Sentencia Contencioso-Administrativo 354/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 6103/2023 de 23 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

La sentencia impugnada en este recurso de casación, de 30 de marzo de 2023, de la Sección Tercera de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, estimó el recurso de apelación número 1229/2022, dirigido contra la sentencia de 16 de junio de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Jaén, que había estimado la impugnación en vía judicial de la denegación de baja colegial por no ejercer la profesión al desempeñarse únicamente funciones docentes de Enfermería.

La sentencia en la primera instancia había, en efecto, acogido la pretensión de anulación de la denegación de la baja, con reconocimiento del derecho al reembolso de las cuotas abonadas, al entender que el solicitante no ejercía la profesión de enfermero, sino que se dedicaba a la docencia, citando lo señalado por el Tribunal Constitucional en la sentencia 3/2013, de 17 de enero, en el sentido de que el requisito de colegiación obligatoria estaba limitado a los casos en los que se afecta, de manera grave y directa, a materias de especial interés público, como la protección de la salud, la integridad física o la seguridad personal o jurídica de las personas físicas, pues la labor de un docente difícilmente produce esa afectación. Añade otro argumento relativo a que, además, se habría producido la estimación de la solicitud por silencio administrativo positivo.

La revocación de la sentencia de la primera instancia se funda, esencialmente, en el rechazo de que se haya producido silencio administrativo positivo y, sin perjuicio del detalle con el que se ha consignado en los antecedentes, en que la docencia, consistente en la transmisión de conocimientos propios de la profesión de Enfermería, se inserta en el ejercicio de dicha profesión, habiendo sido precisamente la titulación en Enfermería la que ha habilitado al interesado para tal docencia, estando la colegiación obligatoria amparada por el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, y por los artículos 7 y 52 de los Estatutos Generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería, en relación con el artículo 10 de los Estatutos del Colegio de Jaén, sin que a ello se oponga la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en sus sentencias 3/2013 y 201/2013, atendido lo establecido en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en especial, a la previsión de la disposición transitoria cuarta.

2. El auto de admisión

El auto de admisión del recurso de casación se centra en el tema relativo a si el desempeño de la docencia implica el ejercicio profesional, advirtiendo de la existencia de un precedente, constituido por la sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 2010 (recurso 957/2009), precisando que el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia reside en ratificar, reafirmar, reformar, completar o, en su caso, reconsiderar el criterio de la referida sentencia para determinar si el ejercicio de la docencia supone desempeño de la profesión de enfermería a efectos de la obligatoriedad o no de la colegiación.

Identifica como normas que, en principio, han de ser objeto de interpretación el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, el artículo 4.3 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y el artículo 52 de los Estatutos generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería, aprobados por el Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

En el escrito de interposición del recurso de casación, tras relacionar una serie de circunstancias concurrentes, como la dedicación exclusiva del recurrente a la docencia universitaria, no solo en el Grado de Enfermería, se rechaza que las funciones de un profesor universitario equivalgan a las de un profesional sanitario, resaltando que, en el mencionado Grado de Enfermería, las clases que reciben los estudiantes en la Universidad son meramente teóricas, pues las prácticas se imparten en centros sanitarios bajo la supervisión de enfermeros que, estos sí, ejercen la profesión y, además, son profesores, sin que las Universidades sean centros sanitarios ni formen parte de la estructura asistencial del sistema sanitario, mencionando, igualmente, la discriminación con otros titulados enfermeros que, a diferencia del actor, han obtenido la baja colegial en distintos colegios oficiales de enfermería andaluces.

A continuación, se analizan los preceptos identificados en el auto de admisión para ser interpretados, a los que entiende que ha de añadirse el apartado 8 del artículo 4 y la disposición transitoria cuarta de la Ley de ordenación de profesiones sanitarias, posterior y de rango superior a la norma que aprueba los Estatutos de la enfermería, sin que se haya llevado a cabo el desarrollo legislativo previsto en aquella Ley, con las consecuencias que de ello se extraen, entre ellas, la de que no hay norma con rango de ley que imponga la obligación de colegiarse para quien ejerce la actividad docente en enfermería.

Seguidamente, se invoca la jurisprudencia que distingue entre "profesión sanitaria"y "actividad",de la que resultaría la no obligatoriedad de colegiación de los profesionales sanitarios que sólo se dedican a la docencia, resaltando que, además, quien sólo imparte clases universitarias no es por ello, y precisamente, enfermero, aunque la docencia se imparta en la escuela de enfermería, según se seguiría de la sentencia de 3 de noviembre de 2010, citada en el auto de admisión y ratificada en la posterior sentencia de 19 de mayo de 2015 (casación 2344/2013), pero interpretada incorrectamente en la sentencia recurrida en casación.

B. La oposición al recurso de casación

En el escrito de oposición al recurso de casación, el Consejo Andaluz de Colegios de Enfermería comienza centrándose en los estudios conducentes a obtener el Grado de Enfermería, que relaciona con la Directiva 2005/36 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, que prevé, como regla general, que la formación teórica sea impartida por personal docente de enfermería, realizando algunas precisiones al respecto y en relación con las alegaciones del recurrente.

Tras ello, afirma que, según la legalidad vigente, constituida por los artículos 36 de la Constitución, 3.2 de la Ley de Colegios Profesionales, 2.1, 4.2, 3 y 8 de la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias y 52 de los Estatutos Generales de la Enfermería, la colegiación es obligatoria para el ejercicio profesional, en el que se incluye la docencia, siendo un error diferenciar los ámbitos docentes teórico y práctico, sin que esta conclusión se desvirtúe por el contenido de la sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 2010, que tendría en cuenta un supuesto muy concreto y que no puede hacer olvidar, entre otros extremos, que la formación en enfermería la tiene que impartir personal docente de enfermería, añadiendo la invocación de la salvaguarda del derecho a la protección de la salud. Insistiendo nuevamente sobre los planes de estudio del Grado en Enfermería, destaca la coordinación que ha de existir entre la formación teórica y la clínica.

Por último, sale al paso de los conceptos de profesión sanitaria y de actividad utilizados en el escrito de interposición, resaltando que la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias, al mencionar las funciones, afirma su ejercicio en, entre otros, el ámbito docente, de manera que la docencia no es tratada como una actividad profesional sino como un ámbito del ejercicio profesional en el que los profesionales sanitarios desarrollan sus funciones, sin que los ámbitos, aunque se puedan diferenciar desde el punto de vista conceptual, sean autónomos, como reconoce la sentencia de esta Sala de 17 de abril de 2023 (recurso 3600/2020), aún admitiendo la falta del desarrollo de la obligación de colegiación previsto legalmente.

Por lo demás, la interpretación que postula es la que también ha realizado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en, entre las más recientes, la sentencia de 27 de abril de 2017 (recurso 1085/2015).

SEGUNDO.- Marco jurídico

1. Normativa

El artículo 36 de la Constitución proclama:

"La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicios de las profesiones tituladas [...]".

Conforme al artículo 3.2 de la Ley 2/1974, sobre Colegios Profesionales:

Articulo 3. Colegiación.

[...]

2. Será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal. La cuota de inscripción o colegiación no podrá superar en ningún caso los costes asociados a la tramitación de la inscripción. Los Colegios dispondrán los medios necesarios para que los solicitantes puedan tramitar su colegiación por vía telemática, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10 de esta Ley.

[...]"

De la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, conviene tener presentes algunos apartados de sus artículos 1 y 2, así como de los artículos 4 y 7, estos últimos, en el Título I, "Del ejercicio de las profesiones sanitarias":

"Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

Esta ley regula los aspectos básicos de las profesiones sanitarias tituladas en lo que se refiere a su ejercicio por cuenta propia o ajena, a la estructura general de la formación de los profesionales, al desarrollo profesional de éstos y a su participación en la planificación y ordenación de las profesiones sanitarias. Asimismo, establece los registros de profesionales que permitan hacer efectivo los derechos de los ciudadanos respecto a las prestaciones sanitarias y la adecuada planificación de los recursos humanos del sistema de salud.

Las disposiciones de esta ley son aplicables tanto si la profesión se ejerce en los servicios sanitarios públicos como en el ámbito de la sanidad privada."

"Artículo 2. Profesiones sanitarias tituladas.

1. De conformidad con el artículo 36 de la Constitución , y a los efectos de esta ley, son profesiones sanitarias, tituladas y reguladas, aquellas cuya formación pregraduada o especializada se dirige específica y fundamentalmente a dotar a los interesados de los conocimientos, habilidades y actitudes propias de la atención de salud, y que están organizadas en colegios profesionales oficialmente reconocidos por los poderes públicos, de acuerdo con lo previsto en la normativa específicamente aplicable.

2. Las profesiones sanitarias se estructuran en los siguientes grupos:

[...]

b) De nivel Diplomado: las profesiones para cuyo ejercicio habilitan los títulos de Diplomado en Enfermería, en Fisioterapia, en Terapia Ocupacional, en Podología, en Óptica y Optometría, en Logopedia y en Nutrición Humana y Dietética y los títulos oficiales de especialista en Ciencias de la Salud para tales Diplomados a que se refiere el título II de esta ley."

"Artículo 4. Principios generales.

[...]

2. El ejercicio de una profesión sanitaria, por cuenta propia o ajena, requerirá la posesión del correspondiente título oficial que habilite expresamente para ello o, en su caso, de la certificación prevista en el artículo 2.4, y se atendrá, en su caso, a lo previsto en ésta, en las demás leyes aplicables y en las normas reguladoras de los colegios profesionales.

3. Los profesionales sanitarios desarrollan, entre otras, funciones en los ámbitos asistencial, investigador, docente, de gestión clínica, de prevención y de información y educación sanitarias.

[...]

8. Para el ejercicio de una profesión sanitaria será necesario cumplir las obligaciones y requisitos previstos en el ordenamiento jurídico vigente. En todo caso, para ejercer una profesión sanitaria, serán requisitos imprescindibles:

a) Estar colegiado, cuando una ley estatal establezca esta obligación para el ejercicio de una profesión titulada o algunas actividades propias de ésta.

b) No encontrarse inhabilitado o suspendido para el ejercicio profesional por sentencia judicial firme, durante el periodo de tiempo que fije ésta.

c) No encontrarse suspendido o inhabilitado para el ejercicio profesional por resolución sancionadora impuesta por un colegio profesional sanitario, cuando una ley estatal establezca para este ejercicio la obligación de estar colegiado, durante el periodo de tiempo que fije ésta.

d) No encontrarse suspendido o inhabilitado para el ejercicio profesional, o separado del servicio, por resolución administrativa sancionadora firme, durante el periodo de tiempo que fije ésta, cuando se ejerza la profesión en el ámbito de la asistencia sanitaria pública.

e) Tener suscrito y vigente un seguro de responsabilidad, un aval u otra garantía financiera, sean de protección personal o colectiva, que cubra las indemnizaciones que se puedan derivar de la responsabilidad profesional por un eventual daño a las personas causado con ocasión de la prestación de tal asistencia o servicios cuando se ejerza la profesión en el ámbito de la asistencia sanitaria privada."

"Artículo 7. Diplomados sanitarios.

1. Corresponde, en general, a los Diplomados sanitarios, dentro del ámbito de actuación para que les faculta su correspondiente título, la prestación personal de los cuidados o los servicios propios de su competencia profesional en las distintas fases del proceso de atención de salud, sin menoscabo de la competencia, responsabilidad y autonomía propias de los distintos profesionales que intervienen en tal proceso.

2. Sin perjuicio de las funciones que, de acuerdo con su titulación y competencia específica corresponda desarrollar a cada profesional sanitario, ni de las que puedan desarrollar otros profesionales, son funciones de cada una de las profesiones sanitarias de nivel Diplomado las siguientes:

a) Enfermeros: corresponde a los Diplomados universitarios en Enfermería la dirección, evaluación y prestación de los cuidados de Enfermería orientados a la promoción, mantenimiento y recuperación de la salud, así como a la prevención de enfermedades y discapacidades.

[...]"

La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios, contiene una disposición transitoria 4ª del siguiente tenor:

"Disposición transitoria cuarta. Vigencia de las obligaciones de colegiación.

En el plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación.

Dicho Proyecto deberá prever la continuidad de la obligación de colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas.

Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes.

Finalmente, debemos reseñar el artículo 52, incluido en el Capítulo I, "De los principios del ejercicio profesional",del Título III, "De los principios básicos del ejercicio de la profesión de Enfermería",de los Estatutos generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería, aprobados por el Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre :

"Artículo 52. Ejercicio profesional y colegiación.

1. Conforme a lo previsto en el artículo 36 de la Constitución , la ley regulará el ejercicio de la profesión de enfermería y las actividades para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación. Sin perjuicio de ello, se considera que el ejercicio de la profesión de enfermería abarca, a título enunciativo, el desarrollo de funciones asistenciales, investigadoras, de gestión y de docencia, para cuya práctica, conjunta o separada, en cualquier ámbito o forma jurídica pública o privada de prestación de servicios profesionales en que se lleven a cabo, es requisito indispensable hallarse incorporado al Colegio correspondiente.

2. Los enfermeros/as, una vez cumplidos los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico aplicable y en los presentes Estatutos, tendrán la plenitud de atribuciones y facultades en el ejercicio de su profesión que la normativa vigente les confiera, cualquiera que sea el título jurídico en virtud del cual presten sus servicios."

2. Jurisprudencia

Atendiendo a un orden cronológico, comenzaremos mencionando la sentencia de esta Sala de 4 de febrero de 2004 (recurso 3/2002), que analizó la impugnación del Real Decreto 1231/2001, por el que se aprueba los Estatutos Generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería, y admitió la legitimación de la allí recurrente, pero sólo para impugnar algunos artículos relativos al deber de colegiación (artículos 5, 7 y 52.1 de los Estatutos), debido a su contradicción con lo dispuesto en diversas leyes autonómicas, lo que se descarta en el sentido de que "los preceptos impugnados no pueden ser considerados nulos por el motivo que expresa la parte recurrente",por lo que no tiene especial relevancia en el presente recurso de casación.

Sí la tiene la sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 2010 (casación 957/2009) -cuyo criterio recuerda la sentencia de 19 de mayo de 2015 (casación 2344/13)-, ya que resuelve una cuestión relativa al requisito para ser Presidente del Consejo General de Colegios de Enfermería de España consistente en contar con más de quince años de ejercicio profesional, exponiéndose sobre lo que se considera ejercicio profesional lo siguiente en el cuarto fundamento de Derecho:

"Pues bien lo que en este caso se exige es el ejercicio de la profesión de enfermero, y ejercer de tal no admite otra acepción no sólo gramatical sino de cualquier otro significado que no sea la de la práctica de una profesión u oficio, en este supuesto la enfermería. En eso consiste el ejercicio de una profesión en la dedicación a la misma, a su desempeño como profesión. Y no se puede tener por ejercida la misma porque se ejerza su docencia y se transmitan unos determinados conocimientos en relación con ella a quienes aspiran a alcanzar el título académico que acredita que los poseen y les habilitan para su ejercicio.

Esa docencia en sus distintos aspectos pueden desempeñarla otros profesionales que no sean enfermeros como médicos, e incluso profesionales no dedicados a las ciencias de la salud, para dotar de conocimientos también necesarios en otros campos a los futuros enfermeros para el ejercicio de la profesión. Y además esa exigencia de ejercicio profesional que reclaman los estatutos para la elección de los miembros del Pleno no se queda en el ejercicio de la profesión sino que en el caso del Presidente como ocurre en este supuesto debe acreditarse que se ha ejercido al menos durante quince años.

En consecuencia en modo alguno es posible compartir la conclusión que alcanzó la Sala de instancia en la Sentencia recurrida cuando equiparó ese requisito de ejercicio profesional con el hecho de ser «profesor de escuela universitaria de Enfermería de la Universidad Complutense de Madrid, pues para desempeñar ese cometido ha de contar el recurrente con la condición de profesional de la Enfermería».

Esa conclusión no es adecuada para cumplir con la exigencia de ejercicio profesional que requieren la Ley y los Estatutos como se anticipó, y no lo es porque, como ya hemos expuesto, son cosas distintas poseer la titulación académica que habilita para el ejercicio posterior de una profesión, e incluso para ejercer la función docente de la misma, y otra cosa bien diferente es el ejercicio profesional, es decir el ejercicio de la profesión, para el cual se precisan de modo instrumental los conocimientos adquiridos que se ponen en práctica con el desempeño de la profesión."

Las sentencias de esta Sala de 10 de mayo (casación 6437/2019) y de 11 de octubre (casación 883/2020) de 2021, reseñadas en las de 21 de diciembre de 2021 -2- (casaciones 1740/2020 y 3109/2020), en relación con las impugnaciones de una resolución del Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España ordenando diversos aspectos del ejercicio profesional enfermero en el ámbito de los cuidados corpoestéticos y de prevención del envejecimiento de la salud, señalaron:

"[...] las funciones de los Colegios Profesionales que relaciona el artículo 5 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , de Colegios Profesionales, se refieren, en el apartado i), a «ordenar, en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y la dignidad profesional (...)». Pues bien, esta función no apodera al Consejo General recurrente para regular, en los términos en los que se hace en la resolución impugnada en la instancia, las funciones de los profesionales de enfermería, desvinculadas de la actividad asistencial del médico, y de la coordinación médica cuando resulta precisa. Baste citar, a estos efectos, la nueva regulación, en el apartado 5.1.2 de la resolución, sobre unos de los elementos medulares de la labor asistencial del médico como es la historia clínica, denominada, en dicha resolución, como «historia clínica de enfermería del individuo», aunque sea en el ámbito limitado al que se refiere dicha resolución.

Y, desde luego, no concurre duda alguna respecto de que los profesionales de enfermería están al servicio de la salud del paciente o persona que necesita cuidados relativos a la salud".

Finalmente, apuntar que no aporta mucho en este recurso de casación nuestra sentencia de 17 de abril de 2023 (casación 3600/2020), mencionada por la parte recurrida, ya que el examen de la cuestión de interés casacional se centró en el contraste entre los ámbitos competenciales de médicos y enfermeros, a los efectos de cubrir el cargo de Director de Equipo de Atención Primaria.

TERCERO.- La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia: sobre la necesidad de colegiación para impartir docencia en el Grado de Enfermería

Atendidos los términos en los que ha quedado planteada la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, su respuesta requiere el sucesivo análisis de (1) la colegiación obligatoria, (2) el ejercicio profesional y (3) la docencia universitaria, para (4) exponer la conclusión de la Sala en cuanto a si el desempeño exclusivo de la docencia universitaria supone ejercicio de la profesión titulada, todo ello referido al Grado en Enfermería y a la colegiación en un Colegio Oficial de Enfermería.

1. La colegiación obligatoria

Del artículo 1.3 de la Ley sobre Colegios Profesionales resulta que la colegiación funciona como mecanismo para la defensa del interés general, la protección de los consumidores y usuarios y como garantía de la buena práctica profesional, sirviendo para que los colegios profesionales, como corporaciones de Derecho público, controlen el ejercicio de la profesión.

Como indicó el Tribunal Constitucional en la sentencia 132/1989, de 18 de julio, para aceptar la adscripción obligatoria a una corporación es necesario que "esté justificada por la naturaleza de los fines perseguidos, de forma que la integración forzosa resultase necesaria para el cumplimiento de fines relevantes de interés general".En este mismo sentido, a tenor de la sentencia 194/1998, de 1 de octubre, es preciso que el colegio desempeñe, efectivamente, funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados, de lo que se sigue que la colegiación, aunque pueda servir para garantizar los intereses de los colegios y de los colegiados -lo que, según la sentencia 76/2003, de 23 de abril, se podría lograr mediante una asociación-, tiene como principal función la de tutelar a los ciudadanos.

El propio Tribunal Constitucional, en la sentencia 3/2013, de 17 de enero -posterior a la reforma de la Ley 2/1974 llevada a cabo por la Ley 25/2009-, precisa el alcance de la reserva legal en cuanto a la colegiación obligatoria contenida en la Ley sobre Colegios Profesionales e insiste en la necesidad de que el colegio desempeñe, efectivamente, funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados, aunque el juicio ha de realizarse caso por caso para cada profesión, ya que deben tenerse en cuenta, entre otros factores, los concretos intereses generales que puedan verse afectados (en el mismo sentido, sentencias 46/2013 y 50/2013, de 28 de febrero, 63/2013, de 14 de marzo, 89/2013, de 22 de abril, 123/2013, de 23 de mayo, 201/2013, de 5 de diciembre, 150/2014, de 22 de septiembre, 229/2015, de 2 de noviembre, 62/2017 y 69/2017, de 25 de mayo o 82/2018, de 16 de julio).

No obstante, la obligatoriedad de la colegiación ha de estar establecida en una ley estatal, pues así lo dispone el artículo 3.2 de la Ley sobre Colegios Profesionales, en lo que incide la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, cuya disposición transitoria cuarta prevé la remisión de un proyecto de ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación, si bien hasta que entre en vigor dicha ley se mantienen las obligaciones de colegiación vigentes, como así está sucediendo desde 2010, en que venció el plazo para satisfacer aquel mandato, incumplido desde entonces, aunque pueda mencionarse el decaído Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales de 11 de noviembre de 2014, que, respecto del Colegio de Enfermeros, preveía la colegiación obligatoria para ejercer las actividades que corresponden a los enfermeros de acuerdo con la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias -en términos similares a lo planteado respecto de los Colegios de médicos, de farmacéuticos, de fisioterapeutas, de podólogos o de ópticos-optometristas-. Esta misma disposición transitoria cuarta configura la colegiación obligatoria, en sintonía con la doctrina constitucional, "como instrumento de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas".

Por tanto, para evaluar si la colegiación obligatoria resulta adecuada al fin perseguido han de tenerse en cuenta, en especial, la defensa del interés general, la protección de la salud y de la seguridad, la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y la garantía de la buena práctica profesional.

Precisamente, haciendo esta valoración, el Tribunal Constitucional, en la sentencia 76/2003, de 23 de abril, reconoció una excepción a la colegiación obligatoria respecto de los funcionarios públicos o del personal que presta su servicio en el ámbito de la Administración pública, sin pretender ejercer privadamente, pues, en estos supuestos, se priva de razón de ser al sometimiento a una organización colegial, justificado en otros, ya que, en definitiva los fines perseguidos se consiguen con la integración en la organización administrativa correspondiente.

2. El ejercicio profesional

El ejercicio de una profesión supone realizar las actividades propias de la misma, sin que la mera posesión de la titulación correspondiente implique, sin más, ese ejercicio, pues para ello se requiere efectuar tareas enmarcadas en el ámbito de las competencias adquiridas y amparadas por el título correspondiente. Es decir, el ejercicio profesional supone la aplicación práctica de los conocimientos científicos o técnicos a situaciones reales.

La delimitación de este ámbito o, si se quiere, precisar en qué consisten y hasta dónde alcanzan esas actividades propias de una profesión -lo que es de sobra conocido que da lugar a conflictos competenciales entre titulaciones-, dependerá de cada una de ellas y, especialmente, de las prescripciones legales sobre las profesiones tituladas, como es la enfermería.

A este respecto, la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias nos ofrece algunas pautas, pues: en primer término, proclama como principio general, que "Los profesionales sanitarios desarrollan, entre otras, funciones en los ámbitos asistencial, investigador, docente, de gestión clínica, de prevención y de información y educación sanitarias"(artículo 4.3); en segundo término, tras atribuir a los Diplomados sanitarios, en general y dentro del ámbito de actuación que les faculta su correspondiente título, la prestación personal de los cuidados o los servicios propios de su competencia profesional en las distintas fases del proceso de atención de salud, sin menoscabo de la competencia, responsabilidad y autonomía propias de los distintos profesionales que intervienen en tal proceso, precisa que las funciones que corresponden a los Enfermeros son "la dirección, evaluación y prestación de los cuidados de Enfermería orientados a la promoción, mantenimiento y recuperación de la salud, así como a la prevención de enfermedades y discapacidades"(artículo 7).

3. La docencia universitaria

El siguiente ámbito en el que debemos detenernos, siquiera someramente, para dar respuestas a las cuestiones de interés casacional planteadas en el recurso, es el relativo a la docencia universitaria, lo que requiere atender a lo previsto en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades -derogada por la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, posterior a los hechos de referencia-.

Esta Ley Orgánica, al tratar de la función docente proclama que la docencia es un derecho y un deber de los profesores de las Universidades que ejercerán con libertad de cátedra, sin más límites que los establecidos en la Constitución y en las leyes y los derivados de la organización de las enseñanzas en sus Universidades (artículo 33.2). También regula con algún detalle el personal de cuerpos de funcionarios docentes universitarios que ocupan plaza vinculada a servicios asistenciales de instituciones sanitarias (artículo 61).

La Ley de ordenación de las profesiones sanitarias no podía dejar de prestar atención a la faceta docente, por más que su objeto y ámbito de aplicación se centra en la regulación de los aspectos básicos de las profesiones sanitarias tituladas en lo referido, entre otros extremos, al ejercicio por cuenta propia o ajena (artículo 1), pues, entre las funciones que desempeñan los profesionales sanitarios, menciona la docente (artículo 4.3), ocupándose concretamente de la investigación y de la docencia, pero en el plano del sistema sanitario, cuya estructura asistencial estará en disposición de ser utilizada para aquellas actividades, previendo la formalización de conciertos para asegurar la docencia práctica de las enseñanzas sanitarias (artículo 11).

Por su lado, en el ámbito de la Unión Europea encontramos algunas previsiones específicas en cuanto a la enfermería. Así, en la Directiva 2005/36 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, mencionada por el Consejo recurrido, el artículo 31 trata de la "Formación del enfermero responsable de cuidados generales",previendo una duración mínima en la que, en general, al menos la formación teórica representará un tercio y la formación clínica la mitad, definiendo ambos tipos de formación:

a) por formación teórica "se entenderá la parte de la formación en cuidados de enfermería por medio de la cual los candidatos adquieren los conocimientos, la comprensión y las competencias profesionales necesarios para organizar, prestar y evaluar los cuidados sanitarios generales. Esta formación será impartida por el personal docente de enfermería, así como por otras personas competentes, tanto en las escuelas de enfermería como en otros centros de enseñanza elegidos por el centro de formación".

b) Por formación clínica "se entenderá la parte de la formación en cuidados de enfermería gracias a la cual el estudiante de enfermería aprende, dentro de un equipo y en contacto directo con una persona sana o enferma o una comunidad, a organizar, prestar y evaluar los cuidados integrales de enfermería requeridos a partir de los conocimientos y aptitudes adquiridos [...] Esta formación se impartirá en hospitales y otros centros sanitarios, así como en la colectividad, bajo la responsabilidad del personal docente en enfermería y con la cooperación y la asistencia de otros enfermeros cualificados. Otras personas cualificadas podrán integrarse en el proceso de enseñanza".

El Anexo V.2.1 de la Directiva establece el "Programa de estudios para los enfermeros responsables de cuidados generales",que incluirá dos partes: enseñanza teórica y enseñanza clínica, detallando, con carácter mínimo, las materias a impartir, que, en la enseñanza teórica comprenden ámbitos relativos a cuidados de enfermería (Orientación y ética de la profesión; Principios generales de salud y de cuidados de enfermería; Principios de cuidados de enfermería en materia de: medicina general y especialidades médicas: cirugía general y especialidades quirúrgicas; puericultura y pediatría higiene; y cuidados de la madre y del recién nacido; salud mental y psiquiatría; cuidados de ancianos y geriatría), ciencia básicas (Anatomía y fisiología; Patología; Bacteriología, virología y parasitología; Biofísica, bioquímica y radiología; Dietética; Higiene: Profilaxis; Educación sanitaria: Farmacología) y ciencias sociales (Sociología; Psicología; Principios de administración; Principios de enseñanza; Legislación social y sanitaria; Aspectos jurídicos de la profesión).

4. Apreciación de la Sala

Conjugando cuanto se acaba de exponer, no podemos compartir la tesis de la Sala de instancia, sostenida por la parte recurrida en casación, de que el hecho de impartir la docencia universitaria en el Grado de Enfermería signifique, por sí solo, ejercicio de la profesión de enfermería y, en consecuencia, sea preceptiva la inscripción en el Colegio Oficial de Enfermeros que corresponda.

En efecto, exigir la colegiación por el exclusivo dato de enseñar alguna materia de las que conducen a obtener el Grado en enfermería no se justifica por ninguna de las razones que autorizan aquella limitación a la libertad de ejercicio de una profesión, reveladas por la doctrina constitucional en los términos antes expuestos. Así, la tutela de los estudiantes y de la formación que alcanzan, esta última por la trascendencia que tendría en la atención a la salud de todos los ciudadanos, no bastan para respaldar la sujeción obligatoria al Colegio profesional, pues aquella tutela corresponde, directamente, a la Universidad en la que se imparten las enseñanzas, situándose las atribuciones del Colegio profesional en otros ámbitos, hasta el punto de que, por ejemplo, el docente, en el desempeño de la enseñanza, no estaría, en principio, sujeto al control deontológico del Colegio profesional.

Por tanto, la imposición de la colegiación para impartir cualquiera de las enseñanzas que han de seguirse para obtener el título habilitante del ejercicio de la enfermería, sin atender a ninguna otra consideración, no se dirige rectamente a proteger el interés público ni se enmarca en la ordenación y defensa de la profesión, sin que tampoco implique algún beneficio para el docente, titulado en enfermería.

En esta misma línea argumental, cabe añadir que hay que tener en cuenta la diferencia entre ejercicio profesional, en cuanto supone la aplicación práctica de los conocimientos adquiridos a una situación real, y la docencia, que implica la transmisión de unos conocimientos que van a capacitar para aquel ejercicio, pues son planos diferentes, aunque estén intrínsecamente relacionados, dado que aquellos conocimientos constituyen el presupuesto para su ejercicio y proyección en cada caso que se plantee.

Además, no puede afirmarse categórica ni absolutamente que la formación para alcanzar un título deba impartirse necesariamente por docentes que posean ese título, pues puede que, en ocasiones, los conocimientos se transmitan mejor por otros titulados, atendiendo a la materia que se imparte, como, en concreto, y, en relación la enfermería, es posible que suceda, por ejemplo, con alguna de las materias contempladas en el apartado dedicado a las Ciencias sociales en el Anexo V.2.1.A.c) de la Directiva 2005/36 /CE (sociología, psicología, principios de administración, principios de enseñanza, legislación social y sanitaria y aspectos jurídicos de la profesión).

Esta idea explica que la Directiva prevea que la formación teórica se imparta "por el personal docente en enfermería, así como por otras personas competentes",y que, incluso, la formación clínica, se efectúe "bajo la responsabilidad del personal docente en enfermería y con la cooperación y la asistencia de otros enfermeros cualificados",sin perjuicio de que "otras personas cualificadas podrán integrarse en el proceso de enseñanza",lo que permite descartar la argumentación de la sentencia recurrida y de la parte recurrida en casación, que conduciría a que la formación en enfermería solo pudiera realizarse por quienes están inscritos en el Colegio correspondiente, lo que no sólo va en contra de las normas europeas y españolas, sino que sería, en algunos supuestos, contraproducente, desvirtuando la optimización de las enseñanzas.

Diferente es la situación de quien, además del ejercicio de la profesión titulada desarrolla, también, la función docente, de modo que, precisamente, por la primera de las funciones desempeñadas, en cuanto supone prestación de servicios profesionales, queda sujeto a la colegiación. Es en este contexto en el que cobra todo su sentido la referencia a la función en el ámbito docente que pueden desempeñar los profesionales sanitarios que menciona el artículo 4.3 de la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias y el artículo 52.1 de los Estatutos de la enfermería, debiendo hacer notar en cuanto a este último precepto, que la incorporación al Colegio correspondiente como requisito indispensable para la práctica de distintas funciones, como, entre otras, "de docencia",se enlaza con la "prestación de servicios profesionales"de enfermería, que, reiteramos, no tiene lugar cuando únicamente se desarrolla la labor docente universitaria.

Estos razonamientos también se extraen de la sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 2010, incorrectamente interpretada y aplicada por la Sala de instancia, en concreto, cuando claramente diferencia entre ejercicio de la profesión de enfermero y el ejercicio de la docencia, rechazando que pueda considerarse ejercida la profesión por la transmisión de unos determinados conocimientos en relación con ella a quienes aspiran a alcanzar el título que habilita para tal ejercicio, advirtiendo, ya entonces, de la posibilidad de que la docencia la ejerzan otros profesionales que no sean enfermeros, "incluso profesionales no dedicados a las ciencias de la salud",dando lugar a que, en el sentido inverso, un docente universitario en el Grado de Enfermería que se dedica exclusivamente a ello, no tiene la obligación de estar colegiado, aunque enseñe una materia propia de las conducentes a la obtención de la titulación que habilita al ejercicio profesional de la enfermería, pues no está ejerciendo esa profesión.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

De cuanto antecede, esta Sala, reafirmando y completando la doctrina expuesta en la sentencia de 3 de noviembre de 2010 (casación 957/2009) e interpretando el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, el artículo 4.3 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y el artículo 52 de los Estatutos generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería, aprobados por el Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre, declara que:

El ejercicio exclusivo de la docencia universitaria en el Grado de Enfermería, cuando se acredite que no se encuentra vinculada al ejercicio de prácticas clínicas asociadas a la prestación de servicios sanitarios propios de la profesión de enfermería, no supone el ejercicio de la profesión de enfermería y, por tanto, para dicho ejercicio exclusivo de la docencia universitaria no es exigible la colegiación obligatoria en el Colegio Oficial de Enfermeros correspondiente.

QUINTO.- Resolución del recurso de casación y costas procesales

A la vista de cuanto antecede, el recurso de casación ha de ser estimado, anulando y dejando sin efecto la sentencia de 30 de marzo de 2023, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, en el recurso de apelación número 1229/2022, que, en contra de la doctrina que acabamos de fijar, mantiene la procedencia de la colegiación obligatoria en el Colegio Oficial de Enfermería de Jaén de un titulado en enfermería que únicamente desempeña funciones docentes en la Universidad de Jaén.

Una vez casada la sentencia procede que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, resolvamos la controversia jurídica objeto del proceso, lo que, por lo que hemos razonado, conduce a desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Consejo Andaluz de Colegios de Diplomados en Enfermería contra la sentencia de 16 de junio de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Jaén, recaída en el procedimiento ordinario número 415/2021, que había estimado el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de D. Calixto contra el acuerdo de 18 de junio de 2021, de la Comisión Permanente del Consejo Andaluz de Colegios de Enfermería, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra el acuerdo de 20 de febrero anterior, de la Comisión Ejecutiva del Colegio Oficial de Enfermería de Jaén.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de costas en este recurso de casación, pero sí de las del recurso de apelación a la parte apelante.