Sentencia Contencioso-Administrativo 1649/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 8814/2022 de 18 de octubre del 2024

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 137/2021, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia el 22 de septiembre de 2022, cuyo fallo dice literalmente:

"que debemos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Antonio Ostos Moreno, Procurador de los Tribunales y de la Federación Andaluza de Transporte y defendida por la Letrada Sra. Villegas Galván contra Resolución de 2 de diciembre de 2020, de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía que anulamos. Se imponen las costas a la demandada, con un límite máximo de 1000 euros. "

La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimar el recurso contencioso-administrativo, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

SEGUNDO.- Decíamos entonces : -A tenor de los hechos que se relacionan, estima la recurrente que en realidad nos encontramos ante una pérdida del derecho al cobro, regulada en la Ley General de Subvenciones. Y, sostiene al respecto que el derecho de la Administración a declarar la pérdida del derecho al cobro se encuentra prescrito al haber transcurrido más de cuatro años desde la justificación de la subvención, tal y como reconoce la propia entidad demandada en la resolución de fecha 11 de noviembre de 2020. La Administración ha tramitado un procedimiento ad hoc para evitar los efectos de la prescripción que, por otra parte, ya ha sido declarada mediante la propia resolución de fecha 11 de noviembre de 2020. En consecuencia, transcurrido dicho término, la Administración deberá proceder al pago de la subvención.

En segundo lugar, defiende que no se ha producido la prescripción del derecho de FATRANS de cobrar la liquidación pendiente de pago en el expediente 10035-CS/11. Así, afirma que la resolución impugnada, de manera errada, inicia el cómputo del término de prescripción del derecho de FATRANS a cobrar las cantidades adeudadas en el momento de presentación de la documentación justificativa, esto es, en fecha 27 de febrero de 2014, pero con la presentación de la documentación justificativa por el beneficiario ni se reconoce ni se liquida la subvención, dado que estas son actuaciones que corresponden a la Administración y no al beneficiario. De este modo, el término de prescripción del derecho a percibir las cantidades restantes de la subvención debe iniciarse o bien cuando surge la obligación de pago de la cuantía restante, una vez finalizada la fase de comprobación y liquidada la subvención por parte de la Administración, o cuando la Administración da respuesta a la solicitud de liquidación y pago presentada por el beneficiario junto con la documentación justificativa. En este caso, en fecha 2 de noviembre de 2017 y 21 de mayo de 2018, la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo emitió dos requerimientos para que se entregase documentación adicional a la ya aportada con la justificación. Esto es, a fecha 2 de noviembre de 2017 y 21 de mayo de 2018, la Administración se encontraba comprobando la completitud de la justificación presentada por esta parte, por lo que la subvención no se encontraba liquidada, no había surgido la obligación de pago y, en consecuencia, tampoco había nacido el derecho a cobrar las cantidades adeudadas. Por lo tanto, el procedimiento de comprobación no había finalizado y tampoco se habían liquidado en consecuencia las cantidades adeudadas, no pudiendo entenderse que el término de prescripción para cobrar las cantidades adeudadas iniciara el 27 de febrero de 2014. Por otra parte y de modo subsidiario, entiende la recurrente que el dies a quo inicia cuando la Administración da respuesta a la solicitud de liquidación y pago presentada por el beneficiario junto con la documentación justificativa de la subvención. Así, en fecha 27 de diciembre de 2013, junto con la documentación justificativa, FATRANS solicita la liquidación y pago de la subvención concedida, solicitud sobre la cual no se recibió respuesta. Es decir, la solicitud de liquidación y pago presentada junto con la documentación se encontraba desestimada por silencio administrativo, de modo que tampoco es posible entender iniciado el cómputo de prescripción del derecho de esta parte a cobrar el 25% restante de la subvención. En tanto que la Administración no proceda a la liquidación de la subvención o responda, de manera expresa, a la solicitud presentada, no puede entenderse iniciado el término de prescripción del derecho a cobrar las cantidades adeudadas a mi mandante. Entiende la recurrente en su demanda que la solicitud de liquidación y pago puede entenderse desestimada expresamente con la notificación, en fecha 21 de agosto de 2020, del acuerdo de inicio del procedimiento de pérdida del derecho al cobro, impugnado en el presente procedimiento judicial. Sin embargo, no es posible entender que el término de prescripción pueda computarse durante la tramitación del procedimiento de pérdida del derecho al cobro, pues en el mismo se discute el derecho del beneficiario a percibir o no el cobro de la subvención. La prescripción del derecho a cobrar las cantidades adeudadas iniciaría con la notificación de la Resolución/Sentencia en la que se anule la resolución de pérdida del derecho al cobro aquí impugnada. En consecuencia, el derecho de esta parte a cobrar las cantidades restantes no se encuentra prescrito, debiendo la Junta de Andalucía proceder al pago inmediato de la misma.

Por otra parte, afirma la recurrente, para el caso en el que no se atienda a los argumentos expuestos anteriormente, que el requerimiento de fecha 2 de noviembre de 2017 cuenta con eficacia interruptiva de la prescripción del derecho a percibir la cantidad equivalente al 25% de la subvención concedida. En consecuencia, el día 23 de noviembre de 2018, cuando se solicitó la liquidación y pago de la subvención, el derecho a cobrar las cantidades debidas no se encontraba prescrito.

Alega asimismo la vulneración de los principios de confianza legítima, buena fe, lealtad institucional y actos propios. Y, por último, esgrime la falta de motivación de las resoluciones impugnadas, ya que la Administración no resuelve, en modo alguno, las cuestiones planteadas en el escrito de alegaciones presentado dentro del procedimiento.

TERCERO.- Se opone la demandada en su escrito de contestación. Alega que cuando la actora plantea en su demanda que el derecho de la Administración a declarar la prescripción del derecho al cobro del 25 % ha prescrito está confundiendo dos conceptos: la obligación de la demandada de resolver con la obligación al pago, junto al derecho del actor a reclamarlo, que prescribe conforme a lo dispuesto en los artículos 25 Ley General Presupuestaria y 30 Decreto Legislativo 1/2010 . Por tanto, la resolución impugnada se limita a cumplir con la obligación de la Administración de resolver una petición concreta del actor, la reclamación del pago del 25% restante de la subvención; obligación, que en ningún caso prescribe.

En cuanto a la prescripción de la obligación de pago de la Administración, y por tanto, del derecho al cobro del actor, de acuerdo con el artículo 30 del Decreto Legislativo 1/2010 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, se expone que la actora presentó reclamación del pago del 25% de la cantidad restante de la subvención con fechas 27 de diciembre de 2013 y 11 de diciembre de 2018. Estando fijada la cantidad que correspondía abonar a la entidad en la resolución de concesión de la subvención, la actora cuando presentó la documentación justificativa con fecha 27 de diciembre de 2013, reclamaba su pago, conforme a lo fijado en la resolución de concesión, y no es hasta el 11 de diciembre de 2018, cuando lo reclama nuevamente. De esta forma, entre la reclamación del 2013 y la del 2018, han transcurrido con creces el plazo de 4 años fijados en la Ley, habiendo por ello prescrito el derecho al cobro de la parte actora. Trae a colación la demandada, a mayor abundamiento, la jurisprudencia existente respecto a la fecha en la que surge la obligación de la Administración al pago de la cantidad restante de una subvención ( STS núm. 350/2018 ). Con arreglo a la anterior, nada impide, que en la primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. Por tanto, los beneficiarios que hayan procedido a la presentación de la documentación justificativa de la subvención conforme a la norma reguladora correspondiente, podrán solicitar el abono de la subvención o de las cantidades pendientes (como en el presente caso realizó el actor, con la primera reclamación del año 2013), siempre y cuando haya transcurrido el plazo fijado para realizar las labores de verificación de la justificación por parte de la Administración, y no se haya acordado la suspensión de su pago. De este modo, opone que si la jurisprudencia viene entendiendo que la resolución de concesión es un acto firme, que genera respecto del beneficiario la obligación de justificación y respecto de la Administración la obligación de pago, la Administración tiene la obligación de pagar sin perjuicio de su facultad de comprobar o reintegrar, para lo que tiene un plazo de prescripción de 4 años. Pues bien, del mismo modo, ha de entenderse que comienza a correr el plazo de prescripción de que dispone el beneficiario de la subvención para reclamar el pago. En el presente caso, con fecha 27 de diciembre de 2013 se solicitó el pago de la cantidad restante de la subvención, y no fue hasta el 11 de diciembre de 2018 cuando se reiteró el mismo, habiendo transcurrido con creces el plazo de prescripción de cuatro años previsto en la Ley.

Frente a los argumentos de la demanda, acerca de la necesidad de tomar en cuenta el requerimiento de 2 de noviembre de 2017, mantiene la demandada que ya en el 2013 la actora solicitó el pago de la cantidad pendiente, conociendo de esta forma que desde ese momento le correspondía el pago; y, por otro lado, que dicho requerimiento no se realiza hasta casi 4 años después de la primera reclamación, por lo que ha excedido con creces el plazo considerado por la jurisprudencia como oportuno para comprobar formalmente la documentación presentada y proceder al pago. Y, en cuanto a la alegación relativa a que el plazo no puede comenzar a contar sino hasta que la Administración liquide o responda a la reclamación de pago realizada en el año 2013, se remite la demandada a lo razonado acerca de que la obligación de pago deriva de la propia resolución de concesión de la subvención, como acto firme y en la cual se reconocen los derechos del actor, dicho plazo está sujeto a la condición de presentar la cuenta justificativa, por lo que el derecho al cobro surge desde ese momento. Además, la cantidad que debe abonar la Administración no tiene que ser liquidada, ya que la cuantía aparece reconocida en la propia resolución de concesión.

Por lo demás, rechaza la vulneración de los principios de confianza legítima, buena fe, lealtad institucional y actos propios, ya que ninguno de dichos principios pueden amparar actos contrarios a la normativa, así como la falta de motivación de las resoluciones impugnadas.

CUARTO.- Se citan por la demandada los fundamentos contenidos en nuestra STSJ, Contencioso sección 1 del 30 de junio de 2020 ( ROJ: STSJ AND 11642/2020 - ECLI:ES:TSJAND:2020:11642 ), si bien cabe entender que la aplicación de los anteriores al presente supuesto llevan a la necesaria estimación del recurso. Se decía en aquella sentencia: "(...)Siendo ciertas las afirmaciones, es decir el retraso injustificado del expediente de ayuda que se inició en 2003 y el cumplimiento de sus obligaciones para ser beneficiario de la ayuda reconocida en el año 2009. Desde esa fecha o en todo caso desde julio de 2012 la entidad actora pudo reclamar la obligación de pago al existir un acto firme de concesión de ayuda y sin embargo permaneció inactiva, lo que ha dado lugar al inicio del procedimiento para declarar la prescripción de la obligación reconocida por el transcurso de cuatro años previsto en el art 30 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía aprobado por Decreto Legislativo 1/2010 de 2 de marzo. "El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fueran reclamado por los acreedores legítimas o sus derecho habientes".

Y aunque sea incierto el antecedente de hecho de la Resolución sobre la no aportación de las certificaciones desde el 23 de julio de 2012 hasta 30 de julio de 2018, porque conforme a la documental acompañada a la demanda si fueron aportadas , y por tanto en esa fecha quedaba interrumpida la prescripción, ocurre que desde su aportación no existe actuación alguna ni de la Administración ni del interesado susceptible de interrumpir el plazo de seis años transcurridos desde julio de 2012 hasta julio de 2018, por lo que la declaración de prescripción se ajusta a derecho y debe ser confirmada la Resolución que así lo acuerda y que respeta lo dispuesto en el art 30 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de al Junta de Andalucía , decayendo el derecho de la entidad al pago de la obligación reconocida expresamente por razones legales y de seguridad jurídica, como ocurre en el caso opuesto de la acción de reintegro si la Administración tarda más de cuatro años en reclamarlo.(...)".

Esto es, conviene tomar en cuenta que la Administración aprecia en este caso la prescripción del plazo para reclamar las cantidades reconocidas en concepto de ayuda, al amparo de los citados artículos 25 Ley General Presupuestaria y 30 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía. Y, este último previene, que "1. Salvo lo establecido por las leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda de la Junta de Andalucía de toda obligación que no se hubiere solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación.

b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.

2. La prescripción se interrumpirá según lo dispuesto en el Código Civil, salvo lo establecido en leyes especiales.(...)".

Así, en primer término, no resulta posible aplicar al presente supuesto en orden a ponderar la eficacia interruptiva de las actuaciones realizadas por la Administración o por el propio beneficiario la jurisprudencia que esgrime la demandada en su contestación a la demanda y que se ampara en la aplicación de los preceptos que regulan las labores de comprobación de la justificación formal de la ayuda para su liquidación y pago o ejercicio de la acción de reintegro. Son actuaciones administrativas de naturaleza esencialmente diferente a aquellas cuya prescripción declara la resolución ahora impugnada y que con sustento en el citado artículo 30 del Decreto Legislativo 1/2010 vienen únicamente a posibilitar la reclamación de cantidades adeudadas ante la Administración.

Por otra parte, no resulta acorde a los principios de buena fe y de confianza legítima que debe marcar las relaciones entre la Administración pública y los ciudadanos que eventuales demoras o incumplimientos que no resultan imputables a estos últimos, sean empleados como justificación para la desatención por parte de la Administración pública de sus propias obligaciones, máxime cuando estas aparecen reconocidas en resoluciones firmes.

Y por último, y como vienen a sustentar precisamente los razonamientos contenidos en aquella sentencia nuestra anteriormente transcrita, es indudable que el plazo para reclamar obligaciones líquidas frente a la Administración es susceptible de ser interrumpido; así, lo permite el anterior precepto y lo dicen los fundamentos de aquella sentencia nuestra que intenta hacer valer la propia demandada.

Pues bien, como afirma la recurrente y admite la propia demandada, existe un requerimiento realizado en fecha 2 de noviembre de 2017 por la Administración al recurrente, orientado a reclamar documentación justificativa de la ayuda, que fue debidamente atendido por la beneficiaria aportando la documentación que estimaba le era reclamada, y que presenta una indudable virtualidad interruptiva de plazo que pretende hacer valer la demandada para declarar la prescripción del derecho de la recurrente a reclamar el importe dependiente de la ayuda. Esto es, el citado requerimiento impide estimar expirado el plazo de cuatro años desde la presentación de la documentación justificativa con fecha 27 de diciembre de 2013 y reclamación de pago, conforme a lo fijado en la resolución de concesión, hasta la reclamación de 11 de diciembre de 2018. Como sostiene la recurrente, a través de este requerimiento, la Administración solicitó documentación adicional a efectos de liquidar los valores adeudados, equivalentes al 25% de la subvención concedida, o, en su caso, a iniciar el procedimiento de reintegro y evitar el pago de dichas cantidades adeudadas. La realización extemporánea de este requerimiento a efectos de verificar la completitud de la documentación justificativa de la ayuda para proceder a su liquidación y pago, no puede presentar la trascendencia que pretende la demandada en orden a rechazar su eficacia interruptora del plazo de prescripción, pues la jurisprudencia que esgrime se hace en orden a la aplicación del plazo de prescripción contenido en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones , previsto para que la Administración proceda al ejercicio de la acción de reintegro, que no es la que se articula en este caso.

Ahora se aplica el meritado artículo 30 del Decreto Legislativo 1/2010 , en cuyo apartado segundo, previene que la prescripción se interrumpirá según lo dispuesto en el Código Civil, salvo lo establecido en leyes especiales. Y, en este caso, el señalado requerimiento de 2 de noviembre de 2017 se incardina en las actuaciones susceptibles de interrumpir el cómputo de plazo para formular la reclamación que contempla el anterior precepto, pues el artículo 1973 del Código civil dispone que la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor. Y, en este caso, es manifiesto que el requerimiento realizado por la Administración se hizo en orden a liquidar el importe de la ayuda que debía abonar en su caso a la beneficiaria de la ayuda; y, la ulterior aportación de la documentación justificativa, con el fin de que se procediere a su liquidación y pago, de modo que interrumpió el cómputo del plazo de cuatro años. Trascendencia que desde luego tuvieron asimismo las reclamaciones de pago presentadas en los meses de diciembre de 2013 y de 2018.

Por ello, no concurren los presupuestos tomados en consideración por la Administración demandada para declarar la prescripción del derecho al cobro de la cuantía restante (25%) de la subvención otorgada en el expediente 10035-CS/11. El recurso debe por lo tanto ser estimado.

La similitud de cuestiones fácticas y jurídicas planteadas, con independencia de las concretas cuantías y otras circunstancias -irrelevantes en cuanto a la solución jurídica a adoptar-, nos llevan, como decimos, a la estimación del recurso.

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia, la Letrada de la Junta de Andalucía, preparó recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, tuvo preparado mediante auto de 17 de noviembre de 2022, que al tiempo, ordeno remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 18 de mayo de 2023, cuya parte dispositiva dice literalmente:

" 1º) Admitir a trámite el presente recurso de casación preparado por la Abogada de la Generalitat de Catalunya, contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña Nº 2773/2021, de 7-6-2021 (RA 59/2020), que desestima el recurso de apelación contra la sentencia 280/2019, de 18-11-2019, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 10 de Barcelona, que estima en parte el recurso en materia de segunda actividad en un puesto del Cuerpo de los Mossos d'Esquadra.

2º) Precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine el alcance de los efectos económicos de una resolución de adscripción a un puesto no policial de un funcionario de las fuerzas de seguridad, y si estos se pueden retrotraer a la fecha de la resolución del INSS de declaración de incapacidad permanente total de este funcionario, entendiendo que a esa fecha existían ya los supuestos de hecho necesarios, en los términos del artículo 39.1 y 3, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3º) Identificar como precepto que, en principio, será objeto de interpretación, el artículo 39.1 y 3, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos.".

CUARTO.- Por diligencia de ordenación de 29 de mayo de 2023, habiendo sido admitido a trámite el recurso de casación, y recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se establece que una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará. La Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta, presentó escrito de interposición del recurso de casación el 11 de julio de 2022, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlos y unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia de 22 de septiembre de 2022 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, Sección Primera, con base en las consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia recurrida de conformidad con lo señalado por esta parte y, en consecuencia, desestime íntegramente la demanda."

QUINTO.- Por Providencia de 14 de septiembre de 2023, se tiene por interpuesto recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y personada, para que pueda oponerse al recurso en el plazo de treinta días, lo que efectuó el Procurador de los Tribunales Antonio Ostos Moreno en nombre y representación de la Federación Andaluza de Transportes (FATRANS) mediante escrito de oposición de fecha 10 de noviembre de 2023, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyo con el siguiente SUPLICO:

" Tenga por presentado este escrito y por formulada, en tiempo y forma, OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN 8814/2022, interpuesto frente a la Sentencia de fecha 22 de septiembre de 2022, dictada en el Procedimiento Ordinario 137/2021 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Sevilla y, en virtud de lo expuesto dicte Sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación interpuesto, confirmando la sentencia recurrida e imponiéndole al recurrente las costas del presente proceso. "

SEXTO.- Por providencia de 20 de diciembre de 2023, se acuerda no ha lugar al señalamiento de vista; y por providencia 10 de junio de 2024 se designo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señala este recurso para votación y fallo el 8 de octubre de 2024, fecha en que tuvo lugar el acto.