Sentencia Contencioso-Administrativo 27/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 8292/2022 de 19 de enero del 2026

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso referido a la impugnación de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura y por la representación procesal del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022, que estimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas frente al Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta Extremadura, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, cuyo artículo 4.6, apartados a) y c), se anulan en el único sentido de entender que en los referidos apartados no puede excluirse a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

La sentencia impugnada, cuya fundamentación jurídica hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, sustenta el pronunciamiento anulatorio de los apartados a) y c) del artículo 6.4 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, que dispone que el personal de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible estará integrado por un Director o Directora que tenga la titulación en Arquitectura o equivalente, y por personal técnico, entre los cuales una persona con titulación en Arquitectura o Arquitectura Técnica o Ingeniería de la Edificación o titulo equivalente, partiendo de las previsiones contenidas en el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que establece la obligación de las autoridades competentes que establezcan limites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio de motivar su necesidad en la salvaguarda de una razón imperiosa de interés general imponiendo, además, que cualquier requisito o restricción deberá ser proporcionado.

También se cita como parámetro de enjuiciamiento lo dispuesto en el articulo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que recoge los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, y que establece que Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

Partiendo del recordatorio de la jurisprudencia relativa a las competencias de las profesiones tituladas, se refiere que los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica, y la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que complementa y modifica la regulación establecida en la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, poseen competencias especificas en materia urbanística, por lo que, al deber dar prevalencia al principio de libertad de acceso con inidoneidad sobre la exclusividad y monopolio computacional, la limitación del personal que puede desempeñar su función Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial sostenible a arquitectos, arquitectos técnicos e ingenieros de edificación, constituye una limitación vedada por la jurisprudencia sentada en aplicación de la normativa relativa a las titulaciones

El recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura se fundamenta en la alegación de que la sentencia impugnada infringe la doctrina del Tribunal Supremo sobre cualificación técnica exigible en trabajos específicos, recogida, entre otras, en la sentencia de 25 de enero de 2006, donde se establecía la cualificación de arquitecto exigible en la redacción de proyectos urbanísticos en razón de la naturaleza de los mismos.

Se menciona, también, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2016 (RC 2156/2014), en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de una función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta.

En segundo termino, se denuncia la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la potestad de auto organización de las Comunidades Autónomas, que garantiza que puede conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo.

Asimismo, se invoca la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara que rige, en este ámbito, el principio de suficiencia frente al criterio de exhaustividad, de lo que se desprende que lo que resulta determinante no es si existe alguna profesión que no se haya contemplado, sino si las incluidas son razonables y están directamente relacionadas con el puesto a cubrir.

En tercer termino, se aduce la vulneración de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos,

El recurso de casación interpuesto por el Consejo Superior de colegios de Arquitectos de España aduce, en primer termino, que la sentencia del Tribunal Superior del Justicia de Extremadura vulnera y desconoce la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre las competencias de las profesiones tituladas y acerca del principio de libertad de acceso con idoneidad.

En segundo termino, se aduce la infracción de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, puesto que los Ingenieros Técnicos de obras publicas, ni por su titulación ni por sus especialidades, ostentan competencias para redactar instrumentos de ordenación territorial urbanística e instrumentos de gestión.

En tercer termino, se argumenta que la sentencia impugnada interpreta de forma errónea las competencias de los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en proyectos de obras civiles, al confundir las mismas con los instrumentos de ordenación urbanística y ordenación del territorio, para los cuales no están facultados.

También se alega que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ha aplicado indebidamente el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que se infringen.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo y acerca de la jurisprudencia que estimamos relevante para el enjuiciamiento del presente recurso de casación

Antes de abordar las cuestiones jurídicas planteadas por las partes recurrentes, procede reseñar el marco jurídico que resulta aplicable, así como recordar el contexto jurisprudencial que resulta relevante para resolver los presentes recursos de casación :

A) EL Derecho de la Unión Europea

El artículo 4 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, bajo el epígrafe «Definiciones», en su apartado 8, dispone:

«razón imperiosa de interés general», razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural »

B) El Derecho Estatal

El artículo 1 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, dispone:

«1. Los Arquitectos e Ingenieros técnicos, una vez cumplidos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, tendrán la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.

2. A los efectos previstos en esta Ley se considera como especialidad cada una de las enumeradas en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las escuelas de Arquitectos e Ingeniería-Técnica.»

El artículo 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, dispone:

«1. Corresponden a los Ingenieros técnicos, dentro de su respectiva especialidad, las siguientes atribuciones profesionales:

a) La redacción y firma de proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación, demolición, fabricación, instalación, montaje o explotación de bienes muebles o inmuebles en sus respectivos casos, tanto con carácter principal como accesorio, siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación.

b) La dirección de las actividades objeto de los proyectos a que se refiere el apartado anterior, incluso cuando los proyectos hubieren sido elaborados por un tercero.

c) La realización de mediciones, cálculos, valoraciones, tasaciones, peritaciones, estudios, informes, planos de labores y otros trabajos análogos.

d) El ejercicio de la docencia en sus diversos grados en los casos y términos previstos en la normativa correspondiente y, en particular, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria.

e) La dirección de toda clase de industrias o explotaciones y el ejercicio, en general respecto de ellas, de las actividades a que se refieren los apartados anteriores.

2. Corresponden a los Arquitectos técnicos todas las atribuciones profesionales descritas en el apartado primero de este artículo, en relación a su especialidad de ejecución de obras; con sujeción a las prescripciones de la legislación del sector de la edificación.

La facultad de elaborar proyectos descrita en el párrafo a), se refiere a los de toda clase dé obras y construcciones que, con arreglo a la expresada legislación, no precisen de proyecto arquitectónico, a los de intervenciones parciales en edificios construidas que no alteren su configuración arquitectónica, a los de demolición y a los de organización, seguridad, control y economía de obras de edificación de cualquier naturaleza.

3. Corresponden a los Ingenieros técnicos de Obras Públicas todas las atribuciones profesionales descritas en el apartado primero de este artículo, en relación a sus especialidades respectivas, con sujeción en cada caso a las prescripciones de la legislación reguladora de las obras públicas.

4. Además de lo dispuesto en los tres primeros apartados de este artículo, los Arquitectos e Ingenieros técnicos tendrán igualmente aquellos otros derechos y atribuciones profesionales reconocidos en el ordenamiento jurídico vigente, así como las que sus disposiciones reguladoras reconocían a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros.

Las atribuciones profesionales que en la presente Ley se reconocen a los Arquitectos e Ingenieros técnicos corresponderán también a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros, siempre que hubieran accedido o accedan a la especialidad correspondiente de la arquitectura o ingeniería técnica conforme a lo dispuesto en la normativa que regula la utilización de las nuevas titulaciones.»

El artículo 3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, bajo el epígrafe «definiciones», en su apartado 11, dispone:

««Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural »

El artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, bajo la rubrica «Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes.», dispone:

<<1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.>>

B) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2016 (RC 2156/2014), en relación con las competencias de las profesiones tituladas, dijimos:

«Ante todo procede recordar la jurisprudencia de esta Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010) y 3 de diciembre de 2010 (casación 5467/2006), citándose en esta última, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1961/2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:

<< (...) con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido>>.

Ahora bien, como dijimos en la sentencia también citada de 19 de octubre de 2015 (casación 1482/2013), esa interpretación jurisprudencial amplia debe proyectarse sobre los concretos preceptos legales que se refieren a los distintos tipos de obras y edificaciones y a la titulación o titulaciones habilitadas para la realización de los proyectos correspondientes.

Entrando entonces a examinar el caso que nos ocupa, debe notarse que la Sala de instancia no vincula de manera exclusiva la redacción del proyecto al que se refiere la controversia a una determinada titulación, pues lo que afirma la sentencia recurrida es, únicamente, que ese proyecto no puede ser redactado por un Ingeniero Técnico Industrial por quedar aquél fuera del ámbito de atribuciones de esta titulación.

[...]

Siendo ello así, entendemos que la sentencia recurrida no vulnera las atribuciones que el artículo 2.1.a/ de la citada Ley 12/1986 reconoce ingenieros técnicos en orden a la redacción y firma de proyectos. Sucede que la atribución competencial la realiza ese precepto en favor de los Ingenieros técnicos dentro de su respectiva especialidad;y viene referida a proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación o demolición de inmuebles <<...siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación>>.Por tanto, la atribución competencial conferida en el citado artículo 2.1.a/ de la Ley 12/1986 debe ser interpretada en concordancia con la regulación relativa al contenido de la "especialidad de electrónica industrial", que es la que ostenta el técnico firmante del proyecto y que la Sala de instancia compara con el contenido propio de otra especialidad -la "especialidad eléctrica"- con la que sin duda guarda más directa relación el proyecto que se examina; y aquella atribución competencial también debe ser puesta en relación con la normativa, asimismo citada en la sentencia recurrida, que establece el límite máximo de potencia permitido a los proyectos suscritos por peritos industriales.»

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1464/2021, de 13 de diciembre de 2021 (RC 4486/2019), en relación con el significado conceptual y alcance del principio jurisprudencial de libertad de acceso con idoneidad, dijimos:

«Ello engarza con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con las competencias de las profesiones tituladas, en la que se ha defendido la prevalencia del principio de "libertad de acceso con idoneidad" sobre el de exclusividad y monopolio competencial, pero en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de la función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta. Así la STS de 25 de abril de 2016 (rec. casación nº 2156/2014 fundamento jurídico tercero) afirma:

«Ante todo procede recordar la jurisprudencia de esta Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010) y 3 de diciembre de 2010 (casación 5467/2006), citándose en esta última, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1961/ 2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:

" [...] con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido".

Ahora bien, como dijimos en la sentencia también citada de 19 de octubre de 2015 (casación 1482/2013), esa interpretación jurisprudencial amplia debe proyectarse sobre los concretos preceptos legales que se refieren a los distintos tipos de obras y edificaciones y a la titulación o titulaciones habilitadas para la realización de los proyectos correspondientes»»

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1587/2021, de 23 de diciembre de 2021 (RC 4580/2020), en relación con la reserva a los arquitectos de la labor profesional de redacción y dirección de determinados proyectos constructivos, dijimos:

«Las previsiones de la LOE, contenidas en sus artículos 2 y 10, establecen una reserva para la redacción de proyectos a determinados profesionales, pero dicha reserva está justificada y no supone vulneración alguna de las normas sobre competencia, pues se fundamentan en la existencia de un interés general para llevarlo a cabo: la seguridad pública y la particular de la persona y bienes de quienes resulten usuarios de los edificios sujetos a dichos proyectos.

En este sentido el artículo 1 de la Ley 12/1986 reconoce a los Ingenieros Técnicos la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.

El principio general es, pues, el de especialidad que resulte propio de cada titulación profesional, que no cabe confundir con una posible capacitación técnica, siendo claro que el ámbito propio de los Ingenieros será aquel que se derive de la concreta especialidad que a cada uno corresponda, no siendo el mismo el de un titulado "agrícola", que el de un "industrial", "naval", "forestal", etc., lo que es extensible tanto si el técnico lo es de primer o segundo ciclo (o graduado o máster), y sin que en ningún caso pueda establecerse igualdad de especialidades y correlativas atribuciones entre profesionales de la ingeniería que de la arquitectura.

En definitiva, es el principio de idoneidad del técnico en cuestión el que determina si puede o no quedar excluido de la redacción o dirección de determinados proyectos constructivos y la LOE para el caso de proyectos que tengan por objeto la construcción de edificios para los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del artículo 2, entre ellos el administrativo, como ocurre en el presente caso, considera como idóneos a los profesionales con la titulación académica y profesional habilitante de arquitecto. La reserva que lleva a cabo la LOE en favor de determinados profesionales, se produce también en favor de los Ingenieros Civiles y los Ingenieros de Obras Públicas, para otros supuestos distintos»

En la ulterior sentencia de esta Sala núm. 31/2022, de 18 de enero de 2022 (RC 3674//2019), sostuvimos:

«No cabe duda que la conservación y utilización de los edificios tiene que ver con la seguridad de los edificios, el urbanismo y la seguridad de las personas por cuanto su utilización, su uso normal no suponga un riesgo de accidente para las personas o transeúntes ( artículo 3.1.b LOE) .

C)La resolución del Ayuntamiento no introduce límites al ejercicio de una actividad económica, sino que aplicó la LOE y la jurisprudencia que establecen que, en el ámbito de la edificación residencial, las ITEs deben estar redactadas por arquitectos, arquitectos técnicos o aparejadores. Además, sí están acreditadas las razones de interés general basadas en la protección y garantía de la seguridad de los edificios en interés de los usuarios.

En consecuencia, la competencia profesional para intervenir en las inspecciones técnicas de edificaciones y en los informes de evaluación de edificios, está en relación con la formación y conocimiento para proyectar y dirigir el edificio del que se trate en cada caso.

Esa justificación -como recoge la STS de 13 de diciembre de 2021- se encuentra en la propia LOE que ha sido interpretada ya por este Tribunal Supremo estableciendo una jurisprudencia que la Sala de instancia no tiene en cuenta argumentado que en tales pronunciamientos no se analizó la posible incidencia de la LGUM en este ámbito cuando sí se ha valorado, aunque no sea de forma explícita, la necesidad y la proporcionalidad de tal reserva. »

TERCERO.- Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se fundamentan el recurso de casación.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se refiere en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 8 de junio de 2023, consiste en completar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico segundo a fin de aclarar si una regulación reglamentaria, como es el Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, respeta el principio de "libertad de acceso con idoneidad", o, por el contrario, constituye una restricción de acceso a la actividad económica de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al exigir que el Director/Directora de cada Oficina Técnica de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS) tenga la titulación en arquitectura o equivalente [ apartado a) del artículo 4.6 del citado Decreto 143/2021], y de que esté integrada, como mínimo, por personal técnico con titulación en arquitectura o arquitectura técnica o ingeniería de la edificación o título equivalente [apartado c) del mismo artículo 4.6].

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una aplicación que se revela inadecuada del principio de libertad de acceso con idoneidad, consagrado por la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, entre otras, en las sentencias de 24 de marzo de 2006 (RC 2921/2003), 10 de noviembre de 2008 (RC 399/2006), 22 de abril de 2009 (RC 10048/2003), 13 de diciembre de 2021 (RC 4486/2019) y 18 de enero de 2022 (RC 3674/2019), al sostener que procede declarar la nulidad de los apartados a) y c) del artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, en cuanto, respectivamente, limitan a un profesional con titulación en Arquitectura o equivalente la posibilidad de ser designado Director o Directora de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS), y reservan a profesionales con titulación en Arquitectura, Arquitectura Técnica o Ingeniería de la Edificación la capacidad para integrarse como personal técnico, excluyendo, a estos efectos, los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, pues no consideramos convincente el argumento de que dichos profesionales de la rama de ingeniería técnica posean competencias técnicas específicas en materia urbanística exigibles para el desarrollo de las actividades encomendadas, lo que determinaría -según razona la sentencia- que la reglamentación enjuiciada incurra en una limitación vedada por la jurisprudencia relativa a la interpretación del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y del artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación con las previsiones de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, y el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica.

En efecto, apreciamos que el Tribunal de instancia no ha efectuado correctamente el juicio de ponderación acerca de la idoneidad profesional requerida para desarrollar la actividad de dirección de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible, que instituye la Junta de Extremadura, en ejercicio de su potestad de autoorganización, para prestar asistencia técnica a los municipios en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística y territorial, vivienda, habitabilidad, accesibilidad y movilidad, según se dispone expresamente en el artículo 4.5 del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 143/2021, de 21 de diciembre, ya que consideramos que la prescripción regulatoria concerniente a que el Director o Directora dispongan de una cualificación profesional específica, referida a la titulación en Arquitectura o equivalente, que le habilite para ejercer funciones incardinables en las tareas propias del "Management público", en relación con las materias encomendadas que se corresponden con la formación y conocimientos teóricos y prácticos propios de los estudios de arquitectura, no resulta contraria al principio de libertad de acceso a la prestación de servicios profesionales con idoneidad, que se infiere del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Tampoco estimamos que dicha regulación, que determina la estructura organizativa de las Oficinas Técnicas y la cualificación de los puestos de trabajo que integran las mencionadas Oficinas Técnicas, sea innecesaria o desproporcionada, constituya una barrera ilegítima al ejercicio de actividades económicas, tal como aduce la defensa letrada de la parte recurrida, lesiva del derecho a la no discriminación, o del derecho de acceso a un empleo público en condiciones de igualdad, en la medida que su finalidad es procurar una eficaz gestión de los servicios de asesoría técnica referidos a la actividad urbanística de los municipios que facilite el ejercicio efectivo y pleno de las competencias locales en esta materia que tienen encomendadas, según dispone el artículo 4.4 del Decreto 143/2021.

La determinación regulatoria de que titulados en Arquitectura, Arquitectura Técnica, Ingeniería de la Edificación o equivalente, formen parte del personal técnico de las Oficinas Técnicas no constituye una restricción de la libertad de acceso con idoneidad, pues no es óbice para que los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas puedan integrarse como personal técnico cuando sean requeridos para desarrollar tareas acordes con sus competencias profesionales, según se previene en el artículo 4.6 del Decreto 143/2021, que permite la ampliación del personal técnico, dado el carácter multidisciplinario que impregna la configuración de las Oficinas Técnicas, y a que la norma reglamentaria se limita a definir la estructura organizativa básica de estos servicios.

Por ello, compartimos la tesis argumental impugnatoria que desarrollan las partes recurrentes, que aducen que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura impugnada contraviene la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo referida a la cualificación técnica exigible para ejercer una determinada actividad (en particular, la relativa a la competencia de los arquitectos para redactar instrumentos de planeamiento urbanístico), e interpreta de forma errónea las competencias de los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en obras civiles, pues no tiene cobertura legal la extensión exhorbitante de sus atribuciones profesionales a la función cualificada de asesoramiento en materia de redacción de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que reviste una especial complejidad, y desborda el marco de sus competencias profesionales, a tenor de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, y el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica.

En suma, sostenemos que, tal como aduce la defensa letrada del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ha aplicado indebidamente la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, al no apreciar que el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura impugnado, al exigir una cualificación profesional específica referida a la titulación de Arquitectura o equivalente, no contraviene el principio de libertad de acceso con idoneidad, debido a que dicha norma reglamentaria se adopta en el marco de su potestad de autoorganización de los puestos de trabajo, y no interfiere en las atribuciones profesionales conferidas legalmente a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

CUARTO.- Sobre la fijación de la doctrina jurisprudencial.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos en el precedente fundamento jurídico tercero, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

El artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en relación con lo dispuesto en el artículo 4.8 de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, debe interpretarse, a la luz del principio jurisprudencial de libertad de acceso con idoneidad, en el sentido de que no se opone a una regulación reglamentaria de una Comunidad Autónoma que, en virtud de su potestad de autoorganización, instituye Oficinas Técnicas de asesoramiento a los municipios en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística y territorial, vivienda, habitabilidad, accesibilidad y movilidad, desarrollo rural, conservación y protección del medio ambiente y patrimonio cultural, cuya dirección se encomienda a profesionales titulados en Arquitectura o equivalente, y que está integrada por personal técnico cualificado en posesión de la titulación en Arquitectura, Arquitectura Técnica, o Ingeniería de la Edificación o equivalente, cuando, como acontece en el caso que enjuiciamos, el cumplimiento de dichos requisitos de competencia profesional resultan justificados de forma objetiva por concurrir razones imperiosas de interés general, referidas a bienes jurídicos relacionados con la protección del entorno territorial y urbano, así como la conservación del medio ambiente y del patrimonio histórico y cultural, siempre que sean proporcionados, no sean discriminatorios, y sean congruentes con la formación exigible, en términos de capacidad e idoneidad, para el desempeño de estas actividades y el ejercicio del dichas funciones de asesoramiento especializado.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura, y por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022, que casamos y anulamos.

Y de conformidad con lo dispuesto en el articulo 93.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en razón de los razonamientos expuestos determinantes de la fijación de doctrina jurisprudencial, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas contra el artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación, ni de las originadas en el proceso de instancia, al concurrir el presupuesto de serias dudas de Derecho.

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso referido a la impugnación de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura y por la representación procesal del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022, que estimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas frente al Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta Extremadura, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, cuyo artículo 4.6, apartados a) y c), se anulan en el único sentido de entender que en los referidos apartados no puede excluirse a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

La sentencia impugnada, cuya fundamentación jurídica hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, sustenta el pronunciamiento anulatorio de los apartados a) y c) del artículo 6.4 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, que dispone que el personal de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible estará integrado por un Director o Directora que tenga la titulación en Arquitectura o equivalente, y por personal técnico, entre los cuales una persona con titulación en Arquitectura o Arquitectura Técnica o Ingeniería de la Edificación o titulo equivalente, partiendo de las previsiones contenidas en el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que establece la obligación de las autoridades competentes que establezcan limites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio de motivar su necesidad en la salvaguarda de una razón imperiosa de interés general imponiendo, además, que cualquier requisito o restricción deberá ser proporcionado.

También se cita como parámetro de enjuiciamiento lo dispuesto en el articulo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que recoge los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, y que establece que Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

Partiendo del recordatorio de la jurisprudencia relativa a las competencias de las profesiones tituladas, se refiere que los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica, y la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que complementa y modifica la regulación establecida en la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, poseen competencias especificas en materia urbanística, por lo que, al deber dar prevalencia al principio de libertad de acceso con inidoneidad sobre la exclusividad y monopolio computacional, la limitación del personal que puede desempeñar su función Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial sostenible a arquitectos, arquitectos técnicos e ingenieros de edificación, constituye una limitación vedada por la jurisprudencia sentada en aplicación de la normativa relativa a las titulaciones

El recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura se fundamenta en la alegación de que la sentencia impugnada infringe la doctrina del Tribunal Supremo sobre cualificación técnica exigible en trabajos específicos, recogida, entre otras, en la sentencia de 25 de enero de 2006, donde se establecía la cualificación de arquitecto exigible en la redacción de proyectos urbanísticos en razón de la naturaleza de los mismos.

Se menciona, también, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2016 (RC 2156/2014), en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de una función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta.

En segundo termino, se denuncia la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la potestad de auto organización de las Comunidades Autónomas, que garantiza que puede conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo.

Asimismo, se invoca la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara que rige, en este ámbito, el principio de suficiencia frente al criterio de exhaustividad, de lo que se desprende que lo que resulta determinante no es si existe alguna profesión que no se haya contemplado, sino si las incluidas son razonables y están directamente relacionadas con el puesto a cubrir.

En tercer termino, se aduce la vulneración de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos,

El recurso de casación interpuesto por el Consejo Superior de colegios de Arquitectos de España aduce, en primer termino, que la sentencia del Tribunal Superior del Justicia de Extremadura vulnera y desconoce la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre las competencias de las profesiones tituladas y acerca del principio de libertad de acceso con idoneidad.

En segundo termino, se aduce la infracción de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, puesto que los Ingenieros Técnicos de obras publicas, ni por su titulación ni por sus especialidades, ostentan competencias para redactar instrumentos de ordenación territorial urbanística e instrumentos de gestión.

En tercer termino, se argumenta que la sentencia impugnada interpreta de forma errónea las competencias de los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en proyectos de obras civiles, al confundir las mismas con los instrumentos de ordenación urbanística y ordenación del territorio, para los cuales no están facultados.

También se alega que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ha aplicado indebidamente el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que se infringen.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo y acerca de la jurisprudencia que estimamos relevante para el enjuiciamiento del presente recurso de casación

Antes de abordar las cuestiones jurídicas planteadas por las partes recurrentes, procede reseñar el marco jurídico que resulta aplicable, así como recordar el contexto jurisprudencial que resulta relevante para resolver los presentes recursos de casación :

A) EL Derecho de la Unión Europea

El artículo 4 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, bajo el epígrafe «Definiciones», en su apartado 8, dispone:

«razón imperiosa de interés general», razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural »

B) El Derecho Estatal

El artículo 1 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, dispone:

«1. Los Arquitectos e Ingenieros técnicos, una vez cumplidos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, tendrán la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.

2. A los efectos previstos en esta Ley se considera como especialidad cada una de las enumeradas en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las escuelas de Arquitectos e Ingeniería-Técnica.»

El artículo 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, dispone:

«1. Corresponden a los Ingenieros técnicos, dentro de su respectiva especialidad, las siguientes atribuciones profesionales:

a) La redacción y firma de proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación, demolición, fabricación, instalación, montaje o explotación de bienes muebles o inmuebles en sus respectivos casos, tanto con carácter principal como accesorio, siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación.

b) La dirección de las actividades objeto de los proyectos a que se refiere el apartado anterior, incluso cuando los proyectos hubieren sido elaborados por un tercero.

c) La realización de mediciones, cálculos, valoraciones, tasaciones, peritaciones, estudios, informes, planos de labores y otros trabajos análogos.

d) El ejercicio de la docencia en sus diversos grados en los casos y términos previstos en la normativa correspondiente y, en particular, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria.

e) La dirección de toda clase de industrias o explotaciones y el ejercicio, en general respecto de ellas, de las actividades a que se refieren los apartados anteriores.

2. Corresponden a los Arquitectos técnicos todas las atribuciones profesionales descritas en el apartado primero de este artículo, en relación a su especialidad de ejecución de obras; con sujeción a las prescripciones de la legislación del sector de la edificación.

La facultad de elaborar proyectos descrita en el párrafo a), se refiere a los de toda clase dé obras y construcciones que, con arreglo a la expresada legislación, no precisen de proyecto arquitectónico, a los de intervenciones parciales en edificios construidas que no alteren su configuración arquitectónica, a los de demolición y a los de organización, seguridad, control y economía de obras de edificación de cualquier naturaleza.

3. Corresponden a los Ingenieros técnicos de Obras Públicas todas las atribuciones profesionales descritas en el apartado primero de este artículo, en relación a sus especialidades respectivas, con sujeción en cada caso a las prescripciones de la legislación reguladora de las obras públicas.

4. Además de lo dispuesto en los tres primeros apartados de este artículo, los Arquitectos e Ingenieros técnicos tendrán igualmente aquellos otros derechos y atribuciones profesionales reconocidos en el ordenamiento jurídico vigente, así como las que sus disposiciones reguladoras reconocían a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros.

Las atribuciones profesionales que en la presente Ley se reconocen a los Arquitectos e Ingenieros técnicos corresponderán también a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros, siempre que hubieran accedido o accedan a la especialidad correspondiente de la arquitectura o ingeniería técnica conforme a lo dispuesto en la normativa que regula la utilización de las nuevas titulaciones.»

El artículo 3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, bajo el epígrafe «definiciones», en su apartado 11, dispone:

««Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural »

El artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, bajo la rubrica «Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes.», dispone:

<<1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.>>

B) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2016 (RC 2156/2014), en relación con las competencias de las profesiones tituladas, dijimos:

«Ante todo procede recordar la jurisprudencia de esta Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010) y 3 de diciembre de 2010 (casación 5467/2006), citándose en esta última, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1961/2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:

<< (...) con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido>>.

Ahora bien, como dijimos en la sentencia también citada de 19 de octubre de 2015 (casación 1482/2013), esa interpretación jurisprudencial amplia debe proyectarse sobre los concretos preceptos legales que se refieren a los distintos tipos de obras y edificaciones y a la titulación o titulaciones habilitadas para la realización de los proyectos correspondientes.

Entrando entonces a examinar el caso que nos ocupa, debe notarse que la Sala de instancia no vincula de manera exclusiva la redacción del proyecto al que se refiere la controversia a una determinada titulación, pues lo que afirma la sentencia recurrida es, únicamente, que ese proyecto no puede ser redactado por un Ingeniero Técnico Industrial por quedar aquél fuera del ámbito de atribuciones de esta titulación.

[...]

Siendo ello así, entendemos que la sentencia recurrida no vulnera las atribuciones que el artículo 2.1.a/ de la citada Ley 12/1986 reconoce ingenieros técnicos en orden a la redacción y firma de proyectos. Sucede que la atribución competencial la realiza ese precepto en favor de los Ingenieros técnicos dentro de su respectiva especialidad;y viene referida a proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación o demolición de inmuebles <<...siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación>>.Por tanto, la atribución competencial conferida en el citado artículo 2.1.a/ de la Ley 12/1986 debe ser interpretada en concordancia con la regulación relativa al contenido de la "especialidad de electrónica industrial", que es la que ostenta el técnico firmante del proyecto y que la Sala de instancia compara con el contenido propio de otra especialidad -la "especialidad eléctrica"- con la que sin duda guarda más directa relación el proyecto que se examina; y aquella atribución competencial también debe ser puesta en relación con la normativa, asimismo citada en la sentencia recurrida, que establece el límite máximo de potencia permitido a los proyectos suscritos por peritos industriales.»

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1464/2021, de 13 de diciembre de 2021 (RC 4486/2019), en relación con el significado conceptual y alcance del principio jurisprudencial de libertad de acceso con idoneidad, dijimos:

«Ello engarza con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con las competencias de las profesiones tituladas, en la que se ha defendido la prevalencia del principio de "libertad de acceso con idoneidad" sobre el de exclusividad y monopolio competencial, pero en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de la función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta. Así la STS de 25 de abril de 2016 (rec. casación nº 2156/2014 fundamento jurídico tercero) afirma:

«Ante todo procede recordar la jurisprudencia de esta Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010) y 3 de diciembre de 2010 (casación 5467/2006), citándose en esta última, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1961/ 2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:

" [...] con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido".

Ahora bien, como dijimos en la sentencia también citada de 19 de octubre de 2015 (casación 1482/2013), esa interpretación jurisprudencial amplia debe proyectarse sobre los concretos preceptos legales que se refieren a los distintos tipos de obras y edificaciones y a la titulación o titulaciones habilitadas para la realización de los proyectos correspondientes»»

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1587/2021, de 23 de diciembre de 2021 (RC 4580/2020), en relación con la reserva a los arquitectos de la labor profesional de redacción y dirección de determinados proyectos constructivos, dijimos:

«Las previsiones de la LOE, contenidas en sus artículos 2 y 10, establecen una reserva para la redacción de proyectos a determinados profesionales, pero dicha reserva está justificada y no supone vulneración alguna de las normas sobre competencia, pues se fundamentan en la existencia de un interés general para llevarlo a cabo: la seguridad pública y la particular de la persona y bienes de quienes resulten usuarios de los edificios sujetos a dichos proyectos.

En este sentido el artículo 1 de la Ley 12/1986 reconoce a los Ingenieros Técnicos la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.

El principio general es, pues, el de especialidad que resulte propio de cada titulación profesional, que no cabe confundir con una posible capacitación técnica, siendo claro que el ámbito propio de los Ingenieros será aquel que se derive de la concreta especialidad que a cada uno corresponda, no siendo el mismo el de un titulado "agrícola", que el de un "industrial", "naval", "forestal", etc., lo que es extensible tanto si el técnico lo es de primer o segundo ciclo (o graduado o máster), y sin que en ningún caso pueda establecerse igualdad de especialidades y correlativas atribuciones entre profesionales de la ingeniería que de la arquitectura.

En definitiva, es el principio de idoneidad del técnico en cuestión el que determina si puede o no quedar excluido de la redacción o dirección de determinados proyectos constructivos y la LOE para el caso de proyectos que tengan por objeto la construcción de edificios para los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del artículo 2, entre ellos el administrativo, como ocurre en el presente caso, considera como idóneos a los profesionales con la titulación académica y profesional habilitante de arquitecto. La reserva que lleva a cabo la LOE en favor de determinados profesionales, se produce también en favor de los Ingenieros Civiles y los Ingenieros de Obras Públicas, para otros supuestos distintos»

En la ulterior sentencia de esta Sala núm. 31/2022, de 18 de enero de 2022 (RC 3674//2019), sostuvimos:

«No cabe duda que la conservación y utilización de los edificios tiene que ver con la seguridad de los edificios, el urbanismo y la seguridad de las personas por cuanto su utilización, su uso normal no suponga un riesgo de accidente para las personas o transeúntes ( artículo 3.1.b LOE) .

C)La resolución del Ayuntamiento no introduce límites al ejercicio de una actividad económica, sino que aplicó la LOE y la jurisprudencia que establecen que, en el ámbito de la edificación residencial, las ITEs deben estar redactadas por arquitectos, arquitectos técnicos o aparejadores. Además, sí están acreditadas las razones de interés general basadas en la protección y garantía de la seguridad de los edificios en interés de los usuarios.

En consecuencia, la competencia profesional para intervenir en las inspecciones técnicas de edificaciones y en los informes de evaluación de edificios, está en relación con la formación y conocimiento para proyectar y dirigir el edificio del que se trate en cada caso.

Esa justificación -como recoge la STS de 13 de diciembre de 2021- se encuentra en la propia LOE que ha sido interpretada ya por este Tribunal Supremo estableciendo una jurisprudencia que la Sala de instancia no tiene en cuenta argumentado que en tales pronunciamientos no se analizó la posible incidencia de la LGUM en este ámbito cuando sí se ha valorado, aunque no sea de forma explícita, la necesidad y la proporcionalidad de tal reserva. »

TERCERO.- Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se fundamentan el recurso de casación.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se refiere en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 8 de junio de 2023, consiste en completar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico segundo a fin de aclarar si una regulación reglamentaria, como es el Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, respeta el principio de "libertad de acceso con idoneidad", o, por el contrario, constituye una restricción de acceso a la actividad económica de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al exigir que el Director/Directora de cada Oficina Técnica de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS) tenga la titulación en arquitectura o equivalente [ apartado a) del artículo 4.6 del citado Decreto 143/2021], y de que esté integrada, como mínimo, por personal técnico con titulación en arquitectura o arquitectura técnica o ingeniería de la edificación o título equivalente [apartado c) del mismo artículo 4.6].

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una aplicación que se revela inadecuada del principio de libertad de acceso con idoneidad, consagrado por la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, entre otras, en las sentencias de 24 de marzo de 2006 (RC 2921/2003), 10 de noviembre de 2008 (RC 399/2006), 22 de abril de 2009 (RC 10048/2003), 13 de diciembre de 2021 (RC 4486/2019) y 18 de enero de 2022 (RC 3674/2019), al sostener que procede declarar la nulidad de los apartados a) y c) del artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, en cuanto, respectivamente, limitan a un profesional con titulación en Arquitectura o equivalente la posibilidad de ser designado Director o Directora de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS), y reservan a profesionales con titulación en Arquitectura, Arquitectura Técnica o Ingeniería de la Edificación la capacidad para integrarse como personal técnico, excluyendo, a estos efectos, los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, pues no consideramos convincente el argumento de que dichos profesionales de la rama de ingeniería técnica posean competencias técnicas específicas en materia urbanística exigibles para el desarrollo de las actividades encomendadas, lo que determinaría -según razona la sentencia- que la reglamentación enjuiciada incurra en una limitación vedada por la jurisprudencia relativa a la interpretación del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y del artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación con las previsiones de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, y el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica.

En efecto, apreciamos que el Tribunal de instancia no ha efectuado correctamente el juicio de ponderación acerca de la idoneidad profesional requerida para desarrollar la actividad de dirección de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible, que instituye la Junta de Extremadura, en ejercicio de su potestad de autoorganización, para prestar asistencia técnica a los municipios en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística y territorial, vivienda, habitabilidad, accesibilidad y movilidad, según se dispone expresamente en el artículo 4.5 del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 143/2021, de 21 de diciembre, ya que consideramos que la prescripción regulatoria concerniente a que el Director o Directora dispongan de una cualificación profesional específica, referida a la titulación en Arquitectura o equivalente, que le habilite para ejercer funciones incardinables en las tareas propias del "Management público", en relación con las materias encomendadas que se corresponden con la formación y conocimientos teóricos y prácticos propios de los estudios de arquitectura, no resulta contraria al principio de libertad de acceso a la prestación de servicios profesionales con idoneidad, que se infiere del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Tampoco estimamos que dicha regulación, que determina la estructura organizativa de las Oficinas Técnicas y la cualificación de los puestos de trabajo que integran las mencionadas Oficinas Técnicas, sea innecesaria o desproporcionada, constituya una barrera ilegítima al ejercicio de actividades económicas, tal como aduce la defensa letrada de la parte recurrida, lesiva del derecho a la no discriminación, o del derecho de acceso a un empleo público en condiciones de igualdad, en la medida que su finalidad es procurar una eficaz gestión de los servicios de asesoría técnica referidos a la actividad urbanística de los municipios que facilite el ejercicio efectivo y pleno de las competencias locales en esta materia que tienen encomendadas, según dispone el artículo 4.4 del Decreto 143/2021.

La determinación regulatoria de que titulados en Arquitectura, Arquitectura Técnica, Ingeniería de la Edificación o equivalente, formen parte del personal técnico de las Oficinas Técnicas no constituye una restricción de la libertad de acceso con idoneidad, pues no es óbice para que los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas puedan integrarse como personal técnico cuando sean requeridos para desarrollar tareas acordes con sus competencias profesionales, según se previene en el artículo 4.6 del Decreto 143/2021, que permite la ampliación del personal técnico, dado el carácter multidisciplinario que impregna la configuración de las Oficinas Técnicas, y a que la norma reglamentaria se limita a definir la estructura organizativa básica de estos servicios.

Por ello, compartimos la tesis argumental impugnatoria que desarrollan las partes recurrentes, que aducen que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura impugnada contraviene la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo referida a la cualificación técnica exigible para ejercer una determinada actividad (en particular, la relativa a la competencia de los arquitectos para redactar instrumentos de planeamiento urbanístico), e interpreta de forma errónea las competencias de los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en obras civiles, pues no tiene cobertura legal la extensión exhorbitante de sus atribuciones profesionales a la función cualificada de asesoramiento en materia de redacción de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que reviste una especial complejidad, y desborda el marco de sus competencias profesionales, a tenor de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, y el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica.

En suma, sostenemos que, tal como aduce la defensa letrada del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ha aplicado indebidamente la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, al no apreciar que el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura impugnado, al exigir una cualificación profesional específica referida a la titulación de Arquitectura o equivalente, no contraviene el principio de libertad de acceso con idoneidad, debido a que dicha norma reglamentaria se adopta en el marco de su potestad de autoorganización de los puestos de trabajo, y no interfiere en las atribuciones profesionales conferidas legalmente a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

CUARTO.- Sobre la fijación de la doctrina jurisprudencial.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos en el precedente fundamento jurídico tercero, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

El artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en relación con lo dispuesto en el artículo 4.8 de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, debe interpretarse, a la luz del principio jurisprudencial de libertad de acceso con idoneidad, en el sentido de que no se opone a una regulación reglamentaria de una Comunidad Autónoma que, en virtud de su potestad de autoorganización, instituye Oficinas Técnicas de asesoramiento a los municipios en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística y territorial, vivienda, habitabilidad, accesibilidad y movilidad, desarrollo rural, conservación y protección del medio ambiente y patrimonio cultural, cuya dirección se encomienda a profesionales titulados en Arquitectura o equivalente, y que está integrada por personal técnico cualificado en posesión de la titulación en Arquitectura, Arquitectura Técnica, o Ingeniería de la Edificación o equivalente, cuando, como acontece en el caso que enjuiciamos, el cumplimiento de dichos requisitos de competencia profesional resultan justificados de forma objetiva por concurrir razones imperiosas de interés general, referidas a bienes jurídicos relacionados con la protección del entorno territorial y urbano, así como la conservación del medio ambiente y del patrimonio histórico y cultural, siempre que sean proporcionados, no sean discriminatorios, y sean congruentes con la formación exigible, en términos de capacidad e idoneidad, para el desempeño de estas actividades y el ejercicio del dichas funciones de asesoramiento especializado.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura, y por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022, que casamos y anulamos.

Y de conformidad con lo dispuesto en el articulo 93.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en razón de los razonamientos expuestos determinantes de la fijación de doctrina jurisprudencial, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas contra el artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación, ni de las originadas en el proceso de instancia, al concurrir el presupuesto de serias dudas de Derecho.

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso referido a la impugnación de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura y por la representación procesal del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022, que estimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas frente al Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta Extremadura, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, cuyo artículo 4.6, apartados a) y c), se anulan en el único sentido de entender que en los referidos apartados no puede excluirse a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

La sentencia impugnada, cuya fundamentación jurídica hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, sustenta el pronunciamiento anulatorio de los apartados a) y c) del artículo 6.4 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, que dispone que el personal de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible estará integrado por un Director o Directora que tenga la titulación en Arquitectura o equivalente, y por personal técnico, entre los cuales una persona con titulación en Arquitectura o Arquitectura Técnica o Ingeniería de la Edificación o titulo equivalente, partiendo de las previsiones contenidas en el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que establece la obligación de las autoridades competentes que establezcan limites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio de motivar su necesidad en la salvaguarda de una razón imperiosa de interés general imponiendo, además, que cualquier requisito o restricción deberá ser proporcionado.

También se cita como parámetro de enjuiciamiento lo dispuesto en el articulo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que recoge los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, y que establece que Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

Partiendo del recordatorio de la jurisprudencia relativa a las competencias de las profesiones tituladas, se refiere que los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica, y la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que complementa y modifica la regulación establecida en la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, poseen competencias especificas en materia urbanística, por lo que, al deber dar prevalencia al principio de libertad de acceso con inidoneidad sobre la exclusividad y monopolio computacional, la limitación del personal que puede desempeñar su función Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial sostenible a arquitectos, arquitectos técnicos e ingenieros de edificación, constituye una limitación vedada por la jurisprudencia sentada en aplicación de la normativa relativa a las titulaciones

El recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura se fundamenta en la alegación de que la sentencia impugnada infringe la doctrina del Tribunal Supremo sobre cualificación técnica exigible en trabajos específicos, recogida, entre otras, en la sentencia de 25 de enero de 2006, donde se establecía la cualificación de arquitecto exigible en la redacción de proyectos urbanísticos en razón de la naturaleza de los mismos.

Se menciona, también, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2016 (RC 2156/2014), en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de una función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta.

En segundo termino, se denuncia la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la potestad de auto organización de las Comunidades Autónomas, que garantiza que puede conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo.

Asimismo, se invoca la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara que rige, en este ámbito, el principio de suficiencia frente al criterio de exhaustividad, de lo que se desprende que lo que resulta determinante no es si existe alguna profesión que no se haya contemplado, sino si las incluidas son razonables y están directamente relacionadas con el puesto a cubrir.

En tercer termino, se aduce la vulneración de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos,

El recurso de casación interpuesto por el Consejo Superior de colegios de Arquitectos de España aduce, en primer termino, que la sentencia del Tribunal Superior del Justicia de Extremadura vulnera y desconoce la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre las competencias de las profesiones tituladas y acerca del principio de libertad de acceso con idoneidad.

En segundo termino, se aduce la infracción de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, puesto que los Ingenieros Técnicos de obras publicas, ni por su titulación ni por sus especialidades, ostentan competencias para redactar instrumentos de ordenación territorial urbanística e instrumentos de gestión.

En tercer termino, se argumenta que la sentencia impugnada interpreta de forma errónea las competencias de los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en proyectos de obras civiles, al confundir las mismas con los instrumentos de ordenación urbanística y ordenación del territorio, para los cuales no están facultados.

También se alega que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ha aplicado indebidamente el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que se infringen.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo y acerca de la jurisprudencia que estimamos relevante para el enjuiciamiento del presente recurso de casación

Antes de abordar las cuestiones jurídicas planteadas por las partes recurrentes, procede reseñar el marco jurídico que resulta aplicable, así como recordar el contexto jurisprudencial que resulta relevante para resolver los presentes recursos de casación :

A) EL Derecho de la Unión Europea

El artículo 4 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, bajo el epígrafe «Definiciones», en su apartado 8, dispone:

«razón imperiosa de interés general», razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural »

B) El Derecho Estatal

El artículo 1 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, dispone:

«1. Los Arquitectos e Ingenieros técnicos, una vez cumplidos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, tendrán la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.

2. A los efectos previstos en esta Ley se considera como especialidad cada una de las enumeradas en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las escuelas de Arquitectos e Ingeniería-Técnica.»

El artículo 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, dispone:

«1. Corresponden a los Ingenieros técnicos, dentro de su respectiva especialidad, las siguientes atribuciones profesionales:

a) La redacción y firma de proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación, demolición, fabricación, instalación, montaje o explotación de bienes muebles o inmuebles en sus respectivos casos, tanto con carácter principal como accesorio, siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación.

b) La dirección de las actividades objeto de los proyectos a que se refiere el apartado anterior, incluso cuando los proyectos hubieren sido elaborados por un tercero.

c) La realización de mediciones, cálculos, valoraciones, tasaciones, peritaciones, estudios, informes, planos de labores y otros trabajos análogos.

d) El ejercicio de la docencia en sus diversos grados en los casos y términos previstos en la normativa correspondiente y, en particular, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria.

e) La dirección de toda clase de industrias o explotaciones y el ejercicio, en general respecto de ellas, de las actividades a que se refieren los apartados anteriores.

2. Corresponden a los Arquitectos técnicos todas las atribuciones profesionales descritas en el apartado primero de este artículo, en relación a su especialidad de ejecución de obras; con sujeción a las prescripciones de la legislación del sector de la edificación.

La facultad de elaborar proyectos descrita en el párrafo a), se refiere a los de toda clase dé obras y construcciones que, con arreglo a la expresada legislación, no precisen de proyecto arquitectónico, a los de intervenciones parciales en edificios construidas que no alteren su configuración arquitectónica, a los de demolición y a los de organización, seguridad, control y economía de obras de edificación de cualquier naturaleza.

3. Corresponden a los Ingenieros técnicos de Obras Públicas todas las atribuciones profesionales descritas en el apartado primero de este artículo, en relación a sus especialidades respectivas, con sujeción en cada caso a las prescripciones de la legislación reguladora de las obras públicas.

4. Además de lo dispuesto en los tres primeros apartados de este artículo, los Arquitectos e Ingenieros técnicos tendrán igualmente aquellos otros derechos y atribuciones profesionales reconocidos en el ordenamiento jurídico vigente, así como las que sus disposiciones reguladoras reconocían a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros.

Las atribuciones profesionales que en la presente Ley se reconocen a los Arquitectos e Ingenieros técnicos corresponderán también a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros, siempre que hubieran accedido o accedan a la especialidad correspondiente de la arquitectura o ingeniería técnica conforme a lo dispuesto en la normativa que regula la utilización de las nuevas titulaciones.»

El artículo 3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, bajo el epígrafe «definiciones», en su apartado 11, dispone:

««Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural »

El artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, bajo la rubrica «Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes.», dispone:

<<1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.>>

B) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2016 (RC 2156/2014), en relación con las competencias de las profesiones tituladas, dijimos:

«Ante todo procede recordar la jurisprudencia de esta Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010) y 3 de diciembre de 2010 (casación 5467/2006), citándose en esta última, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1961/2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:

<< (...) con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido>>.

Ahora bien, como dijimos en la sentencia también citada de 19 de octubre de 2015 (casación 1482/2013), esa interpretación jurisprudencial amplia debe proyectarse sobre los concretos preceptos legales que se refieren a los distintos tipos de obras y edificaciones y a la titulación o titulaciones habilitadas para la realización de los proyectos correspondientes.

Entrando entonces a examinar el caso que nos ocupa, debe notarse que la Sala de instancia no vincula de manera exclusiva la redacción del proyecto al que se refiere la controversia a una determinada titulación, pues lo que afirma la sentencia recurrida es, únicamente, que ese proyecto no puede ser redactado por un Ingeniero Técnico Industrial por quedar aquél fuera del ámbito de atribuciones de esta titulación.

[...]

Siendo ello así, entendemos que la sentencia recurrida no vulnera las atribuciones que el artículo 2.1.a/ de la citada Ley 12/1986 reconoce ingenieros técnicos en orden a la redacción y firma de proyectos. Sucede que la atribución competencial la realiza ese precepto en favor de los Ingenieros técnicos dentro de su respectiva especialidad;y viene referida a proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación o demolición de inmuebles <<...siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación>>.Por tanto, la atribución competencial conferida en el citado artículo 2.1.a/ de la Ley 12/1986 debe ser interpretada en concordancia con la regulación relativa al contenido de la "especialidad de electrónica industrial", que es la que ostenta el técnico firmante del proyecto y que la Sala de instancia compara con el contenido propio de otra especialidad -la "especialidad eléctrica"- con la que sin duda guarda más directa relación el proyecto que se examina; y aquella atribución competencial también debe ser puesta en relación con la normativa, asimismo citada en la sentencia recurrida, que establece el límite máximo de potencia permitido a los proyectos suscritos por peritos industriales.»

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1464/2021, de 13 de diciembre de 2021 (RC 4486/2019), en relación con el significado conceptual y alcance del principio jurisprudencial de libertad de acceso con idoneidad, dijimos:

«Ello engarza con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con las competencias de las profesiones tituladas, en la que se ha defendido la prevalencia del principio de "libertad de acceso con idoneidad" sobre el de exclusividad y monopolio competencial, pero en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de la función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta. Así la STS de 25 de abril de 2016 (rec. casación nº 2156/2014 fundamento jurídico tercero) afirma:

«Ante todo procede recordar la jurisprudencia de esta Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010) y 3 de diciembre de 2010 (casación 5467/2006), citándose en esta última, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1961/ 2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:

" [...] con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido".

Ahora bien, como dijimos en la sentencia también citada de 19 de octubre de 2015 (casación 1482/2013), esa interpretación jurisprudencial amplia debe proyectarse sobre los concretos preceptos legales que se refieren a los distintos tipos de obras y edificaciones y a la titulación o titulaciones habilitadas para la realización de los proyectos correspondientes»»

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1587/2021, de 23 de diciembre de 2021 (RC 4580/2020), en relación con la reserva a los arquitectos de la labor profesional de redacción y dirección de determinados proyectos constructivos, dijimos:

«Las previsiones de la LOE, contenidas en sus artículos 2 y 10, establecen una reserva para la redacción de proyectos a determinados profesionales, pero dicha reserva está justificada y no supone vulneración alguna de las normas sobre competencia, pues se fundamentan en la existencia de un interés general para llevarlo a cabo: la seguridad pública y la particular de la persona y bienes de quienes resulten usuarios de los edificios sujetos a dichos proyectos.

En este sentido el artículo 1 de la Ley 12/1986 reconoce a los Ingenieros Técnicos la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.

El principio general es, pues, el de especialidad que resulte propio de cada titulación profesional, que no cabe confundir con una posible capacitación técnica, siendo claro que el ámbito propio de los Ingenieros será aquel que se derive de la concreta especialidad que a cada uno corresponda, no siendo el mismo el de un titulado "agrícola", que el de un "industrial", "naval", "forestal", etc., lo que es extensible tanto si el técnico lo es de primer o segundo ciclo (o graduado o máster), y sin que en ningún caso pueda establecerse igualdad de especialidades y correlativas atribuciones entre profesionales de la ingeniería que de la arquitectura.

En definitiva, es el principio de idoneidad del técnico en cuestión el que determina si puede o no quedar excluido de la redacción o dirección de determinados proyectos constructivos y la LOE para el caso de proyectos que tengan por objeto la construcción de edificios para los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del artículo 2, entre ellos el administrativo, como ocurre en el presente caso, considera como idóneos a los profesionales con la titulación académica y profesional habilitante de arquitecto. La reserva que lleva a cabo la LOE en favor de determinados profesionales, se produce también en favor de los Ingenieros Civiles y los Ingenieros de Obras Públicas, para otros supuestos distintos»

En la ulterior sentencia de esta Sala núm. 31/2022, de 18 de enero de 2022 (RC 3674//2019), sostuvimos:

«No cabe duda que la conservación y utilización de los edificios tiene que ver con la seguridad de los edificios, el urbanismo y la seguridad de las personas por cuanto su utilización, su uso normal no suponga un riesgo de accidente para las personas o transeúntes ( artículo 3.1.b LOE) .

C)La resolución del Ayuntamiento no introduce límites al ejercicio de una actividad económica, sino que aplicó la LOE y la jurisprudencia que establecen que, en el ámbito de la edificación residencial, las ITEs deben estar redactadas por arquitectos, arquitectos técnicos o aparejadores. Además, sí están acreditadas las razones de interés general basadas en la protección y garantía de la seguridad de los edificios en interés de los usuarios.

En consecuencia, la competencia profesional para intervenir en las inspecciones técnicas de edificaciones y en los informes de evaluación de edificios, está en relación con la formación y conocimiento para proyectar y dirigir el edificio del que se trate en cada caso.

Esa justificación -como recoge la STS de 13 de diciembre de 2021- se encuentra en la propia LOE que ha sido interpretada ya por este Tribunal Supremo estableciendo una jurisprudencia que la Sala de instancia no tiene en cuenta argumentado que en tales pronunciamientos no se analizó la posible incidencia de la LGUM en este ámbito cuando sí se ha valorado, aunque no sea de forma explícita, la necesidad y la proporcionalidad de tal reserva. »

TERCERO.- Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se fundamentan el recurso de casación.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se refiere en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 8 de junio de 2023, consiste en completar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico segundo a fin de aclarar si una regulación reglamentaria, como es el Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, respeta el principio de "libertad de acceso con idoneidad", o, por el contrario, constituye una restricción de acceso a la actividad económica de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al exigir que el Director/Directora de cada Oficina Técnica de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS) tenga la titulación en arquitectura o equivalente [ apartado a) del artículo 4.6 del citado Decreto 143/2021], y de que esté integrada, como mínimo, por personal técnico con titulación en arquitectura o arquitectura técnica o ingeniería de la edificación o título equivalente [apartado c) del mismo artículo 4.6].

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una aplicación que se revela inadecuada del principio de libertad de acceso con idoneidad, consagrado por la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, entre otras, en las sentencias de 24 de marzo de 2006 (RC 2921/2003), 10 de noviembre de 2008 (RC 399/2006), 22 de abril de 2009 (RC 10048/2003), 13 de diciembre de 2021 (RC 4486/2019) y 18 de enero de 2022 (RC 3674/2019), al sostener que procede declarar la nulidad de los apartados a) y c) del artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, en cuanto, respectivamente, limitan a un profesional con titulación en Arquitectura o equivalente la posibilidad de ser designado Director o Directora de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS), y reservan a profesionales con titulación en Arquitectura, Arquitectura Técnica o Ingeniería de la Edificación la capacidad para integrarse como personal técnico, excluyendo, a estos efectos, los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, pues no consideramos convincente el argumento de que dichos profesionales de la rama de ingeniería técnica posean competencias técnicas específicas en materia urbanística exigibles para el desarrollo de las actividades encomendadas, lo que determinaría -según razona la sentencia- que la reglamentación enjuiciada incurra en una limitación vedada por la jurisprudencia relativa a la interpretación del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y del artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en relación con las previsiones de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, y el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica.

En efecto, apreciamos que el Tribunal de instancia no ha efectuado correctamente el juicio de ponderación acerca de la idoneidad profesional requerida para desarrollar la actividad de dirección de las Oficinas Técnicas de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible, que instituye la Junta de Extremadura, en ejercicio de su potestad de autoorganización, para prestar asistencia técnica a los municipios en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística y territorial, vivienda, habitabilidad, accesibilidad y movilidad, según se dispone expresamente en el artículo 4.5 del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 143/2021, de 21 de diciembre, ya que consideramos que la prescripción regulatoria concerniente a que el Director o Directora dispongan de una cualificación profesional específica, referida a la titulación en Arquitectura o equivalente, que le habilite para ejercer funciones incardinables en las tareas propias del "Management público", en relación con las materias encomendadas que se corresponden con la formación y conocimientos teóricos y prácticos propios de los estudios de arquitectura, no resulta contraria al principio de libertad de acceso a la prestación de servicios profesionales con idoneidad, que se infiere del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Tampoco estimamos que dicha regulación, que determina la estructura organizativa de las Oficinas Técnicas y la cualificación de los puestos de trabajo que integran las mencionadas Oficinas Técnicas, sea innecesaria o desproporcionada, constituya una barrera ilegítima al ejercicio de actividades económicas, tal como aduce la defensa letrada de la parte recurrida, lesiva del derecho a la no discriminación, o del derecho de acceso a un empleo público en condiciones de igualdad, en la medida que su finalidad es procurar una eficaz gestión de los servicios de asesoría técnica referidos a la actividad urbanística de los municipios que facilite el ejercicio efectivo y pleno de las competencias locales en esta materia que tienen encomendadas, según dispone el artículo 4.4 del Decreto 143/2021.

La determinación regulatoria de que titulados en Arquitectura, Arquitectura Técnica, Ingeniería de la Edificación o equivalente, formen parte del personal técnico de las Oficinas Técnicas no constituye una restricción de la libertad de acceso con idoneidad, pues no es óbice para que los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas puedan integrarse como personal técnico cuando sean requeridos para desarrollar tareas acordes con sus competencias profesionales, según se previene en el artículo 4.6 del Decreto 143/2021, que permite la ampliación del personal técnico, dado el carácter multidisciplinario que impregna la configuración de las Oficinas Técnicas, y a que la norma reglamentaria se limita a definir la estructura organizativa básica de estos servicios.

Por ello, compartimos la tesis argumental impugnatoria que desarrollan las partes recurrentes, que aducen que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura impugnada contraviene la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo referida a la cualificación técnica exigible para ejercer una determinada actividad (en particular, la relativa a la competencia de los arquitectos para redactar instrumentos de planeamiento urbanístico), e interpreta de forma errónea las competencias de los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en obras civiles, pues no tiene cobertura legal la extensión exhorbitante de sus atribuciones profesionales a la función cualificada de asesoramiento en materia de redacción de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que reviste una especial complejidad, y desborda el marco de sus competencias profesionales, a tenor de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, y el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica.

En suma, sostenemos que, tal como aduce la defensa letrada del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ha aplicado indebidamente la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, al no apreciar que el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura impugnado, al exigir una cualificación profesional específica referida a la titulación de Arquitectura o equivalente, no contraviene el principio de libertad de acceso con idoneidad, debido a que dicha norma reglamentaria se adopta en el marco de su potestad de autoorganización de los puestos de trabajo, y no interfiere en las atribuciones profesionales conferidas legalmente a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

CUARTO.- Sobre la fijación de la doctrina jurisprudencial.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos en el precedente fundamento jurídico tercero, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

El artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en relación con lo dispuesto en el artículo 4.8 de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, y el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, debe interpretarse, a la luz del principio jurisprudencial de libertad de acceso con idoneidad, en el sentido de que no se opone a una regulación reglamentaria de una Comunidad Autónoma que, en virtud de su potestad de autoorganización, instituye Oficinas Técnicas de asesoramiento a los municipios en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística y territorial, vivienda, habitabilidad, accesibilidad y movilidad, desarrollo rural, conservación y protección del medio ambiente y patrimonio cultural, cuya dirección se encomienda a profesionales titulados en Arquitectura o equivalente, y que está integrada por personal técnico cualificado en posesión de la titulación en Arquitectura, Arquitectura Técnica, o Ingeniería de la Edificación o equivalente, cuando, como acontece en el caso que enjuiciamos, el cumplimiento de dichos requisitos de competencia profesional resultan justificados de forma objetiva por concurrir razones imperiosas de interés general, referidas a bienes jurídicos relacionados con la protección del entorno territorial y urbano, así como la conservación del medio ambiente y del patrimonio histórico y cultural, siempre que sean proporcionados, no sean discriminatorios, y sean congruentes con la formación exigible, en términos de capacidad e idoneidad, para el desempeño de estas actividades y el ejercicio del dichas funciones de asesoramiento especializado.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Extremadura, y por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm. 505/2022, de 28 de septiembre de 2022, que casamos y anulamos.

Y de conformidad con lo dispuesto en el articulo 93.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en razón de los razonamientos expuestos determinantes de la fijación de doctrina jurisprudencial, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas contra el artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación, ni de las originadas en el proceso de instancia, al concurrir el presupuesto de serias dudas de Derecho.