la Consejera de Hacienda del Principado de Asturias, que inadmitió el recurso de alzada deducido contra la intimación realizada por carta con fecha de salida de 11 de febrero de 2022, del Jefe del Grupo de Inspección del Juego del Gobierno del Principado de Asturias, actos que debemos anular.

SEXTO.Costas.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de costas en este recurso de casación ni de las del proceso en la instancia, habida cuenta de las serias dudas de Derecho que albergaba la cuestión jurídica debatida. El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo de 2023 (rec. 645/2022) que estimo en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias que inadmitió el recurso de alzada formulado contra un requerimiento relacionado con la instalación de terminales de juegos de la ONCE en un establecimiento de hostelería.

La Sala de instancia rechazó que el recurso de alzada fuera inadmisible, pues la actuación administrativa contra la que se dirigía eran unas medidas provisionales consistentes en la retirada de los terminales y en la abstención de continuar con la actividad, en un plazo, advirtiendo de las consecuencias del incumplimiento.

En cuanto al fondo e invocando una sentencia anterior de la misma Sala, considera, sustancialmente que se trata de medidas cautelares o provisionales adoptadas al amparo de la ley asturiana 6/2014, de 13 de junio, de Juego y Apuestas, al margen de «la regularidad o la legalidad de que en los establecimientos de hostelería se lleve a cabo la instalación de terminales para apostar en el referido juego de loterías reservado a la ONCE» y del contenido de la disposición adicional 1ª.Cinco de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

PRIMERO.El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo de 2023 (rec. 645/2022) que estimo en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias que inadmitió el recurso de alzada formulado contra un requerimiento relacionado con la instalación de terminales de juegos de la ONCE en un establecimiento de hostelería.

La Sala de instancia rechazó que el recurso de alzada fuera inadmisible, pues la actuación administrativa contra la que se dirigía eran unas medidas provisionales consistentes en la retirada de los terminales y en la abstención de continuar con la actividad, en un plazo, advirtiendo de las consecuencias del incumplimiento.

En cuanto al fondo e invocando una sentencia anterior de la misma Sala, considera, sustancialmente que se trata de medidas cautelares o provisionales adoptadas al amparo de la ley asturiana 6/2014, de 13 de junio, de Juego y Apuestas, al margen de «la regularidad o la legalidad de que en los establecimientos de hostelería se lleve a cabo la instalación de terminales para apostar en el referido juego de loterías reservado a la ONCE» y del contenido de la disposición adicional 1ª.Cinco de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

SEGUNDO.Cuestión de interés casacional.

El auto de admisión del recurso de casación repara en que lo que se está planteando no es únicamente si las comunidades autónomas pueden autorizar la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio, sino, también, si pueden intervenir en cualquier modo en dichas instalaciones, lo que incluiría la actuación impugnada en la instancia, que en la sentencia recurrida se califica como medida cautelar o provisional efectuada por los servicios de inspección del juego del Principado de Asturias. Lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en los establecimientos de hostelería radicados en el territorio autonómico, advirtiendo de que, en esta cuestión, puede tener incidencia la sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2015).

A estos efectos, identifica como reglas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, las contenidas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, Cuatro y Cinco, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Esta cuestión ya ha sido tratada en nuestra sentencia nº 409/2026, de 7 de abril (recurso 6310/2023) referida, al igual que en el caso que nos ocupa, a las labores de inspección e intervención de equipos y terminales de juego de lotería de la ONCE en el Principado de Asturias. La doctrina sentada en dicha sentencia es por entero trasladable al supuesto que nos ocupa, por lo que procede reiterar lo ya expuesto en la misma.

TERCERO.Sobre la competencia del Principado de Asturias para realizar labores de inspección e intervención en equipos o terminales destinados a participar en loterías de ámbito estatal de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio

Para examinar las infracciones de las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación entendemos que hay que realizar (1) una precisión previa sobre el alcance del propio debate casacional, antes de comentar (2) la regulación estatal en materia de juego y (3) el ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización, en lo que a este recurso de casación interesa, tras lo cual estaremos en disposición de (4) exponer la apreciación de la Sala.

1. Precisión previa

El auto de admisión del recurso de casación señala que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en «determinar si las comunidades autónomas pueden efectuar labores de inspección e intervención en los equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio».

Ahora bien, el análisis jurídico de esta cuestión requiere que hagamos una primera precisión, ya que, como acertadamente advierte la parte recurrente, se estaría ante el ejercicio de competencias accesorias de intervención o de inspección para cuyo ejercicio sería necesario que se ostentara la correspondiente competencia sustantiva a la que aquellas sirven, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 133/1997, de 16 de julio, que cita las sentencias 108/1993, de 25 de marzo, y 168/1993, de 27 de mayo. Como se dice en la sentencia 278/1993, de 23 de septiembre, en relación como las emisiones clandestinas de radio o de televisión, «quien ostente la competencia sustantiva para el otorgamiento de las concesiones de emisoras es quien debe poseer también las facultades, accesorias de aquella principal, de inspección y control de emisiones clandestinas, precintado de los equipos y, en su caso, sanción».

Por tanto, la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia va más allá de los términos en los que se ha formulado en el auto de admisión, pues lo que se está discutiendo desde un primer momento, y así lo vienen a considerar las partes, es la competencia del Principado de Asturias para autorizar la instalación en establecimientos de hostelería ubicados en su territorio de equipos o terminales que permitan participar en juegos de lotería estatal comercializados por la ONCE, dado que es en el caso de una respuesta afirmativa cuando cabría admitir que la comunidad autónoma también tendría competencia para la inspección y la intervención en dichas instalaciones.

En este sentido, el mismo auto de admisión es consciente de lo que acabamos de indicar, ya que, en su segundo razonamiento jurídico, reconoce que «lo que se plantea, en definitiva, es si corresponde a las comunidades autónomas autorizar o intervenir en cualquier modo en la instalación de equipos o terminales para la participación en juegos de la reserva estatal de lotería a favor de la ONCE en establecimiento de hostelería ubicados en su territorio».

2. La Ley estatal de regulación del juego.

La distribución de competencias en materia de juego entre el Estado y las comunidades autónomas ha sido analizada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia 35/2012, de 15 de marzo, que considera que las comunidades autónomas son competentes en exclusiva respecto del juego que se desarrolle sólo en su ámbito territorial, correspondiendo al Estado la competencia sobre el juego que afecta a todo el territorio nacional.

Sin embargo, lo que interesa en este recurso de casación es, esencialmente, lo que dispone la Ley estatal de regulación del juego, que, según su Exposición de Motivos, establece una regulación «con el más absoluto respeto al marco competencial definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía», advirtiendo de que «se hace plenamente necesario mantener a reserva en exclusiva de la actividad del juego de lotería de ámbito estatal» a favor de las dos operadoras «que vienen explotando de forma controlada hasta la fecha esas loterías», cual son la SELAE y la ONCE.

La Ley estatal de regulación del juego tiene por objeto disciplinar la actividad de juego, en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal, en particular, cuando se realice a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, en la que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, así como los juegos desarrollados por las entidades designadas por la ley para la realización de actividades sujetas a reserva, con independencia del canal de comercialización de aquéllos (artículo 1, que precisa el "Objeto"de la Ley), utilizándose en sentido amplio el concepto "juego",pues, entre otros, comprende las loterías, las apuestas, las rifas y los concursos, pudiendo practicarse tanto a través de medios presenciales como utilizando otros mecanismos, instalaciones, equipos o sistemas (en este sentido, artículo 3, que contiene las "Definiciones").

Además, ya desde un primer momento se prevé la reserva de las loterías de ámbito estatal a los operadores designados por la ley, en los términos y condiciones previstas, entre las que se halla la necesidad de contar con una autorización para la comercialización, que concede el titular del Departamento ministerial correspondiente, resultando claro que la competencia para autorizar estos juegos es estatal (artículo 4).

El Título III de la Ley trata de los "Títulos habilitantes"y comienza extendiendo la sujeción de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante al ejercicio de las actividades no reservadas objeto de la Ley, precisando que son títulos habilitantes las licencias y las autorizaciones de actividades de juego (artículo 9.1, primer párrafo).

También impone la preceptiva intervención de las comunidades autónomas, por un lado, informando preceptivamente las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio (artículo 9.1, segundo párrafo); y, por otro lado, exigiendo autorización administrativa de la comunidad autónoma cuya legislación así lo requiera, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos (artículo 9.1, tercer párrafo).

A este respecto, podemos recordar lo que dice el Preámbulo de la Ley:

«Esta Ley establece la regulación de las actividades de juego que se realizan a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos y en las que los medios presenciales deberán tener un carácter accesorio, salvo las actividades presenciales de juego sujetas a reserva desarrolladas por las entidades designadas por la ley que, por su naturaleza, son exclusivamente de competencia estatal.

Con la finalidad de respetar íntegramente las competencias de las Comunidades Autónomas sobre el juego presencial, esta Ley introduce la obligación de que las Comunidades Autónomas emitan preceptivamente un informe sobre las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio. La concesión de cualquier título habilitante exigirá, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación de los juegos, autorización administrativa de la Comunidad Autónoma, que se otorgará de acuerdo con las políticas propias de dimensionamiento de juego de cada una de ellas».

En todo ello incide la disposición adicional 1.ª de la Ley, que designa la SEALA y la ONCE como operadores para la comercialización de los juegos de loterías regulados en la Ley (apartado Uno), con algunas precisiones en cuanto a la inscripción de sus autorizaciones y la posibilidad excepcional de autorizar la gestión y la comercialización de otros juegos de lotería (apartados Dos y Tres). Igualmente, prevé las modalidades de comercialización de los juegos gestionados por esas dos entidades, a saber, billetes, boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte pueda ser material, informático, telemático telefónico o interactivo, directamente o a través de cualquier establecimiento de su red comercial externa -no precisa lo que deba entenderse por tal red-, aunque los juegos de loterías gestionados por aquellos organismos no están sujetos al cumplimientos de las obligaciones a las que se refiere el Título III, "Títulos habilitantes"(apartado Cuatro), añadiendo una especialidad en cuanto a la apertura por las dos entidades indicadas de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de los juegos gestionados hasta la entrada vigor de la Ley -como las apuestas deportivas- y de los juegos sujetos al régimen de reserva -las loterías de ámbito estatal-, que no requerirá autorización de las comunidades autónomas.

3. El ejercicio de la actividad del juego y sus formas de comercialización.

La lectura detenida de la Ley estatal de regulación del juego nos permite diferenciar el ámbito correspondiente al ejercicio de la actividad del juego y el relativo a las distintas formas de comercialización de dicha actividad. Pero se trata de dos campos estrechamente relacionados, puesto que, entre otras cosas, el ejercicio de la actividad constituye el presupuesto para concretar la forma o las formas en las que se materializa o, en palabras de la Ley, se comercializa.

Para desarrollar la actividad del juego es necesario un título habilitante, pues, sin la correspondiente licencia o autorización, la organización, celebración o explotación de la actividad constituye, cuando menos, una infracción muy grave [artículo 39.a) de la Ley estatal de regulación del juego].

Esta actividad admite una pluralidad de modalidades de ejercicio, no sólo en cuanto al propio tipo de juego (lotería, apuesta, rifa, concursos, etc.), sino con respecto a su forma de realización: a través de medios presenciales o por medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos.

Deteniéndonos en esta última diferenciación, apreciamos que, en principio, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos se necesita una habilitación específica, en este caso, de la comunidad autónoma correspondiente, si su legislación así lo requiere.

Por tanto, cabe admitir la existencia de dos títulos habilitantes diferentes: el que faculta para el ejercicio de las actividades de juego y el que sirve para instalar o abrir locales presenciales o equipos para participar en los juegos.

La sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 (casación 1599/2013) admite la diferenciación que acabamos de realizar cuando descarta que la Sala de instancia no distinguiera, en el artículo 9.1 de la Ley estatal de regulación del juego, entre la autorización exigida en el párrafo 1º y la regulada en el párrafo 3º, por cuanto la decisión impugnada en casación se basó en que «las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la comunidad autónoma [...]» (penúltimo párrafo del tercer fundamento de Derecho).

4. Apreciación de la Sala: interpretación del artículo 9 y de la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego.

Admitida la diferenciación entre títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad de juego, por un lado, y para la apertura al público de locales o para la instalación de equipos que permitan la participación en los juegos, por otro, podemos interpretar lo estipulado en el artículo 9.1 y en la disposición adicional 1.ª de la Ley estatal de regulación del juego.

A este respecto, debemos hacer notar que el Título III de la Ley se rubrica "Títulos habilitantes"y el artículo 9 "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin mayores precisiones, por lo que, en principio, el ejercicio de todas las actividades de juego precisa de licencia o de autorización.

Sin embargo, el primer párrafo del apartado 1 del artículo 9 sólo identifica el ejercicio de las actividades no reservadas como necesitado de previo título habilitante, lo que es lógico, porque el ejercicio de las actividades consistentes en loterías de ámbito estatal, en cuanto actividades reservadas, tiene un régimen específico previsto, en primer término, en el artículo 4 de la misma Ley y, en segundo término, en la disposición adicional 1.ª, que excluye expresamente los juegos de loterías reservados del cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el mencionado Título III de la Ley.

Por tanto, resulta claro que para que los juegos de loterías estatales puedan comercializarse por la SELAE o por la ONCE hay que atender a las previsiones específicas sobre su autorización, escapando de las reglas generales sobre títulos habilitantes de la actividad y, esto es muy importante, debiendo entenderse comprendidas en esta autorización para ejercer los juegos reservados la de las distintas modalidades de comercialización.

En efecto, el artículo 9 se rubrica "Sometimiento de la actividad del juego a la previa obtención de título habilitante",sin diferenciar ni contener precisión alguna en cuanto a los juegos de lotería a los que afecta. Ahora bien, el apartado 1 está integrado por cuatro párrafos, de los que solo el primero menciona el ámbito de aplicación, circunscribiéndolo expresamente al "ejercicio de las actividades no reservadas",sin que una acotación similar aparezca en los otros párrafos del mismo apartado 1. Sin embargo, esta mera circunstancia no conduce a entender que las actividades reservadas solo están exceptuadas de la regla del párrafo primero -título habilitante-, siéndoles aplicables las demás prevenciones contenidas en los párrafos siguientes, pues consideramos que todo el apartado 1, tanto el primer párrafo como los demás, tienen como ámbito de aplicación el ejercicio de las actividades de juego no reservadas, ya que así se realiza una interpretación armónica del precepto y adecuada a todo su sentido y finalidad, sin introducir, con respecto a lo dispuesto en, concretamente, el párrafo tercero -autorización autonómica para instalaciones o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos-, una diferenciación en su ámbito de aplicación carente de fundamento.

En estos extremos incide la disposición adicional 1.ª, dedicada, específicamente, a la "Reserva de la actividad del juego de Loterías",pues, en el apartado Cuatro, tras precisar la pluralidad de medios por los que se pueden comercializar los juegos gestionados por los operadores estatales -entre ellos, como uno más, la red comercial externa-, advierte de que los juegos de loterías gestionados por dichas entidades -solo esos, no todos los que puedan gestionar- no se sujetan al cumplimiento de las obligaciones del Título III, lo que resulta del régimen específico de autorización de la actividad previsto en la misma Ley, sin que, por consiguiente, se requiera la autorización de las comunidades autónomas para ejercitar la actividad de loterías de ámbito estatal.

La exclusión de la sujeción al cumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el Título III, relativo a los títulos habilitantes, que prevé el segundo párrafo de dicho apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª no puede considerarse limitada a la actividad del juego sino que abarca la de las distintas formas de comercialización que se enuncian en el párrafo primero del mismo apartado, por más que, como ya hemos dicho, se practiquen materialmente en el territorio de una comunidad autónoma.

Es cierto que el apartado Cinco de la repetida disposición adicional 1.ª excluye expresamente de la autorización autonómica, cuando sea exigible, una de las modalidades de comercialización, en concreto, la consistente en la «apertura de establecimientos accesibles al público [....] que se destinen a la comercialización» de los juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley y de los juegos sujetos al régimen de reserva, esto es, a las loterías de ámbito estatal, pero de ello no se pueden extraer las consecuencias a las que llega la parte recurrida en casación.

En primer término, se infiere del apartado Cuatro de la disposición adicional 1.ª el propósito del legislador de excepcionar los juegos de loterías gestionados por la SELAE y por la ONCE, así como sus formas de comercialización de las normas generales contenidas en el Título III de la Ley de regulación del juego.

En segundo término, con lo que acabamos de decir no se deja vacío de contenido el apartado Cinco de la disposición adicional 1.ª, por cuanto, bien que referido a una forma de comercialización concreta, cual es la apertura de establecimiento accesibles al público por aquellos organismos, no solo se aplica a «los juegos sujetos al régimen de reserva», sino que la salvedad consistente en no requerir autorización de la comunidad autónoma para la apertura de establecimientos propios comprende, también, «los juegos que gestionan esas entidades hasta la entrada en vigor de esta Ley».

Por consiguiente, tanto el ejercicio de la actividad reservada de los juegos de loterías de ámbito estatal a la SELAE y a la ONCE, como su materialización en alguna de sus plurales formas de comercialización, no precisan autorización autonómica (artículo 4, en relación con el artículo 9.1, y disposición adicional 1.ª, apartado Cuatro), que tampoco es necesaria para la apertura por aquellas entidades de establecimientos accesibles al público destinados a la comercialización de juegos gestionados hasta la entrada en vigor de la Ley de regulación del juego (disposición adicional 1.ª, apartado Cinco).

No podemos compartir, por tanto, la tesis de la comunidad autónoma recurrida de que goza de competencia para intervenir en la instalación en establecimientos de terceros de los equipos destinados a comercializar los juegos reservados, ya que, en primer lugar, tanto la actividad del juego de loterías de ámbito estatal como sus diversas modalidades de comercialización escapan a las exigencias que, sobre títulos habilitantes, establece el Título III de la Ley de regulación del juego, de manera que, en segundo lugar, la autorización autonómica exigible para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos, prevista en el artículo 9.1 de la Ley, no incluye las correspondientes a juegos reservados.

Cuanto llevamos razonado se refuerza por lo que se expuso en la sentencia de 20 de octubre de 2015 (casación 1599/2013), que considera conforme a Derecho la anulación que la Sala de instancia hizo de varios artículos de una norma autonómica que equiparaba a todos los efectos las máquinas expendedoras de los billetes y boletos de los juegos estatales reservados a las máquinas de tipo B1 y, por tanto, a aplicar en bloque a esas máquinas la regulación autonómica sobre juego. En concreto, cuando dice que la anulación por la sentencia recurrida no se basa en que los preceptos autonómicos afecten «al régimen jurídico regulador de la obtención de títulos habilitantes requeridos para el desarrollo de la actividad de juego, sino en la consideración de que las actividades reservadas, esto es, las loterías de ámbito nacional, a las que alude el artículo 4 del referido texto legal, quedan excluidas del régimen autorizatorio que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, por expreso deseo del legislador estatal, que se ciñe a la autorización de instalación de equipos correspondientes a actividades no reservadas», precisión esta última suficientemente relevante del sentir de esta Sala, aunque no se cite expresamente la disposición adicional 1.ª, que, por lo que antes hemos expuesto, fortalece tal apreciación.

Finalmente, cabe señalar que el razonamiento que sostenemos se acomoda al principio de la libre competencia que, con todos sus condicionantes, también se proyecta tanto sobre la actividad del juego como sobre los monopolios o las reservas, pues la justificación subyacente en las especialidades previstas en la Ley de regulación de juego para las loterías de ámbito estatal y su reserva a determinados operadores es igualmente aplicable a las distintas modalidades en las que se pueden llevar a cabo, siendo un tanto distorsionador de la reserva admitir la intervención de las comunidades autónomas en las formas de comercialización al amparo de sus potestades en esta materia, es decir, en el juego, al margen de que puedan ostentar otros títulos de intervención, pero en materias diferentes.

CUARTO.Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De cuanto antecede, interpretando el artículo 9.1 y la disposición adicional 1.ª, apartados Cuarto y Quinto, de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, esta Sala declara que:

«Las comunidades autónomas, como la del Principado de Asturias, carecen de competencia para realizar actuaciones de inspección y de intervención en los equipos o terminales que permitan la participación en los juegos de la reserva estatal de loterías a favor de la ONCE que estén instalados en establecimientos de hostelería ubicados en el territorio de la comunidad autónoma correspondiente, y ello aunque, conforme a sus Estatutos de Autonomía, hayan asumido las competencias en la materia de juego».

QUINTO.Resolución del recurso de casación.

A la vista de cuanto antecede, el recurso de casación ha de ser estimado, anulando y dejando sin efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo (rec. 645/2022) pues, en contra la doctrina que acabamos de fijar, admite la competencia del Principado de Asturias para adoptar medidas cautelares o provisionales al amparo de un precepto autonómico, sin tener en cuenta que se está ante terminales para la comercialización de juegos de loterías de ámbito estatal por uno de los operadores designado en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Una vez casada la sentencia procede que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, resolvamos la controversia jurídica objeto del proceso, lo que, por lo que hemos razonado, conduce a estimar en su totalidad el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 28 de abril de 2022, de la Consejera de Hacienda del Principado de Asturias, que inadmitió el recurso de alzada deducido contra la intimación realizada por carta con fecha de salida de 11 de febrero de 2022, del Jefe del Grupo de Inspección del Juego del Gobierno del Principado de Asturias, actos que debemos anular.

SEXTO.Costas.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de costas en este recurso de casación ni de las del proceso en la instancia, habida cuenta de las serias dudas de Derecho que albergaba la cuestión jurídica debatida. El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias nº 569/2023, de 22 de mayo de 2023 (rec. 645/2022) que estimo en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias que inadmitió el recurso de alzada formulado contra un requerimiento relacionado con la instalación de terminales de juegos de la ONCE en un establecimiento de hostelería.

La Sala de instancia rechazó que el recurso de alzada fuera inadmisible, pues la actuación administrativa contra la que se dirigía eran unas medidas provisionales consistentes en la retirada de los terminales y en la abstención de continuar con la actividad, en un plazo, advirtiendo de las consecuencias del incumplimiento.

En cuanto al fondo e invocando una sentencia anterior de la misma Sala, considera, sustancialmente que se trata de medidas cautelares o provisionales adoptadas al amparo de la ley asturiana 6/2014, de 13 de junio, de Juego y Apuestas, al margen de «la regularidad o la legalidad de que en los establecimientos de hostelería se lleve a cabo la instalación de terminales para apostar en el referido juego de loterías reservado a la ONCE» y del contenido de la disposición adicional 1ª.Cinco de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.