Sentencia Contencioso-Administrativo 795/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 8811/2023 de 24 de junio del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación y antecedentes relevantes

El presente recurso de casación n.º 8811/2023 ha sido interpuesto por la entidad Pérez Torres Marítima, S.L., contra la sentencia dictada el 28 de febrero de 2023 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo n.º 744/2018, que desestimó el recurso promovido frente a la resolución de 26 de julio de 2018 de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, dictada en el expediente S/DC/0596/16 ESTIBADORES VIGO, por la que se impuso a la entidad recurrente una sanción de multa de 490.000 euros por la comisión de una infracción de los artículos 1 de la Ley 15/2007 y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y que no resultan controvertidos, extraídos de la propia sentencia recurrida:

a) La resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 26 de julio de 2018 declaró acreditada una infracción muy grave de los artículos 1 de la Ley 15/2007 y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Según dicha resolución, diversas empresas estibadoras y la SAGEP de Vigo adoptaron acuerdos para armonizar las condiciones de contratación de personal reservando en exclusiva o limitando de manera injustificada la prestación de determinados servicios a favor de trabajadores de la SAGEP. Estos servicios consistían en el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y en la recepción y entrega de mercancías.

b) La conducta sancionada se desarrolló desde la entrada en vigor de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, que modificó la Ley 48/2003 y excluyó expresamente del ámbito del servicio portuario de manipulación de mercancías el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y la recepción y entrega de mercancías, actividades que pasaron a tener la consideración de actividades complementarias sujetas a libertad de contratación de personal. Durante el período comprendido entre 2010 y 2016 dichas actividades quedaron fuera de la reserva legal de estiba y podían prestarse sin necesidad de recurrir a trabajadores de la SAGEP.

c) La CNMC consideró acreditado que, pese a dicha liberalización legal, permaneció vigente el acuerdo suscrito en 1996 y fueron celebrados nuevos acuerdos en 2010 y 2013 que perseguían mantener la utilización exclusiva o preferente de trabajadores de la SAGEP para la realización de aquellas actividades, limitando la posibilidad de acudir a otros trabajadores ajenos a dicha sociedad.

d) La resolución sancionadora descartó que tales conductas estuvieran amparadas por el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Dicho precepto establecía que las empresas autorizadas para la realización de determinadas actividades comerciales debían atender sus necesidades de personal mediante la utilización de trabajadores de la SAGEP siempre que su oferta resultase igual o más ventajosa en términos de calidad y coste. La CNMC entendió que este precepto no imponía una obligación general de contratación de personal de la SAGEP, sino únicamente la necesidad de valorar comparativamente las distintas ofertas disponibles para elegir la más favorable en términos de coste y calidad.

e) Contra la resolución administrativa, Pérez Torres Marítima, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional solicitando su anulación (recurso 744/2018). La sentencia de 28 de febrero de 2023 de la Sección Sexta desestimó íntegramente el recurso, con imposición de costas a la actora, con base en los razonamientos que a continuación se sintetizan.

La sentencia de instancia declara que tanto el Acuerdo SEED de 1996 como los acuerdos posteriores de 2010 y 2013 constituyen acuerdos entre empresas competidoras que tuvieron por objeto una restricción de la competencia, consistente en la creación de una reserva en exclusiva, en favor de los trabajadores de la SEED y de la SAGEP, de actividades complementarias a la estiba liberalizadas por la Ley 33/2010. Tras la entrada en vigor de esta ley, dichas actividades se regían por el principio de libertad de contratación de trabajadores sin necesidad de mediación de la SAGEP, y los acuerdos se mantuvieron con el único fin de sustraerse a esa liberalización del mercado; el acuerdo de 2013 mantenía una reserva de actividad no absoluta, al permitir la contratación libre solo en los casos de exceso de demanda sobre la plantilla de la SAGEP y limitada a un número máximo de quince trabajadores. Con ello la Sala de instancia hace suya la calificación del Consejo de la CNMC y descarta el criterio inicial de la Dirección de Competencia, que había propuesto declarar la inexistencia de prácticas prohibidas por entender que no se trataba de acuerdos entre empresas, criterio al que la demandante anudaba sus alegaciones sobre tipicidad.

La sentencia recurrida rechaza la vulneración del principio de retroactividad de la norma sancionadora más favorable que la demanda anudaba al Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, al considerar que lo que esta norma corrige es una distorsión del mercado, por reserva material, contraria al Derecho de la Unión, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13).

Descarta asimismo la vulneración de los principios de culpabilidad, responsabilidad y proporcionalidad, al haber identificado la resolución sancionadora la participación y el conocimiento de la actora en los acuerdos, de los que también se benefició, y al haberse cuantificado la multa conforme a los criterios establecidos en la sentencia de este Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015 (recurso 2872/2013), con motivación suficiente y sin desproporción, aplicando un tipo sancionador del 4 por ciento sobre el volumen de negocios, dentro del margen del 1 al 10 por ciento correspondiente a las infracciones muy graves y sin circunstancias agravantes ni atenuantes.

Rechaza igualmente la infracción del principio de confianza legítima, pues el conocimiento de estas prácticas por la Administración, y en particular por la Autoridad Portuaria de Vigo, no constituye una garantía precisa, incondicional y conforme con las normas aplicables que amparase la conducta de la recurrente; la vulneración del principio non bis in idem,al no concurrir identidad subjetiva entre la actora y la SEED o la SAGEP, cuya participación en la conducta aparece identificada y diferenciada en el acuerdo sancionador; y la prescripción de la infracción, al tratarse de una infracción única y continuada cuya duración se extiende desde el 27 de agosto de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2016, de modo que cuando se incoó el procedimiento sancionador, el 24 de enero de 2017, no había transcurrido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 68 de la Ley de Defensa de la Competencia.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente

La representación procesal de la recurrente aduce, en síntesis, los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

a) No concurre la infracción de los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 TFUE apreciada por la resolución sancionadora. Invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de febrero de 2021, asunto Katoen Natie Bulk Terminals NV y otros, conforme a la cual la compatibilidad de los regímenes de contratación de trabajadores portuarios con el Derecho de la Unión debe apreciarse de manera global, es compatible con los artículos 49 y 56 TFUE una normativa que obliga a utilizar trabajadores portuarios reconocidos si concurren determinadas condiciones, y los trabajadores portuarios no pueden ser considerados empresas a efectos de los artículos 101 y 102 TFUE. Los acuerdos examinados se insertaban, sostiene, en un sistema legal que imponía a las empresas estibadoras integrarse en las sucesivas sociedades de estiba (SEED, APIE y SAGEP), mantener su equilibrio económico, contratar a sus trabajadores y asumir el coste salarial del personal inactivo de su plantilla, y cuyo incumplimiento podía determinar la extinción de las licencias; los artículos 133 de la Ley 33/2010 y 142 TRLPEMM atribuían a las SAGEP la puesta a disposición de trabajadores también para las actividades comerciales ajenas al servicio portuario de manipulación de mercancías, y los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM obligaban a acudir a ese personal cuando su oferta fuese igual o más ventajosa en términos de calidad y coste. Esa prioridad de contratación venía justificada por razones de coste y por la capacitación profesional de los estibadores, cuya formación continua venía impuesta por el régimen legal, en línea con los objetivos de seguridad portuaria y prevención de accidentes laborales reconocidos por el Tribunal de Justicia. Tras la Ley 33/2010, las actividades de recepción y entrega de mercancías y de embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular pasaron de una reserva absoluta a una reserva relativa en favor de dichas sociedades, por lo que no existió la liberalización del régimen de contratación que afirma la sentencia recurrida.

b) Los acuerdos de 1996, 2010 y 2013 no constituyen acuerdos entre empresas competidoras, sino acuerdos intraempresa de carácter laboral extraestatutario, suscritos por las empresas estibadoras, la propia sociedad de estiba y el comité de empresa en un marco normativo del que los firmantes no podían desvincularse, con la única intención de regular las condiciones de trabajo de los estibadores. En ellos concurrían múltiples intervinientes con intereses contrapuestos, no todos calificables de competidores desde la perspectiva del Derecho de la competencia; el comité de empresa no reunía los requisitos del artículo 61 de la Ley de Defensa de la Competencia para ser sujeto infractor y el contenido de los acuerdos beneficiaba a los trabajadores y no a las empresas. Así lo apreció la Dirección de Competencia en su Propuesta de Resolución de 29 de enero de 2018, que los calificó de acuerdos internos de la SAGEP y no entre operadores económicos, y que señaló que un acuerdo colusorio exclusivamente entre empresas estibadoras competidoras en el aprovisionamiento de mano de obra habría tenido un contenido distinto, si no contrario, al examinado.

c) Resulta aplicable la exención prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, pues los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM, interpretados en el contexto de la normativa reguladora de las sociedades de estiba, establecían una obligación legal de acudir con carácter preferente al personal de la SAGEP; la propia sentencia recurrida admite que no se restableció un régimen compatible con la libre competencia hasta el año 2020. Añade que la exención se proyecta sobre el principio de responsabilidad del artículo 61.1 de la misma ley, que las sucesivas reformas generaron inseguridad jurídica y que el Real Decreto-ley 8/2017 reintegró el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular en el ámbito propio de la estiba.

d) La conducta no puede calificarse de infracción por objeto, al no haberse constatado un suficiente grado de nocividad para la competencia ni una mínima lógica económica, sin que se acreditaran efectos perjudiciales para el mercado ni beneficios ilícitos para la recurrente.

e) Se ha infringido el artículo 26.2 de la Ley 40/2015 y el principio de retroactividad de la norma más favorable, aplicable no solo cuando se modifica la norma sancionadora sino también cuando la modificación afecta a la norma de complemento, con cita de la sentencia de esta Sala núm. 782/2023, de 12 de junio (RC 1444/2021). Frente al criterio de la sentencia recurrida, que niega al Real Decreto-ley 8/2017 naturaleza sancionadora y eficacia excluyente de la responsabilidad, sostiene que el artículo 130.3.c) TRLPEMM era la norma de cobertura del reproche formulado por la CNMC y que su modificación por el Real Decreto-ley 8/2017, al reintegrar en la estiba el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular, impide sancionar a la recurrente por unos hechos que ya no eran sancionables.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida

El Abogado del Estado, en representación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en su escrito de oposición al recurso de casación sostiene, en síntesis, lo siguiente:

a) Alega, en primer lugar, que el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante fue derogado por el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, que modificó íntegramente el régimen de gestión de los trabajadores portuarios en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), por lo que, al ser una norma derogada, carece de trascendencia general y no puede generar interés casacional.

b) Subsidiariamente, expone que el artículo 155 no constituye una norma con rango legal que autorice expresamente prácticas contrarias al artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia, y que dicho precepto no respeta los límites derivados del Derecho de la Unión Europea conforme a la citada sentencia del Tribunal de Justicia.

c) Sostiene asimismo que los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea no son normas sancionadoras en blanco, pues contienen el núcleo esencial de la conducta prohibida y no requieren ser completados por normas sectoriales, de modo que el Real Decreto-ley 8/2017 no puede considerarse norma integradora del tipo infractor ni activar la retroactividad favorable prevista en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

d) Por último, interesa que se inadmita el recurso y, en su defecto, que se fije doctrina jurisprudencial en los términos expuestos en su escrito y que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

CUARTO.- El marco normativo y la jurisprudencia aplicables

A) Marco normativo

a) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

· Artículo 101

"1. Serán incompatibles con el mercado interior y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior y, en particular, los que consistan en: [...]".

b ) Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia:

· Artículo 1. Conductas colusorias.

"1. Se prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional y, en particular, los que consistan en: [...]".

· Artículo 4. Conductas exentas por ley.

"1. Sin perjuicio de la eventual aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de defensa de la competencia, las prohibiciones del presente capítulo no se aplicarán a las conductas que resulten de la aplicación de una ley".

c) Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general

· Artículo 134. Capital Social y su distribución.

"1. Todas las empresas que deseen prestar el servicio portuario de manipulación de mercancías y obtengan la correspondiente licencia deberán, en su caso, integrarse como partícipes en el capital de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios. Se exceptúan de esta exigencia las empresas con licencia para autoprestación. [...]".

· Artículo 149. Solicitud de oferta a la SAGEP

"Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 79.3 c) de esta Ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba".

d ) Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

· Artículo 143. Capital social y su distribución

"1. Todas las empresas que deseen prestar el servicio portuario de manipulación de mercancías y obtengan la correspondiente licencia deberán, en su caso, integrarse como partícipes en el capital de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios. Se exceptúan de esta exigencia las empresas con licencia para autoprestación".

· Artículo 155. Solicitud de oferta a la SAGEP.

"Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales, que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 130.3.c) de esta ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba".

e) Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

· Artículo 26. Irretroactividad

"1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa".

B) Jurisprudencia aplicable.

a) Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

· STJUE de 12 de julio de 1984, Hydrotherm(C-170/83 )

· STJUE de 24 de octubre de 1996, Viho Europe BV/Comisión(C-73/95 P)

· STJUE de 4 de junio de 2009, T-Mobile Netherlands (C-8/08)

· STJUE de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária(C-32/11 )

· STJUE de 11 de septiembre de 2014, Groupement des cartes bancaires(C-67/13 P)

· STJUE de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España(C-576/13 )

· STJUE de 20 de enero de 2016, Toshiba(C-373/14 P)

· STJUE de 14 de marzo de 2019, Skanska(C-724/17 )

· STJUE de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminals y otros(C-407/19 y C-471/19)

b) Sentencias del Tribunal Supremo

· STS 331/2018, de 1 de marzo

· STS 1375/2018, de 17 de septiembre (recurso de casación 2452/2017)

· STS 43/2019, de 21 de enero (recurso de casación 4323/2017)

· STS 356/2021, de 9 de marzo (recurso de casación 3405/2020)

· STS 1205/2021, de 5 de octubre (recurso de casación 5807/2020)

· STS 782/2023, de 12 de junio

· STS 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023; ECLI:ES:TS:2026:1500)

· STS 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023; ECLI:ES:TS:2026:1453)

QUINTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación

Como se expone en el antecedente segundo de esta sentencia, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 7 de febrero de 2024, por el que se acordó la admisión de este recurso, declara que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

«(i) interpretar el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011- y los artículos 134 y 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto , a los efectos de aclarar si los condicionantes y obligaciones legalmente impuestas a las empresas estibadoras y a la SAGEP conlleva que los acuerdos suscritos están exentos de la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia en virtud de su artículo 4.1 , y, en consecuencia, no puede operar el tipo infractor de los artículos 1 LDC y 101 TFUE ; y

(ii), en su caso, interpretar el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , que recoge el principio de irretroactividad, a fin de determinar si el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, que da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13 ), al volver a incardinar como actividad propia de la estiba el embarque y desembarque de vehículos sin matricular, permite concluir que los hechos investigados constituyen una conducta contraria al artículo 1 de la LDC y 101 del TFUE en el momento de su realización».

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; los artículos 4.1 y 61.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, en relación con el artículo 149 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, y el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre; y el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Estas cuestiones coinciden con las que fueron resueltas por esta Sala en las sentencias núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), y núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023).

SEXTO.- Sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación por falta de interés casacional objetivo aducida por la parte recurrida

Como se ha indicado, la parte recurrida solicita, en primer término, la inadmisión del presente recurso de casación, al considerar que la cuestión que en él se plantea carece de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, por ser el artículo 155 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante una norma derogada.

Esta alegación no puede prosperar, pues la circunstancia de que esta norma se encuentre derogada no priva al recurso del interés casacional objetivo apreciado en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 7 de febrero de 2024, al tratarse de una norma que tiene ultraactividad. En todo caso, esta Sala ha declarado en las sentencias núm. 1424/2021, de 2 de diciembre (núm. rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628); de 9 de diciembre de 2025 (núm. rec. 5996/2025; ECLI:ES:TS:2025:5996); núm. 71/2026, de 28 de enero (núm. rec. 5260/2023; ECLI:ES:TS:2026:1500), y núm. 410/2026, de 7 de abril (núm. rec. 4791/2023; ECLI:ES:TS:2026:1453), que

«en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre [de 2021]».

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala

Las cuestiones planteadas en este recurso coinciden en lo sustancial con las resueltas por esta Sala en las sentencias núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), y núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023), dictadas en litigios derivados del mismo expediente sancionador y referidas a los mismos acuerdos y al mismo marco normativo. Los principios de unidad de doctrina, igualdad en la aplicación de la ley y seguridad jurídica imponen resolverlas conforme a la doctrina establecida en dichas sentencias, que reiteraremos al examinar cada una de las alegaciones. Recibirán respuesta específica las que no fueron examinadas en aquellos recursos: la invocación de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminalsy otros, el carácter laboral extraestatutario de los acuerdos y la intervención del comité de empresa, y la negación del carácter restrictivo por el objeto de la conducta sancionada.

A) Sobre la exención prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia

El artículo 4.1 LDC excluye de la prohibición del artículo 1 «a las conductas que resulten de la aplicación de una ley». Como declaramos en la sentencia núm. 71/2026, esta exclusión no opera ante cualquier conexión entre una conducta y una norma sectorial. Exige que la restricción sea consecuencia directa e inevitable de lo dispuesto en la norma legal, de modo que el operador carezca de margen de autonomía para adoptar un comportamiento diferente. Ni una habilitación legal, ni una preferencia condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, satisfacen ese presupuesto.

El artículo 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, y el artículo 155 TRLPEMM -preceptos sucesivos de idéntico tenor aplicables a los períodos correspondientes a los acuerdos de 2010 y 2013- no imponían obligación alguna de contratar con la SAGEP. El tenor de estos preceptos revela que la obligación de utilizar su personal quedaba condicionada a la concurrencia de un requisito: que la oferta de la SAGEP resultase igual o más ventajosa que las alternativas disponibles en términos de calidad y coste. En ausencia de esa verificación comparativa, la norma no imponía contratación alguna.

Los acuerdos de 1996, 2010 y 2013 tienen, además, carácter general y abstracto: establecían una reserva de actividades incondicionada y permanente, sin contemplar análisis comparativo alguno ni evaluación caso por caso de la ventaja de la SAGEP. Esta generalidad es radicalmente incompatible con la cobertura que los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM habrían podido ofrecer, que exigían precisamente la evaluación concreta de la ventaja comparativa en cada supuesto de contratación. Los acuerdos van más allá de lo que la norma legal autorizaba, lo que excluye por sí solo la aplicación de la exención.

La recurrente opone que la sujeción de estas actividades a una reserva relativa impide hablar de liberalización del régimen de contratación. La calificación que se dé a ese régimen no altera la conclusión: lo decisivo es que la utilización del personal de la SAGEP estaba subordinada a una condición comparativa que debía verificarse en cada contratación, y esa condición es cabalmente la que los acuerdos suprimieron al establecer la reserva con carácter incondicionado. Tampoco la invocada ventaja de la oferta de la SAGEP, fundada en razones de coste y en la capacitación y formación continua de sus trabajadores, conduce a otro resultado. Es posible que la experiencia de los estibadores de la SAGEP determinase que en términos de cualificación no existiesen ofertas mejores, pero eso forma parte del régimen normal de la competencia, que debía evaluarse en cada caso para comprobar si la ventaja concurría, ponderando de forma equilibrada la calidad y el precio. Y la circunstancia de que la sentencia de instancia señalara que no se restableció un régimen plenamente compatible con la libre competencia hasta el año 2020 nada añade a la tesis de la recurrente, pues la subsistencia de un régimen portuario cuestionado desde la óptica de la libertad de establecimiento no convertía en obligatorios unos acuerdos que la ley no imponía. No concurriendo la exención, tampoco puede proyectarse sobre el principio de responsabilidad del artículo 61.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, ni la alegada inseguridad jurídica derivada de las sucesivas reformas legislativas altera la tipicidad de la conducta.

B) Sobre el presupuesto subjetivo de la infracción: la existencia de acuerdos entre empresas

El Tribunal de Justicia ha elaborado una doctrina consolidada según la cual las prohibiciones del artículo 101 TFUE no se aplican a los acuerdos celebrados en el interior de una misma unidad económica cuando los sujetos que los suscriben carecen de autonomía real para determinar su comportamiento en el mercado ( sentencias de 12 de julio de 1984, Hydrotherm,C-170/83 , apartado 11, y de 24 de octubre de 1996, Viho Europe BV,C-73/95 P, apartado 51). El criterio determinante no es la forma jurídica de los sujetos intervinientes, sino la existencia o ausencia de una unidad de comportamiento en el mercado.

Aplicando estos criterios, declaramos en la sentencia núm. 71/2026 que la SAGEP era una sociedad anónima mercantil de naturaleza privada, con personalidad jurídica propia e independiente de las empresas estibadoras que la integraban. La obligación legal de integrarse en ella tenía por objeto la ordenación del mercado de trabajo portuario; no configuraba a las empresas estibadoras como una unidad económica ni eliminaba la autonomía con la que cada una determinaba su comportamiento en el mercado de prestación de servicios portuarios: la captación de clientes, la oferta de servicios y las condiciones económicas de su actividad. La SAGEP no ejercía sobre ellas función alguna de dirección económica; su función se circunscribía a la gestión de la mano de obra portuaria como mecanismo compartido de puesta a disposición de trabajadores. Esa autonomía es, precisamente, la que presupone la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13) al declarar contrario al artículo 49 TFUE el régimen de obligaciones impuesto a las empresas estibadoras en cuanto limitaba su capacidad de organizar libremente la contratación de mano de obra. En cuanto al acuerdo de 1996, no se ha acreditado que en esa fecha existiera una obligación legal de integración, lo que priva de base a la propia tesis de la recurrente. Las empresas firmantes eran, en definitiva, operadores económicos independientes que hicieron converger sus voluntades para uniformar un elemento determinante de su comportamiento competitivo, la contratación de trabajadores, y esa convergencia entre sujetos autónomos es el presupuesto subjetivo que los artículos 1 LDC y 101 TFUE exigen para calificar una conducta como colusoria.

La invocación de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminals y otros (asuntos acumulados C-407/19 y C-471/19), no conduce a distinta conclusión. Dicha sentencia examina la compatibilidad con los artículos 49 y 56 TFUE de una normativa nacional que reserva el trabajo portuario a trabajadores reconocidos y admite su justificación por razones de seguridad y profesionalidad, pero no se pronuncia sobre la licitud de los acuerdos que las empresas estibadoras celebren entre sí. La sanción impuesta no se funda en el régimen legal de la estiba, sino en unos acuerdos entre empresas que excedían de lo que ese régimen imponía. La jurisprudencia que la recurrente asocia a dicha sentencia, conforme a la cual los trabajadores portuarios no pueden ser considerados empresas a efectos de los artículos 101 y 102 TFUE, tampoco favorece su tesis: la infracción no se imputa a los trabajadores ni al comité de empresa, cuya aptitud para ser sujetos infractores conforme al artículo 61 de la Ley de Defensa de la Competencia resulta por ello irrelevante, sino a las empresas estibadoras que concertaron sus voluntades.

Por la misma razón, el alegado carácter laboral extraestatutario de los acuerdos no los sustrae a las normas de defensa de la competencia. Los acuerdos no se limitaban a regular las condiciones de trabajo de los estibadores ya contratados, sino que ordenaban el acceso al mercado de contratación de personal para actividades liberalizadas, reservándolo a los trabajadores de la SAGEP; su objeto incidía en la organización del mercado y no en las condiciones laborales. Y el hecho de que la Dirección de Competencia propusiera inicialmente una calificación distinta carece de la trascendencia que la recurrente le atribuye, pues el artículo 51.4 de la Ley de Defensa de la Competencia habilita al Consejo para apartarse motivadamente de la propuesta del órgano instructor, y la calificación finalmente adoptada es la que ha sido confirmada en la instancia y se confirma ahora.

C) Sobre la calificación de la conducta como restricción de la competencia por el objeto

La distinción entre las infracciones por objeto y por efecto reside, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en que determinadas formas de colusión entre empresas pueden considerarse, por su propia naturaleza, perjudiciales para el buen funcionamiento del juego normal de la competencia ( sentencias de 4 de junio de 2009, T-Mobile Netherlands, C-8/08, apartado 29, y de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária, C-32/11, apartado 35). Para apreciar si un acuerdo presenta un grado de nocividad suficiente para ser considerado una restricción por el objeto debe atenderse al contenido de sus disposiciones, a los objetivos que pretende alcanzar y al contexto económico y jurídico en el que se inscribe ( sentencias de 11 de septiembre de 2014, Groupement des cartes bancaires, C-67/13 P, y Allianz Hungária, apartado 36). Acreditado el objeto contrario a la competencia, la toma en consideración de los efectos concretos del acuerdo es superflua (sentencias T-Mobile Netherlands, apartado 29, y de 20 de enero de 2016, Toshiba, C-373/14 P), y los acuerdos dirigidos al reparto de mercados constituyen infracciones especialmente graves que justifican por sí mismas esa calificación (sentencia Toshiba, C-373/14 P).

Esta Sala, con base en el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea, ha aplicado dicha doctrina en las sentencias núm. 331/2018, de 1 de marzo, núm. 1375/2018, de 17 de septiembre (rec. 2452/2017), núm. 43/2019, de 21 de enero (rec. 4323/2017), núm. 356/2021, de 9 de marzo (rec. 3405/2020), y núm. 1205/2021, de 5 de octubre (rec. 5807/2020), declarando que en las infracciones por objeto no se precisa determinar la incidencia de la conducta sobre el mercado y que no es posible rebatir esa calificación mediante observaciones basadas en que los acuerdos colusorios no produjeron efectos relevantes.

Los acuerdos enjuiciados establecían una reserva, en favor de los trabajadores de la SAGEP, de actividades que el legislador había sometido a libertad de contratación, uniformando entre competidores un elemento esencial de su comportamiento en el mercado. Su contenido -una reserva incondicionada y permanente-, su finalidad -sustraerse a la liberalización operada por la Ley 33/2010- y el contexto en el que se adoptaron revelan un grado de nocividad suficiente para calificarlos como restricción por el objeto. Resulta por ello innecesario acreditar efectos concretos en el mercado o beneficios obtenidos por los partícipes, sin que la alegada falta de lógica económica de la conducta desvirtúe una aptitud restrictiva que deriva de su propio contenido y finalidad.

D) Sobre la retroactividad de la norma sancionadora más favorable

Como declaramos en la sentencia núm. 71/2026, los artículos 1 LDC y 101 TFUE no configuran tipos sancionadores en blanco. Un tipo en blanco es aquel cuya descripción de la conducta prohibida es incompleta y requiere integración mediante reenvío expreso a otra norma, de suerte que sin esa norma de complemento el tipo carece de contenido propio. Ambos preceptos contienen una prohibición autónomamente definida -los acuerdos entre empresas que tengan por objeto o efecto restringir la competencia- cuya aplicación no precisa de norma sectorial alguna para determinar qué conducta es ilícita. La normativa portuaria forma parte del contexto regulatorio en el que debe evaluarse si los acuerdos producen efectos restrictivos, pero no integra la conducta prohibida.

La doctrina jurisprudencial que invoca la recurrente, recogida en la sentencia núm. 782/2023, de 12 de junio, conforme a la cual la retroactividad favorable alcanza a la modificación de la norma que complementa un tipo sancionador en blanco, presupone precisamente lo que aquí no concurre: que la norma modificada opere como complemento necesario del tipo. No siendo ese el caso, la modificación de los artículos 130.3.c) y 155 TRLPEMM por el Real Decreto-ley 8/2017 no constituye una modificación de las normas tipificadoras de la infracción a efectos del artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

En cualquier caso, la reforma de 2017 no habría podido producir el efecto que la recurrente le atribuye. El Real Decreto-ley 8/2017, por el que se da cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), no es una norma sancionadora: su objeto es establecer la libertad de contratación de trabajadores portuarios, suprimir la obligación de participar en la SAGEP y modificar el régimen legal del servicio portuario de manipulación de mercancías. Y aun cuando reintegró el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular en el ámbito del servicio portuario, esa actividad quedó sujeta al régimen de libertad de contratación, de modo que los acuerdos enjuiciados seguirían siendo contrarios a la competencia también bajo la nueva regulación, al imponer restricciones a esa libertad.

Por todo lo expuesto, las alegaciones formuladas han de ser desestimadas.

OCTAVO.- Fijación de doctrina casacional

De conformidad con las consideraciones expuestas en los fundamentos precedentes, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, reitera la doctrina establecida en la sentencia núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), reafirmada en la sentencia núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023), y declara lo siguiente:

1) El artículo 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, y el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre -preceptos sucesivos de idéntico tenor- condicionaban la utilización de personal de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios para actividades comerciales expresamente excluidas del servicio portuario de manipulación de mercancías por el artículo 130.3.c) del citado texto refundido a que su oferta resultase igual o más ventajosa en términos de calidad y coste, de modo que, de no cumplirse esa condición, las empresas podían contratar libremente en el mercado. Al no imponer la normativa portuaria la contratación con la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios con carácter necesario, sino solo cuando concurriese esa condición, los acuerdos restrictivos de la competencia celebrados en relación con las referidas materias que no cumpliesen la condición establecida en los referidos preceptos legales no pueden considerarse amparados en la dispensa prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia.

2) El artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula la retroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables. El Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C-576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052), no tiene esa naturaleza. Su finalidad es, como expone la rúbrica de esta norma, adaptar el régimen portuario al Derecho de la Unión tras la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (C-576/13), sin que su regulación modifique los elementos del tipo infractor previsto en los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ni altere el régimen sancionador aplicable. La reintegración de determinadas actividades -entre ellas el embarque y desembarque de vehículos sin matricular- en el ámbito de la estiba no modifica el contenido de esas prohibiciones, pues la reforma no establece reserva de actividad ni se pronuncia sobre la licitud de acuerdos entre operadores, sino que somete las referidas actividades al principio de libertad de contratación. En consecuencia, el Real Decreto-ley 8/2017 no constituye norma más favorable a efectos de lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad Pérez Torres Marítima, S.L. contra la sentencia de 28 de febrero de 2023 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo n.º 744/2018.

DÉCIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación y antecedentes relevantes

El presente recurso de casación n.º 8811/2023 ha sido interpuesto por la entidad Pérez Torres Marítima, S.L., contra la sentencia dictada el 28 de febrero de 2023 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo n.º 744/2018, que desestimó el recurso promovido frente a la resolución de 26 de julio de 2018 de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, dictada en el expediente S/DC/0596/16 ESTIBADORES VIGO, por la que se impuso a la entidad recurrente una sanción de multa de 490.000 euros por la comisión de una infracción de los artículos 1 de la Ley 15/2007 y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y que no resultan controvertidos, extraídos de la propia sentencia recurrida:

a) La resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 26 de julio de 2018 declaró acreditada una infracción muy grave de los artículos 1 de la Ley 15/2007 y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Según dicha resolución, diversas empresas estibadoras y la SAGEP de Vigo adoptaron acuerdos para armonizar las condiciones de contratación de personal reservando en exclusiva o limitando de manera injustificada la prestación de determinados servicios a favor de trabajadores de la SAGEP. Estos servicios consistían en el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y en la recepción y entrega de mercancías.

b) La conducta sancionada se desarrolló desde la entrada en vigor de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, que modificó la Ley 48/2003 y excluyó expresamente del ámbito del servicio portuario de manipulación de mercancías el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y la recepción y entrega de mercancías, actividades que pasaron a tener la consideración de actividades complementarias sujetas a libertad de contratación de personal. Durante el período comprendido entre 2010 y 2016 dichas actividades quedaron fuera de la reserva legal de estiba y podían prestarse sin necesidad de recurrir a trabajadores de la SAGEP.

c) La CNMC consideró acreditado que, pese a dicha liberalización legal, permaneció vigente el acuerdo suscrito en 1996 y fueron celebrados nuevos acuerdos en 2010 y 2013 que perseguían mantener la utilización exclusiva o preferente de trabajadores de la SAGEP para la realización de aquellas actividades, limitando la posibilidad de acudir a otros trabajadores ajenos a dicha sociedad.

d) La resolución sancionadora descartó que tales conductas estuvieran amparadas por el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Dicho precepto establecía que las empresas autorizadas para la realización de determinadas actividades comerciales debían atender sus necesidades de personal mediante la utilización de trabajadores de la SAGEP siempre que su oferta resultase igual o más ventajosa en términos de calidad y coste. La CNMC entendió que este precepto no imponía una obligación general de contratación de personal de la SAGEP, sino únicamente la necesidad de valorar comparativamente las distintas ofertas disponibles para elegir la más favorable en términos de coste y calidad.

e) Contra la resolución administrativa, Pérez Torres Marítima, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional solicitando su anulación (recurso 744/2018). La sentencia de 28 de febrero de 2023 de la Sección Sexta desestimó íntegramente el recurso, con imposición de costas a la actora, con base en los razonamientos que a continuación se sintetizan.

La sentencia de instancia declara que tanto el Acuerdo SEED de 1996 como los acuerdos posteriores de 2010 y 2013 constituyen acuerdos entre empresas competidoras que tuvieron por objeto una restricción de la competencia, consistente en la creación de una reserva en exclusiva, en favor de los trabajadores de la SEED y de la SAGEP, de actividades complementarias a la estiba liberalizadas por la Ley 33/2010. Tras la entrada en vigor de esta ley, dichas actividades se regían por el principio de libertad de contratación de trabajadores sin necesidad de mediación de la SAGEP, y los acuerdos se mantuvieron con el único fin de sustraerse a esa liberalización del mercado; el acuerdo de 2013 mantenía una reserva de actividad no absoluta, al permitir la contratación libre solo en los casos de exceso de demanda sobre la plantilla de la SAGEP y limitada a un número máximo de quince trabajadores. Con ello la Sala de instancia hace suya la calificación del Consejo de la CNMC y descarta el criterio inicial de la Dirección de Competencia, que había propuesto declarar la inexistencia de prácticas prohibidas por entender que no se trataba de acuerdos entre empresas, criterio al que la demandante anudaba sus alegaciones sobre tipicidad.

La sentencia recurrida rechaza la vulneración del principio de retroactividad de la norma sancionadora más favorable que la demanda anudaba al Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, al considerar que lo que esta norma corrige es una distorsión del mercado, por reserva material, contraria al Derecho de la Unión, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13).

Descarta asimismo la vulneración de los principios de culpabilidad, responsabilidad y proporcionalidad, al haber identificado la resolución sancionadora la participación y el conocimiento de la actora en los acuerdos, de los que también se benefició, y al haberse cuantificado la multa conforme a los criterios establecidos en la sentencia de este Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015 (recurso 2872/2013), con motivación suficiente y sin desproporción, aplicando un tipo sancionador del 4 por ciento sobre el volumen de negocios, dentro del margen del 1 al 10 por ciento correspondiente a las infracciones muy graves y sin circunstancias agravantes ni atenuantes.

Rechaza igualmente la infracción del principio de confianza legítima, pues el conocimiento de estas prácticas por la Administración, y en particular por la Autoridad Portuaria de Vigo, no constituye una garantía precisa, incondicional y conforme con las normas aplicables que amparase la conducta de la recurrente; la vulneración del principio non bis in idem,al no concurrir identidad subjetiva entre la actora y la SEED o la SAGEP, cuya participación en la conducta aparece identificada y diferenciada en el acuerdo sancionador; y la prescripción de la infracción, al tratarse de una infracción única y continuada cuya duración se extiende desde el 27 de agosto de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2016, de modo que cuando se incoó el procedimiento sancionador, el 24 de enero de 2017, no había transcurrido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 68 de la Ley de Defensa de la Competencia.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente

La representación procesal de la recurrente aduce, en síntesis, los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

a) No concurre la infracción de los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 TFUE apreciada por la resolución sancionadora. Invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de febrero de 2021, asunto Katoen Natie Bulk Terminals NV y otros, conforme a la cual la compatibilidad de los regímenes de contratación de trabajadores portuarios con el Derecho de la Unión debe apreciarse de manera global, es compatible con los artículos 49 y 56 TFUE una normativa que obliga a utilizar trabajadores portuarios reconocidos si concurren determinadas condiciones, y los trabajadores portuarios no pueden ser considerados empresas a efectos de los artículos 101 y 102 TFUE. Los acuerdos examinados se insertaban, sostiene, en un sistema legal que imponía a las empresas estibadoras integrarse en las sucesivas sociedades de estiba (SEED, APIE y SAGEP), mantener su equilibrio económico, contratar a sus trabajadores y asumir el coste salarial del personal inactivo de su plantilla, y cuyo incumplimiento podía determinar la extinción de las licencias; los artículos 133 de la Ley 33/2010 y 142 TRLPEMM atribuían a las SAGEP la puesta a disposición de trabajadores también para las actividades comerciales ajenas al servicio portuario de manipulación de mercancías, y los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM obligaban a acudir a ese personal cuando su oferta fuese igual o más ventajosa en términos de calidad y coste. Esa prioridad de contratación venía justificada por razones de coste y por la capacitación profesional de los estibadores, cuya formación continua venía impuesta por el régimen legal, en línea con los objetivos de seguridad portuaria y prevención de accidentes laborales reconocidos por el Tribunal de Justicia. Tras la Ley 33/2010, las actividades de recepción y entrega de mercancías y de embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular pasaron de una reserva absoluta a una reserva relativa en favor de dichas sociedades, por lo que no existió la liberalización del régimen de contratación que afirma la sentencia recurrida.

b) Los acuerdos de 1996, 2010 y 2013 no constituyen acuerdos entre empresas competidoras, sino acuerdos intraempresa de carácter laboral extraestatutario, suscritos por las empresas estibadoras, la propia sociedad de estiba y el comité de empresa en un marco normativo del que los firmantes no podían desvincularse, con la única intención de regular las condiciones de trabajo de los estibadores. En ellos concurrían múltiples intervinientes con intereses contrapuestos, no todos calificables de competidores desde la perspectiva del Derecho de la competencia; el comité de empresa no reunía los requisitos del artículo 61 de la Ley de Defensa de la Competencia para ser sujeto infractor y el contenido de los acuerdos beneficiaba a los trabajadores y no a las empresas. Así lo apreció la Dirección de Competencia en su Propuesta de Resolución de 29 de enero de 2018, que los calificó de acuerdos internos de la SAGEP y no entre operadores económicos, y que señaló que un acuerdo colusorio exclusivamente entre empresas estibadoras competidoras en el aprovisionamiento de mano de obra habría tenido un contenido distinto, si no contrario, al examinado.

c) Resulta aplicable la exención prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, pues los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM, interpretados en el contexto de la normativa reguladora de las sociedades de estiba, establecían una obligación legal de acudir con carácter preferente al personal de la SAGEP; la propia sentencia recurrida admite que no se restableció un régimen compatible con la libre competencia hasta el año 2020. Añade que la exención se proyecta sobre el principio de responsabilidad del artículo 61.1 de la misma ley, que las sucesivas reformas generaron inseguridad jurídica y que el Real Decreto-ley 8/2017 reintegró el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular en el ámbito propio de la estiba.

d) La conducta no puede calificarse de infracción por objeto, al no haberse constatado un suficiente grado de nocividad para la competencia ni una mínima lógica económica, sin que se acreditaran efectos perjudiciales para el mercado ni beneficios ilícitos para la recurrente.

e) Se ha infringido el artículo 26.2 de la Ley 40/2015 y el principio de retroactividad de la norma más favorable, aplicable no solo cuando se modifica la norma sancionadora sino también cuando la modificación afecta a la norma de complemento, con cita de la sentencia de esta Sala núm. 782/2023, de 12 de junio (RC 1444/2021). Frente al criterio de la sentencia recurrida, que niega al Real Decreto-ley 8/2017 naturaleza sancionadora y eficacia excluyente de la responsabilidad, sostiene que el artículo 130.3.c) TRLPEMM era la norma de cobertura del reproche formulado por la CNMC y que su modificación por el Real Decreto-ley 8/2017, al reintegrar en la estiba el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular, impide sancionar a la recurrente por unos hechos que ya no eran sancionables.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida

El Abogado del Estado, en representación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en su escrito de oposición al recurso de casación sostiene, en síntesis, lo siguiente:

a) Alega, en primer lugar, que el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante fue derogado por el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, que modificó íntegramente el régimen de gestión de los trabajadores portuarios en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), por lo que, al ser una norma derogada, carece de trascendencia general y no puede generar interés casacional.

b) Subsidiariamente, expone que el artículo 155 no constituye una norma con rango legal que autorice expresamente prácticas contrarias al artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia, y que dicho precepto no respeta los límites derivados del Derecho de la Unión Europea conforme a la citada sentencia del Tribunal de Justicia.

c) Sostiene asimismo que los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea no son normas sancionadoras en blanco, pues contienen el núcleo esencial de la conducta prohibida y no requieren ser completados por normas sectoriales, de modo que el Real Decreto-ley 8/2017 no puede considerarse norma integradora del tipo infractor ni activar la retroactividad favorable prevista en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

d) Por último, interesa que se inadmita el recurso y, en su defecto, que se fije doctrina jurisprudencial en los términos expuestos en su escrito y que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

CUARTO.- El marco normativo y la jurisprudencia aplicables

A) Marco normativo

a) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

· Artículo 101

"1. Serán incompatibles con el mercado interior y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior y, en particular, los que consistan en: [...]".

b ) Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia:

· Artículo 1. Conductas colusorias.

"1. Se prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional y, en particular, los que consistan en: [...]".

· Artículo 4. Conductas exentas por ley.

"1. Sin perjuicio de la eventual aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de defensa de la competencia, las prohibiciones del presente capítulo no se aplicarán a las conductas que resulten de la aplicación de una ley".

c) Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general

· Artículo 134. Capital Social y su distribución.

"1. Todas las empresas que deseen prestar el servicio portuario de manipulación de mercancías y obtengan la correspondiente licencia deberán, en su caso, integrarse como partícipes en el capital de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios. Se exceptúan de esta exigencia las empresas con licencia para autoprestación. [...]".

· Artículo 149. Solicitud de oferta a la SAGEP

"Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 79.3 c) de esta Ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba".

d ) Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

· Artículo 143. Capital social y su distribución

"1. Todas las empresas que deseen prestar el servicio portuario de manipulación de mercancías y obtengan la correspondiente licencia deberán, en su caso, integrarse como partícipes en el capital de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios. Se exceptúan de esta exigencia las empresas con licencia para autoprestación".

· Artículo 155. Solicitud de oferta a la SAGEP.

"Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales, que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 130.3.c) de esta ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba".

e) Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

· Artículo 26. Irretroactividad

"1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa".

B) Jurisprudencia aplicable.

a) Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

· STJUE de 12 de julio de 1984, Hydrotherm(C-170/83 )

· STJUE de 24 de octubre de 1996, Viho Europe BV/Comisión(C-73/95 P)

· STJUE de 4 de junio de 2009, T-Mobile Netherlands (C-8/08)

· STJUE de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária(C-32/11 )

· STJUE de 11 de septiembre de 2014, Groupement des cartes bancaires(C-67/13 P)

· STJUE de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España(C-576/13 )

· STJUE de 20 de enero de 2016, Toshiba(C-373/14 P)

· STJUE de 14 de marzo de 2019, Skanska(C-724/17 )

· STJUE de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminals y otros(C-407/19 y C-471/19)

b) Sentencias del Tribunal Supremo

· STS 331/2018, de 1 de marzo

· STS 1375/2018, de 17 de septiembre (recurso de casación 2452/2017)

· STS 43/2019, de 21 de enero (recurso de casación 4323/2017)

· STS 356/2021, de 9 de marzo (recurso de casación 3405/2020)

· STS 1205/2021, de 5 de octubre (recurso de casación 5807/2020)

· STS 782/2023, de 12 de junio

· STS 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023; ECLI:ES:TS:2026:1500)

· STS 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023; ECLI:ES:TS:2026:1453)

QUINTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación

Como se expone en el antecedente segundo de esta sentencia, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 7 de febrero de 2024, por el que se acordó la admisión de este recurso, declara que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

«(i) interpretar el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011- y los artículos 134 y 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto , a los efectos de aclarar si los condicionantes y obligaciones legalmente impuestas a las empresas estibadoras y a la SAGEP conlleva que los acuerdos suscritos están exentos de la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia en virtud de su artículo 4.1 , y, en consecuencia, no puede operar el tipo infractor de los artículos 1 LDC y 101 TFUE ; y

(ii), en su caso, interpretar el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , que recoge el principio de irretroactividad, a fin de determinar si el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, que da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13 ), al volver a incardinar como actividad propia de la estiba el embarque y desembarque de vehículos sin matricular, permite concluir que los hechos investigados constituyen una conducta contraria al artículo 1 de la LDC y 101 del TFUE en el momento de su realización».

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; los artículos 4.1 y 61.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, en relación con el artículo 149 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, y el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre; y el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Estas cuestiones coinciden con las que fueron resueltas por esta Sala en las sentencias núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), y núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023).

SEXTO.- Sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación por falta de interés casacional objetivo aducida por la parte recurrida

Como se ha indicado, la parte recurrida solicita, en primer término, la inadmisión del presente recurso de casación, al considerar que la cuestión que en él se plantea carece de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, por ser el artículo 155 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante una norma derogada.

Esta alegación no puede prosperar, pues la circunstancia de que esta norma se encuentre derogada no priva al recurso del interés casacional objetivo apreciado en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 7 de febrero de 2024, al tratarse de una norma que tiene ultraactividad. En todo caso, esta Sala ha declarado en las sentencias núm. 1424/2021, de 2 de diciembre (núm. rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628); de 9 de diciembre de 2025 (núm. rec. 5996/2025; ECLI:ES:TS:2025:5996); núm. 71/2026, de 28 de enero (núm. rec. 5260/2023; ECLI:ES:TS:2026:1500), y núm. 410/2026, de 7 de abril (núm. rec. 4791/2023; ECLI:ES:TS:2026:1453), que

«en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre [de 2021]».

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala

Las cuestiones planteadas en este recurso coinciden en lo sustancial con las resueltas por esta Sala en las sentencias núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), y núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023), dictadas en litigios derivados del mismo expediente sancionador y referidas a los mismos acuerdos y al mismo marco normativo. Los principios de unidad de doctrina, igualdad en la aplicación de la ley y seguridad jurídica imponen resolverlas conforme a la doctrina establecida en dichas sentencias, que reiteraremos al examinar cada una de las alegaciones. Recibirán respuesta específica las que no fueron examinadas en aquellos recursos: la invocación de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminalsy otros, el carácter laboral extraestatutario de los acuerdos y la intervención del comité de empresa, y la negación del carácter restrictivo por el objeto de la conducta sancionada.

A) Sobre la exención prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia

El artículo 4.1 LDC excluye de la prohibición del artículo 1 «a las conductas que resulten de la aplicación de una ley». Como declaramos en la sentencia núm. 71/2026, esta exclusión no opera ante cualquier conexión entre una conducta y una norma sectorial. Exige que la restricción sea consecuencia directa e inevitable de lo dispuesto en la norma legal, de modo que el operador carezca de margen de autonomía para adoptar un comportamiento diferente. Ni una habilitación legal, ni una preferencia condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, satisfacen ese presupuesto.

El artículo 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, y el artículo 155 TRLPEMM -preceptos sucesivos de idéntico tenor aplicables a los períodos correspondientes a los acuerdos de 2010 y 2013- no imponían obligación alguna de contratar con la SAGEP. El tenor de estos preceptos revela que la obligación de utilizar su personal quedaba condicionada a la concurrencia de un requisito: que la oferta de la SAGEP resultase igual o más ventajosa que las alternativas disponibles en términos de calidad y coste. En ausencia de esa verificación comparativa, la norma no imponía contratación alguna.

Los acuerdos de 1996, 2010 y 2013 tienen, además, carácter general y abstracto: establecían una reserva de actividades incondicionada y permanente, sin contemplar análisis comparativo alguno ni evaluación caso por caso de la ventaja de la SAGEP. Esta generalidad es radicalmente incompatible con la cobertura que los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM habrían podido ofrecer, que exigían precisamente la evaluación concreta de la ventaja comparativa en cada supuesto de contratación. Los acuerdos van más allá de lo que la norma legal autorizaba, lo que excluye por sí solo la aplicación de la exención.

La recurrente opone que la sujeción de estas actividades a una reserva relativa impide hablar de liberalización del régimen de contratación. La calificación que se dé a ese régimen no altera la conclusión: lo decisivo es que la utilización del personal de la SAGEP estaba subordinada a una condición comparativa que debía verificarse en cada contratación, y esa condición es cabalmente la que los acuerdos suprimieron al establecer la reserva con carácter incondicionado. Tampoco la invocada ventaja de la oferta de la SAGEP, fundada en razones de coste y en la capacitación y formación continua de sus trabajadores, conduce a otro resultado. Es posible que la experiencia de los estibadores de la SAGEP determinase que en términos de cualificación no existiesen ofertas mejores, pero eso forma parte del régimen normal de la competencia, que debía evaluarse en cada caso para comprobar si la ventaja concurría, ponderando de forma equilibrada la calidad y el precio. Y la circunstancia de que la sentencia de instancia señalara que no se restableció un régimen plenamente compatible con la libre competencia hasta el año 2020 nada añade a la tesis de la recurrente, pues la subsistencia de un régimen portuario cuestionado desde la óptica de la libertad de establecimiento no convertía en obligatorios unos acuerdos que la ley no imponía. No concurriendo la exención, tampoco puede proyectarse sobre el principio de responsabilidad del artículo 61.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, ni la alegada inseguridad jurídica derivada de las sucesivas reformas legislativas altera la tipicidad de la conducta.

B) Sobre el presupuesto subjetivo de la infracción: la existencia de acuerdos entre empresas

El Tribunal de Justicia ha elaborado una doctrina consolidada según la cual las prohibiciones del artículo 101 TFUE no se aplican a los acuerdos celebrados en el interior de una misma unidad económica cuando los sujetos que los suscriben carecen de autonomía real para determinar su comportamiento en el mercado ( sentencias de 12 de julio de 1984, Hydrotherm,C-170/83 , apartado 11, y de 24 de octubre de 1996, Viho Europe BV,C-73/95 P, apartado 51). El criterio determinante no es la forma jurídica de los sujetos intervinientes, sino la existencia o ausencia de una unidad de comportamiento en el mercado.

Aplicando estos criterios, declaramos en la sentencia núm. 71/2026 que la SAGEP era una sociedad anónima mercantil de naturaleza privada, con personalidad jurídica propia e independiente de las empresas estibadoras que la integraban. La obligación legal de integrarse en ella tenía por objeto la ordenación del mercado de trabajo portuario; no configuraba a las empresas estibadoras como una unidad económica ni eliminaba la autonomía con la que cada una determinaba su comportamiento en el mercado de prestación de servicios portuarios: la captación de clientes, la oferta de servicios y las condiciones económicas de su actividad. La SAGEP no ejercía sobre ellas función alguna de dirección económica; su función se circunscribía a la gestión de la mano de obra portuaria como mecanismo compartido de puesta a disposición de trabajadores. Esa autonomía es, precisamente, la que presupone la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13) al declarar contrario al artículo 49 TFUE el régimen de obligaciones impuesto a las empresas estibadoras en cuanto limitaba su capacidad de organizar libremente la contratación de mano de obra. En cuanto al acuerdo de 1996, no se ha acreditado que en esa fecha existiera una obligación legal de integración, lo que priva de base a la propia tesis de la recurrente. Las empresas firmantes eran, en definitiva, operadores económicos independientes que hicieron converger sus voluntades para uniformar un elemento determinante de su comportamiento competitivo, la contratación de trabajadores, y esa convergencia entre sujetos autónomos es el presupuesto subjetivo que los artículos 1 LDC y 101 TFUE exigen para calificar una conducta como colusoria.

La invocación de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminals y otros (asuntos acumulados C-407/19 y C-471/19), no conduce a distinta conclusión. Dicha sentencia examina la compatibilidad con los artículos 49 y 56 TFUE de una normativa nacional que reserva el trabajo portuario a trabajadores reconocidos y admite su justificación por razones de seguridad y profesionalidad, pero no se pronuncia sobre la licitud de los acuerdos que las empresas estibadoras celebren entre sí. La sanción impuesta no se funda en el régimen legal de la estiba, sino en unos acuerdos entre empresas que excedían de lo que ese régimen imponía. La jurisprudencia que la recurrente asocia a dicha sentencia, conforme a la cual los trabajadores portuarios no pueden ser considerados empresas a efectos de los artículos 101 y 102 TFUE, tampoco favorece su tesis: la infracción no se imputa a los trabajadores ni al comité de empresa, cuya aptitud para ser sujetos infractores conforme al artículo 61 de la Ley de Defensa de la Competencia resulta por ello irrelevante, sino a las empresas estibadoras que concertaron sus voluntades.

Por la misma razón, el alegado carácter laboral extraestatutario de los acuerdos no los sustrae a las normas de defensa de la competencia. Los acuerdos no se limitaban a regular las condiciones de trabajo de los estibadores ya contratados, sino que ordenaban el acceso al mercado de contratación de personal para actividades liberalizadas, reservándolo a los trabajadores de la SAGEP; su objeto incidía en la organización del mercado y no en las condiciones laborales. Y el hecho de que la Dirección de Competencia propusiera inicialmente una calificación distinta carece de la trascendencia que la recurrente le atribuye, pues el artículo 51.4 de la Ley de Defensa de la Competencia habilita al Consejo para apartarse motivadamente de la propuesta del órgano instructor, y la calificación finalmente adoptada es la que ha sido confirmada en la instancia y se confirma ahora.

C) Sobre la calificación de la conducta como restricción de la competencia por el objeto

La distinción entre las infracciones por objeto y por efecto reside, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en que determinadas formas de colusión entre empresas pueden considerarse, por su propia naturaleza, perjudiciales para el buen funcionamiento del juego normal de la competencia ( sentencias de 4 de junio de 2009, T-Mobile Netherlands, C-8/08, apartado 29, y de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária, C-32/11, apartado 35). Para apreciar si un acuerdo presenta un grado de nocividad suficiente para ser considerado una restricción por el objeto debe atenderse al contenido de sus disposiciones, a los objetivos que pretende alcanzar y al contexto económico y jurídico en el que se inscribe ( sentencias de 11 de septiembre de 2014, Groupement des cartes bancaires, C-67/13 P, y Allianz Hungária, apartado 36). Acreditado el objeto contrario a la competencia, la toma en consideración de los efectos concretos del acuerdo es superflua (sentencias T-Mobile Netherlands, apartado 29, y de 20 de enero de 2016, Toshiba, C-373/14 P), y los acuerdos dirigidos al reparto de mercados constituyen infracciones especialmente graves que justifican por sí mismas esa calificación (sentencia Toshiba, C-373/14 P).

Esta Sala, con base en el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea, ha aplicado dicha doctrina en las sentencias núm. 331/2018, de 1 de marzo, núm. 1375/2018, de 17 de septiembre (rec. 2452/2017), núm. 43/2019, de 21 de enero (rec. 4323/2017), núm. 356/2021, de 9 de marzo (rec. 3405/2020), y núm. 1205/2021, de 5 de octubre (rec. 5807/2020), declarando que en las infracciones por objeto no se precisa determinar la incidencia de la conducta sobre el mercado y que no es posible rebatir esa calificación mediante observaciones basadas en que los acuerdos colusorios no produjeron efectos relevantes.

Los acuerdos enjuiciados establecían una reserva, en favor de los trabajadores de la SAGEP, de actividades que el legislador había sometido a libertad de contratación, uniformando entre competidores un elemento esencial de su comportamiento en el mercado. Su contenido -una reserva incondicionada y permanente-, su finalidad -sustraerse a la liberalización operada por la Ley 33/2010- y el contexto en el que se adoptaron revelan un grado de nocividad suficiente para calificarlos como restricción por el objeto. Resulta por ello innecesario acreditar efectos concretos en el mercado o beneficios obtenidos por los partícipes, sin que la alegada falta de lógica económica de la conducta desvirtúe una aptitud restrictiva que deriva de su propio contenido y finalidad.

D) Sobre la retroactividad de la norma sancionadora más favorable

Como declaramos en la sentencia núm. 71/2026, los artículos 1 LDC y 101 TFUE no configuran tipos sancionadores en blanco. Un tipo en blanco es aquel cuya descripción de la conducta prohibida es incompleta y requiere integración mediante reenvío expreso a otra norma, de suerte que sin esa norma de complemento el tipo carece de contenido propio. Ambos preceptos contienen una prohibición autónomamente definida -los acuerdos entre empresas que tengan por objeto o efecto restringir la competencia- cuya aplicación no precisa de norma sectorial alguna para determinar qué conducta es ilícita. La normativa portuaria forma parte del contexto regulatorio en el que debe evaluarse si los acuerdos producen efectos restrictivos, pero no integra la conducta prohibida.

La doctrina jurisprudencial que invoca la recurrente, recogida en la sentencia núm. 782/2023, de 12 de junio, conforme a la cual la retroactividad favorable alcanza a la modificación de la norma que complementa un tipo sancionador en blanco, presupone precisamente lo que aquí no concurre: que la norma modificada opere como complemento necesario del tipo. No siendo ese el caso, la modificación de los artículos 130.3.c) y 155 TRLPEMM por el Real Decreto-ley 8/2017 no constituye una modificación de las normas tipificadoras de la infracción a efectos del artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

En cualquier caso, la reforma de 2017 no habría podido producir el efecto que la recurrente le atribuye. El Real Decreto-ley 8/2017, por el que se da cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), no es una norma sancionadora: su objeto es establecer la libertad de contratación de trabajadores portuarios, suprimir la obligación de participar en la SAGEP y modificar el régimen legal del servicio portuario de manipulación de mercancías. Y aun cuando reintegró el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular en el ámbito del servicio portuario, esa actividad quedó sujeta al régimen de libertad de contratación, de modo que los acuerdos enjuiciados seguirían siendo contrarios a la competencia también bajo la nueva regulación, al imponer restricciones a esa libertad.

Por todo lo expuesto, las alegaciones formuladas han de ser desestimadas.

OCTAVO.- Fijación de doctrina casacional

De conformidad con las consideraciones expuestas en los fundamentos precedentes, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, reitera la doctrina establecida en la sentencia núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), reafirmada en la sentencia núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023), y declara lo siguiente:

1) El artículo 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, y el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre -preceptos sucesivos de idéntico tenor- condicionaban la utilización de personal de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios para actividades comerciales expresamente excluidas del servicio portuario de manipulación de mercancías por el artículo 130.3.c) del citado texto refundido a que su oferta resultase igual o más ventajosa en términos de calidad y coste, de modo que, de no cumplirse esa condición, las empresas podían contratar libremente en el mercado. Al no imponer la normativa portuaria la contratación con la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios con carácter necesario, sino solo cuando concurriese esa condición, los acuerdos restrictivos de la competencia celebrados en relación con las referidas materias que no cumpliesen la condición establecida en los referidos preceptos legales no pueden considerarse amparados en la dispensa prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia.

2) El artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula la retroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables. El Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C-576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052), no tiene esa naturaleza. Su finalidad es, como expone la rúbrica de esta norma, adaptar el régimen portuario al Derecho de la Unión tras la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (C-576/13), sin que su regulación modifique los elementos del tipo infractor previsto en los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ni altere el régimen sancionador aplicable. La reintegración de determinadas actividades -entre ellas el embarque y desembarque de vehículos sin matricular- en el ámbito de la estiba no modifica el contenido de esas prohibiciones, pues la reforma no establece reserva de actividad ni se pronuncia sobre la licitud de acuerdos entre operadores, sino que somete las referidas actividades al principio de libertad de contratación. En consecuencia, el Real Decreto-ley 8/2017 no constituye norma más favorable a efectos de lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad Pérez Torres Marítima, S.L. contra la sentencia de 28 de febrero de 2023 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo n.º 744/2018.

DÉCIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación y antecedentes relevantes

El presente recurso de casación n.º 8811/2023 ha sido interpuesto por la entidad Pérez Torres Marítima, S.L., contra la sentencia dictada el 28 de febrero de 2023 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo n.º 744/2018, que desestimó el recurso promovido frente a la resolución de 26 de julio de 2018 de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, dictada en el expediente S/DC/0596/16 ESTIBADORES VIGO, por la que se impuso a la entidad recurrente una sanción de multa de 490.000 euros por la comisión de una infracción de los artículos 1 de la Ley 15/2007 y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Para un adecuado análisis de las cuestiones debatidas, comenzaremos señalando los antecedentes del caso que consideramos relevantes y que no resultan controvertidos, extraídos de la propia sentencia recurrida:

a) La resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 26 de julio de 2018 declaró acreditada una infracción muy grave de los artículos 1 de la Ley 15/2007 y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Según dicha resolución, diversas empresas estibadoras y la SAGEP de Vigo adoptaron acuerdos para armonizar las condiciones de contratación de personal reservando en exclusiva o limitando de manera injustificada la prestación de determinados servicios a favor de trabajadores de la SAGEP. Estos servicios consistían en el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y en la recepción y entrega de mercancías.

b) La conducta sancionada se desarrolló desde la entrada en vigor de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, que modificó la Ley 48/2003 y excluyó expresamente del ámbito del servicio portuario de manipulación de mercancías el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular y la recepción y entrega de mercancías, actividades que pasaron a tener la consideración de actividades complementarias sujetas a libertad de contratación de personal. Durante el período comprendido entre 2010 y 2016 dichas actividades quedaron fuera de la reserva legal de estiba y podían prestarse sin necesidad de recurrir a trabajadores de la SAGEP.

c) La CNMC consideró acreditado que, pese a dicha liberalización legal, permaneció vigente el acuerdo suscrito en 1996 y fueron celebrados nuevos acuerdos en 2010 y 2013 que perseguían mantener la utilización exclusiva o preferente de trabajadores de la SAGEP para la realización de aquellas actividades, limitando la posibilidad de acudir a otros trabajadores ajenos a dicha sociedad.

d) La resolución sancionadora descartó que tales conductas estuvieran amparadas por el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Dicho precepto establecía que las empresas autorizadas para la realización de determinadas actividades comerciales debían atender sus necesidades de personal mediante la utilización de trabajadores de la SAGEP siempre que su oferta resultase igual o más ventajosa en términos de calidad y coste. La CNMC entendió que este precepto no imponía una obligación general de contratación de personal de la SAGEP, sino únicamente la necesidad de valorar comparativamente las distintas ofertas disponibles para elegir la más favorable en términos de coste y calidad.

e) Contra la resolución administrativa, Pérez Torres Marítima, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional solicitando su anulación (recurso 744/2018). La sentencia de 28 de febrero de 2023 de la Sección Sexta desestimó íntegramente el recurso, con imposición de costas a la actora, con base en los razonamientos que a continuación se sintetizan.

La sentencia de instancia declara que tanto el Acuerdo SEED de 1996 como los acuerdos posteriores de 2010 y 2013 constituyen acuerdos entre empresas competidoras que tuvieron por objeto una restricción de la competencia, consistente en la creación de una reserva en exclusiva, en favor de los trabajadores de la SEED y de la SAGEP, de actividades complementarias a la estiba liberalizadas por la Ley 33/2010. Tras la entrada en vigor de esta ley, dichas actividades se regían por el principio de libertad de contratación de trabajadores sin necesidad de mediación de la SAGEP, y los acuerdos se mantuvieron con el único fin de sustraerse a esa liberalización del mercado; el acuerdo de 2013 mantenía una reserva de actividad no absoluta, al permitir la contratación libre solo en los casos de exceso de demanda sobre la plantilla de la SAGEP y limitada a un número máximo de quince trabajadores. Con ello la Sala de instancia hace suya la calificación del Consejo de la CNMC y descarta el criterio inicial de la Dirección de Competencia, que había propuesto declarar la inexistencia de prácticas prohibidas por entender que no se trataba de acuerdos entre empresas, criterio al que la demandante anudaba sus alegaciones sobre tipicidad.

La sentencia recurrida rechaza la vulneración del principio de retroactividad de la norma sancionadora más favorable que la demanda anudaba al Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, al considerar que lo que esta norma corrige es una distorsión del mercado, por reserva material, contraria al Derecho de la Unión, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13).

Descarta asimismo la vulneración de los principios de culpabilidad, responsabilidad y proporcionalidad, al haber identificado la resolución sancionadora la participación y el conocimiento de la actora en los acuerdos, de los que también se benefició, y al haberse cuantificado la multa conforme a los criterios establecidos en la sentencia de este Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015 (recurso 2872/2013), con motivación suficiente y sin desproporción, aplicando un tipo sancionador del 4 por ciento sobre el volumen de negocios, dentro del margen del 1 al 10 por ciento correspondiente a las infracciones muy graves y sin circunstancias agravantes ni atenuantes.

Rechaza igualmente la infracción del principio de confianza legítima, pues el conocimiento de estas prácticas por la Administración, y en particular por la Autoridad Portuaria de Vigo, no constituye una garantía precisa, incondicional y conforme con las normas aplicables que amparase la conducta de la recurrente; la vulneración del principio non bis in idem,al no concurrir identidad subjetiva entre la actora y la SEED o la SAGEP, cuya participación en la conducta aparece identificada y diferenciada en el acuerdo sancionador; y la prescripción de la infracción, al tratarse de una infracción única y continuada cuya duración se extiende desde el 27 de agosto de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2016, de modo que cuando se incoó el procedimiento sancionador, el 24 de enero de 2017, no había transcurrido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 68 de la Ley de Defensa de la Competencia.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente

La representación procesal de la recurrente aduce, en síntesis, los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

a) No concurre la infracción de los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 TFUE apreciada por la resolución sancionadora. Invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de febrero de 2021, asunto Katoen Natie Bulk Terminals NV y otros, conforme a la cual la compatibilidad de los regímenes de contratación de trabajadores portuarios con el Derecho de la Unión debe apreciarse de manera global, es compatible con los artículos 49 y 56 TFUE una normativa que obliga a utilizar trabajadores portuarios reconocidos si concurren determinadas condiciones, y los trabajadores portuarios no pueden ser considerados empresas a efectos de los artículos 101 y 102 TFUE. Los acuerdos examinados se insertaban, sostiene, en un sistema legal que imponía a las empresas estibadoras integrarse en las sucesivas sociedades de estiba (SEED, APIE y SAGEP), mantener su equilibrio económico, contratar a sus trabajadores y asumir el coste salarial del personal inactivo de su plantilla, y cuyo incumplimiento podía determinar la extinción de las licencias; los artículos 133 de la Ley 33/2010 y 142 TRLPEMM atribuían a las SAGEP la puesta a disposición de trabajadores también para las actividades comerciales ajenas al servicio portuario de manipulación de mercancías, y los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM obligaban a acudir a ese personal cuando su oferta fuese igual o más ventajosa en términos de calidad y coste. Esa prioridad de contratación venía justificada por razones de coste y por la capacitación profesional de los estibadores, cuya formación continua venía impuesta por el régimen legal, en línea con los objetivos de seguridad portuaria y prevención de accidentes laborales reconocidos por el Tribunal de Justicia. Tras la Ley 33/2010, las actividades de recepción y entrega de mercancías y de embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular pasaron de una reserva absoluta a una reserva relativa en favor de dichas sociedades, por lo que no existió la liberalización del régimen de contratación que afirma la sentencia recurrida.

b) Los acuerdos de 1996, 2010 y 2013 no constituyen acuerdos entre empresas competidoras, sino acuerdos intraempresa de carácter laboral extraestatutario, suscritos por las empresas estibadoras, la propia sociedad de estiba y el comité de empresa en un marco normativo del que los firmantes no podían desvincularse, con la única intención de regular las condiciones de trabajo de los estibadores. En ellos concurrían múltiples intervinientes con intereses contrapuestos, no todos calificables de competidores desde la perspectiva del Derecho de la competencia; el comité de empresa no reunía los requisitos del artículo 61 de la Ley de Defensa de la Competencia para ser sujeto infractor y el contenido de los acuerdos beneficiaba a los trabajadores y no a las empresas. Así lo apreció la Dirección de Competencia en su Propuesta de Resolución de 29 de enero de 2018, que los calificó de acuerdos internos de la SAGEP y no entre operadores económicos, y que señaló que un acuerdo colusorio exclusivamente entre empresas estibadoras competidoras en el aprovisionamiento de mano de obra habría tenido un contenido distinto, si no contrario, al examinado.

c) Resulta aplicable la exención prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, pues los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM, interpretados en el contexto de la normativa reguladora de las sociedades de estiba, establecían una obligación legal de acudir con carácter preferente al personal de la SAGEP; la propia sentencia recurrida admite que no se restableció un régimen compatible con la libre competencia hasta el año 2020. Añade que la exención se proyecta sobre el principio de responsabilidad del artículo 61.1 de la misma ley, que las sucesivas reformas generaron inseguridad jurídica y que el Real Decreto-ley 8/2017 reintegró el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular en el ámbito propio de la estiba.

d) La conducta no puede calificarse de infracción por objeto, al no haberse constatado un suficiente grado de nocividad para la competencia ni una mínima lógica económica, sin que se acreditaran efectos perjudiciales para el mercado ni beneficios ilícitos para la recurrente.

e) Se ha infringido el artículo 26.2 de la Ley 40/2015 y el principio de retroactividad de la norma más favorable, aplicable no solo cuando se modifica la norma sancionadora sino también cuando la modificación afecta a la norma de complemento, con cita de la sentencia de esta Sala núm. 782/2023, de 12 de junio (RC 1444/2021). Frente al criterio de la sentencia recurrida, que niega al Real Decreto-ley 8/2017 naturaleza sancionadora y eficacia excluyente de la responsabilidad, sostiene que el artículo 130.3.c) TRLPEMM era la norma de cobertura del reproche formulado por la CNMC y que su modificación por el Real Decreto-ley 8/2017, al reintegrar en la estiba el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular, impide sancionar a la recurrente por unos hechos que ya no eran sancionables.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida

El Abogado del Estado, en representación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en su escrito de oposición al recurso de casación sostiene, en síntesis, lo siguiente:

a) Alega, en primer lugar, que el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante fue derogado por el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, que modificó íntegramente el régimen de gestión de los trabajadores portuarios en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), por lo que, al ser una norma derogada, carece de trascendencia general y no puede generar interés casacional.

b) Subsidiariamente, expone que el artículo 155 no constituye una norma con rango legal que autorice expresamente prácticas contrarias al artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia, y que dicho precepto no respeta los límites derivados del Derecho de la Unión Europea conforme a la citada sentencia del Tribunal de Justicia.

c) Sostiene asimismo que los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea no son normas sancionadoras en blanco, pues contienen el núcleo esencial de la conducta prohibida y no requieren ser completados por normas sectoriales, de modo que el Real Decreto-ley 8/2017 no puede considerarse norma integradora del tipo infractor ni activar la retroactividad favorable prevista en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

d) Por último, interesa que se inadmita el recurso y, en su defecto, que se fije doctrina jurisprudencial en los términos expuestos en su escrito y que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

CUARTO.- El marco normativo y la jurisprudencia aplicables

A) Marco normativo

a) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

· Artículo 101

"1. Serán incompatibles con el mercado interior y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior y, en particular, los que consistan en: [...]".

b ) Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia:

· Artículo 1. Conductas colusorias.

"1. Se prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional y, en particular, los que consistan en: [...]".

· Artículo 4. Conductas exentas por ley.

"1. Sin perjuicio de la eventual aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de defensa de la competencia, las prohibiciones del presente capítulo no se aplicarán a las conductas que resulten de la aplicación de una ley".

c) Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general

· Artículo 134. Capital Social y su distribución.

"1. Todas las empresas que deseen prestar el servicio portuario de manipulación de mercancías y obtengan la correspondiente licencia deberán, en su caso, integrarse como partícipes en el capital de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios. Se exceptúan de esta exigencia las empresas con licencia para autoprestación. [...]".

· Artículo 149. Solicitud de oferta a la SAGEP

"Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 79.3 c) de esta Ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba".

d ) Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

· Artículo 143. Capital social y su distribución

"1. Todas las empresas que deseen prestar el servicio portuario de manipulación de mercancías y obtengan la correspondiente licencia deberán, en su caso, integrarse como partícipes en el capital de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios. Se exceptúan de esta exigencia las empresas con licencia para autoprestación".

· Artículo 155. Solicitud de oferta a la SAGEP.

"Las empresas que estén autorizadas para la realización de actividades comerciales, que no tienen la consideración de servicio portuario de manipulación de mercancías de acuerdo con lo previsto en el artículo 130.3.c) de esta ley, deberán atender sus necesidades de personal para estos servicios mediante la utilización de personal de la SAGEP siempre y cuando su oferta sea igual o más ventajosa en términos de calidad y coste en el sector de la estiba".

e ) Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

· Artículo 26. Irretroactividad

"1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa".

B) Jurisprudencia aplicable.

a) Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

· STJUE de 12 de julio de 1984, Hydrotherm(C-170/83 )

· STJUE de 24 de octubre de 1996, Viho Europe BV/Comisión(C-73/95 P)

· STJUE de 4 de junio de 2009, T-Mobile Netherlands (C-8/08)

· STJUE de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária(C-32/11 )

· STJUE de 11 de septiembre de 2014, Groupement des cartes bancaires(C-67/13 P)

· STJUE de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España(C-576/13 )

· STJUE de 20 de enero de 2016, Toshiba(C-373/14 P)

· STJUE de 14 de marzo de 2019, Skanska(C-724/17 )

· STJUE de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminals y otros(C-407/19 y C-471/19)

b) Sentencias del Tribunal Supremo

· STS 331/2018, de 1 de marzo

· STS 1375/2018, de 17 de septiembre (recurso de casación 2452/2017)

· STS 43/2019, de 21 de enero (recurso de casación 4323/2017)

· STS 356/2021, de 9 de marzo (recurso de casación 3405/2020)

· STS 1205/2021, de 5 de octubre (recurso de casación 5807/2020)

· STS 782/2023, de 12 de junio

· STS 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023; ECLI:ES:TS:2026:1500)

· STS 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023; ECLI:ES:TS:2026:1453)

QUINTO.- Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación

Como se expone en el antecedente segundo de esta sentencia, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 7 de febrero de 2024, por el que se acordó la admisión de este recurso, declara que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

«(i) interpretar el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011- y los artículos 134 y 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto , a los efectos de aclarar si los condicionantes y obligaciones legalmente impuestas a las empresas estibadoras y a la SAGEP conlleva que los acuerdos suscritos están exentos de la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia en virtud de su artículo 4.1 , y, en consecuencia, no puede operar el tipo infractor de los artículos 1 LDC y 101 TFUE ; y

(ii), en su caso, interpretar el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , que recoge el principio de irretroactividad, a fin de determinar si el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, que da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13 ), al volver a incardinar como actividad propia de la estiba el embarque y desembarque de vehículos sin matricular, permite concluir que los hechos investigados constituyen una conducta contraria al artículo 1 de la LDC y 101 del TFUE en el momento de su realización».

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: los artículos 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; los artículos 4.1 y 61.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, en relación con el artículo 149 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, y el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre; y el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Estas cuestiones coinciden con las que fueron resueltas por esta Sala en las sentencias núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), y núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023).

SEXTO.- Sobre la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación por falta de interés casacional objetivo aducida por la parte recurrida

Como se ha indicado, la parte recurrida solicita, en primer término, la inadmisión del presente recurso de casación, al considerar que la cuestión que en él se plantea carece de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, por ser el artículo 155 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante una norma derogada.

Esta alegación no puede prosperar, pues la circunstancia de que esta norma se encuentre derogada no priva al recurso del interés casacional objetivo apreciado en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 7 de febrero de 2024, al tratarse de una norma que tiene ultraactividad. En todo caso, esta Sala ha declarado en las sentencias núm. 1424/2021, de 2 de diciembre (núm. rec. 7627/2020; ECLI:ES:TS:2021:4628); de 9 de diciembre de 2025 (núm. rec. 5996/2025; ECLI:ES:TS:2025:5996); núm. 71/2026, de 28 de enero (núm. rec. 5260/2023; ECLI:ES:TS:2026:1500), y núm. 410/2026, de 7 de abril (núm. rec. 4791/2023; ECLI:ES:TS:2026:1453), que

«en el actual modelo del recurso de casación, una vez declarada la admisión del recurso por la Sección de Admisión no es posible, y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no habilita, posibilidad alguna de que en fase de enjuiciamiento pueda hacerse una declaración de inadmisión, que afectaría a la cosa juzgada de aquel auto que ha adquirido firmeza al no proceder recurso alguno. Y ese es el criterio que se ha adoptado por el Pleno no jurisdiccional de esta Sala Tercera el día 2 del presente mes de noviembre [de 2021]».

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala

Las cuestiones planteadas en este recurso coinciden en lo sustancial con las resueltas por esta Sala en las sentencias núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), y núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023), dictadas en litigios derivados del mismo expediente sancionador y referidas a los mismos acuerdos y al mismo marco normativo. Los principios de unidad de doctrina, igualdad en la aplicación de la ley y seguridad jurídica imponen resolverlas conforme a la doctrina establecida en dichas sentencias, que reiteraremos al examinar cada una de las alegaciones. Recibirán respuesta específica las que no fueron examinadas en aquellos recursos: la invocación de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminalsy otros, el carácter laboral extraestatutario de los acuerdos y la intervención del comité de empresa, y la negación del carácter restrictivo por el objeto de la conducta sancionada.

A) Sobre la exención prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia

El artículo 4.1 LDC excluye de la prohibición del artículo 1 «a las conductas que resulten de la aplicación de una ley». Como declaramos en la sentencia núm. 71/2026, esta exclusión no opera ante cualquier conexión entre una conducta y una norma sectorial. Exige que la restricción sea consecuencia directa e inevitable de lo dispuesto en la norma legal, de modo que el operador carezca de margen de autonomía para adoptar un comportamiento diferente. Ni una habilitación legal, ni una preferencia condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, satisfacen ese presupuesto.

El artículo 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, y el artículo 155 TRLPEMM -preceptos sucesivos de idéntico tenor aplicables a los períodos correspondientes a los acuerdos de 2010 y 2013- no imponían obligación alguna de contratar con la SAGEP. El tenor de estos preceptos revela que la obligación de utilizar su personal quedaba condicionada a la concurrencia de un requisito: que la oferta de la SAGEP resultase igual o más ventajosa que las alternativas disponibles en términos de calidad y coste. En ausencia de esa verificación comparativa, la norma no imponía contratación alguna.

Los acuerdos de 1996, 2010 y 2013 tienen, además, carácter general y abstracto: establecían una reserva de actividades incondicionada y permanente, sin contemplar análisis comparativo alguno ni evaluación caso por caso de la ventaja de la SAGEP. Esta generalidad es radicalmente incompatible con la cobertura que los artículos 149 de la Ley 33/2010 y 155 TRLPEMM habrían podido ofrecer, que exigían precisamente la evaluación concreta de la ventaja comparativa en cada supuesto de contratación. Los acuerdos van más allá de lo que la norma legal autorizaba, lo que excluye por sí solo la aplicación de la exención.

La recurrente opone que la sujeción de estas actividades a una reserva relativa impide hablar de liberalización del régimen de contratación. La calificación que se dé a ese régimen no altera la conclusión: lo decisivo es que la utilización del personal de la SAGEP estaba subordinada a una condición comparativa que debía verificarse en cada contratación, y esa condición es cabalmente la que los acuerdos suprimieron al establecer la reserva con carácter incondicionado. Tampoco la invocada ventaja de la oferta de la SAGEP, fundada en razones de coste y en la capacitación y formación continua de sus trabajadores, conduce a otro resultado. Es posible que la experiencia de los estibadores de la SAGEP determinase que en términos de cualificación no existiesen ofertas mejores, pero eso forma parte del régimen normal de la competencia, que debía evaluarse en cada caso para comprobar si la ventaja concurría, ponderando de forma equilibrada la calidad y el precio. Y la circunstancia de que la sentencia de instancia señalara que no se restableció un régimen plenamente compatible con la libre competencia hasta el año 2020 nada añade a la tesis de la recurrente, pues la subsistencia de un régimen portuario cuestionado desde la óptica de la libertad de establecimiento no convertía en obligatorios unos acuerdos que la ley no imponía. No concurriendo la exención, tampoco puede proyectarse sobre el principio de responsabilidad del artículo 61.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, ni la alegada inseguridad jurídica derivada de las sucesivas reformas legislativas altera la tipicidad de la conducta.

B) Sobre el presupuesto subjetivo de la infracción: la existencia de acuerdos entre empresas

El Tribunal de Justicia ha elaborado una doctrina consolidada según la cual las prohibiciones del artículo 101 TFUE no se aplican a los acuerdos celebrados en el interior de una misma unidad económica cuando los sujetos que los suscriben carecen de autonomía real para determinar su comportamiento en el mercado ( sentencias de 12 de julio de 1984, Hydrotherm,C-170/83 , apartado 11, y de 24 de octubre de 1996, Viho Europe BV,C-73/95 P, apartado 51). El criterio determinante no es la forma jurídica de los sujetos intervinientes, sino la existencia o ausencia de una unidad de comportamiento en el mercado.

Aplicando estos criterios, declaramos en la sentencia núm. 71/2026 que la SAGEP era una sociedad anónima mercantil de naturaleza privada, con personalidad jurídica propia e independiente de las empresas estibadoras que la integraban. La obligación legal de integrarse en ella tenía por objeto la ordenación del mercado de trabajo portuario; no configuraba a las empresas estibadoras como una unidad económica ni eliminaba la autonomía con la que cada una determinaba su comportamiento en el mercado de prestación de servicios portuarios: la captación de clientes, la oferta de servicios y las condiciones económicas de su actividad. La SAGEP no ejercía sobre ellas función alguna de dirección económica; su función se circunscribía a la gestión de la mano de obra portuaria como mecanismo compartido de puesta a disposición de trabajadores. Esa autonomía es, precisamente, la que presupone la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13) al declarar contrario al artículo 49 TFUE el régimen de obligaciones impuesto a las empresas estibadoras en cuanto limitaba su capacidad de organizar libremente la contratación de mano de obra. En cuanto al acuerdo de 1996, no se ha acreditado que en esa fecha existiera una obligación legal de integración, lo que priva de base a la propia tesis de la recurrente. Las empresas firmantes eran, en definitiva, operadores económicos independientes que hicieron converger sus voluntades para uniformar un elemento determinante de su comportamiento competitivo, la contratación de trabajadores, y esa convergencia entre sujetos autónomos es el presupuesto subjetivo que los artículos 1 LDC y 101 TFUE exigen para calificar una conducta como colusoria.

La invocación de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 2021, Katoen Natie Bulk Terminals y otros (asuntos acumulados C-407/19 y C-471/19), no conduce a distinta conclusión. Dicha sentencia examina la compatibilidad con los artículos 49 y 56 TFUE de una normativa nacional que reserva el trabajo portuario a trabajadores reconocidos y admite su justificación por razones de seguridad y profesionalidad, pero no se pronuncia sobre la licitud de los acuerdos que las empresas estibadoras celebren entre sí. La sanción impuesta no se funda en el régimen legal de la estiba, sino en unos acuerdos entre empresas que excedían de lo que ese régimen imponía. La jurisprudencia que la recurrente asocia a dicha sentencia, conforme a la cual los trabajadores portuarios no pueden ser considerados empresas a efectos de los artículos 101 y 102 TFUE, tampoco favorece su tesis: la infracción no se imputa a los trabajadores ni al comité de empresa, cuya aptitud para ser sujetos infractores conforme al artículo 61 de la Ley de Defensa de la Competencia resulta por ello irrelevante, sino a las empresas estibadoras que concertaron sus voluntades.

Por la misma razón, el alegado carácter laboral extraestatutario de los acuerdos no los sustrae a las normas de defensa de la competencia. Los acuerdos no se limitaban a regular las condiciones de trabajo de los estibadores ya contratados, sino que ordenaban el acceso al mercado de contratación de personal para actividades liberalizadas, reservándolo a los trabajadores de la SAGEP; su objeto incidía en la organización del mercado y no en las condiciones laborales. Y el hecho de que la Dirección de Competencia propusiera inicialmente una calificación distinta carece de la trascendencia que la recurrente le atribuye, pues el artículo 51.4 de la Ley de Defensa de la Competencia habilita al Consejo para apartarse motivadamente de la propuesta del órgano instructor, y la calificación finalmente adoptada es la que ha sido confirmada en la instancia y se confirma ahora.

C) Sobre la calificación de la conducta como restricción de la competencia por el objeto

La distinción entre las infracciones por objeto y por efecto reside, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en que determinadas formas de colusión entre empresas pueden considerarse, por su propia naturaleza, perjudiciales para el buen funcionamiento del juego normal de la competencia ( sentencias de 4 de junio de 2009, T-Mobile Netherlands, C-8/08, apartado 29, y de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária, C-32/11, apartado 35). Para apreciar si un acuerdo presenta un grado de nocividad suficiente para ser considerado una restricción por el objeto debe atenderse al contenido de sus disposiciones, a los objetivos que pretende alcanzar y al contexto económico y jurídico en el que se inscribe ( sentencias de 11 de septiembre de 2014, Groupement des cartes bancaires, C-67/13 P, y Allianz Hungária, apartado 36). Acreditado el objeto contrario a la competencia, la toma en consideración de los efectos concretos del acuerdo es superflua (sentencias T-Mobile Netherlands, apartado 29, y de 20 de enero de 2016, Toshiba, C-373/14 P), y los acuerdos dirigidos al reparto de mercados constituyen infracciones especialmente graves que justifican por sí mismas esa calificación (sentencia Toshiba, C-373/14 P).

Esta Sala, con base en el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea, ha aplicado dicha doctrina en las sentencias núm. 331/2018, de 1 de marzo, núm. 1375/2018, de 17 de septiembre (rec. 2452/2017), núm. 43/2019, de 21 de enero (rec. 4323/2017), núm. 356/2021, de 9 de marzo (rec. 3405/2020), y núm. 1205/2021, de 5 de octubre (rec. 5807/2020), declarando que en las infracciones por objeto no se precisa determinar la incidencia de la conducta sobre el mercado y que no es posible rebatir esa calificación mediante observaciones basadas en que los acuerdos colusorios no produjeron efectos relevantes.

Los acuerdos enjuiciados establecían una reserva, en favor de los trabajadores de la SAGEP, de actividades que el legislador había sometido a libertad de contratación, uniformando entre competidores un elemento esencial de su comportamiento en el mercado. Su contenido -una reserva incondicionada y permanente-, su finalidad -sustraerse a la liberalización operada por la Ley 33/2010- y el contexto en el que se adoptaron revelan un grado de nocividad suficiente para calificarlos como restricción por el objeto. Resulta por ello innecesario acreditar efectos concretos en el mercado o beneficios obtenidos por los partícipes, sin que la alegada falta de lógica económica de la conducta desvirtúe una aptitud restrictiva que deriva de su propio contenido y finalidad.

D) Sobre la retroactividad de la norma sancionadora más favorable

Como declaramos en la sentencia núm. 71/2026, los artículos 1 LDC y 101 TFUE no configuran tipos sancionadores en blanco. Un tipo en blanco es aquel cuya descripción de la conducta prohibida es incompleta y requiere integración mediante reenvío expreso a otra norma, de suerte que sin esa norma de complemento el tipo carece de contenido propio. Ambos preceptos contienen una prohibición autónomamente definida -los acuerdos entre empresas que tengan por objeto o efecto restringir la competencia- cuya aplicación no precisa de norma sectorial alguna para determinar qué conducta es ilícita. La normativa portuaria forma parte del contexto regulatorio en el que debe evaluarse si los acuerdos producen efectos restrictivos, pero no integra la conducta prohibida.

La doctrina jurisprudencial que invoca la recurrente, recogida en la sentencia núm. 782/2023, de 12 de junio, conforme a la cual la retroactividad favorable alcanza a la modificación de la norma que complementa un tipo sancionador en blanco, presupone precisamente lo que aquí no concurre: que la norma modificada opere como complemento necesario del tipo. No siendo ese el caso, la modificación de los artículos 130.3.c) y 155 TRLPEMM por el Real Decreto-ley 8/2017 no constituye una modificación de las normas tipificadoras de la infracción a efectos del artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

En cualquier caso, la reforma de 2017 no habría podido producir el efecto que la recurrente le atribuye. El Real Decreto-ley 8/2017, por el que se da cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (asunto C-576/13), no es una norma sancionadora: su objeto es establecer la libertad de contratación de trabajadores portuarios, suprimir la obligación de participar en la SAGEP y modificar el régimen legal del servicio portuario de manipulación de mercancías. Y aun cuando reintegró el embarque y desembarque de vehículos a motor sin matricular en el ámbito del servicio portuario, esa actividad quedó sujeta al régimen de libertad de contratación, de modo que los acuerdos enjuiciados seguirían siendo contrarios a la competencia también bajo la nueva regulación, al imponer restricciones a esa libertad.

Por todo lo expuesto, las alegaciones formuladas han de ser desestimadas.

OCTAVO.- Fijación de doctrina casacional

De conformidad con las consideraciones expuestas en los fundamentos precedentes, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, reitera la doctrina establecida en la sentencia núm. 71/2026, de 28 de enero (recurso de casación 5260/2023), reafirmada en la sentencia núm. 410/2026, de 7 de abril (recurso de casación 4791/2023), y declara lo siguiente:

1) El artículo 149 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, y el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre -preceptos sucesivos de idéntico tenor- condicionaban la utilización de personal de la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios para actividades comerciales expresamente excluidas del servicio portuario de manipulación de mercancías por el artículo 130.3.c) del citado texto refundido a que su oferta resultase igual o más ventajosa en términos de calidad y coste, de modo que, de no cumplirse esa condición, las empresas podían contratar libremente en el mercado. Al no imponer la normativa portuaria la contratación con la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios con carácter necesario, sino solo cuando concurriese esa condición, los acuerdos restrictivos de la competencia celebrados en relación con las referidas materias que no cumpliesen la condición establecida en los referidos preceptos legales no pueden considerarse amparados en la dispensa prevista en el artículo 4.1 de la Ley de Defensa de la Competencia.

2) El artículo 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula la retroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables. El Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C-576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052), no tiene esa naturaleza. Su finalidad es, como expone la rúbrica de esta norma, adaptar el régimen portuario al Derecho de la Unión tras la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014 (C-576/13), sin que su regulación modifique los elementos del tipo infractor previsto en los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ni altere el régimen sancionador aplicable. La reintegración de determinadas actividades -entre ellas el embarque y desembarque de vehículos sin matricular- en el ámbito de la estiba no modifica el contenido de esas prohibiciones, pues la reforma no establece reserva de actividad ni se pronuncia sobre la licitud de acuerdos entre operadores, sino que somete las referidas actividades al principio de libertad de contratación. En consecuencia, el Real Decreto-ley 8/2017 no constituye norma más favorable a efectos de lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad Pérez Torres Marítima, S.L. contra la sentencia de 28 de febrero de 2023 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo n.º 744/2018.

DÉCIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.