Sentencia Contencioso-Administrativo 934/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 5268/2024 de 20 de julio del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 5268/2024 lo interpone la Fundación para la Formación, la Cualificación y el Empleo en el Sector del Metal de Asturias contra la sentencia nº 258/2024, de 22 de marzo, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (procedimiento ordinario nº 398/2023).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ahora recurrida en casación, desestima el recurso contencioso-administrativo que interpuso la citada Fundación contra la resolución de 3 de marzo de 2023 de la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica del Principado de Asturias por la que desestima el recurso de alzada formulado frente a la resolución de 13 de septiembre de 2022, del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias, por la que se pone fin al procedimiento de revocación parcial y reintegro de la subvención concedida para la ejecución, en los años 2017 y 2018, de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados.

En el mismo antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 12 de septiembre de 2024, de admisión del presente recurso.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso; normas que han de ser interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de admisión del recurso declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste determinar, a la luz de la jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en la STS de 8 de mayo de 2023 (casación 5267/2024), si el principio de proporcionalidad es aplicable únicamente en casos de incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, o es aplicable también en casos de incumplimientos de requisitos formales.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con el artículo 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Todo ello -señala el propio auto de admisión del recurso- sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.-Posicionamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de la Fundación para la Formación, la Cualificación y el Empleo en el Sector del Metal de Asturias alega, en síntesis, lo siguiente:

1/Infracción del principio de proporcionalidad que ha de regir el reintegro y revocación de las subvenciones conforme al artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el artículo 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como la doctrina jurisprudencial fijada por la Sentencia 559/2023, de 8 de mayo (recurso 6094/2021).

El artículo 37.2 de la LGS y el artículo 92 de su Reglamento vienen a introducir en los procedimientos de revocación y reintegro de las subvenciones el principio de proporcionalidad. Dicho principio tiene como finalidad garantizar que las posibles consecuencias negativas que puedan desprenderse de un incumplimiento por parte de los beneficiarios no superen la intensidad de su incumplimiento, de manera que el temor a un procedimiento de reintegro o subvención y sus consecuencias no desalienten a los administrados de acceder a las subvenciones, ya que éstas son la manifestación de una actividad administrativa de fomento que pretende facilitar la realización de actuaciones beneficiosas para el interés público.

Ese principio de proporcionalidad permite que la comprobación del cumplimiento de las obligaciones subvencionales, ya sean las relativas a la realización de la actividad subvencionada como las formales de justificación de la misma, no se realice de manera tan rigorista e inflexible que provoque consecuencias indeseadas para los beneficiarios cuando éstos han dado un cumplimiento significativo a sus obligaciones.

La finalidad de la actividad de fomento o subvencional no es el cumplimiento por los beneficiarios de determinadas obligaciones formales, burocráticas o de justificación, si no la realización de ciertas actividades que reportan un beneficio al interés general por el que deben velar las Administraciones Públicas.

La única razón de existir de las obligaciones de justificación de la subvenciones es comprobar que efectivamente la actividad subvencionada se ha llevado a cabo y que los fondos o recursos públicos otorgados se han destinado a la realización de la misma y no a un mero enriquecimiento de los beneficiarios, pero no son, ni deberían considerarse o tratarse tales obligaciones por las Administraciones como un fin en sí mismo de la actividad de fomento, careciendo de la misma relevancia su cumplimiento que el de la propia actividad subvencionada.

Como se ha indicado anteriormente, en nuestro caso ni la Administración ni la sentencia recurrida han puesto en duda en ningún momento el efectivo cumplimiento de la actividad subvencionada por mi representada. El único incumplimiento en el que ha incurrido mi representada es la entrega extemporánea de cierta documentación justificativa, pero la misma se ha hecho rigurosa y minuciosamente, constando en el expediente administrativo cientos de páginas de documentación justificativa presentada por mi mandante a medida que le resultó posible, dadas las excepcionales circunstancias que le afectaron en sus últimos años de existencia y que llevaron, incluso, al otorgamiento de una subvención directa por el Gobierno del Principado de Asturias por valor de 3.200.000 € para su ordenada disolución.

Consecuentemente, al no aplicarse ese principio de proporcionalidad respecto de las obligaciones formales de justificación de mi representada de su subvención por la Administración recurrida, y confirmarse la actuación administrativa impugnada por la sentencia cuya casación ahora se pretende, se produce un quebranto de lo dispuesto en los artículos 37.2 de la LGS y 92 del RLGS, así como del criterio jurisprudencial expresado por la STS 08/05/2023, F.J 3 y 4.

La sentencia recurrida afirma expresamente en su FJ 6 que, al debatirse en este caso un incumplimiento de obligaciones formales, no resulta de aplicación el artículo 37.2 de la LGS y el principio de proporcionalidad. Eso choca, frontalmente, con la línea jurisprudencial expresada en la STS de 8 de mayo de 2023 que acaba de citarse, así como lo expresado en el Fundamento Jurídico quinto de esa misma resolución judicial, cuando afirma: <>.

También es apreciable una contradicción entre la sentencia recurrida y su fundamentación jurídica y lo establecido por el Tribunal Supremo en su sentencia 575/2022, que en su FJ 4 establece como máxima que el principio de proporcionalidad en el reintegro de subvenciones deberá aplicarse respecto de aquellos casos en los que se produce un incumplimiento en el plazo de pago de la actividad subvencionada, incumplimiento que deberá analizarse a la vista de las circunstancias concretas de cada caso, por tratarse esta de una materia esencialmente casuística.

En este caso no se ha producido ese análisis de las circunstancias concretas del caso y es apreciable a simple vista la contravención injustificada por la sentencia cuya casación se pretende de la doctrina jurisprudencial existente en la materia, lo que se presenta como motivo suficiente para íntegra estimación del presente recurso.

2/Infracción de los principios que han de regir la actuación administrativa, en particular los de eficiencia en la gestión de recursos públicos, buena administración y coordinación entre las Administraciones Públicas, previstos en los artículos 3 y 140.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como el artículo 103 de la Constitución.

Existen en nuestro ordenamiento una serie de principios que deben regir la actuación administrativa y que se recogen en el artículo 3 de la Ley 40/2015. Entre esos principios en el presente caso cabe hablar de los principios de buena administración, eficiencia en la gestión de los recursos públicos y coordinación entre las Administraciones Públicas. Puede decirse que todos ellos se contemplan en el artículo 103 de la Constitución Española y derivan, en realidad, de un derecho fundamental protegido por el artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Humanos: el derecho a una buena administración.

Ese derecho implica la necesidad para las Administraciones Públicas de adherirse a la legalidad vigente en su actuación y, en particular, ejercer sus competencias y funciones de manera coherente y congruente en pro del interés general, sin incurrir en arbitrariedades o contradicciones que hagan peligrar la seguridad jurídica (recogida en el artículo 9.3 de la Constitución Española) .

Las administraciones deben también actuar bajo el principio de personalidad jurídica única, de manera que los administrados no deben tener que hacer frente a actuaciones administrativas contradictorias y sufrir sus consecuencias (como ha sucedido en el presente caso con la promulgación de la Ley 8/2022 y el reintegro y revocación parciales de la Subvención a mi representada).

Asimismo, el artículo 140 de la Ley 40/2015 contiene los principios que han de regir las relaciones interadministrativas y en su apartado e) prevé la coordinación en virtud de la cual existe la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.

Es evidente que en el presente caso esa coordinación entre la Consejería y el SEPEPA ha brillado por su ausencia, resultando perjudicial para los derechos e intereses de mi representada esa falta de coordinación. Concretamente, ha quebrantado el derecho a una buena administración de mi mandante que, como decimos, ha sido receptora de actuaciones contradictoras: por un lado, la concesión de una subvención directa por la Ley 8/2022, para su ordenada disolución y el adecuado cumplimiento de sus obligaciones, y por otro, la revocación y reintegro parciales de la subvención concedida por el SEPEPA, entidad dependiente de la misma Consejería que promovió la promulgación de la Ley 8/2022, siendo ésta una actuación que impidió la consecución de los objetivos para los que fue dictada esa norma y otorgados los 3.200.000 € a mi representada.

Igualmente, y como el patronato de la FMA se encontraba financiado exclusivamente por fondos públicos al momento de dictarse los actos administrativos impugnados, no cabe duda de que se ha producido también una ineficiente gestión de esos recursos públicos y se han adoptado decisiones, por parte del SEPEPA, dependiente de la Consejería de Ciencia, Empresas, Formación y Empleo, contrarias al interés general, máxime cuando, como indicamos, esa Consejería promovió la concesión de una subvención directa a mi mandante de nada menos que de 3.200.000 € para su ordenada extinción.

Existe numerosa jurisprudencia que define y explica en qué consiste y se traduce el derecho a la buena administración del artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Humanos, citándose ahora, como ejemplo la Sentencia 716/2016, de 30 de marzo, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo en el recurso de casación 4059/2013 (ECLI:ES:TS:2016:1278), o la Sentencia, de 22 de noviembre de 2005, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo en el recurso de casación 150/2000 ( ECLI:ES:TS:2005:7040), cuando en su Fundamento Jurídico cuarto se hace eco de las definiciones de los conceptos de coordinación y colaboración en la actuación administrativa sentada por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional.

A pesar de ello, no existe en nuestro ordenamiento jurídico jurisprudencia que establezca, en casos como el presente en el que se enfrentan actuaciones contradictorias de una misma Administración o sus organismos autónomos que tiene como destinatario el mismo administrado, en qué consiste ese derecho de buena administración y el principio de personalidad jurídica única, que debiese ser una traducción del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española, de manera que se garantizase que la falta de coordinación entre las actuaciones administrativas no pueda redundar en ningún caso en el perjuicio del administrado perjudicado, como sucede en el presente caso.

Por ese motivo, es necesario ahora que esa Sala se pronuncie, sentando doctrina acerca de la interpretación y aplicación de ese principio informador de la actuación administrativa y derecho de los administrados en el sentido que ahora se indicará.

3/Pretensiones que esta parte formula y pronunciamientos que se solicitan.

A. Que se fije doctrina jurisprudencial y/o se consolide o matice la ya existente con el siguiente alcance y sentido:

i. Se confirme la doctrina jurisprudencial sentada por la STS 08/05/2023, que entiende de aplicación el principio de proporcionalidad a la valoración de los incumplimientos de obligaciones formales en materia de subvenciones, de manera que si estos no son significativos no puedan dar lugar al reintegro o revocación, si quiera parcial, de las subvenciones.

ii. Se pronuncie sobre la aplicabilidad de los principios de buena administración, de personalidad jurídica única, eficacia y coordinación de la actuación de dos órganos de la misma Administración Pública, que deben garantizar que los actos dictados por esos órganos no tengan consecuencias contradictoras y adversas en los administrados que quebranten su derecho a una buena administración. Concretamente, si en un caso como éste, el respeto de esos principios se traduce en la ilegalidad de los actos administrativos impugnados mediante el presente procedimiento, pues los mismos son contrarios al contenido y el espíritu de la Ley 8/2022, promulgada a instancias de la misma Consejería a la que pertenecen los órganos que han dictado esos actos administrativos.

B. Que se case y anule totalmente la sentencia impugnada y con arreglo a la doctrina jurisprudencial fijada, consolidada o matizada ut supray a las normas y jurisprudencia citadas como vulneradas en la Consideración segunda del presente escrito se resuelvan todas las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, se proceda a la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi mandante contra la Resolución de 3 de marzo de 2023 del Consejero de Industria, Empleo y Promoción Económica del Principado de Asturias, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 13 de septiembre de 2022 del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias, por la que se pone fin al procedimiento de revocación parcial y reintegro de la subvención concedida para la ejecución en los años 2017 y 2018, de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados y, en consecuencia:

i. Se declaren nulos, anulen o revoquen y deje sin efecto ambos acuerdos.

ii. Se impongan las costas de ambas instancias a la Administración.

La anulación de la sentencia recurrida y la fijación de la doctrina señalada no debe llevar a la retroacción de actuaciones sino al pronunciamiento de la Sala a la que nos dirigimos sobre el fondo del asunto. A este respecto, además de la cita del artículo 93.1 de la LJCA, es oportuno mencionar la sentencia 441/2021, de 25 de marzo, de la Sección Segunda de esa Sala, recurso 3607/2019, F.J. 3 ( ECLI:ES:TS:2021:1145) así como el Acuerdo del Pleno no Jurisdiccional de esa Sala, de 3 de noviembre de 2021, y, en concreto, su apartado VI.

CUARTO.-Planteamiento de la parte recurrida.

El letrado del Principado de Asturias sustenta su oposición al recurso de casación en los postulados que siguen.

1/El recurrente aduce que la sentencia recurrida afirma expresamente en su FJ 6 que, al debatirse en este caso un incumplimiento de obligaciones formales, no resulta de aplicación el artículo 37.2 LGS y el principio de proporcionalidad, lo que choca frontalmente con la línea jurisprudencial expresada en los FF.JJ 3 y 4 de la STS de 8 de mayo de 2023 (recurso 6094/2021). Frente a ello, esta representación procesal considera que en el supuesto que nos ocupa no existe el interés casacional invocado. Es más, dicha opinión no es exclusiva, ni tan siquiera original de esta representación, sino que así lo ha apreciado la propia Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo en providencia de 26 de junio de 2024 (recurso de casación 4621/2024), que fue interpuesto por la misma Fundación recurrente frente a la sentencia nº 262/2024, de 22 de marzo, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (procedimiento ordinario 399/2023) siendo idénticos el objeto de impugnación, los sujetos intervinientes (Fundación Metal Asturias y Administración del Principado de Asturias) y los razonamientos esgrimidos en las sentencias desestimatorias dictadas por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias; y el escrito de preparación del recurso de casación en aquella ocasión también era idéntico al que ahora ha sido admitido.

2/Sobre la supuesta infracción del principio de proporcionalidad que ha de regir el reintegro y revocación de las subvenciones conforme al artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el artículo 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como la doctrina jurisprudencial fijada por la Sentencia 559/2023, de 8 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (recurso 6094/2021).

Como ya fue señalado en el proceso de instancia, la recurrente trata de establecer una vinculación entre el cumplimiento de los fines de la subvención por la perceptora de la misma y la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad como consecuencia de haber efectuado la Administración del Principado de Asturias una revocación parcial de las cantidades inicialmente concedidas a la recurrente por parte de esta Administración.

Tal y como se señala en los fundamentos de derecho cuarto a séptimo de la Resolución del SEPEPA de 13 de septiembre de 2022, por la que se ultima el procedimiento de revocación parcial y reintegro de la subvención concedida y se fija el importe a reintegrar (f. 1878 y 1879 del expediente administrativo) lo determinante aquí es la infracción de dos cuestiones clave.

En primer lugar y, de acuerdo con la resolución de 2 de agosto de 2017 del Servicio Público de Empleo (BOPA de 22 de agosto de 2017) y con el artículo 37 LGS, en relación con el artículo 19.3 del citado texto legal, procederá la revocación y consiguiente reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente, desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro en el supuesto de exceso de la financiación obtenida sobre el coste de la actividad subvencionada.

A tal efecto, el punto 10 del apartado decimoséptimo del anexo a la Resolución de 2 de agosto de 2017 del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias, por la que se convocan subvenciones públicas para 2017-2018 con destino a la ejecución de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a los/as trabajadores/as desempleados/as, establece que

"A los efectos de determinar la subvención una vez ejecutada la formación, en las acciones presenciales se considerará que han finalizado la acción formativa aquellos que tuvieran que abandonarla por haber encontrado empleo, siempre que hubiesen realizado, al menos, el 35% de la actividad formativa y, en todo caso, se considerará que un alumno ha finalizado la formación cuando haya asistido, al menos, al 75% de la duración de la acción formativa. (...).

Si se produjeran abandonos de alumnos/as durante el primer cuarto de duración de la acción formativa se podrán incorporar otros trabajadores/as en lugar de aquellos, siempre que estos tengan el nivel formativo correspondiente al curso al que se incorporan".

Por otra parte, el punto 13 del apartado decimoséptimo del anexo a la Resolución de 2 de agosto de 2017 del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias, por la que se convocan subvenciones públicas para 2017-2018 con destino a la ejecución de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a los trabajadores/as desempleados/as, establece que

"De conformidad con el artículo 15.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, el plazo máximo para la justificación será de tres meses tras la finalización de la formación debiendo concluir la ejecución de la totalidad de cursos con antelación suficiente como para presentar ante el Servicio Público de Empleo su adecuada justificación antes del 10 de diciembre de 2018, fecha límite para la justificación de las ayudas. Excepcionalmente, y por razones debidamente justificadas, el Servicio Público de Empleo podrá autorizar la prórroga de dicho plazo.

El gasto se considerará subvencionable cuando se haya procedido a su pago efectivo antes de la fecha límite prevista para la justificación de los cursos y cumpla el resto de requisitos contenidos en la normativa aplicable y en la presente Resolución".

La Orden ESS/1897/2013, de 10 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 34/2008, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, se establece en su artículo 23, punto 3, los requisitos para los tutores: "3. El tutor será el designado por el centro de formación entre los formadores o tutores-formadores que hayan impartido los módulos formativos del certificado de profesionalidad correspondiente".

Consecuentemente, entendemos que la revocación practicada ha sido conforme a todos los preceptos que acabamos de relacionar, encontrándonos ante un claro supuesto de concurrencia de una causa de revocación parcial de la subvención en los importes que han sido reflejados en la resolución administrativa objeto de recurso.

La recurrente entiende que, en aplicación del principio de proporcionalidad, los justificantes de pagos atendidos fuera de plazo se deben considerar pagos justificados y, por tanto, no deben ser objeto de revocación. A tal efecto de contrario se invocaba ya en el recurso de alzada de la vía administrativa la necesaria aplicación al caso de dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sin embargo, como dijimos en su momento, una lectura mínimamente atenta de las mismas revela que, lejos de servir de sustento a las tesis de la recurrente, más bien vienen a respaldar el criterio adoptado por la resolución impugnada. Decimos esto por cuanto lo que se contempla como admisible en dichas resoluciones judiciales no es la realización de pagos extemporáneos sino la justificación extemporánea de los realizados en plazo.

Especial interés reviste la sentencia nº 575/2022, de 17 de mayo, de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, Sección 3ª (recurso de casación 246/2021, ECLI:ES:TS:2022:1918), que analiza de manera expresa si la superación del plazo establecido para pagar los gastos objeto de la subvención conlleva, o no, el reintegro de los gastos no pagados en plazo y, al efecto, distingue con claridad meridiana entre dos supuestos que considera manifiestamente distintos: a) pagos realizados mediante cheques bancarios entregados dentro del plazo de justificación, pero que son hechos efectivos por la entidad recipiendiaria de los mismos con posterioridad a la finalización de dicho plazo y b) cantidades pagadas mediante transferencias efectuadas fuera del plazo de justificación de la subvención. Pues bien, la Sala entiende que debe fijar doctrina casacional de manera distinta en cada uno de los supuestos que acabamos de mencionar.

A esto debemos de añadir que en modo alguno cabría considerar infringido el principio de proporcionalidad cuando resulta más que evidente que no se ha dispuesto el reintegro total de la subvención sino únicamente el de aquellos gastos que incumplieron las previsiones legales, tanto como consecuencia de haberse imputado por la beneficiaria en este apartado de costes docentes gastos por tutorías llevadas a cabo por el personal interno de la entidad que no son docentes en ninguno de los cursos, contraviniendo la Orden TAS/718/2008, en su redacción dada por la Orden ESS/1726/2012, como por haber sido pagados fuera de plazo una serie de gastos.

En relación con lo primero cabe señalar que la Orden TAS/718/2008, en su redacción dada por la Orden ESS/1726/2012 introduce la siguiente modificación al Anexo II de la Orden anteriormente mencionada en materia de costes directos subvencionables como retribuciones docentes: a) las retribuciones de los formadores internos y externos, pudiéndose incluir salarios, seguros sociales, dietas y gastos de locomoción y, en general todos los costes imputables a los formadores en el ejercicio de las actividades de preparación, impartición, tutoría y evaluación a los participantes de la acción formativa.

En relación con lo segundo, en cualquier caso, el artículo 17.3.n) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones es claro a la hora de establecer que la norma reguladora de las bases de las subvenciones debe concretar los criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, siendo tales criterios determinantes para concretar el importe a reintegrar y debiendo responder al principio de proporcionalidad. En el caso que nos ocupa esos criterios fueron fijados en el apartado Decimoséptimo del Anexo a la Resolución de 2 de agosto de 2017 del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias por la que se convocan subvenciones públicas para 2017-2018 con destino a la realización de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a los/as trabajadores/as desempleados/as y, dado que no fueron objeto de recurso por la ahora recurrente, entendemos que en su momento los entendió conformes con el principio de proporcionalidad. No parece coherente oponer ahora una supuesta falta de proporcionalidad cuando no fue este el criterio seguido ante la aprobación de las bases de la subvención.

3/Sobre la supuesta infracción de los principios que han de regir la actuación administrativa, en particular los de eficiencia en la gestión de recursos públicos, buena administración y coordinación entre las Administraciones Públicas, previstos en los artículos 3 y 140 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como el 103 de la Constitución Española.

Se afirma de contrario que conforme señala el propio auto de 17 de julio de 2024, que admite a trámite el presente recurso de casación, el hecho de que no haya expreso pronunciamiento sobre determinadas infracciones y pretensiones no supone la carencia de interés casacional respecto de dichas cuestiones. A partir de esta afirmación, señala la parte recurrente la supuesta existencia de otra serie de cuestiones relacionadas con la identificada como cuestión de interés casacional objetivo por el propio Auto de admisión. En concreto y, como cuestión principal, hace mención a la supuesta ilegalidad de actos administrativos que entiende contradictorios entre sí y supuestamente vulneradores del principio de buena administración en la actuación administrativa, así como la obligación de coordinación de Administraciones.

Con carácter preliminar, afirmar que esta cuestión es susceptible de constituir objeto del presente recurso de casación pasaría necesariamente por apreciar que ha formado parte del debate suscitado en el procedimiento judicial inicial que dio origen a la sentencia recurrida. A tal efecto, si comprobamos el escrito de demanda en ningún momento se efectuaba argumentación alguna sobre la eficiencia en la gestión de servicios públicos, buena administración y coordinación entre las Administraciones. De hecho, la única referencia que hacía el recurrente en su recurso original como adicional a la de la supuesta infracción del principio de proporcionalidad era la relativa a un supuesto quebranto del principio de confianza legítima (folios 18 y siguientes del escrito de demanda).

Siguiendo este razonamiento, como consecuencia de la estrategia procesal utilizada por el propio recurrente, la sentencia recurrida ninguna referencia hace a las cuestiones que se pretenden ahora traer a colación. Por el contrario, la sentencia basa sus argumentos únicamente en el no quebranto del principio de confianza legítima, la no aplicabilidad al caso del principio de proporcionalidad y la no aplicación al presente supuesto del principio antiformalista (así se puede verse en el FJ 6 de la sentencia recurrida).

Por ello, entendemos que debe rechazarse de plano entrar en un debate jurídico que ni siquiera ha sido suscitado en el procedimiento original y que, por tanto, no constituye parte de la ratio decidencide la sentencia ahora recurrida.

En todo caso, negamos la mayor. Es decir, mostramos nuestro desacuerdo con una supuesta falta de coordinación entre la Consejería de Ciencia, Empresas, Formación y Empleo y el SEPEPA por el hecho de la revocación de la subvención efectuada por esta última. Ninguna conexión existe entre la concesión de una subvención directa por la Consejería a los efectos de una adecuada liquidación y extinción de la Fundación Metal Asturias y el hecho de que el SEPEPA revoque parcialmente una subvención concedida a la misma para la ejecución de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a los/as trabajadores desempleados, dado que en el expediente quedan acreditadas las razones justificativas de la revocación, fundamentadas en el incumplimiento de las bases de la misma.

QUINTO.-Precisiones sobre el objeto del debate casacional.

Como ha quedado antes señalado (antecedente segundo y fundamento jurídico segundo de esta sentencia) la cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso consiste en determinar, a la luz de la jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en la STS de 8 de mayo de 2023 (casación 5267/2024), si el principio de proporcionalidad es aplicable únicamente en casos de incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, o es aplicable también en casos de incumplimientos de requisitos formales. Pues bien, en torno a la cuestión así formulada procede que hagamos dos precisiones.

A/La cuestión que plantea el auto de admisión, tal y como aparece formulada, parece dar por supuesto que en el caso que se examina el incumplimiento que se reprocha a la beneficiaria se refiere a aspectos o requisitos formales, de ahí que se pregunte si a esta clase de incumplimientos resulta de aplicación el principio de proporcionalidad. Sin embargo, seguidamente tendremos que dilucidar si en realidad se trata aquí de un incumplimiento formal pues ese punto no queda enteramente claro ni en la resolución administrativa impugnada en el proceso ni en la sentencia ahora recurrida en casación.

B/En el escrito de interposición del recurso de casación la Fundación recurrente pretende que, además de la cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión, examinemos la infracción de los principios que han de regir la actuación administrativa, en particular los de eficiencia en la gestión de recursos públicos, buena administración y coordinación entre las Administraciones Públicas, previstos en los artículos 3 y 140.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como el artículo 103 de la Constitución. Pues bien, no procede que abordemos la posible vulneración de esas normas y principios a los que se refiere la recurrente.

Como tuvimos ocasión de recordar en nuestras sentencias nº 1185/2025, de 25 de septiembre (casación 1853/2022), nº 1461/2025, de 17 de noviembre (casación 4819/2022, F.J. 6) y nº 433/2026, de 13 de abril (casación 540/2023, F.J. 8), en el Pleno no jurisdiccional de 3 de noviembre de 2021 esta Sala del Tribunal Supremo consideró, al referirse al contenido de la sentencia, que: «(...) La sentencia de casación debe limitar su examen a las infracciones jurídicas planteadas en el escrito de interposición sobre las que previamente se ha apreciado el interés casacional en el auto de admisión, pero puede extenderse a otras infracciones jurídicas asimismo planteadas en el escrito de interposición (y antes anunciadas en el de preparación) siempre y cuando guarden relación de conexidad lógico-jurídica con las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional».

Pues bien, en el caso presente es claro que las cuestiones que la parte recurrente pretende introducir en el debate tienen entidad y sustantividad propia y no guardan relación de conexidad lógico-jurídica con la señalada en el auto de admisión como cuestión de interés casacional, de la que son aquellas enteramente desligables. Por tanto, no procede que entremos a examinarlas.

SEXTO.-Criterio de esta Sala sobre la cuestión de interés casacional.

Ciñéndonos entonces a la cuestión delimitada en el auto de admisión del recurso, comenzaremos señalando que, como vino a recordar la sentencia de esta Sala nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021), y recientemente lo hemos reiterado en STS 406/2026 de 6 de abril (casación 4327/2023, F.J. 6), el principio de proporcionalidad constituye un principio general del derecho que informa todas las actuaciones de la Administración e implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.

Como dijimos en aquellas ocasiones, el principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales ( STC nº 155/1996, de 9 de octubre). Fuera del ámbito de los derechos fundamentales y del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, si bien, en principio, su aplicación se circunscribía al derecho administrativo sancionador, la tendencia de la jurisprudencia ha sido la de expandir su ámbito de aplicación a otras áreas del derecho administrativo como son, por ejemplo, la regulación del sector eléctrico o el ámbito de las ayudas públicas.

En el campo de las ayudas públicas y, más concretamente, en el de subvenciones, esta Sala ha sostenido reiteradamente que, pese a que con carácter general debe exigirse al beneficiario de la subvención una conducta respetuosa con las obligaciones anejas a la ayuda que se le otorga, el principio de proporcionalidad es aplicable en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Así, en el ámbito de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad tiene una orientación claramente finalista puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado esta Sala en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Partiendo de estos postulados que acabamos de enunciar, desde ahora dejamos señalado que, frente a lo que afirman la Administración autonómica recurrida y la sentencia que la confirma, en los procedimientos de reintegro el principio de proporcionalidad no es solo aplicable en casos de incumplimiento de los objetivos o fines para los que fue concedida la subvención sino también, por las mismas razones, en casos de incumplimiento de requisitos formales o procedimentales.

En relación con el ámbito de aplicación del principio de proporcionalidad la sentencia recurrida afirma, de manera un tanto apodíctica, que "este principio pondera el criterio al fijar la cantidad a reintegrar, y tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, pero no tiene razón de ser cuando se trata de gastos no justificados o justificados de manera insuficiente o extemporáneamente". Sin embargo, esa afirmación que hace la Sala de instancia merece ser objetada pues no hay razones para que el principio de proporcionalidad quede enteramente excluido cuando se trata del incumplimiento de obligaciones formales.

Dicho de otro modo, si en lo que se refiere obligaciones sustantivas el incumplimiento del beneficiario admite graduación, atendiendo al grado de cumplimiento general de sus obligaciones, aceptándose que en tales casos opere el principio de proporcionalidad a fin de reducir o atemperar la obligación de reintegro, no se aprecian razones para que este mismo principio no pueda operar también cuando el incumplimiento afecta no ya a las condiciones sustantivas de la subvención sino a obligaciones o requisitos de forma o de procedimiento (por ejemplo, un retraso de escasa entidad en la justificación del cumplimiento de la obligación de inversión o una acreditación de dicho cumplimiento que, siendo incuestionable, se ha realizado por medios distintos a los enunciados en el pliego de condiciones).

En este sentido, nuestra sentencia nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021) declara en su F.J. 5, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

<< (...) Se solicita de este Tribunal que aclare si el principio de proporcionalidad resulta también de aplicación a aquellos casos referidos al incumplimiento a obligaciones formales establecidas al inicio del procedimiento de concesión que impiden su concesión y si la aplicación del principio de proporcionalidad puede hacerse depender del mayor o menor periodo temporal de la superación del plazo legal establecido.

En respuesta a esta cuestión se afirma que el incumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, tanto materiales como formales, para obtener una ayuda puede determinar la perdida de esta o la obligación de reintegro.

El principio de proporcionalidad puede modular el incumplimiento de requisitos formales dependiendo de la naturaleza de estos y de las circunstancias concurrentes [...]>>.

Por tanto, la interpretación mantenida en la sentencia de instancia debe ser corregida pues no cabe excluir de principio que el principio de proporcionalidad pueda operar con relación al incumplimiento de las obligaciones formales del beneficiario de la subvención.

Cosa distinta es que, pese a no ser acertada esa interpretación o formulación general que hace la Sala de instancia, el pronunciamiento final de la sentencia recurrida pueda resultar ajustado a derecho en atención a las concretas circunstancias del caso. Y este es el punto del que ahora pasamos a ocuparnos.

SÉPTIMO.-Sobre los incumplimientos habidos en el caso que se examina.

En cuanto al tipo de incumplimientos en los que incurrió la beneficiaria de la subvención en el caso que estamos examinando, consideramos necesario hacer alguna puntualización.

La resolución administrativa que resolvió el recurso de alzada afirma que

"la resolución [recurrida en alzada] distingue los gastos correctamente justificados de los que no lo han sido, y reclama únicamente el reintegro de estos últimos, por lo que ha de considerarse plenamente respectado el principio de proporcionalidad".

Por tanto, en lo que ahora nos interesa, esta resolución del recurso de alzada no resulta concluyente pues no deja claro si hubo retraso en los pagos o retraso en la justificación de los pagos.

La sentencia recurrida en casación también puede resultar equívoca pues al referirse al principio de proporcionalidad y al que la recurrente denomina principio antiformalista, la Sala de instancia se refiere al incumplimiento de las obligaciones formales; y lo hace en unos términos que pueden inducir a confusión.

Así, ya hemos visto que en el F.J. 6 de la sentencia la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias descarta la aplicación del principio de proporcionalidad cuando el incumplimiento se refiere a la obligación de justificar los gastos realizados, planteamiento que, como ya hemos señalado, no compartimos. Y a continuación, a propósito del principio antiformalista que alegaba la parte actora, el mismo F.J. 6 de la sentencia vuelve a referirse al incumplimiento de las obligaciones formales señalando lo siguiente:

<< (...) Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió (...)>>.

Sin embargo, pese a que estas referencias que en el F.J. 6 de la sentencia se hacen al incumplimiento de las obligaciones formales pueden introducir algún elemento de confusión, lo cierto es que, antes de eso, en el F.J. 5 de la propia sentencia, ha quedado despejada cualquier duda acerca de la naturaleza de las obligaciones cuyo incumplimiento da origen al reintegro que aquí se examina. En concreto, en el citado F.J. 5 de la sentencia recurrida se dice:

"La cuestión nuclear resulta entonces en determinar si los pagos realizados fuera del plazo otorgado para realizar aquella actividad subvencionada pueden ser o no tenidos en cuenta, lo que determinará la conformidad o el desajuste a derecho de las resoluciones administrativas. Ante ello, lo primero que la Sala ha de constatar es que la propia recurrente no cuestiona que tales pagos hayan sido realizados fuera de plazo. [...]

[...]

Esto es, lo que no cabe confundir es la efectiva realización del gasto con su justificación documental. En el presente supuesto no está en cuestión que los pagos se realizaron más allá del plazo fijado, por lo que desde esta perspectiva es correcta la resolución administrativa".

Así las cosas, hemos visto que la resolución administrativa que desestimó el recurso de alzada, aunque se expresa en términos que inducen a confusión acerca de si estamos ante un incumplimiento formal o sustantivo, deja claro que, en la medida en que solo se reclama el reintegro de los gastos que no han sido correctamente justificados, ha de considerarse plenamente respectado el principio de proporcionalidad.

La sentencia recurrida tampoco da una respuesta acertada pues, de un lado, descarta que el principio de proporcionalidad opere cuando se trata del incumplimiento de obligaciones formales pero, al mismo tiempo, de manera contradictoria, la propia sentencia deja claro que el habido en este caso no es un incumplimiento meramente formal, por defecto o retraso en la justificación de determinados pagos, sino de un incumplimiento sustantivo, por la realización tardía de los pagos. Y esta afirmación que hace la sentencia de instancia se refiere a datos fácticos que no pueden ser revisados ahora en casación ( artículo 87.bis.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) .

Por ello, debemos concluir que en el caso que examinamos nos encontramos ante un incumplimiento sustantivo, por la realización tardía de los pagos a que estaba obligada la beneficiaria de la subvención.

OCTAVO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores, a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional delimitada en el auto de admisión del recurso de casación, y en la línea de lo acordado por esta Sala en sentencia nº 559/2023, de 8 de mayo (casación 6094/2021, F.J. 5), debemos declarar lo siguiente:

En el procedimiento de reintegro de subvenciones regulado en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el Reglamento de dicha Ley aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, el principio de proporcionalidad es aplicable cuando el incumplimiento del beneficiario permita su graduación atendiendo al grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Dicho principio de proporcionalidad no es solo aplicable en casos de incumplimiento de los objetivos o fines para los que fue concedida la subvención sino también, por las mismas razones, en casos de incumplimiento de requisitos formales o procedimentales, respecto de los cuales el principio de proporcionalidad puede llevar a modular la respuesta al incumplimiento dependiendo de la naturaleza de los requisitos formales incumplidos y de las circunstancias concurrentes.

NOVENO.-Resolución del recurso.

Por todo ello, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Fundación para la Formación, la Cualificación y el Empleo en el Sector del Metal de Asturias contra la sentencia nº 258/2024, de fecha 22 de marzo, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (procedimiento ordinario nº 398/2023), que debe quedar anulada y sin efecto.

Y entrando entonces a resolver, conforme a lo previsto en el artículo 93.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, las cuestiones y pretensiones formuladas en el proceso, las mismas razones que hemos expuesto al abordar el debate casacional nos llevan a concluir que en el caso al que se refiere la presente controversia no hubo un incumplimiento meramente formal, por defecto o retraso en la justificación de determinados pagos, sino un incumplimiento sustantivo, por la realización tardía de los pagos a que estaba obligada la beneficiaria de la subvención. Y, siendo ello así, entendemos que el principio de proporcionalidad ya ha sido aplicado pues la Administración no ha reclamado en reintegro de la totalidad de la subvención sino el de la parte a que se refiere el incumplimiento; por lo que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

DÉCIMO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Y tampoco procede la imposición de las costas del proceso de instancia pues la controversia planteada suscita dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas; lo que queda corroborado por el hecho mismo de que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y esta Sala del Tribunal Supremo hayamos mantenido pareceres discrepantes, dando lugar a que la sentencia de instancia haya sido casada.

Fallo