Sentencia Contencioso-Administrativo 363/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2156/2023 de 24 de marzo del 2026

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación

1. Sentencia impugnada en casación

El recurso de casación que enjuiciamos se ha interpuesto por la representación procesal de la entidad Gestión y Representación Global, S.L.U, contra la sentencia dictada en fecha 18 de enero de 2021 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestima el recurso contencioso-administrativo planteado contra la resolución de 20 de octubre de 2020 de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que, en vía de recurso de alzada, confirma la resolución de 22 de octubre de 2019 del Consejo de Gobierno del Banco de España que impone la sanción de multa por importe de 45.600 euros, por la realización de conductas tipificadas como infracción grave en el artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, consistente en "Presentar la entidad de crédito, o el grupo consolidable o conglomerado financiero a que pertenezca, deficiencias en su estructura organizativa, en sus mecanismos de control interno en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control de los riesgos, una vez haya transcurrido el plazo concedido para su subsanación por las autoridades competentes, y siempre que ello no constituya una infracción muy grave (...)".

Concretamente, tal como resulta de la resolución administrativa sancionadora, no se atendieron dos requerimientos efectuados por el Banco de España para que la sociedad de garantía recíproca, Avalmadrid, y sus consejeros, entre ellos la sociedad recurrente, modificara su política de concentración de riesgos y sus procedimientos de seguimiento y registro de riesgos.

La sentencia impugnada analiza de forma extensa todas las alegaciones que la entidad sancionada expresa en su escrito de demanda.

No obstante, teniendo en cuenta el objeto de la presente controversia casacional, destacaremos exclusivamente los argumentos jurídicos que la Sala de instancia ha tenido en cuenta en relación con las cuestiones que presentan interés casacional objetivo fijadas en el auto de admisión del recurso de casación de 8 de junio de 2023.

En este sentido, la sentencia recurrida examina los requerimientos que la Comisión Ejecutiva del Banco de España emite en fecha 6 de noviembre de 2012 -relativos a la reducción de la concentración de riesgos y a la mejora de los procedimientos de seguimiento y registro del riesgo crediticio- y, además, recuerda que Avalmadrid había fijado voluntariamente el 1 de enero de 2013 como fecha para implementar las medidas correctoras. Sin embargo, las posteriores inspecciones de 2016 y 2017 acreditaron que tales medidas no se habían llevado a cabo e, incluso el Consejo de Administración había adoptado acuerdos contradictorios con los compromisos asumidos, había demorado durante más de un año y medio la modificación de la Norma General de Riesgos y mantuvo, de manera continuada, deficiencias en la clasificación, seguimiento y análisis del riesgo de crédito.

Asimismo, la Sala de instancia, en lo que ahora nos interesa, declara que las Circulares internas del Banco de España 7/2011, de 26 de octubre, y 2/2013, de 20 de septiembre, tienen por objeto sistematizar en una norma interna los procedimientos que se aplican en el desarrollo de los trabajos y en la emisión de los informes correspondientes en los campos de referencia, pero carecen de naturaleza normativa y no despliegan sus efectos ad extra,sin que tampoco disciplinen auténticos procedimientos administrativos en los que, entre otros extremos, se deban reconocer derechos de los interesados, limitándose a ordenar aspectos de cara a la actuación de los servicios y del personal del Banco de España, teniendo un claro carácter organizativo. La Sala de instancia concluye que son meras instrucciones, que no generan ningún derecho a favor de los sujetos sometidos a supervisión, y que se encuadran en las actuaciones previas antes caracterizadas.

De ahí que su hipotética vulneración, según la sentencia de instancia, no implique la nulidad de pleno derecho ni, siquiera, la anulabilidad de las actuaciones a las que tales Circulares internas se refieren en relación con los sujetos externos afectados, a quienes no se atribuye ningún derecho al respecto, sin perjuicio de los efectos que se puedan generar en los propios ámbitos internos.

Por otra parte, la Sala de instancia analiza si el comportamiento que se ha sancionado es una infracción continuada o instantánea. Sostiene que, tal distinción es irrelevante, pues la conducta infractora comienza en el momento en el que ha transcurrido el plazo para la subsanación, fijado en el 1 de enero de 2013, sin que tal corrección se haya producido, al menos, en el momento de la incoación del expediente sancionador, 21 de junio de 2018, pues al tiempo de dicha incoación no se habían implementado íntegramente.

La sentencia de instancia razona, también, que la sanción se ha impuesto por la comisión de la infracción grave contemplada en el artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, por el incumplimiento de dos requerimientos, a los que atribuye la consideración de infracción derivada de una actividad u omisión continuada y no una infracción instantánea o de tracto único. Es decir, se trata de una infracción continuada o de tracto sucesivo comprensiva de varias conductas consistentes en presentar deficiencias que, advertidas por la autoridad competente, no fueron subsanadas en el momento que la propia Entidad había indicado.

Respecto del principio de tipicidad, la sentencia impugnada razona que el requisito de que haya transcurrido el plazo concedido para la subsanación se cumple mediante la integración del requerimiento del Banco de España con la respuesta de Avalmadrid, que fijó de forma expresa el 1 de enero de 2013, como fecha límite para la implementación de las medidas. Aunque el supervisor no fijara directamente un plazo, sí exigió a la entidad que lo determinara, por lo que la fijación voluntaria por parte de esta adquiere plena relevancia para la aplicación del tipo infractor.

Finaliza la Sala de instancia señalando que las consecuencias del incumplimiento eran totalmente previsibles y que los hechos se subsumen correctamente en el artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

2. Cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia

El recurso de casación interpuesto se admite a trámite por la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo mediante auto de 8 de junio de 2023 que señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si:

(i) La naturaleza de las Circulares internas del Banco de España 7/2011, de 26 de octubre, y 2/2013, de 20 de septiembre, y, en particular, si las mismas disciplinan auténticos procedimientos administrativos de supervisión, así como los efectos de su hipotética vulneración por parte del órgano de supervisión.

(ii) La infracción consistente en la falta de subsanación en el plazo concedido de las deficiencias advertidas por la autoridad competente constituye una infracción instantánea o continuada.

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, como son los artículos 3 y 7 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España (LABE), en relación con la jurisprudencia de esta Sala sobre la naturaleza jurídica de las Circulares, y el artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de la recurrente solicita la estimación del recurso de casación y la nulidad de la sentencia impugnada.

Invoca para ello los siguientes argumentos.

En primer lugar, alega que las Circulares 7/2011 y 2/2013 son manifestaciones del ejercicio de la potestad reglamentaria, esto es, son arquetípicas normas jurídicas, al no limitarse a aplicar el ordenamiento jurídico a un caso concreto, sino que lo innovan para una generalidad abstracta de supuestos, con efectos ad extrasobre las entidades supervisadas. De manera que, a su parecer, trascienden de lo meramente organizativo interno del Banco de España, al haber sido dictadas en el ámbito de la supervisión de las entidades sometidas a su potestad y con una inequívoca vocación/proyección normativa externa susceptible de provocar efectos directos en la esfera jurídica del administrado.

Añade que, además, se incumplieron por el Banco de España.

En segundo lugar, expone que la infracción atribuida al recurrente está prescrita, y que, en todo caso, su conducta carece de los elementos necesarios para ser sancionada. Y ello porque considera que la infracción tipificada en el artículo 5 r), de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, es de consumación instantánea y, por ende, está prescrita.

En tercer lugar, aduce distintas infracciones de normas y principios generales del derecho ajenas a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia suscitada por el auto de admisión del recurso de casación, relativas a la vulneración del principio de confianza legítima de la entidad en que había cumplido con los requerimientos, a la ausencia de tipicidad de la conducta sancionada, a la falta de culpabilidad y a la retroactividad de las normas sancionadoras, reproduciendo los motivos de impugnación esgrimidos en la instancia.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida, Banco de España

La representación procesal del Banco de España solicita la desestimación del recurso de casación aduciendo las siguientes razones.

En primer lugar, alega la inadmisión del recurso de casación por pérdida sobrevenida de interés casacional, al haber sido resueltas las cuestiones de interés casacional por la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2023 (Rec. 4831/2021) y, subsidiariamente, que se responda a las cuestiones de interés casacional ahora planteadas en el mismo sentido que se hizo en la precedente sentencia.

En segundo lugar, aduce que, conforme a lo sentado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 4 de julio de 2023, las Circulares internas del Banco de España carecen de carácter reglamentario, pues son normas de carácter interno que tienen por objeto ordenar la actividad de los servicios internos del Banco de España. Sus disposiciones no se dirigen a las entidades de crédito, ni les imponen deberes ni obligaciones, ni alteran el ámbito competencial del Banco de España en materia de supervisión. Asimismo, niega que fueran incumplidas por el Banco de España.

En tercer lugar, arguye que la infracción tipificada en el artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, no constituye una infracción instantánea o de tracto único, sino una infracción de carácter continuado, por lo que no estaba prescrita en el momento de iniciarse el procedimiento sancionador.

En cuarto lugar, afirma que no procede pronunciarse sobre la vulneración de los principios de confianza legítima, tipicidad, irretroactividad y culpabilidad, por carecer de interés casacional, al margen de que no fueron infringidos.

CUARTO.- Marco normativo y la jurisprudencia aplicable

Antes de abordar las cuestiones planteadas en la presente controversia casacional, procede dejar constancia de las normas jurídicas que resultan aplicables y que son objeto de interpretación, así como de la doctrina jurisprudencial que consideramos relevante para resolver el recurso de casación planteado.

1. Marco normativo

- Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España

Artículo 3. Disposiciones dictadas por el Banco de España.

"1. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 1.3 el Banco de España podrá dictar las normas precisas para el ejercicio de las funciones previstas en el artículo 7.3 desarrolladas en la sección 1.a y el artículo 15 del capítulo II de esta Ley, que se denominarán "Circulares monetarias''.

Asimismo, para el adecuado ejercicio del resto de sus competencias, podrá dictar las disposiciones precisas para el desarrollo de aquellas normas que le habiliten expresamente al efecto. Tales disposiciones se denominarán "Circulares''.

2. Unas y otras disposiciones serán publicadas en el "Boletín Oficial del Estado'' y entrarán en vigor conforme a lo previsto en el apartado primero del artículo 2 del Código Civil . Se elaborarán, previos los informes técnicos y jurídicos que preceptivamente deberán emitir los servicios competentes del Banco y aquellos otros informes y asesoramientos que éste estime conveniente solicitar. No les será de aplicación lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , si bien, en el caso de las "Circulares'', deberán ser oídos los sectores interesados.

Las disposiciones dictadas por el Banco de España serán susceptibles de impugnación directa ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional".

- Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito

Artículo 5.

Son infracciones graves:

(...)

"r) Presentar la entidad de crédito, o el grupo consolidable o conglomerado financiero a que pertenezca, deficiencias en su estructura organizativa, en sus mecanismos de control interno o en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control de los riesgos, una vez haya transcurrido el plazo concedido para su subsanación por las autoridades competentes, y siempre que ello no constituya infracción muy grave conforme a lo previsto en el artículo anterior.

(...)".

2. Jurisprudencia aplicable

Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado sentencia en fecha 4 de julio de 2023 (Rec. 4831/2021), en la que hemos fijamos la siguiente doctrina que tiene conexión con la presente controversia casacional:

«De conformidad con lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho, damos respuesta a ambas cuestiones declaradas de interés casacional. Con respecto a la naturaleza de las circulares internas del Banco de España reguladas en el artículo 10 de su Reglamento interno, declaramos que son normas internas que regulan el comportamiento en el cumplimiento de sus funciones por parte de los agentes y funcionarios del Banco de España, sin que disciplinen procedimientos administrativos de supervisión que obliguen a terceros. Dicho lo cual, debemos añadir que si eventualmente el contenido de tales circulares excediera de dicho alcance e impusiese obligaciones o vinculase a terceros, tales previsiones carecerían de validez y eficacia vinculante ad extra.

En relación con la segunda cuestión sobre si la falta de subsanación de deficiencias advertidas por la autoridad competente en el plazo concedido al efecto constituye una infracción instantánea o continuada, hemos de reiterar la doctrina declarada en jurisprudencia anterior ( SSTS nº 978/2020, de 9 de julio -recurso 4700/2019 - y nº 1526/2020, de 17 de noviembre -recurso 5392/2019 -). Así pues, declaramos que la falta de cumplimiento de requerimientos de subsanación de deficiencias advertidas por los órganos reguladores o de cumplimiento de sus requerimientos constituyen una infracción continuada hasta tanto no se lleven a cabo la subsanación o las medidas indicadas por la autoridad reguladora».

Esta doctrina ha sido reiterada en las Sentencias de 26 de abril de 2024 ( Rec. 1991/2023), de 26 de febrero de 2026 ( Rec. 1387/2023) y 10 de marzo de 2026 (Rec.1256/2023).

QUINTO.- Consideraciones preliminares sobre la admisión del recurso de casación

Con carácter previo al examen de las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia suscitadas por el auto de admisión, debemos rechazar la pretensión del Banco de España de inadmisión del presente recurso de casación por carencia sobrevenida del objeto.

En efecto, el hecho de que las cuestiones de interés casacional planteadas hayan tenido respuesta en nuestra Sentencia de 4 de julio de 2023 (Rec. 4831/2021) no constituye motivo de inadmisión del presente recurso de casación, pues ambos recursos se dirigen contra distintas sentencias y afectan a diferentes recurrentes, sin perjuicio de que razones de igualdad en la aplicación de la ley, unidad de doctrina y seguridad jurídica demanden una solución al caso enjuiciado acorde con la jurisprudencia fijada en ese precedente. Dicho de otra forma, aunque el ius constitutionises idéntico en ambos recursos de casación, difieren por lo que al ius litigatorisse refiere, que exige una respuesta en este recurso de casación, una vez admitido el mismo.

SEXTO.- Criterio de la Sala sobre la naturaleza de las Circulares del Banco de España

Una de las cuestiones que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que debe pronunciarse esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, tal como se expone en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 8 de junio de 2023, consiste en determinar la naturaleza de las Circulares internas del Banco de España 7/2011, de 26 de octubre, y 2/2013, de 20 de septiembre, y, en particular, si las mismas disciplinan auténticos procedimientos administrativos de supervisión, así como los efectos de su hipotética vulneración por parte del órgano de supervisión.

En relación con esta misma cuestión, esta Sala ya se ha pronunciado en la sentencia dictada en fecha 4 de julio de 2023 (RC 4831/2021). Doctrina que hemos reiterado en las sentencias dictadas en fechas 26 de abril de 2024 ( RC 1991/2023), de 26 de febrero de 2026 ( Rec. 1387/2023) y 10 de marzo de 2026 (Rec.1256/2023).

Y, atendiendo al principio de seguridad jurídica y de unidad de doctrina, entendemos que para poder resolver el presente debate casacional debemos acoger los razonamientos jurídicos contenidos en dichas sentencias.

En dichas sentencias hemos declarado que, en relación con la naturaleza de las Circulares del Banco de España 7/2001 y 2/2013, cabe confirmar la sólida y convincente argumentación de la sentencia impugnada dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, porque han apoyado su decisión en la doctrina jurisprudencial fijada por esta Sala sobre la naturaleza jurídica de las circulares internas que puede dictar la Administración, que son meras instrucciones a sus funcionarios y agentes y que carecen de naturaleza reglamentaria. Quiere ello decir que no están sometidas al procedimiento de elaboración de los reglamentos establecida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que su eventual incumplimiento es una cuestión interna de la Administración que no invalida, en cuanto tal incumplimiento, las actuaciones realizadas por los servicios de inspección. En este sentido, podemos mencionar la sentencia de esta Sala de 21 de junio de 2006, rec. 3837/2000, cuya doctrina hemos reiterado en otras posteriores, como la sentencia de 12 de diciembre de 2006, rec. 2284/2005; la de 18 de junio de 2013, rec. 668/2012; la de 4 de junio de 2018, rec. 1721/2017, y la de 26 de enero de 2021, rec. 3439/2019.

Ahora bien, dicho esto, no puede dejar de advertirse, como así se hace en la jurisprudencia citada, que, en última instancia, lo relevante no es tanto el nomen iuris,sino el contenido de la disposición en cuestión. Esto es, si una circular o instrucción interna no se limita a ordenar y regular la actuación de los propios funcionarios o agentes de la Administración, sino que incluye previsiones que pretenden ser de obligado cumplimiento para terceros, o lo que es igual, si pretende tener eficacia ad extra,es evidente que en esa medida no es propiamente una circular interna, sino una norma de naturaleza reglamentaria. En consecuencia, será nula -al menos, en cuanto a esas previsiones de eficacia ad extra-por no haber sido elaborada de conformidad con el procedimiento legalmente establecido o, en su caso, carecerá de validez y eficacia ad extra.

En relación con las Circulares controvertidas, lo primero que debemos señalar es que, tal como indica la sentencia recurrida, se amparan en el artículo 10 del Reglamento interno del Banco de España, aprobado por sesión de su Consejo de Gobierno de 28 de marzo de 2000. Dicho precepto contempla dos tipos de normas internas, las circulares y las ordenanzas:

«Artículo 10. Las Normas Internas dirigidas a los servicios del Banco de España.

1. El Banco de España dictará las Normas Internas que considere convenientes para la organización y funcionamiento de sus servicios.

Las Normas Internas son, ordenadas jerárquicamente, las siguientes:

a) Circulares Internas, reglamentación de carácter básico y general, de obligado cumplimiento para todos los servicios.

Las Circulares Internas serán aprobadas por la Comisión Ejecutiva y refrendadas por el Gobernador.

b) Ordenanzas, que se constituyen como sistema de desarrollo de lo establecido en las Circulares Internas o para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobernador, Subgobernador, Director general o Director general adjunto en cuanto a las competencias conferidas por este Reglamento Interno.

Las Ordenanzas serán aprobadas por el titular de la Dirección General competente en la materia que regulen, o del Departamento de Régimen Interior, que informará de las mismas a la Comisión Ejecutiva. Si afectara a más de una Dirección General o si la materia regulada estuviera atribuida al Gobernador o Subgobernador, corresponderá a éstos la aprobación de la Ordenanza.

2. Los aspectos meramente expositivos o didácticos que aconsejen la aplicación de las Ordenanzas serán hechos públicos a través de las Notas, sin valor normativo.

Las Notas serán aprobadas por el Jefe de oficina competente por razón de la materia. No contendrán mandato jurídico alguno.

3. El Servicio Jurídico emitirá, en todo caso, informe de legalidad específico sobre las propuestas de Normas Internas. No podrá aprobarse ninguna que no haya cumplido este requisito.»

Vemos, por tanto, que las circulares internas son, en todo caso, meras instrucciones de servicio a los agentes del Banco de España.

Ahora bien, en aplicación de la doctrina jurisprudencial antes reseñada, debemos hacer un examen de su contenido para verificar si este se ajusta realmente a su naturaleza o si, por el contrario, su contenido excede su naturaleza meramente interna, como afirma el recurrente.

Pues bien, ya decíamos en las citadas sentencias de 4 de julio de 2023, de 26 de abril de 2024 y de 26 de febrero y 10 de marzo de 2026, que el examen de la Circular 7/2011 desmiente las afirmaciones del recurrente de que las circulares controvertidas son auténticas normas reglamentarias que regulan la actividad de las entidades supervisadas. En efecto, ni el párrafo tercero, ni el penúltimo del preámbulo, estudiados en aquellas sentencias, ni los preceptos de la citada circular, que se incluyen en el escrito de interposición de presente recurso y que se subrayan por el recurrente en aquello que le parecen normas que se dirigen a las entidades supervisadas, se refieren en lo más mínimo a éstas, sino que se refieren a los procedimientos que deben seguir los agentes inspectores en su actuación supervisora. Así, los citados párrafos del preámbulo tienen el siguiente tenor:

"El ejercicio de dichas competencias requiere, entre otros instrumentos, de un procedimiento que permita evaluar la solvencia de las entidades de crédito, así como el cumplimiento de las normas de ordenación y disciplina aplicables. Todo ello, para procurar la estabilidad del sistema financiero, evitando, en la medida de lo posible, eventuales crisis sistémicas".

"El capítulo I expone el ámbito de aplicación, enumerando las áreas de actividad a las que se aplicarán los procedimientos establecidos en esta norma, los cuales se detallan, para cada una de dichas áreas, en los capítulos II a VI, relativos, respectivamente, a la valoración supervisora; planificación de las actuaciones supervisoras; realización de inspecciones, conocimiento y seguimiento de las entidades y grupos supervisados, y supervisión de los riesgos tecnológico, de liquidez y custodia, así como de los modelos de gestión de riesgos; actuaciones posteriores y, finalmente, participación en procedimientos administrativos".

El tercer párrafo claramente señala la necesidad, en el ejercicio de sus competencias revisoras, de un procedimiento que permita evaluar la solvencia de las entidades de crédito, en el sentido de una metodología de dicha actividad inspectora. En el mismo sentido se habla en el penúltimo párrafo de los procedimientos de supervisión previstos en la circular y de la planificación de las actuaciones supervisoras.

De igual forma, en el artículo 2 de la circular, que la parte reproduce y subraya profusamente, lo único que se advierte es una guía u orientación a los agentes supervisores de cómo deben actuar para la evaluación de los riesgos, y en ningún caso se prescribe la menor obligación o conducta vinculante a las entidades supervisadas. Por ejemplo, en su apartado 1, referido al "riesgo inherente", el precepto establece lo que debe entenderse por los agentes supervisores como riesgo inherente y, seguidamente, en el párrafo segundo, se prevé qué riesgos han de tenerse en cuenta para determinar dicho riesgo inherente. Pero, en todo caso, son indicaciones para la labor de supervisión e inspección y no de instrucciones o mandatos dirigidos a las entidades supervisadas. Y lo mismo puede decirse del resto del precepto.

En conclusión, la Sala no aprecia que se trate de normas dirigidas a terceros (las entidades supervisadas) y, en consecuencia, consideramos que no se trata de verdaderas normas reglamentarias, pese a pretender ampararse en el artículo 10 del Reglamento interno del Banco de España.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala sobre la calificación de la infracción sancionada como continuada

En el auto de 8 de junio de 2023 de admisión del recurso de casación se indicaba, asimismo, que la cuestión de interés casacional objetivo exigía además determinar si "la infracción consistente en la falta de subsanación en el plazo concedido de las deficiencias advertidas por la autoridad competente constituye una infracción instantánea o continuada".

En relación con esta cuestión, en las sentencias precedentes -antes referidas- hemos declarado el carácter continuado de la infracción tipificada en el artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. A este respecto, hemos señalado que una infracción consistente en una omisión de actuar, según lo prescrito por la autoridad competente, o de acomodarse a ciertas exigencias requeridas por la normativa de aplicación, ha de calificarse de continuada en tanto no se cumpla con dicha obligación de actuar. De lo contrario se estaría permitiendo incumplir de manera continuada obligaciones legales que, sin embargo, serían sancionados por una infracción única.

Concretamente, hemos dicho:

«Por tanto, la situación antijurídica subsiste tras el incumplimiento del plazo, y el sujeto obligado puede ponerle fin voluntariamente. Si remite fuera de plazo, habrá incumplido, pero sería eventualmente posible tener en cuenta tales datos para determinar el importe de su obligación (máxime cuando la Ley determina un sistema anual de ajustes sobre la cantidad del año precedente, cuestión que la Sala "a quo" no ha tenido en cuenta) y la sanción, ex artículo 81.5.f) de la Ley, será necesariamente menor.

Para reforzar lo que venimos diciendo, ya anticipamos la relevancia de la jurisprudencia de esta Sala sobre las denominadas "infracciones permanentes". Así, en STS de 28 de enero de 2018 -recurso núm. 2697/2016 - y otras sobre análoga cuestión que quedaron antes citadas, dijimos:

{Frente a esa interpretación de la Sala de instancia, entendemos acertado el planteamiento de la Administración recurrente, que, utilizando la formulación del propio Abogado del Estado, se resume así: el tipo de la infracción no es no adaptarse en plazo sino no adaptarse; de manera que el transcurso del plazo sin adaptarse constituye una infracción grave y mantenerse en esa situación sigue constituyendo infracción grave que puede ser sancionada de nuevo siempre que se respete lo dispuesto en el artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993 .

El tipo infractor es la obligación de adaptarse a dicha normativa, para lo que se otorga un plazo, y una vez superado éste se comete la infracción, pero dicho incumplimiento y la consiguiente obligación de adaptarse permanece en el tiempo hasta tanto dicha adaptación se produzca, pues se trata de una infracción permanente. A diferencia de la infracción continuada, que exige pluralidad de acciones que infrinjan el mismo precepto, y por ello constituye un concurso real de ilícitos, la infracción permanente no requiere un concurso de conductas ilícitas sino una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolongue a lo largo del tiempo, en tanto el sujeto activo no decida cesar en la ejecución de su conducta. STS, de 4 de noviembre de 2013 (recurso de casación núm. 251/2011 ). Como acertadamente señala el Abogado del Estado, si la persistencia en el incumplimiento no pudiera ser sancionada se estaría propiciando la impunidad pues el cumplimiento de la obligación dependería de la ponderación entre el coste del cumplimiento y el importe de la multa; y una vez impuesta la sanción el cumplimiento de la obligación solo dependería de la voluntad del infractor sin posibilidad de ser sancionado por ello.

Por todo ello, procede estimar este motivo de casación al entender que la segunda sanción impuesta es conforme con el principio de tipicidad}.

Por tanto, el tipo infractor es la obligación de adaptarse a dicha normativa, para lo que se otorga un plazo, y una vez superado éste se comete la infracción, pero dicho incumplimiento y la consiguiente obligación de adaptarse permanece en el tiempo hasta tanto dicha adaptación se produzca, pues se trata de una infracción permanente.

Podemos establecer el concepto de infracción permanente en los siguientes términos: «la conducta ilícita descrita en el artículo 99 p) de la ley del Mercado de Valores se incardina en las denominadas infracciones permanentes, por cuanto, en oposición a las infracciones instantáneas, observamos que la situación antijurídica no se agota en el mero incumplimiento formal de la obligación de notificación, sino que perdura en el tiempo hasta que finalice o cese la lesión del bien jurídico protegido» (así STS de 29 de mayo de 2019 -recurso de casación núm. 1857/2019 -). O una infracción es permanente cuando se realiza «(...) una sola acción punible, pero dicha acción se caracteriza por su prolongación en el tiempo, de manera que la consumación de la infracción se inicia en el momento en el que el infractor lleva a cabo la acción típica, pero lo que pudiera denominarse el periodo de consumación no se detiene ahí sino que subsiste a partir de ese periodo inicial hasta que el infractor pone término a la conducta típica constitutiva de la infracción, de forma que la consumación de delito se perpetúa hasta que la conducta finaliza. Se ha dicho, por eso, que, en las infracciones permanentes, por voluntad del autor, se renueva continuamente la acción típica, manteniéndose así la situación antijurídica hasta que el infractor le pone término» (así STS de 23 de octubre de 2015 -recurso de casación núm. 384/2013 -). O «se realiza una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolongue a lo largo del tiempo, en tanto el sujeto activo no decida cesar en la ejecución de su conducta» (así STS de 3 de mayo de 2018 -recurso de casación núm. 1091/2016 -).

En definitiva, estamos ante una infracción permanente en que la consumación se inicia en el momento en el que el infractor lleva a cabo la acción típica (aquí, incumplimiento del plazo de comunicación de datos de ventas), pero lo que pudiera denominarse el periodo de consumación no se detiene ahí sino que subsiste a partir de ese periodo inicial hasta que el infractor pone término a la conducta típica constitutiva de la infracción, de forma que la consumación de delito se perpetúa hasta que el infractor le pone término (remite la información, aunque sea fuera de plazo); y si no le pone término, como en el caso de autos, el plazo de prescripción no se inicia.» (fundamento de derecho quinto in fine)».

De conformidad con la doctrina expuesta es claro que, en contra de lo que sostiene el recurrente, la falta de subsanación de las deficiencias observadas por el regulador no es una infracción de consumación instantánea, sino continuada mientras dure la falta de cumplimiento de las medidas necesarias para subsanar tales deficiencias.

OCTAVO.- Sobre la alegación relativa a la confianza legítima, la tipicidad, la irretroactividad y la culpabilidad

El recurrente efectúa, adicionalmente, un conjunto de alegaciones no contempladas directamente en el auto de admisión del recurso de casación como determinantes del interés casacional que justificaba el pronunciamiento de esta Sala, pero a las cuales nos referiremos a continuación.

En primer lugar, se aduce la infracción del principio de confianza legítima, denuncia que no es atendible por las razones ofrecidas por la sentencia de instancia en el fundamento de derecho sexto y que esta Sala no aprecia suficientemente rebatidas por el recurrente.

En lo que concierne a la alegación relativa a la vulneración del precepto de tipicidad, la irretroactividad y la culpabilidad, también hemos rechazado estos argumentos casacionales en la mencionada sentencia de la Sala del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2023 y las que le siguieron, antes citadas, al sostener que es claro que sí se otorgó un plazo para el cumplimiento de lo acordado en los requerimientos, por lo que debemos rechazar el alegato relativo a la tipicidad. Con ello decae también, y en todo caso, la invocación del principio de irretroactividad, cuya vulneración la parte aparentemente anuda a la supuesta inexistencia del referido plazo de subsanación, aunque sin ofrecer argumentación que justifique su afirmación.

Finalmente, tampoco puede prosperar la alegación casacional referida a la supuesta ausencia de culpabilidad. La Sala de instancia ha valorado la culpabilidad del recurrente en el fundamento de derecho séptimo, justificando ampliamente su concurrencia, con apreciaciones que esta Sala de casación comparte.

NOVENO.- Fijación de doctrina jurisprudencial en relación con la interpretación del artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara, en consonancia con la jurisprudencia fijada en nuestros precedentes, antes citados, lo siguiente:

Las Circulares internas del Banco de España reguladas en el artículo 10 de su Reglamento interno son normas internas que regulan el comportamiento en el cumplimiento de sus funciones por parte de los agentes y funcionarios del Banco de España, sin que su contenido alcance a disciplinar procedimientos administrativos de supervisión que obliguen a terceros. Dicho lo cual, debemos añadir que si eventualmente el contenido de tales Circulares excediera de dicho alcance e impusiese obligaciones o vinculase a terceros, tales previsiones carecerían de validez y eficacia vinculante ad extra.

El artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, debe interpretarse en el sentido de que la falta de cumplimiento de requerimientos de subsanación de deficiencias advertidas por los órganos reguladores o de cumplimiento de sus requerimientos constituye una infracción continuada hasta tanto no se lleve a cabo la subsanación o las medidas indicadas por la autoridad reguladora.

DÉCIMO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, declaramos la desestimación del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil Gestión y Representación Global, S.L.U. contra la sentencia dictada en fecha 18 de enero de 2023 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 127/2021 interpuesto contra la resolución de 20 de octubre de 2020 de la Subsecretaría de Asuntos Económicos y Transformación Digital, dictada por delegación de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España de fecha 22 de octubre de 2019, que impone la sanción de multa por importe de 45.600 euros por la comisión de la infracción grave tipificada en el artículo 5.r) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

DÉCIMOPRIMERO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entendemos que no procede la imposición de las costas procesales derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.