Sentencia Contencioso-Administrativo 16/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 7985/2022 de 14 de enero del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación se interpone por Banco Santander, S.A. contra la sentencia de 13 de julio de 2022, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 1530/2019, por la que se desestimó su impugnación frente a la resolución de 24 de mayo de 2019 (dictada por delegación de la Ministra de Economía y Empresa) que confirmó en alzada la resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España de 26 de octubre de 2018, imponiendo a la entidad recurrente dos sanciones de 1.500.000 € y 3.000.000 € por infracción grave y muy grave, respectivamente, conforme a los artículos 5.e) y 4.e) de la Ley 26/1988.

Para situar adecuadamente la controversia planteada en este recurso de casación procede reseñar los antecedentes relevantes, según se deducen de la sentencia de instancia:

a) El Banco de España inició el 11 de mayo de 2015 actuaciones inspectoras sobre la cartera hipotecaria de Banco Popular Español, S.A., que se prolongaron hasta la emisión del informe de 29 de septiembre de 2017 y del acta de inspección de 23 de noviembre de 2017. Por acuerdo de 19 de diciembre de 2017, de la Comisión ejecutiva del Banco de España, se dispuso la incoación del expediente sancionador.

b) Durante la sustanciación del procedimiento sancionador, el 28 de septiembre de 2018 se completó la fusión por absorción de Banco Popular por parte de Banco Santander.

c) Ya extinguida la personalidad jurídica de Banco Popular, por resolución de 26 de octubre de 2018 del Consejo de Gobierno del Banco de España se impusieron dos sanciones a Banco Santander de 1.500.000 € y 3.000.000 € por infracción grave y muy grave previstas en los artículos 5.e) y 4.e) de la Ley 26/1988. Asimismo, por acuerdo de la misma fecha dispuso la publicación de las sanciones impuestas en la página web del Banco de España.

d) La resolución sancionadora, así como el acuerdo de la publicación de las sanciones, fueron recurridos en alzada. Por resolución de 24 de mayo de 2019, de la Subsecretaria de Economía y empresa, dictada por delegación de la ministra de Economía y Hacienda, este recurso fue desestimado.

e) Contra estas resoluciones Banco Santander interpuso un recurso contencioso-administrativo solicitando la anulación de las sanciones y la devolución de las cantidades ingresadas con intereses. Por sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional se desestimó el recurso.

f) Contra esta sentencia se interpuso el presente recurso de casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente

La representación procesal de Banco Santander, S.A. sitúa el origen del caso en la inspección iniciada por el Banco de España el 11 de mayo de 2015 sobre la cartera hipotecaria de Banco Popular Español, S.A. Estas actuaciones se prolongaron hasta la emisión del informe de 29 de septiembre de 2017 y la firma del acta de inspección el 23 de noviembre de 2017, que dieron lugar a la incoación del procedimiento sancionador. Durante ese periodo, el 7 de junio de 2017, Banco Popular fue objeto de resolución por el Fondo de Resolución Ordenada Bancaria, previo acuerdo de la Junta Única de Resolución, y posteriormente transmitido a Banco Santander como único adjudicatario en la subasta. Mediante escritura otorgada el 20 de septiembre de 2018, inscrita el 28 de septiembre, Banco Popular quedó extinguido por fusión por absorción, circunstancia que constaba en el expediente sancionador del Banco de España.

Tras la fusión, el 26 de octubre de 2018, el Banco de España impuso a Banco Santander dos sanciones pecuniarias por infracciones inicialmente atribuidas a Banco Popular, sin otorgar a la entidad absorbente trámite de audiencia. La recurrente subraya que, durante el proceso contencioso, solicitó en cuatro ocasiones la incorporación al expediente administrativo de las actuaciones inspectoras previas, por considerarlas imprescindibles para garantizar el derecho de defensa. Todas estas solicitudes fueron desestimadas.

Aduce, por otra parte, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada en la sentencia recurrida -particularmente la STS de 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y el ATS de 31 de mayo de 2022 (RC 1297/2022)- no es trasladable al presente caso, pues en tales precedentes el sucesor sí había intervenido en el procedimiento sancionador tras la fusión. El escrito de interposición cita expresamente la STS de 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022), en la que el Tribunal Supremo indica que "tras la fusión por absorción [...] se dio traslado del expediente a la entidad sucesora para que formulara alegaciones". La parte recurrente alega que, aunque esta sentencia es posterior a la ahora recurrida, evidencia que la doctrina aplicada se refiere a casos en los que la entidad sucesora fue oída en el procedimiento sancionador.

Sobre esta base, sostiene que la doctrina sobre la continuidad de la responsabilidad sancionadora en supuestos de sucesión jurídica se construye por el Tribunal Supremo sobre la premisa de que el sucesor ha podido participar en el procedimiento, conocer los hechos imputados, acceder al expediente y formular alegaciones antes de dictarse la resolución sancionadora. Aduce que, como esta premisa no concurre en el presente caso, no resulta aplicable la jurisprudencia en la que la sentencia recurrida fundamenta su decisión.

La recurrente estructura su recurso diferenciando dos grupos de infracciones. En primer lugar, las relativas a normas cuya interpretación el auto de admisión ha considerado de interés casacional objetivo (ius constitutionis).En segundo lugar, otras infracciones que, aun sin ese carácter, estimas relevantes para su pretensión (ius litigatoris).

Respecto del primer grupo, alega que el procedimiento sancionador es nulo de pleno derecho. Afirma que la resolución se dictó prescindiendo totalmente del procedimiento, con vulneración del artículo 24 CE y de varios preceptos de la Ley 39/2015, entre ellos los artículos 20, 26.2, 53.2.a), 64.1, 82, 87, 88.4, 89.2, 89.3 y 90.2. Señala que nunca fue notificada como "presunto responsable",que no recibió traslado de los hechos imputados conforme al artículo 53.2.a) LPACAP y que no tuvo acceso completo al expediente. Añade que la omisión del trámite de audiencia, previsto como esencial en el artículo 82 LPACAP, determina la nulidad de lo actuado. Por último, denuncia que la resolución sancionadora no se dictó electrónicamente y sostiene que la firma manuscrita no garantiza la identidad, la integridad ni la autenticidad del documento, vulnerándose el artículo 26.2 LPACAP.

Esta parte procesal pone especial énfasis en que la transmisión de responsabilidad sancionadora no puede operar de modo automático sin reproducir las garantías procedimentales del sucesor. Cita la jurisprudencia de esta Sala -STS 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y STS 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022)- para sostener que tales precedentes solo confirmaron sanciones en supuestos en los que Banco Santander sí había tenido intervención efectiva en el procedimiento tras la fusión. En relación con el derecho de defensa, incorpora también la STJUE de 5 de mayo de 2022, asunto C-410/20, cuyo criterio -según afirma- impide imponer al adquirente consecuencias jurídicas derivadas de hechos o actuaciones en los que no participó. Alega que imponer esa carga contraviene los principios del marco europeo de resolución bancaria y frustraría los objetivos de la Directiva 2014/59/UE.

En el segundo bloque de infracciones, la parte recurrente invoca normas cuya interpretación no ha sido considerada de interés casacional, pero que estima igualmente vulneradas. Cita expresamente los artículos 70, 53, 64.1 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el derecho de defensa reconocido en el artículo 24 de la Constitución. Sostiene que la documentación obtenida en la inspección previa -que califica de esencial por constituir la base fáctica de la imputación- no se incorporó al expediente administrativo, lo que impidió tanto al órgano judicial como al administrado conocer los hechos determinantes de la sanción. Añade que esta omisión imposibilitó la discusión sobre la prueba de cargo, pues el expediente se sustentó en informes que remitían por referencias a hechos objetivos no incluidos en el mismo. Argumenta que la prueba de una infracción no puede descansar en un informe de parte sin acceso a los antecedentes que lo fundamentan, máxime cuando tales actuaciones fueron solicitadas reiteradamente por la recurrente -hasta en cuatro ocasiones- sin éxito.

Afirma que esta deficiencia no puede subsanarse en fase probatoria, dado que la estrategia de defensa se define en el escrito de demanda y que la prueba se solicita sobre datos conocidos, circunstancia que no concurría en el presente caso. Invoca la doctrina jurisprudencial que exige la incorporación al expediente de las actuaciones previas cuando se utilizan para tipificar los hechos imputados, de modo que el inculpado pueda conocer su contenido y proponer los medios de prueba que estime pertinentes. Señala que la actuación administrativa vulnera el principio de buena administración y las garantías del procedimiento sancionador, al trasladar al administrado la carga de aportar documentos que no obran en su poder y que son imprescindibles para articular su defensa. Considera que la omisión de estas garantías genera indefensión material y contraviene la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a ser informado de la acusación y a utilizar los medios de prueba adecuados.

El escrito de interposición termina solicitando que esta Sala estime el recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida y estime el recurso contencioso-administrativo. Pide también la fijación del criterio interpretativo expuesto en su alegación cuarta, consistente en declarar que, cuando durante la tramitación de un procedimiento sancionador se produce una sucesión de personas jurídicas debe otorgarse al sucesor, al menos, un trámite de audiencia para evitar indefensión, conforme al artículo 24 CE y a los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015. Solicita, finalmente, la imposición de costas a la parte recurrida.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

A) Posicionamiento del Banco de España

El Banco de España, en su escrito de oposición, comienza delimitando el objeto del recurso de casación. Señala que la sentencia impugnada es la dictada por la Audiencia Nacional el 13 de julio de 2022, que confirmó las sanciones impuestas mediante la resolución de 26 de octubre de 2018 en el expediente IE/BP 6/2017. Recuerda que dichas sanciones se impusieron a Banco Santander, como sucesor universal de Banco Popular, por una infracción grave del artículo 5.e) de la Ley 26/1988 y una infracción muy grave del artículo 4.e) de la misma norma.

En el escrito de oposición se identifican los tres motivos casacionales formulados por la parte recurrente. El primero se refiere a la supuesta vulneración de los artículos 20, 53.2.a), 64.1 y 90.2 de la Ley 39/2015, así como del artículo 24 CE, por no haberse otorgado audiencia a Banco Santander antes de imponerle la sanción. El segundo denuncia infracción del artículo 26.2 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 88.4 de la misma norma, por no haberse dictado la resolución sancionadora por medios electrónicos. El tercero acusa la vulneración del artículo 70 de la Ley 39/2015 y del artículo 24.2 CE, por considerar que la documentación previa de la inspección debía incorporarse íntegramente al expediente administrativo.

El Banco de España sostiene que las infracciones denunciadas carecen de interés casacional objetivo, pues no presentan especialidad, novedad ni contradicción interpretativa que requiera intervención del Tribunal Supremo, por lo que el recurso debe ser inadmitido.

Aduce que la presunción del artículo 88.3.d ) LJCA no implica que el recurso merezca ser admitido porque así lo exija la denominada "doctrina Saquetti"y el derecho a un doble grado. Alega, invocando el ATS de 11 de noviembre de 2021 (RC 5424/2021), que el recurso de casación puede ser inadmitido si se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso, sin trascender a cuestiones dotadas de un mayor contenido de generalidad o con posible proyección en otros litigios, que es lo que, en opinión de esta parte, sucede en el presente caso.

Añade que la recurrente ha efectuado una defectuosa justificación del interés casacional, pues «invoca hasta cuatro supuestos o presunciones de interés casacional [...] sin precisar por qué cauce se prepararían cada uno de los cuatro motivos»,y que incluso combina vías de acceso contradictorias, dado que «o existe jurisprudencia sobre una cuestión, o no existe», lo que «debería ser suficiente para no tener por adecuadamente preparado el recurso».

Se opone también a considerar que tenga interés casacional la cuestión relativa a si es necesario otorgar un trámite de audiencia a la entidad que absorbe a la sancionada. Señala que existe doctrina consolidada del Tribunal Supremo que sostiene que la responsabilidad sancionadora se transmite en los supuestos de sucesión empresarial. Entiende que no resulta exigible un nuevo trámite de audiencia si ya se otorgó a la entidad sancionada. Añade que, aunque no exista un pronunciamiento específico del Tribunal Supremo sobre esta cuestión, ello no determina la existencia de interés casacional. Sostiene que, para que proceda la admisión del recurso, es necesario que exista un vacío normativo que deba ser colmado, lo que no concurre en el caso, pues basta con la jurisprudencia sobre la transmisión de responsabilidad en supuestos de sucesión empresarial y la consolidada doctrina de esta Sala sobre la indefensión material.

Tampoco concurren, según afirma, los supuestos del artículo 88.2.a), b) o c) LJCA. Señala que no existe contradicción con otros pronunciamientos que permita apreciar el presupuesto del apartado a). Añade que la sentencia recurrida no sienta una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales; que el recurso formula alegaciones genéricas que no alcanzan ese umbral; y que no se identifica la "virtualidad expansiva"exigida por el apartado c), pues el recurrente no explica cómo el criterio aplicado podría proyectarse sobre otros casos ni generar efectos más allá del litigio concreto. Concluye que se trata de un supuesto singular, sin proyección general.

El Banco de España afirma también que no concurre interés casacional en relación con el motivo que denuncia la infracción de los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015. Señala que el recurrente no identifica el cauce de los artículos 88.2 o 88.3 LJCA por el que pretende justificar la preparación del motivo, lo que impide su adecuada valoración. Añade que tampoco razona por qué sería necesario un pronunciamiento del Tribunal Supremo para reforzar la certeza y seguridad jurídica del ordenamiento. Subraya que no puede admitirse un motivo que no explica qué interpretación normativa requiere ser precisada ni cuál sería la aportación del Tribunal Supremo a la materia controvertida.

Destaca, además, que existe jurisprudencia consolidada sobre los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015. Recuerda que esta Sala ha declarado en diversas ocasiones que la notificación en soporte papel no invalida la resolución sancionadora cuando consta que el interesado ha tenido pleno conocimiento de su contenido. Afirma que esta doctrina es plenamente aplicable al caso, y que la recurrente omite justificar por qué dicha jurisprudencia debería ser matizada, reforzada o completada.

Finalmente, sostiene que tampoco existe interés casacional respecto del motivo basado en los artículos 70 de la Ley 39/2015 y 24.2 CE. Señala que la sentencia recurrida ya constató la existencia de pruebas de cargo suficientes y la incorporación al expediente de la documentación relevante de las actuaciones inspectoras. Añade que el motivo pretende reabrir la valoración de la prueba, lo que es ajeno al recurso de casación, y que el recurrente ni siquiera solicitó el recibimiento a prueba. Concluye que la jurisprudencia ha precisado que no es necesario incorporar al expediente toda la actividad inspectora, sino solo la documentación relevante para acreditar los hechos imputados, por lo que no concurren los supuestos del artículo 88.2 ni la presunción del artículo 88.3.a) LJCA.

En virtud de todo lo expuesto, la representación procesal del Banco de España solicita la inadmisión del recurso de casación con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

B) Posicionamiento de la Administración General del Estado

La Abogacía del Estado, en su escrito de oposición, solicita la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida por considerarla ajustada a Derecho. Comienza recordando que los términos en los que el auto de admisión delimita la cuestión de interés casacional.

Tras fijar los hitos del procedimiento sancionador seguido frente a Banco Popular -inicio el 19 de diciembre de 2017, pliego de cargos el 10 de abril de 2018, alegaciones el 18 de mayo, propuesta de resolución el 24 de julio y alegaciones el 4 de septiembre-, señala que la fusión por absorción se formalizó el 20 de septiembre de 2018 y se inscribió el 28 del mismo mes, dictándose la resolución sancionadora el 26 de octubre de 2018, imponiendo las sanciones a Banco Santander en su condición de sucesor universal.

Esta parte procesal rechaza la tesis de la nulidad de pleno derecho invocada por la recurrente. Sostiene que el trámite de audiencia se otorgó a Banco Popular conforme a la Ley 39/2015. Por ello considera que no procede la retroacción de actuaciones, como solicita la recurrente, pues las garantías del procedimiento sancionador se respetaron frente a la entidad originaria. Sostiene que la asunción de la responsabilidad por la sucesora implica también la asunción de la conducta desplegada durante la tramitación del expediente sancionador. Invoca la doctrina consolidada del Tribunal Supremo sobre la transmisibilidad de las sanciones en supuestos de fusión por absorción, basada en la identidad sustancial entre las entidades sucesivas y en la continuidad económica y organizativa, citando las SSTS de 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022), que descartan la necesidad de retroacción y afirman que la transmisión de responsabilidad no vulnera el principio de personalidad de la sanción.

Frente a la alegación de la recurrente sobre la exigencia de dolo o culpa ( art. 28 LRJSP), la Abogacía del Estado responde que este principio no se traslada a personas jurídicas. Afirma que en estos casos que la sucesión opera por identidad económica y continuidad empresarial, no por autoría de la conducta sancionada. Añade que la imposibilidad de Banco Santander para alegar antes de la sanción es relativa, pues tras la adquisición pudo conocer el procedimiento y dar instrucciones, aunque formalmente no participara.

Respecto de la vulneración de los artículos 53, 64.1, 82 y 89 de la Ley 39/2015, alegada por la recurrente, el abogado del Estado niega que concurran los supuestos que justificarían un nuevo trámite de audiencia, como mayor gravedad de la infracción (art. 90.2), cuestiones conexas (art. 88), alteración de la calificación jurídica o actuaciones complementarias ( art. 87). Afirma que la falta de audiencia al sucesor, al no haber causado indefensión material, no equivale a la omisión del trámite esencial en el procedimiento sancionador, sino que constituye, en su caso, una irregularidad no invalidante conforme al artículo 48.2 de la Ley 39/2015. Subraya que la sucesión no es una cuestión propia del procedimiento sancionador, sino que afecta a todas las relaciones patrimoniales de las entidades fusionadas.

En relación con la alegación por la que se aduce la infracción de los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015, por no haberse dictado la resolución sancionadora por medios electrónicos, la Abogacía del Estado considera que se trata de una infracción meramente formal, sin incidencia en el derecho de defensa, que no determina nulidad ni anulabilidad.

Por último, respecto de la alegación sobre insuficiencia de la prueba de cargo, sostiene que carece de interés casacional objetivo y no guarda conexidad lógico-jurídica con la cuestión admitida, añadiendo que plantea un problema fáctico, no de interpretación jurídica. Subsidiariamente, remite al fundamento segundo de la sentencia de instancia, que constató la existencia de pruebas suficientes para acreditar las conductas sancionadas.

El abogado del Estado concluye proponiendo como doctrina que, en los supuestos en los que durante la tramitación de un procedimiento sancionador concluido, a falta solo de la notificación de la resolución, se produce una sucesión de personas jurídicas, la falta de retroacción de actuaciones para otorgar audiencia a la nueva persona jurídica no determina la nulidad de la resolución sancionadora.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente segundo de esta sentencia, el auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de junio de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia «consiste en determinar si en los supuestos en los que durante la tramitación de un procedimiento sancionador seguido por la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, se produce una sucesión de personas jurídicas, es exigible la retroacción de actuaciones y el otorgamiento de un trámite de audiencia a la nueva persona jurídica que va a resultar sancionada para no producir indefensión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución española y los derechos del interesado en el procedimiento administrativo y de los presuntos responsables, recogidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas »

Las normas que, en principio serán objeto de interpretación, según el auto de admisión, son: el artículo 20 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, en relación con los arts. 26.2, 53.2, 64.1, 82, 88.4 y 90.2, así? como con la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. Ello sin perjuicio de que, como señala el propio auto, la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

QUINTO.- El marco normativo y la jurisprudencia aplicables

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo y la jurisprudencia aplicable.

A) Marco normativo

· Constitución

Artículo 24

«1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos».

· Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

"Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.

[...]

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución

[...]

«Artículo 82. Trámite de audiencia

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público , será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios».

B) Jurisprudencia aplicable

1) Tribunal Supremo

· STS 4383/2021, de 25-11-2021 (rec. 345/2020), ECLI:ES:TS:2021:4383.:

· STS 1884/2023, de 25-04-2023 (rec. 1297/2022), ECLI:ES:TS:2023:1884.

2) Tribunal Constitucional

· STC179/2023, de 11 de diciembre, ECLI:ES:TC:2023:179

3) Tribunal de Justicia de la Unión Europea

· STJUE ETI y otros, 11 de diciembre de 2007, C-280/06, ECLI:EU:C:2007:775

· STJUE, 24 de septiembre de 2009, Erste Group Bank AG y otros / Comisión, asuntos acumulados C-125/07 P, C-133/07 P, C-135/07 P y C-137/07 P, ECLI: EU:C:2009:576

· STJUE, 5 de marzo de 2015, Modelo Continente Hipermercados, S. A. / Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146

· STJUE, 14 de marzo de 2019, Skanska Industrial Solutions y otros, C-724/17, ECLI:EU:C:2019:204

· STJUE (Gran Sala), 6 de octubre de 2021, Sumal, S. L. / Mercedes Benz Trucks España, S. L., C-882/19, ECLI:EU:C:2021:800

La interpretación de las normas citadas, a la luz de la jurisprudencia constitucional, europea y de esta Sala enunciada, se expondrá con detenimiento en el fundamento jurídico siguiente.

SEXTO.- Criterio de la Sala.

A) Conforme al auto de admisión, la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si, en los supuestos de sucesión empresarial por absorción, la imposición de una sanción a la entidad absorbente por hechos imputados a la sociedad absorbida exige la concesión de un trámite autónomo de audiencia a la sucesora y si la omisión de dicho trámite determina la vulneración del derecho de defensa.

El examen de esta cuestión requiere exponer, en primer término, el criterio mantenido de forma constante por esta Sala en relación con la transmisión de la responsabilidad sancionadora en los supuestos de sucesión empresarial, que es también el del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como también expondremos, y, a continuación, precisar si de ese criterio se deriva, o no, la existencia de una posición procedimental autónoma de la entidad absorbente.

La Sala viene afirmando de forma reiterada que, en los supuestos de sucesión empresarial, la responsabilidad sancionadora no se anuda a la identidad formal de la persona jurídica, sino a la continuidad de la actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

Ya en la sentencia de 18 de abril de 1994 (recurso de apelación 328/1991, ECLI:ES:TS:1994:17258), dictada en un supuesto de absorción entre Mutuas, se razona que la extinción de la entidad originaria no determina, por sí sola, la desaparición de la responsabilidad cuando la actividad es continuada por la entidad absorbente como consecuencia del proceso de integración.

Este planteamiento se desarrolla posteriormente en el ámbito del Derecho de la competencia. La sentencia de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación 1973/2014, ECLI:ES:TS:2015:5531) advierte expresamente del riesgo de elusión de responsabilidades si bastaran reorganizaciones societarias, cambios de denominación o alteraciones formales para impedir la exigencia de las sanciones, afirmando que el criterio relevante es la permanencia de la misma realidad económica y empresarial.

En la misma línea, las sentencias de 13 de marzo de 2019 (recursos de casación 631/2018 y 635/2018, ECLI:ES:TS:2019:815 y ECLI:ES:TS:2019:814) precisan que la sucesión en la responsabilidad sancionadora opera cuando la actividad económica desarrollada por la entidad infractora es continuada por la sociedad resultante de un proceso de transformación o fusión, incluso en los casos en que la entidad infractora mantiene formalmente su personalidad jurídica, pero ha dejado de existir desde el punto de vista económico.

Esta jurisprudencia ha sido sistematizada por la sentencia de 25 de noviembre de 2021 (recurso ordinario 345/2020, ECLI:ES:TS:2021:4383), que expone la evolución de la jurisprudencia previa y fija con claridad el canon aplicable a los supuestos de fusión por absorción. En dicha sentencia se afirma que la infracción se vincula a la actividad económica desarrollada y no a la mera forma societaria, de modo que, cuando la actividad persiste sin ruptura funcional relevante, la fusión por absorción no determina la aparición de un nuevo sujeto responsable, sino la continuidad de la misma unidad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

La referida sentencia fue impugnada en amparo ante el Tribunal Constitucional y la STC 179/2023, desestimó el recurso al considerar que «[n]o se puede considerar que el criterio de la "identidad económica sustancial", como fundamento de la transmisión de la responsabilidad por infracción entre personas jurídicas, sea contrario al principio de culpabilidad y personalidad de las sanciones del art. 25.1 CE »El Tribunal Constitucional sostiene que «tales principios son aplicables a las personas jurídicas, pero «"necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas" (por todas, STC 246/1991 , FJ 2)».

En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2023 (recurso de casación 1297/2022, ECLI:ES:TS:2023:1884), extiende expresamente esta doctrina a infracciones corporativas y reitera que la imputación de la responsabilidad sancionadora no depende de elementos puramente orgánicos o formales, sino de la continuidad funcional de la unidad económica relevante.

La doctrina jurisprudencial de esta Sala está en consonancia con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha elaborado de forma progresiva un concepto funcional de empresa como unidad económica, atendiendo a la continuidad real de la actividad con independencia de las modificaciones jurídicas u organizativas que puedan producirse.

En la sentencia de 11 de diciembre de 2007, ETIy otros (C-280/06 , ECLI:EU:C:2007:775, Gran Sala), el Tribunal de Justicia declaró que los cambios jurídicos u organizativos que afecten a una entidad infractora no determinan necesariamente la aparición de una nueva empresa exenta de responsabilidad cuando, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades sucesivas, siendo irrelevante incluso que la transmisión de la actividad derive de una decisión legislativa.

Posteriormente, la sentencia de 24 de septiembre de 2009 (C-125/07, ECLI: EU:C:2009:554) precisó el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionadora, afirmando que, cuando la entidad autora de la infracción ha dejado de existir jurídicamente, el cambio organizativo no crea una empresa nueva exenta de responsabilidad si, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades implicadas.

Este planteamiento se proyecta de forma expresa sobre el ámbito de las sanciones administrativas en la sentencia de 5 de marzo de 2015 (C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146), dictada en relación con una fusión por absorción conforme al Derecho societario europeo, en la que el Tribunal de Justicia declara que la transmisión universal del patrimonio puede incluir la responsabilidad por sanciones administrativas cuando así lo exige la efectividad del Derecho de la Unión y la evitación de prácticas elusivas.

La jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia ha reafirmado y precisado este entendimiento funcional. En la sentencia Skanska Industrial Solutionsy otros, de 14 de marzo de 2019 (C-724/17 , ECLI:EU:C:2019:204), se declara que la responsabilidad por infracciones del artículo 101 TFUE se imputa a la empresa entendida como unidad económica, con independencia de las personas jurídicas que la integren, siendo irrelevantes los cambios jurídicos cuando persiste la continuidad económica.

Finalmente, la sentencia Sumal,de 6 de octubre de 2021 (C-882/19 , ECLI:EU:C:2021:800, Gran Sala), reitera el carácter funcional del concepto de empresa y precisa que, cuando varias sociedades constituyen una única unidad económica, la imputación de responsabilidad puede dirigirse a cualquiera de las entidades que la integran siempre que exista un vínculo funcional suficiente con la actividad en cuyo marco se cometió la infracción, confirmando que la personalidad jurídica aislada no constituye el criterio determinante para identificar al sujeto responsable.

Sentado lo anterior, procede examinar su proyección sobre las circunstancias del caso

B) La doctrina expuesta determina no solo el modo en que se proyecta la responsabilidad sancionadora tras una operación de fusión por absorción, sino también el alcance de las exigencias procedimentales que resultan aplicables cuando la entidad absorbente resulta responsable.

Si la responsabilidad se proyecta sobre la entidad absorbente no por la aparición de un nuevo centro de imputación, sino en cuanto continuadora de la misma actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción, la operación de fusión por absorción no incide en la relación jurídico-sancionadora ya existente, que permanece inalterada en sus elementos esenciales. La sucesión se proyecta, por tanto, sobre una relación válidamente constituida, sin que la circunstancia de que sea titular de la actividad económica una persona jurídica distinta tenga, a estos efectos, relevancia alguna.

Por ello, la sucesión opera sobre la relación jurídica de carácter sancionador ya existente, sin exigir la reiteración de los trámites procedimentales válidamente cumplidos. La entidad absorbente no se incorpora como un nuevo interesado distinto, sino que se subroga en la posición jurídica que ocupaba la sociedad absorbida en cuanto titular de la actividad en cuyo seno se cometió la infracción.

En estas circunstancias, esta Sala del Tribunal Supremo considera que los trámites de audiencia y defensa cumplidos en el procedimiento seguido frente a la sociedad absorbida satisfacen las exigencias del derecho de defensa de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. La exigencia de un trámite autónomo de audiencia a la entidad absorbente, fundada exclusivamente en el cambio formal de la persona jurídica, no solo no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico, sino que, además, no resulta coherente con el régimen de transmisión de la responsabilidad sancionadora en los casos de fusiones de empresas por absorción.

No resulta jurídicamente coherente afirmar, de un lado, la continuidad material de la unidad económica a efectos sancionadores -como la Sala viene sosteniendo- y, de otro, sostener una discontinuidad procedimental que obligue a reproducir trámites esenciales ya cumplidos. La continuidad de la unidad económica impide escindir la dimensión sustantiva de la procedimental, que han de entenderse integradas en un único régimen de sucesión.

4. Aplicación de la doctrina expuesta al presente caso

Por todo cuanto hemos expuesto, la Sala considera que la indefensión solo puede predicarse de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. El derecho de audiencia opera como garantía funcional de su derecho de defensa y se satisface cuando ha existido una oportunidad real y efectiva de alegar y defenderse en el procedimiento.

En consecuencia, cuando la unidad económica pudo ejercer su defensa a través de la entidad originaria, no cabe apreciar indefensión material por el hecho de que, tras la absorción, no se haya conferido un trámite de audiencia singularizado a la sociedad absorbente. La ausencia de tal trámite no afecta al derecho de defensa del único sujeto relevante desde la perspectiva sancionadora. No se está ante la omisión de una garantía esencial frente a un nuevo imputado, sino ante la continuidad procedimental de una relación jurídico-sancionadora ya constituida, en la que la unidad económica, entonces representada por la sociedad absorbida, ejercitó su derecho de defensa.

En el presente caso, la alegación central formulada por Banco Santander -circunscrita a la ausencia de un trámite autónomo de audiencia tras la fusión por absorción- no va acompañada de la denuncia de vicios esenciales del procedimiento sancionador que hubieran producido una afectación real y efectiva del derecho de defensa de la unidad económica que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. La recurrente sostiene que no fue oída personalmente en el procedimiento, pero no alega que la actividad económica en cuyo seno se cometieron los hechos careciera de la oportunidad de conocer los cargos, acceder al expediente o formular alegaciones.

En este contexto, la falta de un trámite singularizado de audiencia a la entidad absorbente no constituye la omisión de una garantía procedimental esencial, ni determina la necesidad de retroacción de actuaciones. Como hemos indicado, la sucesión universal operada por la fusión no genera un nuevo sujeto de imputación que precise una reiteración de trámites ya válidamente cumplidos, ni introduce una discontinuidad que afecte a la garantía prevista en el artículo 24 CE ni a los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que quedan satisfechos cuando la unidad económica tuvo la oportunidad real y efectiva de participar en el procedimiento a través de la entidad originaria. Por ello, como con acierto, sostiene la sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida, es conforme a Derecho que el procedimiento sancionador se "siguiera con Banco Popular y que, en el momento de imponer la sanción, se tuviera en cuenta la sucesión de aquel por Banco Santander".

SÉPTIMO.- Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión casacional

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

En los supuestos en los que, durante la tramitación de un procedimiento sancionador, se produce una sucesión universal entre personas jurídicas, la continuidad de la unidad económica permite considerar satisfechas las garantías del artículo 24 de la Constitución y los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando esa unidad económica ha podido conocer los cargos y formular alegaciones a través de la entidad originaria, de modo que la sustitución de la persona jurídica titular de la actividad no exige habilitar un trámite autónomo de audiencia para la entidad absorbente y la ausencia de dicho trámite singularizado no determina indefensión material que haga necesaria la retroacción de actuaciones.

OCTAVO.-Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación n.º 7985/2022 interpuesto por la representación procesal de la entidad Banco Santander S.A., contra la sentencia de fecha 13 de julio de 2022 dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el Procedimiento Ordinario 1530/2019.

NOVENO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación se interpone por Banco Santander, S.A. contra la sentencia de 13 de julio de 2022, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 1530/2019, por la que se desestimó su impugnación frente a la resolución de 24 de mayo de 2019 (dictada por delegación de la Ministra de Economía y Empresa) que confirmó en alzada la resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España de 26 de octubre de 2018, imponiendo a la entidad recurrente dos sanciones de 1.500.000 € y 3.000.000 € por infracción grave y muy grave, respectivamente, conforme a los artículos 5.e) y 4.e) de la Ley 26/1988.

Para situar adecuadamente la controversia planteada en este recurso de casación procede reseñar los antecedentes relevantes, según se deducen de la sentencia de instancia:

a) El Banco de España inició el 11 de mayo de 2015 actuaciones inspectoras sobre la cartera hipotecaria de Banco Popular Español, S.A., que se prolongaron hasta la emisión del informe de 29 de septiembre de 2017 y del acta de inspección de 23 de noviembre de 2017. Por acuerdo de 19 de diciembre de 2017, de la Comisión ejecutiva del Banco de España, se dispuso la incoación del expediente sancionador.

b) Durante la sustanciación del procedimiento sancionador, el 28 de septiembre de 2018 se completó la fusión por absorción de Banco Popular por parte de Banco Santander.

c) Ya extinguida la personalidad jurídica de Banco Popular, por resolución de 26 de octubre de 2018 del Consejo de Gobierno del Banco de España se impusieron dos sanciones a Banco Santander de 1.500.000 € y 3.000.000 € por infracción grave y muy grave previstas en los artículos 5.e) y 4.e) de la Ley 26/1988. Asimismo, por acuerdo de la misma fecha dispuso la publicación de las sanciones impuestas en la página web del Banco de España.

d) La resolución sancionadora, así como el acuerdo de la publicación de las sanciones, fueron recurridos en alzada. Por resolución de 24 de mayo de 2019, de la Subsecretaria de Economía y empresa, dictada por delegación de la ministra de Economía y Hacienda, este recurso fue desestimado.

e) Contra estas resoluciones Banco Santander interpuso un recurso contencioso-administrativo solicitando la anulación de las sanciones y la devolución de las cantidades ingresadas con intereses. Por sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional se desestimó el recurso.

f) Contra esta sentencia se interpuso el presente recurso de casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente

La representación procesal de Banco Santander, S.A. sitúa el origen del caso en la inspección iniciada por el Banco de España el 11 de mayo de 2015 sobre la cartera hipotecaria de Banco Popular Español, S.A. Estas actuaciones se prolongaron hasta la emisión del informe de 29 de septiembre de 2017 y la firma del acta de inspección el 23 de noviembre de 2017, que dieron lugar a la incoación del procedimiento sancionador. Durante ese periodo, el 7 de junio de 2017, Banco Popular fue objeto de resolución por el Fondo de Resolución Ordenada Bancaria, previo acuerdo de la Junta Única de Resolución, y posteriormente transmitido a Banco Santander como único adjudicatario en la subasta. Mediante escritura otorgada el 20 de septiembre de 2018, inscrita el 28 de septiembre, Banco Popular quedó extinguido por fusión por absorción, circunstancia que constaba en el expediente sancionador del Banco de España.

Tras la fusión, el 26 de octubre de 2018, el Banco de España impuso a Banco Santander dos sanciones pecuniarias por infracciones inicialmente atribuidas a Banco Popular, sin otorgar a la entidad absorbente trámite de audiencia. La recurrente subraya que, durante el proceso contencioso, solicitó en cuatro ocasiones la incorporación al expediente administrativo de las actuaciones inspectoras previas, por considerarlas imprescindibles para garantizar el derecho de defensa. Todas estas solicitudes fueron desestimadas.

Aduce, por otra parte, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada en la sentencia recurrida -particularmente la STS de 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y el ATS de 31 de mayo de 2022 (RC 1297/2022)- no es trasladable al presente caso, pues en tales precedentes el sucesor sí había intervenido en el procedimiento sancionador tras la fusión. El escrito de interposición cita expresamente la STS de 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022), en la que el Tribunal Supremo indica que "tras la fusión por absorción [...] se dio traslado del expediente a la entidad sucesora para que formulara alegaciones". La parte recurrente alega que, aunque esta sentencia es posterior a la ahora recurrida, evidencia que la doctrina aplicada se refiere a casos en los que la entidad sucesora fue oída en el procedimiento sancionador.

Sobre esta base, sostiene que la doctrina sobre la continuidad de la responsabilidad sancionadora en supuestos de sucesión jurídica se construye por el Tribunal Supremo sobre la premisa de que el sucesor ha podido participar en el procedimiento, conocer los hechos imputados, acceder al expediente y formular alegaciones antes de dictarse la resolución sancionadora. Aduce que, como esta premisa no concurre en el presente caso, no resulta aplicable la jurisprudencia en la que la sentencia recurrida fundamenta su decisión.

La recurrente estructura su recurso diferenciando dos grupos de infracciones. En primer lugar, las relativas a normas cuya interpretación el auto de admisión ha considerado de interés casacional objetivo (ius constitutionis).En segundo lugar, otras infracciones que, aun sin ese carácter, estimas relevantes para su pretensión (ius litigatoris).

Respecto del primer grupo, alega que el procedimiento sancionador es nulo de pleno derecho. Afirma que la resolución se dictó prescindiendo totalmente del procedimiento, con vulneración del artículo 24 CE y de varios preceptos de la Ley 39/2015, entre ellos los artículos 20, 26.2, 53.2.a), 64.1, 82, 87, 88.4, 89.2, 89.3 y 90.2. Señala que nunca fue notificada como "presunto responsable",que no recibió traslado de los hechos imputados conforme al artículo 53.2.a) LPACAP y que no tuvo acceso completo al expediente. Añade que la omisión del trámite de audiencia, previsto como esencial en el artículo 82 LPACAP, determina la nulidad de lo actuado. Por último, denuncia que la resolución sancionadora no se dictó electrónicamente y sostiene que la firma manuscrita no garantiza la identidad, la integridad ni la autenticidad del documento, vulnerándose el artículo 26.2 LPACAP.

Esta parte procesal pone especial énfasis en que la transmisión de responsabilidad sancionadora no puede operar de modo automático sin reproducir las garantías procedimentales del sucesor. Cita la jurisprudencia de esta Sala -STS 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y STS 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022)- para sostener que tales precedentes solo confirmaron sanciones en supuestos en los que Banco Santander sí había tenido intervención efectiva en el procedimiento tras la fusión. En relación con el derecho de defensa, incorpora también la STJUE de 5 de mayo de 2022, asunto C-410/20, cuyo criterio -según afirma- impide imponer al adquirente consecuencias jurídicas derivadas de hechos o actuaciones en los que no participó. Alega que imponer esa carga contraviene los principios del marco europeo de resolución bancaria y frustraría los objetivos de la Directiva 2014/59/UE.

En el segundo bloque de infracciones, la parte recurrente invoca normas cuya interpretación no ha sido considerada de interés casacional, pero que estima igualmente vulneradas. Cita expresamente los artículos 70, 53, 64.1 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el derecho de defensa reconocido en el artículo 24 de la Constitución. Sostiene que la documentación obtenida en la inspección previa -que califica de esencial por constituir la base fáctica de la imputación- no se incorporó al expediente administrativo, lo que impidió tanto al órgano judicial como al administrado conocer los hechos determinantes de la sanción. Añade que esta omisión imposibilitó la discusión sobre la prueba de cargo, pues el expediente se sustentó en informes que remitían por referencias a hechos objetivos no incluidos en el mismo. Argumenta que la prueba de una infracción no puede descansar en un informe de parte sin acceso a los antecedentes que lo fundamentan, máxime cuando tales actuaciones fueron solicitadas reiteradamente por la recurrente -hasta en cuatro ocasiones- sin éxito.

Afirma que esta deficiencia no puede subsanarse en fase probatoria, dado que la estrategia de defensa se define en el escrito de demanda y que la prueba se solicita sobre datos conocidos, circunstancia que no concurría en el presente caso. Invoca la doctrina jurisprudencial que exige la incorporación al expediente de las actuaciones previas cuando se utilizan para tipificar los hechos imputados, de modo que el inculpado pueda conocer su contenido y proponer los medios de prueba que estime pertinentes. Señala que la actuación administrativa vulnera el principio de buena administración y las garantías del procedimiento sancionador, al trasladar al administrado la carga de aportar documentos que no obran en su poder y que son imprescindibles para articular su defensa. Considera que la omisión de estas garantías genera indefensión material y contraviene la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a ser informado de la acusación y a utilizar los medios de prueba adecuados.

El escrito de interposición termina solicitando que esta Sala estime el recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida y estime el recurso contencioso-administrativo. Pide también la fijación del criterio interpretativo expuesto en su alegación cuarta, consistente en declarar que, cuando durante la tramitación de un procedimiento sancionador se produce una sucesión de personas jurídicas debe otorgarse al sucesor, al menos, un trámite de audiencia para evitar indefensión, conforme al artículo 24 CE y a los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015. Solicita, finalmente, la imposición de costas a la parte recurrida.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

A) Posicionamiento del Banco de España

El Banco de España, en su escrito de oposición, comienza delimitando el objeto del recurso de casación. Señala que la sentencia impugnada es la dictada por la Audiencia Nacional el 13 de julio de 2022, que confirmó las sanciones impuestas mediante la resolución de 26 de octubre de 2018 en el expediente IE/BP 6/2017. Recuerda que dichas sanciones se impusieron a Banco Santander, como sucesor universal de Banco Popular, por una infracción grave del artículo 5.e) de la Ley 26/1988 y una infracción muy grave del artículo 4.e) de la misma norma.

En el escrito de oposición se identifican los tres motivos casacionales formulados por la parte recurrente. El primero se refiere a la supuesta vulneración de los artículos 20, 53.2.a), 64.1 y 90.2 de la Ley 39/2015, así como del artículo 24 CE, por no haberse otorgado audiencia a Banco Santander antes de imponerle la sanción. El segundo denuncia infracción del artículo 26.2 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 88.4 de la misma norma, por no haberse dictado la resolución sancionadora por medios electrónicos. El tercero acusa la vulneración del artículo 70 de la Ley 39/2015 y del artículo 24.2 CE, por considerar que la documentación previa de la inspección debía incorporarse íntegramente al expediente administrativo.

El Banco de España sostiene que las infracciones denunciadas carecen de interés casacional objetivo, pues no presentan especialidad, novedad ni contradicción interpretativa que requiera intervención del Tribunal Supremo, por lo que el recurso debe ser inadmitido.

Aduce que la presunción del artículo 88.3.d ) LJCA no implica que el recurso merezca ser admitido porque así lo exija la denominada "doctrina Saquetti"y el derecho a un doble grado. Alega, invocando el ATS de 11 de noviembre de 2021 (RC 5424/2021), que el recurso de casación puede ser inadmitido si se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso, sin trascender a cuestiones dotadas de un mayor contenido de generalidad o con posible proyección en otros litigios, que es lo que, en opinión de esta parte, sucede en el presente caso.

Añade que la recurrente ha efectuado una defectuosa justificación del interés casacional, pues «invoca hasta cuatro supuestos o presunciones de interés casacional [...] sin precisar por qué cauce se prepararían cada uno de los cuatro motivos»,y que incluso combina vías de acceso contradictorias, dado que «o existe jurisprudencia sobre una cuestión, o no existe», lo que «debería ser suficiente para no tener por adecuadamente preparado el recurso».

Se opone también a considerar que tenga interés casacional la cuestión relativa a si es necesario otorgar un trámite de audiencia a la entidad que absorbe a la sancionada. Señala que existe doctrina consolidada del Tribunal Supremo que sostiene que la responsabilidad sancionadora se transmite en los supuestos de sucesión empresarial. Entiende que no resulta exigible un nuevo trámite de audiencia si ya se otorgó a la entidad sancionada. Añade que, aunque no exista un pronunciamiento específico del Tribunal Supremo sobre esta cuestión, ello no determina la existencia de interés casacional. Sostiene que, para que proceda la admisión del recurso, es necesario que exista un vacío normativo que deba ser colmado, lo que no concurre en el caso, pues basta con la jurisprudencia sobre la transmisión de responsabilidad en supuestos de sucesión empresarial y la consolidada doctrina de esta Sala sobre la indefensión material.

Tampoco concurren, según afirma, los supuestos del artículo 88.2.a), b) o c) LJCA. Señala que no existe contradicción con otros pronunciamientos que permita apreciar el presupuesto del apartado a). Añade que la sentencia recurrida no sienta una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales; que el recurso formula alegaciones genéricas que no alcanzan ese umbral; y que no se identifica la "virtualidad expansiva"exigida por el apartado c), pues el recurrente no explica cómo el criterio aplicado podría proyectarse sobre otros casos ni generar efectos más allá del litigio concreto. Concluye que se trata de un supuesto singular, sin proyección general.

El Banco de España afirma también que no concurre interés casacional en relación con el motivo que denuncia la infracción de los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015. Señala que el recurrente no identifica el cauce de los artículos 88.2 o 88.3 LJCA por el que pretende justificar la preparación del motivo, lo que impide su adecuada valoración. Añade que tampoco razona por qué sería necesario un pronunciamiento del Tribunal Supremo para reforzar la certeza y seguridad jurídica del ordenamiento. Subraya que no puede admitirse un motivo que no explica qué interpretación normativa requiere ser precisada ni cuál sería la aportación del Tribunal Supremo a la materia controvertida.

Destaca, además, que existe jurisprudencia consolidada sobre los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015. Recuerda que esta Sala ha declarado en diversas ocasiones que la notificación en soporte papel no invalida la resolución sancionadora cuando consta que el interesado ha tenido pleno conocimiento de su contenido. Afirma que esta doctrina es plenamente aplicable al caso, y que la recurrente omite justificar por qué dicha jurisprudencia debería ser matizada, reforzada o completada.

Finalmente, sostiene que tampoco existe interés casacional respecto del motivo basado en los artículos 70 de la Ley 39/2015 y 24.2 CE. Señala que la sentencia recurrida ya constató la existencia de pruebas de cargo suficientes y la incorporación al expediente de la documentación relevante de las actuaciones inspectoras. Añade que el motivo pretende reabrir la valoración de la prueba, lo que es ajeno al recurso de casación, y que el recurrente ni siquiera solicitó el recibimiento a prueba. Concluye que la jurisprudencia ha precisado que no es necesario incorporar al expediente toda la actividad inspectora, sino solo la documentación relevante para acreditar los hechos imputados, por lo que no concurren los supuestos del artículo 88.2 ni la presunción del artículo 88.3.a) LJCA.

En virtud de todo lo expuesto, la representación procesal del Banco de España solicita la inadmisión del recurso de casación con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

B) Posicionamiento de la Administración General del Estado

La Abogacía del Estado, en su escrito de oposición, solicita la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida por considerarla ajustada a Derecho. Comienza recordando que los términos en los que el auto de admisión delimita la cuestión de interés casacional.

Tras fijar los hitos del procedimiento sancionador seguido frente a Banco Popular -inicio el 19 de diciembre de 2017, pliego de cargos el 10 de abril de 2018, alegaciones el 18 de mayo, propuesta de resolución el 24 de julio y alegaciones el 4 de septiembre-, señala que la fusión por absorción se formalizó el 20 de septiembre de 2018 y se inscribió el 28 del mismo mes, dictándose la resolución sancionadora el 26 de octubre de 2018, imponiendo las sanciones a Banco Santander en su condición de sucesor universal.

Esta parte procesal rechaza la tesis de la nulidad de pleno derecho invocada por la recurrente. Sostiene que el trámite de audiencia se otorgó a Banco Popular conforme a la Ley 39/2015. Por ello considera que no procede la retroacción de actuaciones, como solicita la recurrente, pues las garantías del procedimiento sancionador se respetaron frente a la entidad originaria. Sostiene que la asunción de la responsabilidad por la sucesora implica también la asunción de la conducta desplegada durante la tramitación del expediente sancionador. Invoca la doctrina consolidada del Tribunal Supremo sobre la transmisibilidad de las sanciones en supuestos de fusión por absorción, basada en la identidad sustancial entre las entidades sucesivas y en la continuidad económica y organizativa, citando las SSTS de 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022), que descartan la necesidad de retroacción y afirman que la transmisión de responsabilidad no vulnera el principio de personalidad de la sanción.

Frente a la alegación de la recurrente sobre la exigencia de dolo o culpa ( art. 28 LRJSP), la Abogacía del Estado responde que este principio no se traslada a personas jurídicas. Afirma que en estos casos que la sucesión opera por identidad económica y continuidad empresarial, no por autoría de la conducta sancionada. Añade que la imposibilidad de Banco Santander para alegar antes de la sanción es relativa, pues tras la adquisición pudo conocer el procedimiento y dar instrucciones, aunque formalmente no participara.

Respecto de la vulneración de los artículos 53, 64.1, 82 y 89 de la Ley 39/2015, alegada por la recurrente, el abogado del Estado niega que concurran los supuestos que justificarían un nuevo trámite de audiencia, como mayor gravedad de la infracción (art. 90.2), cuestiones conexas (art. 88), alteración de la calificación jurídica o actuaciones complementarias ( art. 87). Afirma que la falta de audiencia al sucesor, al no haber causado indefensión material, no equivale a la omisión del trámite esencial en el procedimiento sancionador, sino que constituye, en su caso, una irregularidad no invalidante conforme al artículo 48.2 de la Ley 39/2015. Subraya que la sucesión no es una cuestión propia del procedimiento sancionador, sino que afecta a todas las relaciones patrimoniales de las entidades fusionadas.

En relación con la alegación por la que se aduce la infracción de los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015, por no haberse dictado la resolución sancionadora por medios electrónicos, la Abogacía del Estado considera que se trata de una infracción meramente formal, sin incidencia en el derecho de defensa, que no determina nulidad ni anulabilidad.

Por último, respecto de la alegación sobre insuficiencia de la prueba de cargo, sostiene que carece de interés casacional objetivo y no guarda conexidad lógico-jurídica con la cuestión admitida, añadiendo que plantea un problema fáctico, no de interpretación jurídica. Subsidiariamente, remite al fundamento segundo de la sentencia de instancia, que constató la existencia de pruebas suficientes para acreditar las conductas sancionadas.

El abogado del Estado concluye proponiendo como doctrina que, en los supuestos en los que durante la tramitación de un procedimiento sancionador concluido, a falta solo de la notificación de la resolución, se produce una sucesión de personas jurídicas, la falta de retroacción de actuaciones para otorgar audiencia a la nueva persona jurídica no determina la nulidad de la resolución sancionadora.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente segundo de esta sentencia, el auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de junio de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia «consiste en determinar si en los supuestos en los que durante la tramitación de un procedimiento sancionador seguido por la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, se produce una sucesión de personas jurídicas, es exigible la retroacción de actuaciones y el otorgamiento de un trámite de audiencia a la nueva persona jurídica que va a resultar sancionada para no producir indefensión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución española y los derechos del interesado en el procedimiento administrativo y de los presuntos responsables, recogidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas »

Las normas que, en principio serán objeto de interpretación, según el auto de admisión, son: el artículo 20 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, en relación con los arts. 26.2, 53.2, 64.1, 82, 88.4 y 90.2, así? como con la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. Ello sin perjuicio de que, como señala el propio auto, la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

QUINTO.- El marco normativo y la jurisprudencia aplicables

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo y la jurisprudencia aplicable.

A) Marco normativo

· Constitución

Artículo 24

«1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos».

· Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

"Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.

[...]

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución

[...]

«Artículo 82. Trámite de audiencia

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público , será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios».

B) Jurisprudencia aplicable

1) Tribunal Supremo

· STS 4383/2021, de 25-11-2021 (rec. 345/2020), ECLI:ES:TS:2021:4383.:

· STS 1884/2023, de 25-04-2023 (rec. 1297/2022), ECLI:ES:TS:2023:1884.

2) Tribunal Constitucional

· STC179/2023, de 11 de diciembre, ECLI:ES:TC:2023:179

3) Tribunal de Justicia de la Unión Europea

· STJUE ETI y otros, 11 de diciembre de 2007, C-280/06, ECLI:EU:C:2007:775

· STJUE, 24 de septiembre de 2009, Erste Group Bank AG y otros / Comisión, asuntos acumulados C-125/07 P, C-133/07 P, C-135/07 P y C-137/07 P, ECLI: EU:C:2009:576

· STJUE, 5 de marzo de 2015, Modelo Continente Hipermercados, S. A. / Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146

· STJUE, 14 de marzo de 2019, Skanska Industrial Solutions y otros, C-724/17, ECLI:EU:C:2019:204

· STJUE (Gran Sala), 6 de octubre de 2021, Sumal, S. L. / Mercedes Benz Trucks España, S. L., C-882/19, ECLI:EU:C:2021:800

La interpretación de las normas citadas, a la luz de la jurisprudencia constitucional, europea y de esta Sala enunciada, se expondrá con detenimiento en el fundamento jurídico siguiente.

SEXTO.- Criterio de la Sala.

A) Conforme al auto de admisión, la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si, en los supuestos de sucesión empresarial por absorción, la imposición de una sanción a la entidad absorbente por hechos imputados a la sociedad absorbida exige la concesión de un trámite autónomo de audiencia a la sucesora y si la omisión de dicho trámite determina la vulneración del derecho de defensa.

El examen de esta cuestión requiere exponer, en primer término, el criterio mantenido de forma constante por esta Sala en relación con la transmisión de la responsabilidad sancionadora en los supuestos de sucesión empresarial, que es también el del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como también expondremos, y, a continuación, precisar si de ese criterio se deriva, o no, la existencia de una posición procedimental autónoma de la entidad absorbente.

La Sala viene afirmando de forma reiterada que, en los supuestos de sucesión empresarial, la responsabilidad sancionadora no se anuda a la identidad formal de la persona jurídica, sino a la continuidad de la actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

Ya en la sentencia de 18 de abril de 1994 (recurso de apelación 328/1991, ECLI:ES:TS:1994:17258), dictada en un supuesto de absorción entre Mutuas, se razona que la extinción de la entidad originaria no determina, por sí sola, la desaparición de la responsabilidad cuando la actividad es continuada por la entidad absorbente como consecuencia del proceso de integración.

Este planteamiento se desarrolla posteriormente en el ámbito del Derecho de la competencia. La sentencia de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación 1973/2014, ECLI:ES:TS:2015:5531) advierte expresamente del riesgo de elusión de responsabilidades si bastaran reorganizaciones societarias, cambios de denominación o alteraciones formales para impedir la exigencia de las sanciones, afirmando que el criterio relevante es la permanencia de la misma realidad económica y empresarial.

En la misma línea, las sentencias de 13 de marzo de 2019 (recursos de casación 631/2018 y 635/2018, ECLI:ES:TS:2019:815 y ECLI:ES:TS:2019:814) precisan que la sucesión en la responsabilidad sancionadora opera cuando la actividad económica desarrollada por la entidad infractora es continuada por la sociedad resultante de un proceso de transformación o fusión, incluso en los casos en que la entidad infractora mantiene formalmente su personalidad jurídica, pero ha dejado de existir desde el punto de vista económico.

Esta jurisprudencia ha sido sistematizada por la sentencia de 25 de noviembre de 2021 (recurso ordinario 345/2020, ECLI:ES:TS:2021:4383), que expone la evolución de la jurisprudencia previa y fija con claridad el canon aplicable a los supuestos de fusión por absorción. En dicha sentencia se afirma que la infracción se vincula a la actividad económica desarrollada y no a la mera forma societaria, de modo que, cuando la actividad persiste sin ruptura funcional relevante, la fusión por absorción no determina la aparición de un nuevo sujeto responsable, sino la continuidad de la misma unidad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

La referida sentencia fue impugnada en amparo ante el Tribunal Constitucional y la STC 179/2023, desestimó el recurso al considerar que «[n]o se puede considerar que el criterio de la "identidad económica sustancial", como fundamento de la transmisión de la responsabilidad por infracción entre personas jurídicas, sea contrario al principio de culpabilidad y personalidad de las sanciones del art. 25.1 CE »El Tribunal Constitucional sostiene que «tales principios son aplicables a las personas jurídicas, pero «"necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas" (por todas, STC 246/1991 , FJ 2)».

En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2023 (recurso de casación 1297/2022, ECLI:ES:TS:2023:1884), extiende expresamente esta doctrina a infracciones corporativas y reitera que la imputación de la responsabilidad sancionadora no depende de elementos puramente orgánicos o formales, sino de la continuidad funcional de la unidad económica relevante.

La doctrina jurisprudencial de esta Sala está en consonancia con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha elaborado de forma progresiva un concepto funcional de empresa como unidad económica, atendiendo a la continuidad real de la actividad con independencia de las modificaciones jurídicas u organizativas que puedan producirse.

En la sentencia de 11 de diciembre de 2007, ETIy otros (C-280/06 , ECLI:EU:C:2007:775, Gran Sala), el Tribunal de Justicia declaró que los cambios jurídicos u organizativos que afecten a una entidad infractora no determinan necesariamente la aparición de una nueva empresa exenta de responsabilidad cuando, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades sucesivas, siendo irrelevante incluso que la transmisión de la actividad derive de una decisión legislativa.

Posteriormente, la sentencia de 24 de septiembre de 2009 (C-125/07, ECLI: EU:C:2009:554) precisó el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionadora, afirmando que, cuando la entidad autora de la infracción ha dejado de existir jurídicamente, el cambio organizativo no crea una empresa nueva exenta de responsabilidad si, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades implicadas.

Este planteamiento se proyecta de forma expresa sobre el ámbito de las sanciones administrativas en la sentencia de 5 de marzo de 2015 (C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146), dictada en relación con una fusión por absorción conforme al Derecho societario europeo, en la que el Tribunal de Justicia declara que la transmisión universal del patrimonio puede incluir la responsabilidad por sanciones administrativas cuando así lo exige la efectividad del Derecho de la Unión y la evitación de prácticas elusivas.

La jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia ha reafirmado y precisado este entendimiento funcional. En la sentencia Skanska Industrial Solutionsy otros, de 14 de marzo de 2019 (C-724/17 , ECLI:EU:C:2019:204), se declara que la responsabilidad por infracciones del artículo 101 TFUE se imputa a la empresa entendida como unidad económica, con independencia de las personas jurídicas que la integren, siendo irrelevantes los cambios jurídicos cuando persiste la continuidad económica.

Finalmente, la sentencia Sumal,de 6 de octubre de 2021 (C-882/19 , ECLI:EU:C:2021:800, Gran Sala), reitera el carácter funcional del concepto de empresa y precisa que, cuando varias sociedades constituyen una única unidad económica, la imputación de responsabilidad puede dirigirse a cualquiera de las entidades que la integran siempre que exista un vínculo funcional suficiente con la actividad en cuyo marco se cometió la infracción, confirmando que la personalidad jurídica aislada no constituye el criterio determinante para identificar al sujeto responsable.

Sentado lo anterior, procede examinar su proyección sobre las circunstancias del caso

B) La doctrina expuesta determina no solo el modo en que se proyecta la responsabilidad sancionadora tras una operación de fusión por absorción, sino también el alcance de las exigencias procedimentales que resultan aplicables cuando la entidad absorbente resulta responsable.

Si la responsabilidad se proyecta sobre la entidad absorbente no por la aparición de un nuevo centro de imputación, sino en cuanto continuadora de la misma actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción, la operación de fusión por absorción no incide en la relación jurídico-sancionadora ya existente, que permanece inalterada en sus elementos esenciales. La sucesión se proyecta, por tanto, sobre una relación válidamente constituida, sin que la circunstancia de que sea titular de la actividad económica una persona jurídica distinta tenga, a estos efectos, relevancia alguna.

Por ello, la sucesión opera sobre la relación jurídica de carácter sancionador ya existente, sin exigir la reiteración de los trámites procedimentales válidamente cumplidos. La entidad absorbente no se incorpora como un nuevo interesado distinto, sino que se subroga en la posición jurídica que ocupaba la sociedad absorbida en cuanto titular de la actividad en cuyo seno se cometió la infracción.

En estas circunstancias, esta Sala del Tribunal Supremo considera que los trámites de audiencia y defensa cumplidos en el procedimiento seguido frente a la sociedad absorbida satisfacen las exigencias del derecho de defensa de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. La exigencia de un trámite autónomo de audiencia a la entidad absorbente, fundada exclusivamente en el cambio formal de la persona jurídica, no solo no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico, sino que, además, no resulta coherente con el régimen de transmisión de la responsabilidad sancionadora en los casos de fusiones de empresas por absorción.

No resulta jurídicamente coherente afirmar, de un lado, la continuidad material de la unidad económica a efectos sancionadores -como la Sala viene sosteniendo- y, de otro, sostener una discontinuidad procedimental que obligue a reproducir trámites esenciales ya cumplidos. La continuidad de la unidad económica impide escindir la dimensión sustantiva de la procedimental, que han de entenderse integradas en un único régimen de sucesión.

4. Aplicación de la doctrina expuesta al presente caso

Por todo cuanto hemos expuesto, la Sala considera que la indefensión solo puede predicarse de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. El derecho de audiencia opera como garantía funcional de su derecho de defensa y se satisface cuando ha existido una oportunidad real y efectiva de alegar y defenderse en el procedimiento.

En consecuencia, cuando la unidad económica pudo ejercer su defensa a través de la entidad originaria, no cabe apreciar indefensión material por el hecho de que, tras la absorción, no se haya conferido un trámite de audiencia singularizado a la sociedad absorbente. La ausencia de tal trámite no afecta al derecho de defensa del único sujeto relevante desde la perspectiva sancionadora. No se está ante la omisión de una garantía esencial frente a un nuevo imputado, sino ante la continuidad procedimental de una relación jurídico-sancionadora ya constituida, en la que la unidad económica, entonces representada por la sociedad absorbida, ejercitó su derecho de defensa.

En el presente caso, la alegación central formulada por Banco Santander -circunscrita a la ausencia de un trámite autónomo de audiencia tras la fusión por absorción- no va acompañada de la denuncia de vicios esenciales del procedimiento sancionador que hubieran producido una afectación real y efectiva del derecho de defensa de la unidad económica que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. La recurrente sostiene que no fue oída personalmente en el procedimiento, pero no alega que la actividad económica en cuyo seno se cometieron los hechos careciera de la oportunidad de conocer los cargos, acceder al expediente o formular alegaciones.

En este contexto, la falta de un trámite singularizado de audiencia a la entidad absorbente no constituye la omisión de una garantía procedimental esencial, ni determina la necesidad de retroacción de actuaciones. Como hemos indicado, la sucesión universal operada por la fusión no genera un nuevo sujeto de imputación que precise una reiteración de trámites ya válidamente cumplidos, ni introduce una discontinuidad que afecte a la garantía prevista en el artículo 24 CE ni a los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que quedan satisfechos cuando la unidad económica tuvo la oportunidad real y efectiva de participar en el procedimiento a través de la entidad originaria. Por ello, como con acierto, sostiene la sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida, es conforme a Derecho que el procedimiento sancionador se "siguiera con Banco Popular y que, en el momento de imponer la sanción, se tuviera en cuenta la sucesión de aquel por Banco Santander".

SÉPTIMO.- Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión casacional

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

En los supuestos en los que, durante la tramitación de un procedimiento sancionador, se produce una sucesión universal entre personas jurídicas, la continuidad de la unidad económica permite considerar satisfechas las garantías del artículo 24 de la Constitución y los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando esa unidad económica ha podido conocer los cargos y formular alegaciones a través de la entidad originaria, de modo que la sustitución de la persona jurídica titular de la actividad no exige habilitar un trámite autónomo de audiencia para la entidad absorbente y la ausencia de dicho trámite singularizado no determina indefensión material que haga necesaria la retroacción de actuaciones.

OCTAVO.-Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación n.º 7985/2022 interpuesto por la representación procesal de la entidad Banco Santander S.A., contra la sentencia de fecha 13 de julio de 2022 dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el Procedimiento Ordinario 1530/2019.

NOVENO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación se interpone por Banco Santander, S.A. contra la sentencia de 13 de julio de 2022, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 1530/2019, por la que se desestimó su impugnación frente a la resolución de 24 de mayo de 2019 (dictada por delegación de la Ministra de Economía y Empresa) que confirmó en alzada la resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España de 26 de octubre de 2018, imponiendo a la entidad recurrente dos sanciones de 1.500.000 € y 3.000.000 € por infracción grave y muy grave, respectivamente, conforme a los artículos 5.e) y 4.e) de la Ley 26/1988.

Para situar adecuadamente la controversia planteada en este recurso de casación procede reseñar los antecedentes relevantes, según se deducen de la sentencia de instancia:

a) El Banco de España inició el 11 de mayo de 2015 actuaciones inspectoras sobre la cartera hipotecaria de Banco Popular Español, S.A., que se prolongaron hasta la emisión del informe de 29 de septiembre de 2017 y del acta de inspección de 23 de noviembre de 2017. Por acuerdo de 19 de diciembre de 2017, de la Comisión ejecutiva del Banco de España, se dispuso la incoación del expediente sancionador.

b) Durante la sustanciación del procedimiento sancionador, el 28 de septiembre de 2018 se completó la fusión por absorción de Banco Popular por parte de Banco Santander.

c) Ya extinguida la personalidad jurídica de Banco Popular, por resolución de 26 de octubre de 2018 del Consejo de Gobierno del Banco de España se impusieron dos sanciones a Banco Santander de 1.500.000 € y 3.000.000 € por infracción grave y muy grave previstas en los artículos 5.e) y 4.e) de la Ley 26/1988. Asimismo, por acuerdo de la misma fecha dispuso la publicación de las sanciones impuestas en la página web del Banco de España.

d) La resolución sancionadora, así como el acuerdo de la publicación de las sanciones, fueron recurridos en alzada. Por resolución de 24 de mayo de 2019, de la Subsecretaria de Economía y empresa, dictada por delegación de la ministra de Economía y Hacienda, este recurso fue desestimado.

e) Contra estas resoluciones Banco Santander interpuso un recurso contencioso-administrativo solicitando la anulación de las sanciones y la devolución de las cantidades ingresadas con intereses. Por sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional se desestimó el recurso.

f) Contra esta sentencia se interpuso el presente recurso de casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente

La representación procesal de Banco Santander, S.A. sitúa el origen del caso en la inspección iniciada por el Banco de España el 11 de mayo de 2015 sobre la cartera hipotecaria de Banco Popular Español, S.A. Estas actuaciones se prolongaron hasta la emisión del informe de 29 de septiembre de 2017 y la firma del acta de inspección el 23 de noviembre de 2017, que dieron lugar a la incoación del procedimiento sancionador. Durante ese periodo, el 7 de junio de 2017, Banco Popular fue objeto de resolución por el Fondo de Resolución Ordenada Bancaria, previo acuerdo de la Junta Única de Resolución, y posteriormente transmitido a Banco Santander como único adjudicatario en la subasta. Mediante escritura otorgada el 20 de septiembre de 2018, inscrita el 28 de septiembre, Banco Popular quedó extinguido por fusión por absorción, circunstancia que constaba en el expediente sancionador del Banco de España.

Tras la fusión, el 26 de octubre de 2018, el Banco de España impuso a Banco Santander dos sanciones pecuniarias por infracciones inicialmente atribuidas a Banco Popular, sin otorgar a la entidad absorbente trámite de audiencia. La recurrente subraya que, durante el proceso contencioso, solicitó en cuatro ocasiones la incorporación al expediente administrativo de las actuaciones inspectoras previas, por considerarlas imprescindibles para garantizar el derecho de defensa. Todas estas solicitudes fueron desestimadas.

Aduce, por otra parte, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada en la sentencia recurrida -particularmente la STS de 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y el ATS de 31 de mayo de 2022 (RC 1297/2022)- no es trasladable al presente caso, pues en tales precedentes el sucesor sí había intervenido en el procedimiento sancionador tras la fusión. El escrito de interposición cita expresamente la STS de 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022), en la que el Tribunal Supremo indica que "tras la fusión por absorción [...] se dio traslado del expediente a la entidad sucesora para que formulara alegaciones". La parte recurrente alega que, aunque esta sentencia es posterior a la ahora recurrida, evidencia que la doctrina aplicada se refiere a casos en los que la entidad sucesora fue oída en el procedimiento sancionador.

Sobre esta base, sostiene que la doctrina sobre la continuidad de la responsabilidad sancionadora en supuestos de sucesión jurídica se construye por el Tribunal Supremo sobre la premisa de que el sucesor ha podido participar en el procedimiento, conocer los hechos imputados, acceder al expediente y formular alegaciones antes de dictarse la resolución sancionadora. Aduce que, como esta premisa no concurre en el presente caso, no resulta aplicable la jurisprudencia en la que la sentencia recurrida fundamenta su decisión.

La recurrente estructura su recurso diferenciando dos grupos de infracciones. En primer lugar, las relativas a normas cuya interpretación el auto de admisión ha considerado de interés casacional objetivo (ius constitutionis).En segundo lugar, otras infracciones que, aun sin ese carácter, estimas relevantes para su pretensión (ius litigatoris).

Respecto del primer grupo, alega que el procedimiento sancionador es nulo de pleno derecho. Afirma que la resolución se dictó prescindiendo totalmente del procedimiento, con vulneración del artículo 24 CE y de varios preceptos de la Ley 39/2015, entre ellos los artículos 20, 26.2, 53.2.a), 64.1, 82, 87, 88.4, 89.2, 89.3 y 90.2. Señala que nunca fue notificada como "presunto responsable",que no recibió traslado de los hechos imputados conforme al artículo 53.2.a) LPACAP y que no tuvo acceso completo al expediente. Añade que la omisión del trámite de audiencia, previsto como esencial en el artículo 82 LPACAP, determina la nulidad de lo actuado. Por último, denuncia que la resolución sancionadora no se dictó electrónicamente y sostiene que la firma manuscrita no garantiza la identidad, la integridad ni la autenticidad del documento, vulnerándose el artículo 26.2 LPACAP.

Esta parte procesal pone especial énfasis en que la transmisión de responsabilidad sancionadora no puede operar de modo automático sin reproducir las garantías procedimentales del sucesor. Cita la jurisprudencia de esta Sala -STS 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y STS 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022)- para sostener que tales precedentes solo confirmaron sanciones en supuestos en los que Banco Santander sí había tenido intervención efectiva en el procedimiento tras la fusión. En relación con el derecho de defensa, incorpora también la STJUE de 5 de mayo de 2022, asunto C-410/20, cuyo criterio -según afirma- impide imponer al adquirente consecuencias jurídicas derivadas de hechos o actuaciones en los que no participó. Alega que imponer esa carga contraviene los principios del marco europeo de resolución bancaria y frustraría los objetivos de la Directiva 2014/59/UE.

En el segundo bloque de infracciones, la parte recurrente invoca normas cuya interpretación no ha sido considerada de interés casacional, pero que estima igualmente vulneradas. Cita expresamente los artículos 70, 53, 64.1 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el derecho de defensa reconocido en el artículo 24 de la Constitución. Sostiene que la documentación obtenida en la inspección previa -que califica de esencial por constituir la base fáctica de la imputación- no se incorporó al expediente administrativo, lo que impidió tanto al órgano judicial como al administrado conocer los hechos determinantes de la sanción. Añade que esta omisión imposibilitó la discusión sobre la prueba de cargo, pues el expediente se sustentó en informes que remitían por referencias a hechos objetivos no incluidos en el mismo. Argumenta que la prueba de una infracción no puede descansar en un informe de parte sin acceso a los antecedentes que lo fundamentan, máxime cuando tales actuaciones fueron solicitadas reiteradamente por la recurrente -hasta en cuatro ocasiones- sin éxito.

Afirma que esta deficiencia no puede subsanarse en fase probatoria, dado que la estrategia de defensa se define en el escrito de demanda y que la prueba se solicita sobre datos conocidos, circunstancia que no concurría en el presente caso. Invoca la doctrina jurisprudencial que exige la incorporación al expediente de las actuaciones previas cuando se utilizan para tipificar los hechos imputados, de modo que el inculpado pueda conocer su contenido y proponer los medios de prueba que estime pertinentes. Señala que la actuación administrativa vulnera el principio de buena administración y las garantías del procedimiento sancionador, al trasladar al administrado la carga de aportar documentos que no obran en su poder y que son imprescindibles para articular su defensa. Considera que la omisión de estas garantías genera indefensión material y contraviene la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a ser informado de la acusación y a utilizar los medios de prueba adecuados.

El escrito de interposición termina solicitando que esta Sala estime el recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida y estime el recurso contencioso-administrativo. Pide también la fijación del criterio interpretativo expuesto en su alegación cuarta, consistente en declarar que, cuando durante la tramitación de un procedimiento sancionador se produce una sucesión de personas jurídicas debe otorgarse al sucesor, al menos, un trámite de audiencia para evitar indefensión, conforme al artículo 24 CE y a los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015. Solicita, finalmente, la imposición de costas a la parte recurrida.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

A) Posicionamiento del Banco de España

El Banco de España, en su escrito de oposición, comienza delimitando el objeto del recurso de casación. Señala que la sentencia impugnada es la dictada por la Audiencia Nacional el 13 de julio de 2022, que confirmó las sanciones impuestas mediante la resolución de 26 de octubre de 2018 en el expediente IE/BP 6/2017. Recuerda que dichas sanciones se impusieron a Banco Santander, como sucesor universal de Banco Popular, por una infracción grave del artículo 5.e) de la Ley 26/1988 y una infracción muy grave del artículo 4.e) de la misma norma.

En el escrito de oposición se identifican los tres motivos casacionales formulados por la parte recurrente. El primero se refiere a la supuesta vulneración de los artículos 20, 53.2.a), 64.1 y 90.2 de la Ley 39/2015, así como del artículo 24 CE, por no haberse otorgado audiencia a Banco Santander antes de imponerle la sanción. El segundo denuncia infracción del artículo 26.2 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 88.4 de la misma norma, por no haberse dictado la resolución sancionadora por medios electrónicos. El tercero acusa la vulneración del artículo 70 de la Ley 39/2015 y del artículo 24.2 CE, por considerar que la documentación previa de la inspección debía incorporarse íntegramente al expediente administrativo.

El Banco de España sostiene que las infracciones denunciadas carecen de interés casacional objetivo, pues no presentan especialidad, novedad ni contradicción interpretativa que requiera intervención del Tribunal Supremo, por lo que el recurso debe ser inadmitido.

Aduce que la presunción del artículo 88.3.d ) LJCA no implica que el recurso merezca ser admitido porque así lo exija la denominada "doctrina Saquetti"y el derecho a un doble grado. Alega, invocando el ATS de 11 de noviembre de 2021 (RC 5424/2021), que el recurso de casación puede ser inadmitido si se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso, sin trascender a cuestiones dotadas de un mayor contenido de generalidad o con posible proyección en otros litigios, que es lo que, en opinión de esta parte, sucede en el presente caso.

Añade que la recurrente ha efectuado una defectuosa justificación del interés casacional, pues «invoca hasta cuatro supuestos o presunciones de interés casacional [...] sin precisar por qué cauce se prepararían cada uno de los cuatro motivos»,y que incluso combina vías de acceso contradictorias, dado que «o existe jurisprudencia sobre una cuestión, o no existe», lo que «debería ser suficiente para no tener por adecuadamente preparado el recurso».

Se opone también a considerar que tenga interés casacional la cuestión relativa a si es necesario otorgar un trámite de audiencia a la entidad que absorbe a la sancionada. Señala que existe doctrina consolidada del Tribunal Supremo que sostiene que la responsabilidad sancionadora se transmite en los supuestos de sucesión empresarial. Entiende que no resulta exigible un nuevo trámite de audiencia si ya se otorgó a la entidad sancionada. Añade que, aunque no exista un pronunciamiento específico del Tribunal Supremo sobre esta cuestión, ello no determina la existencia de interés casacional. Sostiene que, para que proceda la admisión del recurso, es necesario que exista un vacío normativo que deba ser colmado, lo que no concurre en el caso, pues basta con la jurisprudencia sobre la transmisión de responsabilidad en supuestos de sucesión empresarial y la consolidada doctrina de esta Sala sobre la indefensión material.

Tampoco concurren, según afirma, los supuestos del artículo 88.2.a), b) o c) LJCA. Señala que no existe contradicción con otros pronunciamientos que permita apreciar el presupuesto del apartado a). Añade que la sentencia recurrida no sienta una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales; que el recurso formula alegaciones genéricas que no alcanzan ese umbral; y que no se identifica la "virtualidad expansiva"exigida por el apartado c), pues el recurrente no explica cómo el criterio aplicado podría proyectarse sobre otros casos ni generar efectos más allá del litigio concreto. Concluye que se trata de un supuesto singular, sin proyección general.

El Banco de España afirma también que no concurre interés casacional en relación con el motivo que denuncia la infracción de los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015. Señala que el recurrente no identifica el cauce de los artículos 88.2 o 88.3 LJCA por el que pretende justificar la preparación del motivo, lo que impide su adecuada valoración. Añade que tampoco razona por qué sería necesario un pronunciamiento del Tribunal Supremo para reforzar la certeza y seguridad jurídica del ordenamiento. Subraya que no puede admitirse un motivo que no explica qué interpretación normativa requiere ser precisada ni cuál sería la aportación del Tribunal Supremo a la materia controvertida.

Destaca, además, que existe jurisprudencia consolidada sobre los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015. Recuerda que esta Sala ha declarado en diversas ocasiones que la notificación en soporte papel no invalida la resolución sancionadora cuando consta que el interesado ha tenido pleno conocimiento de su contenido. Afirma que esta doctrina es plenamente aplicable al caso, y que la recurrente omite justificar por qué dicha jurisprudencia debería ser matizada, reforzada o completada.

Finalmente, sostiene que tampoco existe interés casacional respecto del motivo basado en los artículos 70 de la Ley 39/2015 y 24.2 CE. Señala que la sentencia recurrida ya constató la existencia de pruebas de cargo suficientes y la incorporación al expediente de la documentación relevante de las actuaciones inspectoras. Añade que el motivo pretende reabrir la valoración de la prueba, lo que es ajeno al recurso de casación, y que el recurrente ni siquiera solicitó el recibimiento a prueba. Concluye que la jurisprudencia ha precisado que no es necesario incorporar al expediente toda la actividad inspectora, sino solo la documentación relevante para acreditar los hechos imputados, por lo que no concurren los supuestos del artículo 88.2 ni la presunción del artículo 88.3.a) LJCA.

En virtud de todo lo expuesto, la representación procesal del Banco de España solicita la inadmisión del recurso de casación con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

B) Posicionamiento de la Administración General del Estado

La Abogacía del Estado, en su escrito de oposición, solicita la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida por considerarla ajustada a Derecho. Comienza recordando que los términos en los que el auto de admisión delimita la cuestión de interés casacional.

Tras fijar los hitos del procedimiento sancionador seguido frente a Banco Popular -inicio el 19 de diciembre de 2017, pliego de cargos el 10 de abril de 2018, alegaciones el 18 de mayo, propuesta de resolución el 24 de julio y alegaciones el 4 de septiembre-, señala que la fusión por absorción se formalizó el 20 de septiembre de 2018 y se inscribió el 28 del mismo mes, dictándose la resolución sancionadora el 26 de octubre de 2018, imponiendo las sanciones a Banco Santander en su condición de sucesor universal.

Esta parte procesal rechaza la tesis de la nulidad de pleno derecho invocada por la recurrente. Sostiene que el trámite de audiencia se otorgó a Banco Popular conforme a la Ley 39/2015. Por ello considera que no procede la retroacción de actuaciones, como solicita la recurrente, pues las garantías del procedimiento sancionador se respetaron frente a la entidad originaria. Sostiene que la asunción de la responsabilidad por la sucesora implica también la asunción de la conducta desplegada durante la tramitación del expediente sancionador. Invoca la doctrina consolidada del Tribunal Supremo sobre la transmisibilidad de las sanciones en supuestos de fusión por absorción, basada en la identidad sustancial entre las entidades sucesivas y en la continuidad económica y organizativa, citando las SSTS de 25 de noviembre de 2021 (RC 345/2020) y 25 de abril de 2023 (RC 1297/2022), que descartan la necesidad de retroacción y afirman que la transmisión de responsabilidad no vulnera el principio de personalidad de la sanción.

Frente a la alegación de la recurrente sobre la exigencia de dolo o culpa ( art. 28 LRJSP), la Abogacía del Estado responde que este principio no se traslada a personas jurídicas. Afirma que en estos casos que la sucesión opera por identidad económica y continuidad empresarial, no por autoría de la conducta sancionada. Añade que la imposibilidad de Banco Santander para alegar antes de la sanción es relativa, pues tras la adquisición pudo conocer el procedimiento y dar instrucciones, aunque formalmente no participara.

Respecto de la vulneración de los artículos 53, 64.1, 82 y 89 de la Ley 39/2015, alegada por la recurrente, el abogado del Estado niega que concurran los supuestos que justificarían un nuevo trámite de audiencia, como mayor gravedad de la infracción (art. 90.2), cuestiones conexas (art. 88), alteración de la calificación jurídica o actuaciones complementarias ( art. 87). Afirma que la falta de audiencia al sucesor, al no haber causado indefensión material, no equivale a la omisión del trámite esencial en el procedimiento sancionador, sino que constituye, en su caso, una irregularidad no invalidante conforme al artículo 48.2 de la Ley 39/2015. Subraya que la sucesión no es una cuestión propia del procedimiento sancionador, sino que afecta a todas las relaciones patrimoniales de las entidades fusionadas.

En relación con la alegación por la que se aduce la infracción de los artículos 26.2 y 88.4 de la Ley 39/2015, por no haberse dictado la resolución sancionadora por medios electrónicos, la Abogacía del Estado considera que se trata de una infracción meramente formal, sin incidencia en el derecho de defensa, que no determina nulidad ni anulabilidad.

Por último, respecto de la alegación sobre insuficiencia de la prueba de cargo, sostiene que carece de interés casacional objetivo y no guarda conexidad lógico-jurídica con la cuestión admitida, añadiendo que plantea un problema fáctico, no de interpretación jurídica. Subsidiariamente, remite al fundamento segundo de la sentencia de instancia, que constató la existencia de pruebas suficientes para acreditar las conductas sancionadas.

El abogado del Estado concluye proponiendo como doctrina que, en los supuestos en los que durante la tramitación de un procedimiento sancionador concluido, a falta solo de la notificación de la resolución, se produce una sucesión de personas jurídicas, la falta de retroacción de actuaciones para otorgar audiencia a la nueva persona jurídica no determina la nulidad de la resolución sancionadora.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente segundo de esta sentencia, el auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de junio de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia «consiste en determinar si en los supuestos en los que durante la tramitación de un procedimiento sancionador seguido por la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, se produce una sucesión de personas jurídicas, es exigible la retroacción de actuaciones y el otorgamiento de un trámite de audiencia a la nueva persona jurídica que va a resultar sancionada para no producir indefensión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución española y los derechos del interesado en el procedimiento administrativo y de los presuntos responsables, recogidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas »

Las normas que, en principio serán objeto de interpretación, según el auto de admisión, son: el artículo 20 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, en relación con los arts. 26.2, 53.2, 64.1, 82, 88.4 y 90.2, así? como con la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. Ello sin perjuicio de que, como señala el propio auto, la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

QUINTO.- El marco normativo y la jurisprudencia aplicables

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo y la jurisprudencia aplicable.

A) Marco normativo

· Constitución

Artículo 24

«1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos».

· Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

"Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.

[...]

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución

[...]

«Artículo 82. Trámite de audiencia

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público , será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios».

B) Jurisprudencia aplicable

1) Tribunal Supremo

· STS 4383/2021, de 25-11-2021 (rec. 345/2020), ECLI:ES:TS:2021:4383.:

· STS 1884/2023, de 25-04-2023 (rec. 1297/2022), ECLI:ES:TS:2023:1884.

2) Tribunal Constitucional

· STC179/2023, de 11 de diciembre, ECLI:ES:TC:2023:179

3) Tribunal de Justicia de la Unión Europea

· STJUE ETI y otros, 11 de diciembre de 2007, C-280/06, ECLI:EU:C:2007:775

· STJUE, 24 de septiembre de 2009, Erste Group Bank AG y otros / Comisión, asuntos acumulados C-125/07 P, C-133/07 P, C-135/07 P y C-137/07 P, ECLI: EU:C:2009:576

· STJUE, 5 de marzo de 2015, Modelo Continente Hipermercados, S. A. / Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146

· STJUE, 14 de marzo de 2019, Skanska Industrial Solutions y otros, C-724/17, ECLI:EU:C:2019:204

· STJUE (Gran Sala), 6 de octubre de 2021, Sumal, S. L. / Mercedes Benz Trucks España, S. L., C-882/19, ECLI:EU:C:2021:800

La interpretación de las normas citadas, a la luz de la jurisprudencia constitucional, europea y de esta Sala enunciada, se expondrá con detenimiento en el fundamento jurídico siguiente.

SEXTO.- Criterio de la Sala.

A) Conforme al auto de admisión, la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si, en los supuestos de sucesión empresarial por absorción, la imposición de una sanción a la entidad absorbente por hechos imputados a la sociedad absorbida exige la concesión de un trámite autónomo de audiencia a la sucesora y si la omisión de dicho trámite determina la vulneración del derecho de defensa.

El examen de esta cuestión requiere exponer, en primer término, el criterio mantenido de forma constante por esta Sala en relación con la transmisión de la responsabilidad sancionadora en los supuestos de sucesión empresarial, que es también el del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como también expondremos, y, a continuación, precisar si de ese criterio se deriva, o no, la existencia de una posición procedimental autónoma de la entidad absorbente.

La Sala viene afirmando de forma reiterada que, en los supuestos de sucesión empresarial, la responsabilidad sancionadora no se anuda a la identidad formal de la persona jurídica, sino a la continuidad de la actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

Ya en la sentencia de 18 de abril de 1994 (recurso de apelación 328/1991, ECLI:ES:TS:1994:17258), dictada en un supuesto de absorción entre Mutuas, se razona que la extinción de la entidad originaria no determina, por sí sola, la desaparición de la responsabilidad cuando la actividad es continuada por la entidad absorbente como consecuencia del proceso de integración.

Este planteamiento se desarrolla posteriormente en el ámbito del Derecho de la competencia. La sentencia de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación 1973/2014, ECLI:ES:TS:2015:5531) advierte expresamente del riesgo de elusión de responsabilidades si bastaran reorganizaciones societarias, cambios de denominación o alteraciones formales para impedir la exigencia de las sanciones, afirmando que el criterio relevante es la permanencia de la misma realidad económica y empresarial.

En la misma línea, las sentencias de 13 de marzo de 2019 (recursos de casación 631/2018 y 635/2018, ECLI:ES:TS:2019:815 y ECLI:ES:TS:2019:814) precisan que la sucesión en la responsabilidad sancionadora opera cuando la actividad económica desarrollada por la entidad infractora es continuada por la sociedad resultante de un proceso de transformación o fusión, incluso en los casos en que la entidad infractora mantiene formalmente su personalidad jurídica, pero ha dejado de existir desde el punto de vista económico.

Esta jurisprudencia ha sido sistematizada por la sentencia de 25 de noviembre de 2021 (recurso ordinario 345/2020, ECLI:ES:TS:2021:4383), que expone la evolución de la jurisprudencia previa y fija con claridad el canon aplicable a los supuestos de fusión por absorción. En dicha sentencia se afirma que la infracción se vincula a la actividad económica desarrollada y no a la mera forma societaria, de modo que, cuando la actividad persiste sin ruptura funcional relevante, la fusión por absorción no determina la aparición de un nuevo sujeto responsable, sino la continuidad de la misma unidad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

La referida sentencia fue impugnada en amparo ante el Tribunal Constitucional y la STC 179/2023, desestimó el recurso al considerar que «[n]o se puede considerar que el criterio de la "identidad económica sustancial", como fundamento de la transmisión de la responsabilidad por infracción entre personas jurídicas, sea contrario al principio de culpabilidad y personalidad de las sanciones del art. 25.1 CE »El Tribunal Constitucional sostiene que «tales principios son aplicables a las personas jurídicas, pero «"necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas" (por todas, STC 246/1991 , FJ 2)».

En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2023 (recurso de casación 1297/2022, ECLI:ES:TS:2023:1884), extiende expresamente esta doctrina a infracciones corporativas y reitera que la imputación de la responsabilidad sancionadora no depende de elementos puramente orgánicos o formales, sino de la continuidad funcional de la unidad económica relevante.

La doctrina jurisprudencial de esta Sala está en consonancia con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha elaborado de forma progresiva un concepto funcional de empresa como unidad económica, atendiendo a la continuidad real de la actividad con independencia de las modificaciones jurídicas u organizativas que puedan producirse.

En la sentencia de 11 de diciembre de 2007, ETIy otros (C-280/06 , ECLI:EU:C:2007:775, Gran Sala), el Tribunal de Justicia declaró que los cambios jurídicos u organizativos que afecten a una entidad infractora no determinan necesariamente la aparición de una nueva empresa exenta de responsabilidad cuando, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades sucesivas, siendo irrelevante incluso que la transmisión de la actividad derive de una decisión legislativa.

Posteriormente, la sentencia de 24 de septiembre de 2009 (C-125/07, ECLI: EU:C:2009:554) precisó el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionadora, afirmando que, cuando la entidad autora de la infracción ha dejado de existir jurídicamente, el cambio organizativo no crea una empresa nueva exenta de responsabilidad si, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades implicadas.

Este planteamiento se proyecta de forma expresa sobre el ámbito de las sanciones administrativas en la sentencia de 5 de marzo de 2015 (C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146), dictada en relación con una fusión por absorción conforme al Derecho societario europeo, en la que el Tribunal de Justicia declara que la transmisión universal del patrimonio puede incluir la responsabilidad por sanciones administrativas cuando así lo exige la efectividad del Derecho de la Unión y la evitación de prácticas elusivas.

La jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia ha reafirmado y precisado este entendimiento funcional. En la sentencia Skanska Industrial Solutionsy otros, de 14 de marzo de 2019 (C-724/17 , ECLI:EU:C:2019:204), se declara que la responsabilidad por infracciones del artículo 101 TFUE se imputa a la empresa entendida como unidad económica, con independencia de las personas jurídicas que la integren, siendo irrelevantes los cambios jurídicos cuando persiste la continuidad económica.

Finalmente, la sentencia Sumal,de 6 de octubre de 2021 (C-882/19 , ECLI:EU:C:2021:800, Gran Sala), reitera el carácter funcional del concepto de empresa y precisa que, cuando varias sociedades constituyen una única unidad económica, la imputación de responsabilidad puede dirigirse a cualquiera de las entidades que la integran siempre que exista un vínculo funcional suficiente con la actividad en cuyo marco se cometió la infracción, confirmando que la personalidad jurídica aislada no constituye el criterio determinante para identificar al sujeto responsable.

Sentado lo anterior, procede examinar su proyección sobre las circunstancias del caso

B) La doctrina expuesta determina no solo el modo en que se proyecta la responsabilidad sancionadora tras una operación de fusión por absorción, sino también el alcance de las exigencias procedimentales que resultan aplicables cuando la entidad absorbente resulta responsable.

Si la responsabilidad se proyecta sobre la entidad absorbente no por la aparición de un nuevo centro de imputación, sino en cuanto continuadora de la misma actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción, la operación de fusión por absorción no incide en la relación jurídico-sancionadora ya existente, que permanece inalterada en sus elementos esenciales. La sucesión se proyecta, por tanto, sobre una relación válidamente constituida, sin que la circunstancia de que sea titular de la actividad económica una persona jurídica distinta tenga, a estos efectos, relevancia alguna.

Por ello, la sucesión opera sobre la relación jurídica de carácter sancionador ya existente, sin exigir la reiteración de los trámites procedimentales válidamente cumplidos. La entidad absorbente no se incorpora como un nuevo interesado distinto, sino que se subroga en la posición jurídica que ocupaba la sociedad absorbida en cuanto titular de la actividad en cuyo seno se cometió la infracción.

En estas circunstancias, esta Sala del Tribunal Supremo considera que los trámites de audiencia y defensa cumplidos en el procedimiento seguido frente a la sociedad absorbida satisfacen las exigencias del derecho de defensa de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. La exigencia de un trámite autónomo de audiencia a la entidad absorbente, fundada exclusivamente en el cambio formal de la persona jurídica, no solo no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico, sino que, además, no resulta coherente con el régimen de transmisión de la responsabilidad sancionadora en los casos de fusiones de empresas por absorción.

No resulta jurídicamente coherente afirmar, de un lado, la continuidad material de la unidad económica a efectos sancionadores -como la Sala viene sosteniendo- y, de otro, sostener una discontinuidad procedimental que obligue a reproducir trámites esenciales ya cumplidos. La continuidad de la unidad económica impide escindir la dimensión sustantiva de la procedimental, que han de entenderse integradas en un único régimen de sucesión.

4. Aplicación de la doctrina expuesta al presente caso

Por todo cuanto hemos expuesto, la Sala considera que la indefensión solo puede predicarse de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. El derecho de audiencia opera como garantía funcional de su derecho de defensa y se satisface cuando ha existido una oportunidad real y efectiva de alegar y defenderse en el procedimiento.

En consecuencia, cuando la unidad económica pudo ejercer su defensa a través de la entidad originaria, no cabe apreciar indefensión material por el hecho de que, tras la absorción, no se haya conferido un trámite de audiencia singularizado a la sociedad absorbente. La ausencia de tal trámite no afecta al derecho de defensa del único sujeto relevante desde la perspectiva sancionadora. No se está ante la omisión de una garantía esencial frente a un nuevo imputado, sino ante la continuidad procedimental de una relación jurídico-sancionadora ya constituida, en la que la unidad económica, entonces representada por la sociedad absorbida, ejercitó su derecho de defensa.

En el presente caso, la alegación central formulada por Banco Santander -circunscrita a la ausencia de un trámite autónomo de audiencia tras la fusión por absorción- no va acompañada de la denuncia de vicios esenciales del procedimiento sancionador que hubieran producido una afectación real y efectiva del derecho de defensa de la unidad económica que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. La recurrente sostiene que no fue oída personalmente en el procedimiento, pero no alega que la actividad económica en cuyo seno se cometieron los hechos careciera de la oportunidad de conocer los cargos, acceder al expediente o formular alegaciones.

En este contexto, la falta de un trámite singularizado de audiencia a la entidad absorbente no constituye la omisión de una garantía procedimental esencial, ni determina la necesidad de retroacción de actuaciones. Como hemos indicado, la sucesión universal operada por la fusión no genera un nuevo sujeto de imputación que precise una reiteración de trámites ya válidamente cumplidos, ni introduce una discontinuidad que afecte a la garantía prevista en el artículo 24 CE ni a los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que quedan satisfechos cuando la unidad económica tuvo la oportunidad real y efectiva de participar en el procedimiento a través de la entidad originaria. Por ello, como con acierto, sostiene la sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida, es conforme a Derecho que el procedimiento sancionador se "siguiera con Banco Popular y que, en el momento de imponer la sanción, se tuviera en cuenta la sucesión de aquel por Banco Santander".

SÉPTIMO.- Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión casacional

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

En los supuestos en los que, durante la tramitación de un procedimiento sancionador, se produce una sucesión universal entre personas jurídicas, la continuidad de la unidad económica permite considerar satisfechas las garantías del artículo 24 de la Constitución y los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando esa unidad económica ha podido conocer los cargos y formular alegaciones a través de la entidad originaria, de modo que la sustitución de la persona jurídica titular de la actividad no exige habilitar un trámite autónomo de audiencia para la entidad absorbente y la ausencia de dicho trámite singularizado no determina indefensión material que haga necesaria la retroacción de actuaciones.

OCTAVO.-Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación n.º 7985/2022 interpuesto por la representación procesal de la entidad Banco Santander S.A., contra la sentencia de fecha 13 de julio de 2022 dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el Procedimiento Ordinario 1530/2019.

NOVENO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.