Sentencia Contencioso-Administrativo 218/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2564/2023 de 25 de febrero del 2026

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación

1. Sobre la sentencia impugnada en casación

El recurso de casación que enjuiciamos se ha interpuesto contra la sentencia dictada en fecha 9 de enero de 2023 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A. frente a la resolución de la Autoritat Catalana de la Competencia de 21 de julio de 2020.

La resolución administrativa impugnada ante la Sala de instancia imputa a la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A. la realización de conductas colusorias prohibidas en el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, que se tipifican como infracción muy grave en el artículo 62.4.a) de la Ley de Defensa de la Competencia. Conductas consistentes en acordar, junto con otras empresas competidoras, la presentación de una oferta de cobertura a la licitación para la concesión del servicio público de transporte urbano de viajeros en autobús entre Barcelona y el aeropuerto del Prat de Llobregat (Aerobús) promovida por el Área Metropolitana de Barcelona. Conductas que determinaron la imposición de la sanción de multa por importe de 1.052.162,35 euros, así como la prohibición de contratar respecto a las licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona, referidas al servicio de transporte de viajeros por carretera, con una duración de 18 meses.

La sentencia impugnada, en lo que concierne a la cuestión controvertida en este recurso de casación, con base en la aplicación del principio de proporcionalidad, acuerda reducir el importe de la sanción de multa en un 50%, lo que implica fijar una sanción de multa por importe de 526.081,17 euros. Asimismo, siguiendo los mismos criterios que determinaron la reducción del importe de la multa, acuerda que la duración de la prohibición de contratar debe fijarse en 6 meses, en lugar de los 18 meses que había fijado la Autoritat Catalana de la Competencia en la resolución administrativa impugnada ante la Sala de instancia.

Concretamente, la Sala de instancia expone en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia recurrida los razonamientos jurídicos que afectan a las dos únicas cuestiones que constituyen el objeto de la presente controversia casacional, como son, por una parte, la conclusión de que la Autoritat Catalana de la Competencia puede imponer la prohibición de contratar y, por otra parte, la justificación de la reducción de la extensión temporal de la prohibición de contratar.

A este respecto, la Sala de instancia considera que la Autoritat Catalana de la Competencia puede imponer la prohibición de contratar cuando sanciona por la realización de conductas tipificadas como conductas colusorias en las normas de competencia. Y, en este sentido, señala:

"SÉPTIMO.-La prohibición de contratar. Se impugna finalmente la prohibición de contratar impuesta por periodo de dieciocho meses, alegando la falta de competencia del TCDC para imponer dicha sanción, su carácter contrario a Derecho y generador de indefensión.

El artículo 71 de la LCSP establece, entre otros supuestos, que no podrán contratar con la Administración las entidades que hayan sido sancionadas con carácter firme por infracción grave en materia de falseamiento de la competencia ( art. 71.1.b) LCSP ). Desde una perspectiva procedimental, el artículo 72 de la LCSP establece que determinadas prohibiciones de contratar, entre las que se encuentran las de falseamiento de la competencia, se apreciarán directamente por los órganos de contratación, cuando la sentencia o la resolución administrativa se hubiera pronunciado expresamente sobre su alcance y duración, subsistiendo durante el plazo señalado en las mismas. En el caso de que la resolución administrativa no contenga pronunciamiento sobre el alcance o duración de la prohibición de contratar, los mismos deberán determinarse mediante un procedimiento instruido al efecto, cuya competencia corresponde al Ministro de Hacienda y Función Pública previa propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.

Según la legislación sectorial de contratación pública, la prohibición de contratar es una consecuencia jurídica que deriva directamente de la Ley en el caso de empresas sancionadas por infracciones a la normativa de competencia. Como expresa la doctrina jurisprudencial establecida en las SSTS núm. 1115/2021, de 14 de septiembre (RC 6372/2020 ) y núm. 1419/2021, de 1 de diciembre (RC 7659/2020 ) afirma que: "la prohibición de contratar acordada por la CNMC al amparo del art. 71.1. b) de la LCSP es una limitación anudada a la imposición de una sanción firme por una infracción grave en determinadas materias".

Por tanto, desde la perspectiva de su naturaleza, la prohibición de contratar se configura como una de las consecuencias represivas de la conducta infractora grave de la competencia, que se une a las multas, obligaciones de comportamiento, reclamaciones de daños o sanciones a directivos en el catálogo de las reacciones previstas por el ordenamiento ante las infracciones de competencia, cuya imposición corresponde a las autoridades competentes para sancionar estas conductas.

La competencia para la imposición de estas medidas tiene su fundamento en el Derecho comunitario e interno. Así, el artículo 5 del Reglamento comunitario 1/2003, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, establece que: "las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes: (...) - imposición de multas sancionadoras, de multas coercitivas o de cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional", de lo que se desprende que las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar cualquier sanción prevista en el derecho nacional tendente a garantizar la eficacia de los artículos 101 y 102 del TFUE , en cuya potestad se integra el contenido de los artículos 71 y 72 de la LCSP .

Por su parte, la reforma de las normas de la legislación de contratos sobre la prohibición de contratar, se incorporó al ordenamiento interno en transposición del art. 57 de la Directiva 2014/24 , por medio de la disposición final novena de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRSP), que modificó los arts. 60 a 61 bis del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en los términos recogidos en los vigentes art. 71 a 73 de la LCSP . En ambos textos, se recoge la competencia de la autoridad sancionadora para imponer la prohibición de contratar, ya sea concretando su alcance y duración, ya sea sin pronunciamiento sobre su alcance, en cuyo caso debe seguirse el procedimiento regulado en el art. 72 de la LCSP . En todo caso, la prohibición está limitada al plazo de duración de tres años establecido en el art. 72.6 de la LCSP , en transposición del art. 57.7 de la Directiva 2014/24 .

Es cierto que el legislador no hizo un ajuste normativo de las normas reguladoras del ejercicio de la potestad sancionadora recogidas en la Ley de Defensa de la Competencia de 2007, pero ello no impide identificar el fundamento legal de la competencia de la autoridad sancionadora en los casos de infracciones graves por falseamiento de la competencia, conforme a lo expuesto.

La interpretación de estos preceptos se recoge en la STS de 23 de marzo de 2022 (RC 7454/2020 ), que expresa: "La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico establece en su artículo 71 que "No podrán contratar con las entidades previstas en el artículo 3 de la presente Ley con los efectos establecidos en el artículo 73 , las personas en quienes concurra alguna de las siguientes circunstancias siguientes", enumerando como uno de estos supuestos el "haber sido sancionadas con carácter firme por infracción grave [...] de falseamiento de la competencia" (art. 71.1.b).

En estos casos, la prohibición de contratar se supedita al cumplimiento de ciertos presupuestos, entre ellos a la existencia de una sanción administrativa firme, por lo que la prohibición aparece vinculada a la sanción impuesta, de modo que anulada la sanción desaparece el presupuesto que la sustenta.

De lo dispuesto en el art. 72.2 de la LCSP se desprende que, si bien la procedencia de imponer la prohibición de contratar se debe contener en la resolución sancionadora, el alcance y duración de dicha prohibición puede concretarse de dos formas distintas: a) en la propia resolución sancionadora; b) o si la resolución sancionadora no contiene un pronunciamiento sobre extremo, "mediante procedimiento instruido al efecto, de conformidad con lo dispuesto en este artículo". Este procedimiento ( art. 72.3 de la LCSP ) "corresponderá al Ministro de Hacienda y Función Pública previa propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, o a los órganos que resulten competentes en el ámbito de las Comunidades Autónomas en el caso de la letra e) citada". Por ello, el órgano administrativo que ha impuesto la sanción a la que anuda la prohibición de contratar remitirá de oficio testimonio a la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (..)"

De todo ello se colige que la autoridad de competencia es competente para definir, respecto a cada infracción, el conjunto de consecuencias jurídicas que sirvan a los principios de eficacia, disuasión y proporcionalidad exigidos por la normativa europea e interna, entre ellas de prohibición de contratar, potestad que lleva implícita la de pronunciarse sobre su alcance y duración de la prohibición de contratar, puesto que es precisamente la autoridad de competencia la mejor situada para valorar de manera conjunta la globalidad de las medidas de gravamen y sanción que pueden adoptarse ante los hechos acreditados y la que está en mejor posición para ponderar las consecuencias en el mercado de las conductas sancionadas. Desde esta perspectiva, la garantía del control jurisdiccional del ejercicio de la potestad sancionadora permite el control pleno de la medida decretada, tanto en su procedencia, como en su proporcionalidad".

Asimismo, la Sala de instancia finaliza el razonamiento jurídico contenido en el fundamento de derecho séptimo exponiendo las razones por las que, a su juicio, era desproporcionado el plazo de 18 meses como extensión temporal de la medida acordada de la prohibición de contratar y, en su lugar, fija el plazo de duración en 6 meses. Ello porque:

"En este caso, de los hechos que se estiman probados en la resolución sancionadora, se deriva que la prohibición de contratar impuesta por plazo de dieciocho meses resulta desproporcionada, atendida la falta reiteración o continuidad en la comisión de la conducta o persistencia infractora ya que, con independencia de sus efectos, si bien la conducta se extendió en el tiempo como se ha indicado en el ordinal tercero, no consiguió finalmente su propósito y la oferta de la UTE fue retirada. Por otro lado, se ha de tener en cuenta que la prohibición de contratar impuesta se encuentra acotada, tanto con respecto al ámbito objetivo como con respecto al ámbito temporal, pues se limita únicamente a aquellas licitaciones convocadas por la AMB por un plazo determinado y, por lo tanto, queda abierta la posibilidad de que el TCC pueda licitar a otros concursos convocados por otras administraciones públicas.

Por tanto, entendemos que la sanción accesoria no guarda el necesario equilibrio entre los principios de disuasión y proporcionalidad, atendidos los factores antes señalados, por lo que corresponde reducir el periodo temporal acotado a seis meses, estimando este motivo de impugnación en atención a la duración de la conducta".

2. Sobre la cuestión de interés casacional objetivo

Los recursos de casación interpuestos por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, así como por la representación procesal de la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A. se han admitido a trámite por la Sala de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante auto dictado en fecha 13 de septiembre de 2023, en el que se indica que las cuestiones que revisten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

"i) completar, matizar o precisar la jurisprudencia sobre la prohibición de contratar en el ámbito de defensa de la competencia, y, en concreto, determinar, desde la perspectiva de los artículos 53 LDC y 72.2 LCSP , cuál es la autoridad administrativa competente para imponer dicha prohibición de contratar.

ii) determinar si resultan a aplicables los criterios para la determinación del importe de las sanciones establecidos en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , a efectos de la proyección del principio de proporcionalidad a la prohibición de contratar del artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014".

SEGUNDO.- Planteamiento de las partes en los recursos de casación interpuestos, así como las alegaciones de oposición a los mismos

1. Recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña

(i) Alegaciones de la recurrente

La recurrente sostiene que la sentencia impugnada infringe el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, y el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, porque ha interpretado de forma errónea el principio de proporcionalidad en relación con la graduación de la medida acordada por la autoridad de competencia consistente en la prohibición de contratar. En este sentido, razona que la sentencia recurrida ha considerado erróneamente la prohibición de contratar como una sanción accesoria para poder reducir su duración aplicando los mismos criterios que los empleados para el cálculo del importe de las sanciones de multa.

Solicita, por ello, la estimación del recurso de casación con la consecuencia de que se anule la sentencia recurrida exclusivamente en relación con el pronunciamiento relativo a la reducción del plazo de duración de la prohibición de contratar.

Pretensión que justifica invocando los siguientes motivos.

Razona que la prohibición de contratar está prevista en el artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y que, como no tiene la naturaleza de sanción, no se pueden aplicar los criterios de graduación previstos para las sanciones pecuniarias en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, a los efectos de aplicar el principio de proporcionalidad.

En este sentido, aduce que la prohibición de contratar es una limitación establecida ex legeque tiene como presupuesto la existencia de una sanción firme. Es decir, es una consecuencia del ordenamiento jurídico que opera ex legecuando un operador no reúne los requisitos ni la aptitud necesaria para contratar con la Administración.

Además, añade que no cabe aplicar por analogía normas sancionadoras a consecuencias jurídicas de distinta naturaleza, como es la prohibición de contratar.

En definitiva, a su juicio, la prohibición de contratar debe regirse por sus propios criterios y no por los criterios de graduación previstos en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, para la individualización de las sanciones que, según refiere la recurrente, resultan manifiestamente inadecuados para graduar el alcance y la duración de la prohibición de contratar que carece de naturaleza punitiva.

Finaliza su exposición afirmando que, en todo caso, la prohibición de contratar impuesta por la Autoritat Catalana de la Competencia es proporcionada, ajustada a la gravedad de la infracción y a los principios de eficacia, y a la finalidad disuasoria en el marco de la política de defensa de la competencia.

Asimismo, refiere que la sentencia impugnada no ha tenido en cuenta la finalidad disuasoria de la prohibición de contratar porque ha reducido el plazo de 18 meses al de 6 meses sin tener en cuenta la periodicidad de las licitaciones, así como la duración habitual de los contratos que son factores que deben tenerse en cuenta para que la prohibición de contratar cumpla esa función que, sin embargo, si se tuvieron en cuenta por la Autoritat Catalana de la Competencia al circunscribir la prohibición de contratar a las licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona relacionadas con el transporte de viajeros por carretera durante un plazo de dieciocho meses.

(ii) Alegaciones de oposición de la parte recurrida, la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A.

Expone que, aunque la prohibición de contratar impuesta por falseamiento de la competencia no tuviera la consideración de sanción accesoria, lo cierto es que, son medidas restrictivas y limitativas de derechos y, como tales, son aplicables los principios de la potestad sancionadora, entre ellos, el principio de proporcionalidad en virtud de lo dispuesto en los artículos 4 y 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La aplicación del principio de proporcionalidad exige, en materia de derecho de la competencia, una individualización y graduación de la prohibición de contratar atendiendo a las circunstancias del caso concreto y aplicando los criterios de graduación previstos para las sanciones en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

Por consiguiente, según aduce, en la fijación del alcance y duración de la prohibición de contratar por la realización de conductas tipificadas como infracciones de derecho de la competencia debe hacerse con las mismas garantías que rigen para determinar una sanción pecuniaria en dicho ámbito, debiéndose graduar y justificar de conformidad con la gravedad de la conducta y la participación efectiva del sujeto en la infracción cometida acudiendo a los criterios de graduación previstos en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia y, además, respetando los principios de proporcionalidad y motivación.

2. Recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A.

(i) Alegaciones de la parte recurrente

La recurrente, en su escrito de interposición de recurso de casación, solicita la estimación del recurso de casación interpuesto y que, en consecuencia, se acuerde la nulidad de la sentencia recurrida exclusivamente en relación con el pronunciamiento relativo a la declaración de competencia de la Autoritat Catalana de la Competencia para imponer y fijar la duración de la prohibición de contratar. Y ello porque, según expone, ese pronunciamiento de la Sala de instancia vulnera los artículos 71 y 72 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

A este respecto, la recurrente entiende que la autoridad sancionadora en materia de defensa de la competencia carece de potestad para imponer las prohibiciones de contratar a las empresas que han sido sancionadas por la realización de conductas colusorias.

Sostiene que la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, norma sectorial aplicable, no atribuye a las autoridades de competencia la facultad de imponer las prohibiciones de contratar. Aduce que el artículo 53.2 de la Ley de Defensa de la Competencia enumera las resoluciones que puede adoptar el Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, entre las que no se incluye dicha medida, y, añade que, el artículo 63 de la misma norma legal se limita a regular la imposición de multas pecuniarias, sin contemplar sanciones accesorias.

Argumenta que los artículos 71 y 72.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tampoco confieren competencia a las autoridades de competencia para imponer las prohibiciones de contratar. Considera que el artículo 71.1.b) de la Ley 9/2017 prevé la prohibición de contratar como consecuencia jurídica para quienes hayan sido sancionados por infracción grave en materia de falseamiento de la competencia, pero no atribuye a las autoridades de competencia potestad para imponerla.

A juicio de la entidad recurrente, la posibilidad de que la resolución administrativa se pronuncie sobre el alcance y duración de la prohibición de contratar se refiere únicamente a los casos en los que los órganos sancionadores están habilitados por su normativa sectorial, lo que, en su opinión, no sucede en el caso de la Ley de Defensa de la Competencia.

Por otra parte, expone que, para el supuesto de que se entendiera que la Autoritat Catalana de la Competencia tuviese competencia para imponer prohibiciones de contratar así como para fijar el alcance y duración de estas en sus resoluciones sancionadoras, la sentencia recurrida vulnera, entonces, los principios esenciales del procedimiento sancionador regulados en el artículo 24 de la CE, el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, como son, entre otros, el principio de proporcionalidad y de seguridad jurídica.

La recurrente refiere que, aunque la sentencia impugnada ha acordado reducir la duración de la prohibición de contratar impuesta de 18 a 6 meses, sin embargo, no expone en ningún momento de forma detallada porque debe ser una duración de 6 meses y no de 3 o 10 meses, por ejemplo.

(ii) Alegaciones de oposición formuladas por la parte recurrida, la Generalitat de Cataluña

Comparte con la sentencia recurrida que la Autoritat Catalana de la Competencia es competente para imponer una prohibición de contratar.

A este respecto, sostiene que no es necesario que la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia atribuya expresamente esta competencia, pues la prohibición de contratar se regula en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que actúa como norma especial en materia de contratación pública.

Entiende que el articulo 72 la Ley de Contratos del Sector Público prevé dos vías para determinar el alcance y la duración de la prohibición: una, la fijación en la sentencia o resolución administrativa sancionadora, y otra, en defecto de pronunciamiento, la determinación corresponde al Ministro de Hacienda y Función Pública, previa propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. La parte recurrida señala que la primera vía es la preferente y que las autoridades de competencia son las que mejor situadas están para modular la prohibición, por conocer la conducta infractora y su impacto en el mercado, lo que permite garantizar el principio de proporcionalidad y la eficacia disuasoria de la medida.

Continua su exposición señalando que la prohibición de contratar no debe confundirse con una sanción en sentido estricto. Subraya que esta medida no tiene naturaleza punitiva, sino que constituye un mecanismo preventivo orientado a garantizar la integridad del sistema de contratación pública. Explica que su finalidad es asegurar la honorabilidad y fiabilidad de los operadores económicos que contratan con el sector público, evitando que las Administraciones se vean obligadas a contratar con quienes han sido sancionados por conductas que lesionan gravemente la competencia. Añade que esta configuración responde a la protección del interés general, pues la contratación pública exige que los licitadores cumplan estándares de solvencia y comportamiento ético que permitan preservar la transparencia y la igualdad de oportunidades en el mercado.

Por ello, considera que la prohibición de contratar no se concibe como una sanción accesoria vinculada al régimen sancionador de la Ley de Defensa de la Competencia, sino como una consecuencia legal derivada de la Ley de Contratos del Sector Público, que actúa como instrumento para garantizar la confianza en los procesos de adjudicación y la eficacia de las políticas públicas orientadas a la competencia leal.

En consecuencia, afirma que la prohibición de contratar prevista en el artículo 71.1.b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, no constituye una sanción autónoma impuesta discrecionalmente por la autoridad de competencia, sino una consecuencia jurídica que opera automáticamente por ministerio de la ley cuando concurre el supuesto de hecho previsto: la imposición de una sanción firme por infracción grave en materia de falseamiento de la competencia.

TERCERO.- Sobre el marco normativo

A) Derecho de la Unión Europea

El Considerando 101 de la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en relación a las facultades de los poderes adjudicadores de excluir a determinados operadores económicos cuando hayan incurrido en conductas impropias que hagan dudar seriamente de su fiabilidad para participar en un proceso de contratación pública, y en referencia a la aplicación del principio de proporcionalidad, dispone:

«Además, se debe dar a los poderes adjudicadores la posibilidad de excluir a los operadores económicos que hayan dado muestras de no ser fiables, por ejemplo, debido a que han incumplido las obligaciones medioambientales o sociales, entre ellas las normas sobre accesibilidad para las personas con discapacidad, o a que han cometido otras formas de falta profesional grave, como infracciones de las normas sobre competencia o de los derechos de propiedad intelectual e industrial. Es preciso aclarar que una falta profesional grave puede poner en tela de juicio la integridad de un operador económico y por tanto hacerle no apto para ser adjudicatario de un contrato público, con independencia de si, en otros aspectos, pueda disponer de capacidad técnica y económica para ejecutar el contrato.

Teniendo presente que el poder adjudicador será responsable de las consecuencias de una posible decisión errónea por su parte, los poderes adjudicadores deben seguir gozando de libertad para considerar que se ha cometido una falta profesional grave cuando, antes de que se haya dictado una resolución definitiva y vinculante sobre la existencia de motivos obligatorios de exclusión, puedan demostrar por algún medio adecuado que el operador económico ha incumplido sus propias obligaciones, incluidas las obligaciones relacionadas con el pago de impuestos o de cotizaciones a la seguridad social, salvo que se disponga de otro modo en Derecho nacional. Asimismo, deben poder excluir a los candidatos o licitadores cuya actuación en anteriores contratos públicos haya mostrado graves deficiencias en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de fondo, como la no realización de una entrega o prestación, la existencia de deficiencias significativas en el producto entregado o el servicio prestado que los hagan inutilizables para el fin perseguido, o una conducta indebida que haga dudar seriamente de la fiabilidad del operador económico. El Derecho nacional debe establecer la duración máxima de dichas exclusiones.

Al aplicar motivos de exclusión facultativos, los poderes adjudicadores deben prestar especial atención al principio de proporcionalidad. Irregularidades leves deberían llevar a la exclusión del operador económico únicamente en circunstancias excepcionales. Con todo, casos reiterados de irregularidades leves pueden dar lugar a dudas acerca de la fiabilidad de un operador económico, lo que puede justificar su exclusión.»

- Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, sobre contratación pública

Artículo 57. Motivos de exclusión

"4. Los poderes adjudicadores podrán excluir a un operador económico de la participación en un procedimiento de contratación, por sí mismos o a petición de los Estados miembros, en cualquiera de las siguientes situaciones:

[...]

d) cuando el poder adjudicador tenga indicios suficientemente plausibles de que el operador económico ha llegado a acuerdos con otros operadores económicos destinados a falsear la competencia.

[...]»

- Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002

Artículo 5. Competencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros

"Las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes:

- orden de cesación de la infracción,

- adopción de medidas cautelares,

- aceptación de compromisos,

- imposición de multas sancionadoras, de multas coercitivas o de cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.

Cuando la información de que dispongan no acredite que se reúnen las condiciones para una prohibición, podrán decidir asimismo que no procede su intervención".

B) El Derecho estatal

- Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público

Artículo 4, con el epígrafe «Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad», dispone:

«1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

(...)".

Artículo 29, con el epígrafe «principio de proporcionalidad», dispone:

"1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

4. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.

5. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión".

- Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia

Artículo 63. Sanciones

"1. Los órganos competentes podrán imponer a los agentes económicos, empresas, asociaciones, uniones o agrupaciones de aquellas que, deliberadamente o por negligencia, infrinjan lo dispuesto en la presente ley las siguientes sanciones, para cada una de las infracciones declaradas:

a) Las infracciones leves con multa de hasta el 1 por ciento del volumen de negocios total mundial de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa.

b) Las infracciones graves con multa de hasta el 5 por ciento del volumen de negocios total mundial de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa.

c) Las infracciones muy graves con multa de hasta el 10 por ciento del volumen de negocios total mundial de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la multa.

(...)".

Artículo 64, con el epígrafe «Criterios para la determinación del importe de sanciones», dispone:

«1. El importe de las sanciones se fijará atendiendo, entre otros, a los siguientes criterios:

a) La dimensión y características del mercado afectado por la infracción.

b) La cuota de mercado de la empresa o empresas responsables.

c) El alcance de la infracción.

d) La duración de la infracción.

e) El efecto de la infracción sobre los derechos y legítimos intereses de los consumidores y usuarios o sobre otros operadores económicos.

f) Los beneficios ilícitos obtenidos como consecuencia de la infracción.

g) Las circunstancias agravantes y atenuantes que concurran en relación con cada una de las empresas responsables.

2. Para fijar el importe de las sanciones se tendrán en cuenta, entre otras, las siguientes circunstancias agravantes:

a) La comisión repetida de infracciones tipificadas en la presente Ley.

b) La posición de responsable o instigador de la infracción.

c) La adopción de medidas para imponer o garantizar el cumplimiento de las conductas ilícitas.

d) La falta de colaboración u obstrucción de la labor inspectora, sin perjuicio de la posible consideración como infracción independiente según lo previsto en el artículo 62.

3. Para fijar el importe de la sanción se tendrán en cuenta, entre otras, las siguientes circunstancias atenuantes:

a) La realización de actuaciones que pongan fin a la infracción.

b) La no aplicación efectiva de las conductas prohibidas.

c) La realización de actuaciones tendentes a reparar el daño causado.

Se considerará atenuante cualificada el efectivo resarcimiento del daño con anterioridad a que se dicte la resolución.

d) La colaboración activa y efectiva con la Comisión Nacional de la Competencia llevada a cabo fuera de los supuestos de exención y de reducción del importe de la multa regulados en los artículos 65 y 66 de esta Ley.»

Artículo 53. Resoluciones del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

"2. Las resoluciones del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia podrán contener:

a) La orden de cesación de las conductas prohibidas en un plazo determinado.

b) La imposición de condiciones u obligaciones determinadas, ya sean estructurales o de comportamiento. En la elección entre condiciones estructurales o de comportamiento de eficacia equivalente se optará por la que resulte menos gravosa para la empresa en cuestión.

c) La orden de remoción de los efectos de las prácticas prohibidas contrarias al interés público.

d) La imposición de multas.

e) El archivo de las actuaciones en los supuestos previstos en la presente ley.

f) Y cualesquiera otras medidas cuya adopción le autorice esta ley".

- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014

Artículo 71, con el epígrafe «Prohibiciones de contratar», dispone:

«1. No podrán contratar con las entidades previstas en el artículo 3 de la presente Ley con los efectos establecidos en el artículo 73, las personas en quienes concurra alguna de las siguientes circunstancias:

(...)

b) Haber sido sancionadas con carácter firme por infracción grave en materia profesional que ponga en entredicho su integridad, de disciplina de mercado, de falseamiento de la competencia, de integración laboral y de igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad, o de extranjería, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente; (...)".

Artículo 72 que con el epígrafe «Apreciación de la prohibición de contratar. Competencia y procedimiento», dispone:

"2. La prohibición de contratar por las causas previstas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo anterior se apreciará directamente por los órganos de contratación, cuando la sentencia o la resolución administrativa se hubiera pronunciado expresamente sobre su alcance y duración, subsistiendo durante el plazo señalado en las mismas.

En el caso de que la sentencia o la resolución administrativa no contengan pronunciamiento sobre el alcance o duración de la prohibición de contratar; en los casos de la letra e) del apartado primero del artículo anterior; y en los supuestos contemplados en el apartado segundo, también del artículo anterior, el alcance y duración de la prohibición deberá determinarse mediante procedimiento instruido al efecto, de conformidad con lo dispuesto en este artículo".

CUARTO.- Criterio de la Sala del Tribunal Supremo en relación con la controversia casacional planteada

Delimitada en estos estrictos términos la controversia casacional, corresponde a esta Sala del Tribunal Supremo examinar si la sentencia impugnada en casación ha efectuado una interpretación adecuada:

(i) De las normas que regulan la competencia del órgano administrativo que puede imponer la prohibición de contratar con la Administración respecto de aquellas entidades que han sido sancionadas por las autoridades de competencia por la realización de conductas colusorias prohibidas en el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

(ii) De las normas que regulan el principio de proporcionalidad en materia sancionadora en relación con la determinación de la extensión temporal de la prohibición de contratar.

Todo ello permitirá dar una adecuada respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia planteadas en el auto de admisión de 13 de septiembre de 2023. Y que consisten en:

"completar, matizar o precisar la jurisprudencia sobre la prohibición de contratar en el ámbito de defensa de la competencia, y, en concreto, determinar, desde la perspectiva de los artículos 53 LDC y 72.2 LCSP , cuál es la autoridad administrativa competente para imponer dicha prohibición de contratar".

Y, además,

"determinar si resultan a aplicables los criterios para la determinación del importe de las sanciones establecidos en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , a efectos de la proyección del principio de proporcionalidad a la prohibición de contratar del artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014".

QUINTO.- Sobre la determinación de la autoridad administrativa competente para imponer la prohibición de contratar

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre esta misma cuestión en las sentencias dictadas en fechas 16 de diciembre de 2025 (recurso nº 9091/2022) y 26 de enero de 2026 (recurso 20/2023), de tal manera que, por razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, acogemos los razonamientos jurídicos expuestos en dichas sentencias para resolver la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión de 13 de septiembre de 2023 en relación con el recurso de casación presentado por la representación procesal de la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A.

Esta Sala desestima el recurso de casación interpuesto por las razones que pasamos a exponer.

1. Sobre el órgano competente para acordar la prohibición de contratar

En las sentencias anteriormente citadas hemos interpretado el artículo 71.1.b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que establece la prohibición de contratar para quienes hayan sido sancionados con carácter firme por infracción grave en materia de falseamiento de la competencia.

También hemos interpretado el artículo 72 de la misma norma legal que, con la rúbrica "apreciación de la prohibición de contratar. Competencia y procedimiento", regula la forma en que dichas prohibiciones despliegan sus efectos y, en particular, el modo en que han de quedar determinados su alcance y duración. En lo que aquí importa, el apartado segundo del precepto dispone que la prohibición de contratar por las causas previstas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo anterior -entre las que se encuentra el caso que ahora nos ocupa- "se apreciará directamente por los órganos de contratación, cuando la sentencia o la resolución administrativa se hubiera pronunciado expresamente sobre su alcance y duración, subsistiendo durante el plazo señalado en las mismas".Este mismo precepto contempla el supuesto en el que la sentencia o resolución administrativa no contenga un pronunciamiento expreso sobre tales extremos y, en esos casos, establece que «la prohibición deberá determinarse mediante procedimiento instruido al efecto, de conformidad con lo dispuesto en este artículo»,disponiendo en su apartado tercero que «la competencia para fijar la duración y alcance de la prohibición de contratar [...] en los casos en que no figure en la correspondiente sentencia o resolución [...] corresponderá al Ministro de Hacienda y Función Pública previa propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado[...]».

En la interpretación de los citados preceptos, esta Sala ha concluido que, el tenor del artículo 72.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público revela, ante todo, que el legislador no ha optado por un único cauce para la concreción de la prohibición, sino que ha diseñado un sistema que distingue expresamente dos situaciones diferenciadas. De un lado, el supuesto en el que la sentencia o la resolución administrativa se pronuncian de forma expresa sobre el alcance y la duración de la prohibición de contratar; de otro, aquel en que tal pronunciamiento no existe. En este último caso es cuando resulta de aplicación el procedimiento establecido en el artículo 72.3, que atribuye la competencia para su resolución al Ministro de Hacienda, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.

La referencia a la «resolución administrativa» contenida en el artículo 72.2 de la Ley de Contratos del Sector Público indica que, cuando la prohibición de contratar deriva de una sanción firme por infracción grave en alguna de las materias a las que la ley vincula expresamente esta consecuencia, el alcance y la duración de dicha prohibición pueden determinarse en la propia resolución sancionadora. Ello implica que el órgano que impone la sanción está habilitado para pronunciarse también sobre la prohibición de contratar, lo que supone una atribución implícita de competencia a la autoridad sancionadora.

Si se negara que la resolución sancionadora puede integrar el supuesto previsto en el artículo 72.2, se privaría de efectos al primer inciso del precepto, precisamente, en el ámbito en el que la ley conecta la prohibición de contratar con una resolución administrativa previa, y se estaría convirtiendo el procedimiento del artículo 72.3 en un trámite ineludible en todos los casos. Tal interpretación no se compadece con el tenor del artículo 72 de la Ley de Contratos del Sector Público, ni con su estructura interna, que concibe dicho procedimiento como subsidiario y condicionado a la ausencia de pronunciamiento previo.

Por todo ello, esta Sala reitera el criterio fijado en anteriores pronunciamientos, de tal manera que entendemos que, la interpretación defendida por la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A., además de no encontrar apoyo en el tenor ni en la estructura del artículo 72 de la Ley de Contratos del Sector Público, conduciría a una disociación carente de sentido entre la determinación del alcance de la prohibición de contratar y su efectiva operatividad jurídica, generando un escenario de incertidumbre incompatible con la finalidad y coherencia del régimen legal diseñado por el legislador.

Asimismo, esta Sala del Tribunal Supremo aprecia que la atribución de competencia a la autoridad administrativa en materia de competencia para pronunciarse sobre el alcance y la duración de la prohibición de contratar también encuentra apoyo en una interpretación sistemática y teleológica de la normativa aplicable.

En primer término, la prohibición de contratar por falseamiento de la competencia no se configura en nuestro ordenamiento como una sanción accesoria integrada en el régimen sancionador de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, sino como una consecuencia legal propia del Derecho de la contratación pública, expresamente prevista en el artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público. Es esta norma -y no la legislación sectorial de competencia- la que define el presupuesto habilitante de la prohibición de contratar, determina su duración máxima y regula el modo en que debe desplegar sus efectos. Desde esta perspectiva, la resolución sancionadora por falseamiento de la competencia constituye el presupuesto para la aplicación de una consecuencia jurídica que nace directamente de la ley.

Conviene precisar, en este punto, que la prohibición de contratar no nace de un acto constitutivo de la autoridad administrativa, sino que se produce ope legis,por ministerio del artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público una vez concurre el presupuesto habilitante consistente en la imposición firme de una sanción por falseamiento de la competencia, siendo objeto de intervención administrativa únicamente la determinación de su alcance y duración en los términos previstos en el artículo 72 del mismo texto legal.

Precisamente por ello, la exigencia de cobertura legal que deriva del principio de legalidad, en cuanto acto que restringe legítimas expectativas, se satisface plenamente en la Ley de Contratos del Sector Público, sin que sea necesario reproducir la habilitación para concretar la prohibición de contratar en la normativa sectorial de defensa de la competencia. El principio de legalidad no exige que todas las consecuencias derivadas de una infracción se establezcan en la misma norma que tipifica la conducta. Por esta razón, el legislador puede regular otras consecuencias en disposiciones distintas, como sucede en este caso en el que se prevé la prohibición de contratar en la legislación específica que regula el ámbito material sobre el que dichas consecuencias se proyectan.

Desde esta premisa, el artículo 72 de la Ley de Contratos del Sector Público adquiere un papel central. Dicho precepto no se limita a establecer un procedimiento único y excluyente para la determinación de la prohibición, sino que diseña un sistema de doble cauce, en el que la concreción del alcance y la duración puede realizarse, con carácter principal, en la propia sentencia o resolución administrativa y, solo de forma subsidiaria, mediante el procedimiento específico previsto cuando falte aquel pronunciamiento. Esta estructura normativa perdería toda coherencia, como ya se ha indicado, si se negara que la resolución sancionadora dictada por la autoridad de competencia pueda integrar el supuesto contemplado en el artículo 72.2 de la Ley de Contratos del Sector Público.

En efecto, cuando la prohibición de contratar trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia, la resolución administrativa a la que se refiere el artículo 72.2 de la Ley de Contratos del Sector Público no puede ser otra que la resolución sancionadora dictada por la autoridad de competencia. Interpretar que dicha resolución queda excluida del ámbito de aplicación del precepto supondría vaciar de contenido normativo la alusión expresa a la "resolución administrativa", precisamente en el supuesto en el que la ley conecta la prohibición con una sanción administrativa previa.

Por otra parte, el carácter subsidiario del procedimiento previsto en el artículo 72.3 confirma esta conclusión. Dicho procedimiento se inicia únicamente "cuando la sentencia o la resolución administrativa no contengan pronunciamiento"sobre el alcance o la duración de la prohibición, lo que presupone que el legislador contempla como hipótesis normal que tal pronunciamiento pueda existir en la propia resolución sancionadora. Convertir el procedimiento del artículo 72.3 en la única vía posible implicaría alterar el orden lógico establecido por la ley y prescindir del presupuesto explícito que condiciona su aplicación.

Esta lectura sistemática se ve reforzada por consideraciones de coherencia funcional. La autoridad de competencia es el órgano que ha instruido el procedimiento sancionador, ha analizado el mercado afectado, ha valorado la duración y gravedad de la conducta y ha ponderado sus efectos sobre la competencia. Permitir que sea este mismo órgano el que, cuando lo estime procedente, concrete el alcance y la duración de la prohibición de contratar favorece una aplicación proporcionada de la medida y evita respuestas automáticas o indiscriminadas que podrían resultar disfuncionales desde la perspectiva del interés público en la preservación de una competencia efectiva.

Asimismo, entendemos que la interpretación que hemos expuesto se acomoda plenamente al Derecho de la Unión Europea. El marco normativo europeo relevante para la cuestión controvertida se encuentra en la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DOUE L 94, de 28 de marzo de 2014). En este sentido, el artículo 57 de la Directiva 2014/24/UE no predetermina el reparto interno de competencias entre las autoridades nacionales, ni excluye que el Derecho interno atribuya a la autoridad administrativa en materia de competencia la facultad de pronunciarse sobre el alcance y la duración de la prohibición de contratar cuando esta trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia.

En efecto, el artículo 57 de la Directiva regula los motivos de exclusión en el marco de los procedimientos de contratación y garantiza que el poder adjudicador pueda apreciar, en cada licitación, la concurrencia de tales motivos y, en su caso, la eventual recuperación de la fiabilidad del operador económico. Ahora bien, de ello no se deriva que el Derecho de la Unión imponga una exclusividad competencial del poder adjudicador, ni que prohíba que el Derecho nacional atribuya a otras autoridades administrativas determinadas funciones de evaluación o de determinación previa vinculadas a tales motivos, siempre que se preserve la competencia del órgano de contratación para decidir la exclusión en el procedimiento concreto.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de 21 de diciembre de 2023, asunto C-66/22 (Infraestructuras de Portugal), ha declarado que el artículo 57, apartado 4, letra d), de la Directiva 2014/24/UE se opone a una normativa nacional que atribuya de manera exclusiva a la autoridad nacional de defensa de la competencia la facultad de decidir la exclusión de operadores económicos de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos por una infracción de las normas de competencia. Esta doctrina se dirige, por tanto, a preservar la competencia decisoria del poder adjudicador en relación con la exclusión en cada licitación, sin extenderse a la regulación interna de las consecuencias jurídicas generales derivadas de una infracción firme del Derecho de la competencia.

Desde esta perspectiva, el artículo 5 del Reglamento (CE) n.º 1/2003, de 16 de diciembre, reconoce a las autoridades nacionales de competencia la competencia para aplicar los artículos 101 y 102 TFUE y para imponer, junto a las multas, las sanciones o consecuencias jurídicas previstas por el Derecho nacional destinadas a garantizar la efectividad de dichos preceptos. Esta previsión no atribuye una potestad sancionadora autónoma, pero ampara que la autoridad sancionadora pueda, cuando así lo disponga el ordenamiento interno, concretar en su resolución los efectos jurídicos legalmente anudados a la infracción declarada.

En el Derecho español, dicha concreción se inserta en el sistema configurado por los artículos 71 y 72 de la Ley de Contratos del Sector Público. El artículo 71.1.b) establece ex legela prohibición de contratar para quienes hayan sido sancionados por infracción grave en materia de falseamiento de la competencia. El artículo 72 articula un régimen de distribución funcional de competencias que permite que la autoridad sancionadora determine, cuando proceda, el alcance y la duración de la prohibición, y reserva al poder adjudicador la competencia para apreciarla y aplicarla en cada procedimiento de contratación.

En consecuencia, el régimen interno no vulnera el Derecho de la Unión Europea, al preservar la competencia del poder adjudicador para apreciar y aplicar la prohibición en cada procedimiento de contratación y limitar la intervención de la autoridad administrativa en materia de competencia a la determinación del alcance y la duración de una prohibición de contratar legalmente establecida, sin que ello contradiga la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2023, asunto C-66/22 (Infraestructuras de Portugal), que se limita a exigir que la decisión de exclusión en los procedimientos de adjudicación corresponda al poder adjudicador y no se atribuya de manera exclusiva a la autoridad de competencia.

Consideramos que esta interpretación encuentra, además, un respaldo claro en la jurisprudencia previa de esta Sala, que, aun sin haber abordado de forma expresa la cuestión competencial ahora controvertida, ha venido perfilando el régimen jurídico de la prohibición de contratar derivada del falseamiento de la competencia.

En particular, las sentencias de esta Sala de 14 de septiembre de 2021 (recurso nº 6372/2020); de 23 de marzo de 2022 (recurso nº 7454/2020); y de 28 de marzo de 2022 (recurso nº 1758/2020), parten de la premisa de que la prohibición de contratar prevista en el artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público no constituye una sanción autónoma, sino una consecuencia legal anudada ex legea la imposición firme de una sanción grave en materia de competencia. Desde esta caracterización, la Sala ha afirmado que el artículo 72 de la Ley de Contratos del Sector Público articula un sistema en el que el alcance y la duración de la prohibición pueden quedar determinados en la propia resolución sancionadora, quedando reservado el procedimiento previsto en el artículo 72.3 para los supuestos en que tal pronunciamiento no exista.

Por ello, consideramos que aun cuando las resoluciones citadas se dictaron en sede de tutela cautelar y su objeto inmediato fue precisar el momento en que la prohibición de contratar produce efectos, su ratio decidendiconfirma que la ejecutividad de dicha medida queda supeditada a la previa concreción de su alcance y duración, bien en la propia resolución sancionadora, bien mediante el procedimiento específico del artículo 72.3 de la Ley de Contratos del Sector Público, lo que corrobora la configuración legal del doble cauce y resulta coherente con que la autoridad sancionadora pueda fijar esos parámetros cuando así lo acuerde en su resolución sancionadora.

Esta doctrina descarta, por tanto, una lectura del artículo 72 de la Ley de Contratos del Sector Público que convierta el procedimiento ulterior en un trámite necesario en todo caso, y confirma el carácter subsidiario de dicho cauce, en coherencia con la referencia que el apartado segundo del precepto hace a la "sentencia o resolución administrativa".

2. Sobre el carácter retroactivo de la prohibición de contratar

La parte recurrente, Transports Ciutat Comtal, S.A, sostiene que la prohibición de contratar impuesta con fundamento en el artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público vulnera el principio de irretroactividad consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución, dado que los hechos determinantes de la medida -las conductas anticompetitivas sancionadas- se produjeron en el pasado y, al proyectarse la prohibición sobre el presente y el futuro de la empresa, se estaría aplicando retroactivamente una consecuencia desfavorable. En síntesis, afirma que la prohibición tendría naturaleza sancionadora y habría sido aplicada con efectos retroactivos.

Esta alegación no puede prosperar. La prohibición de contratar no tiene efectos retroactivos, al limitar solo la participación futura del operador económico en los procedimientos de contratación que se convoquen durante el periodo en que la prohibición de contratar esté en vigor y, en su caso, en los ámbitos al que se refiere la prohibición. El hecho de que el presupuesto habilitante de la medida -la existencia de una sanción firme- derive de conductas anteriores no convierte en retroactiva la consecuencia jurídica que se anuda a dicho presupuesto, pues, esta se proyecta sobre una situación distinta y ulterior. Resulta, por tanto, que la prohibición de contratar produce efectos exclusivamente ex nunc.Esta sola circunstancia basta para descartar la infracción del artículo 9.3 CE alegada.

A mayor abundamiento, tampoco resulta atendible la premisa de la que parte la entidad recurrente al sostener que la prohibición de contratar implicaría una sanción con carácter retroactivo o una restricción de derechos individuales prohibida por el artículo 9.3 de la CE. Por lo que se refiere al carácter sancionador de esta medida, ya hemos señalado anteriormente que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, las prohibiciones de contratar no son sanciones, sino una consecuencia legal anudada ex legea la imposición firme de una sanción grave en materia de competencia ( STS de 14 de septiembre de 2021, rec. 6372/2020; STS de 23 de marzo de 2022, rec. 7454/2020; STS de 28 de marzo de 2022, rec. 1758/2020). Y, por lo que se refiere a su pretendido carácter limitativo de derechos, procede recordar que en el ámbito de la contratación pública no existe un derecho subjetivo incondicionado a contratar con la Administración, sino una facultad de concurrencia condicionada al cumplimiento de los requisitos legalmente exigibles en cada momento, entre los que se encuentra no estar incurso en prohibición de contratar.

En todo caso, aun cuando se aceptara a efectos dialécticos que la prohibición de contratar comporta una limitación de posiciones jurídicas del operador económico, que, como se acaba de decir, no es así, dicha circunstancia no determinaría por sí sola la garantía de irretroactividad constitucionalmente proscrita. El artículo 9.3 de la Constitución únicamente veda la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o de medidas restrictivas que incidan sobre situaciones jurídicas ya agotadas ( SSTC 126/1987, de 16 de julio; 182/1997, de 28 de octubre; 241/2015, de 30 de noviembre y 30/2016, de 18 de febrero, entre otras muchas). Como acabamos de indicar, no es este el caso, pues la prohibición controvertida opera exclusivamente hacia el futuro, condicionando el acceso a procedimientos de contratación posteriores, sin alterar situaciones consolidadas ni producir efectos desfavorables respecto del pasado.

3. Extensión de la prohibición de contratar a las infracciones muy graves

La parte recurrente sostiene también que la prohibición de contratar prevista en el artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público solo resulta aplicable cuando la infracción sancionada se califica como grave, y no cuando ha sido tipificada como muy grave. Tampoco podemos acoger esta queja.

Desde un punto de vista lógico y sistemático, la calificación de una infracción como muy grave presupone necesariamente un grado de reproche superior al de las infracciones graves. Si el legislador ha considerado que la comisión de una infracción grave en materia de falseamiento de la competencia constituye presupuesto suficiente para que proceda acordar la prohibición de contratar, resulta coherente que dicha consecuencia se proyecte también -con mayor razón- sobre los supuestos en los que la conducta presenta una gravedad mayor. Una interpretación que excluyera las infracciones muy graves conduciría a un resultado incongruente con la propia graduación legal de las conductas ilícitas.

La Sala considera que esta conclusión se ve confirmada desde una perspectiva teleológica. La prohibición de contratar es una medida de carácter preventivo destinada a evitar que la Administración contrate con operadores económicos que, por su comportamiento previo, no ofrecen las garantías de idoneidad y fiabilidad exigibles en el ámbito de la contratación pública. Si quien ha incurrido en una infracción grave es considerado, por ese solo hecho, no idóneo para contratar durante un determinado periodo, con mayor razón debe predicarse esa falta de idoneidad respecto de quien ha incurrido en una infracción muy grave, caracterizada por una afectación más intensa del bien jurídico protegido.

En consecuencia, la referencia a la infracción grave en el artículo 71.1.b) de la Ley de Contratos del Sector Público para que proceda la imposición de la prohibición de contratar ha de entenderse como la fijación de un umbral mínimo de gravedad, y no como la exclusión de las infracciones muy graves en materia de competencia, por lo que la alegación de la recurrente debe ser desestimada.

SEXTO.- Sobre el principio de la proporcionalidad y sobre la aplicación a la prohibición de contratar de los criterios de graduación de las sanciones establecidos en el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre esta misma cuestión en la reciente sentencia dictada en fecha 18 de febrero de 2026 en el recurso nº 2042/2023, de tal manera que, por razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, acogemos los razonamientos jurídicos expuestos en dicha sentencia para resolver la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión de 13 de septiembre de 2023 en relación con el recurso de casación presentado por la Abogada de la Generalitat de Cataluña.

Esta Sala estima el recurso de casación interpuesto por las razones que pasamos a exponer.

A este respecto, consideramos que la Sala de instancia ha incurrido en incongruencia -dados los términos en que quedó trabado el debate impugnatorio en el proceso de instancia-, y en una aplicación indebida del principio de proporcionalidad, al entender que era procedente reducir la duración temporal de la prohibición de contratar impuesta por la Autoritat Catalana de la Competencia a la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A. con base en la aplicación de los artículos 4 y 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y del artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

En este sentido, la Sala de instancia justificó la reducción de la duración de la prohibición de contratar apoyándose en los mismos criterios de duración de la conducta, gravedad, culpabilidad y grado de participación que llevaron también a la reducción del importe de la sanción de multa que se había impuesto por la realización de conductas colusorias prohibidas en el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, tipificadas como infracción muy grave en el artículo 62.4.a) de la Ley 15/2007 consistentes en acordar, junto con otras empresas competidoras, la presentación de una oferta de cobertura en la licitación para la concesión del servicio público de transporte colectivo urbano de viajeros en autobús entre Barcelona y el aeropuerto del Prat de Llobregat (aerobús) promovida por el Área Metropolitana de Barcelona.

En efecto, no consideramos aceptable la justificación que contiene la sentencia impugnada, respecto de la reducción de la duración de la prohibición de contratar de 18 de meses a 6 meses, que se basa, en un sucinto razonamiento, en el argumento de que "la sanción accesoria no guarda el necesario equilibrio entre los principios de disuasión y proporcionalidad. Atendiendo los factores antes señalados, por lo que corresponde reducir el periodo temporal acotado a seis meses".Las razones que la Sala de instancia acogió para acordar esa reducción de 18 meses a 6 meses fueron que resultaba desproporcionada "atendida la falta reiteración o continuidad en la comisión de la conducta o persistencia infractora",teniendo en cuenta para ello los mismos criterios que la autoridad de competencia tuvo en cuenta para graduar el importe de la sanción de multa.

No compartimos, por tanto, con la Sala de instancia la aplicación de los criterios de graduación de los importes de las sanciones económicas para poder rebajar el periodo de la prohibición de contratar de 18 meses a 6 meses. Ello es así porque los artículos 1 y 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y el artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tienen distintas finalidades en cuanto que, la primera norma, persigue la imposición de sanciones por la realización de conductas tipificadas como infracción en la normativa reguladora de la defensa de la competencia, mientras que la norma de los contratos del sector público regula la medida restrictiva consistente en la prohibición de contratar, que determina la exclusión temporal de la sancionada de participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público, derivada de la comisión de ilícitos penales o infracciones graves del ordenamiento regulador de las actividades económicas.

Cabe significar, al respecto, que la imposición de la medida restrictiva de la prohibición de contratar obedece a la preservación de determinados intereses públicos, vinculados, singularmente, a garantizar que los procedimientos de adjudicación de un contrato público se ajusten a los principios de transparencia, igualdad de trato y eficiencia, en aras de garantizar la adecuada administración de los fondos públicos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la prestación de servicios públicos. Y, además, tiene como finalidad especifica excluir precautoriamente de los procedimientos de contratación pública a aquellos operadores económicos que hubieren incurrido en conductas que revelen graves irregularidades en el cumplimiento de las obligaciones contraídas concernientes a la observancia del ordenamiento jurídico y a las exigencias derivadas de la ética y la buena fe empresarial, así como la responsabilidad corporativa en las relaciones con las Administraciones Públicas contratantes.

Por ello, sostenemos que la autoridad de competencia estatal o autonómica o las autoridades gubernativas, a quienes compete, en los términos del artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, la prerrogativa de imponer la medida de la prohibición de contratar, para velar por la satisfacción de los intereses públicos que hemos expuesto, pueden modular, conforme al deber de buena administración, el alcance y la duración de dicha prohibición, tomando en debida consideración la aplicación del principio de proporcionalidad, según lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en aplicación de la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, recaída sobre este principio general del derecho, que delimita el ejercicio de las competencias por parte de las Administraciones Públicas -y de las autoridades y organismos de supervisión regulatoria- que deben justificar que las medidas restrictivas se adecuen a los fines que se persiguen.

Sin embargo, las autoridades de competencia y la autoridad gubernativa competente -así como los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en su función fiscalizadora de los acuerdos adoptados por aquellas autoridades en materia de prohibición de contratar-, no pueden invocar ni aplicar el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que, en la regulación de los principios de la potestad sancionadora (principio de legalidad, principio de retroactividad, principio de tipicidad, principio de responsabilidad y principio de proporcionalidad), fija criterios para la imposición de sanciones administrativas conforme al principio de proporcionalidad, que resultan insuficientes para ponderar el alcance y duración de la prohibición de contratar.

En este mismo sentido, también resulta improcedente la aplicación mecánica del artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, para fijar el alcance y la duración de la prohibición de contratar, en la medida que los criterios establecidos para la determinación de las sanciones, en dicho precepto legal, se proyectan en el ámbito de las infracciones del Derecho de la competencia.

Tal como aduce, con solvente rigor jurídico, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en su escrito de interposición del recurso de casación, la medida de prohibición de contratar no es una sanción, pues, según hemos declarado, es una limitación ex legeque se anuda y tiene como presupuesto, en determinados supuestos, la existencia de una sanción firme por infracción grave de determinadas normas, por lo que no cabe aplicar por analogía normas de carácter sancionador a consecuencias jurídicas de distinta naturaleza, como es la prohibición de contratar.

Consideramos, por tanto, que, para actuar de acuerdo con el principio de seguridad jurídica, las autoridades administrativas que tienen competencia para imponer la medida de prohibición de contratar deben tener en cuenta todas aquellas circunstancias que concurran, como pueden ser

(i) La existencia de manifiesta mala fe del operador económico, derivada de su conducta de falseamiento de la competencia en el procedimiento de licitación precedente que fue objeto de reproche penal o administrativo.

(ii) El carácter deliberado de dicha conducta a los efectos de determinar la idoneidad y fiabilidad para participar en una licitación pública.

(iii) La estructura competitiva y las particularidades del mercado afectado por la prohibición de contratar, para poder valorar la viabilidad de la medida, atendiendo a la periodicidad de las licitaciones y la duración de los contratos públicos, y el ámbito geográfico donde se despliega la prohibición, y los efectos reales que se pueden producir respecto de la preservación de los principios de transparencia, igualdad de trato y eficiencia.

(iv) La gravedad y la duración de la infracción cometida que determinó la imposición de la sanción y la participación.

En último término, esta Sala, en aras de salvaguardar el principio de seguridad jurídica, debe complementar, por la vía de creación de doctrina legal, la regulación del artículo 72 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en el sentido de que las resoluciones que adopten las autoridades de defensa de la competencia, o las autoridades gubernativas competentes, en materia de prohibición de contratar, se adecuen al principio de proporcionalidad, tomando en consideración, a tal efecto, como hemos expuesto, la existencia de manifiesta mala fe del operador económico, derivada de su conducta precedente que fue objeto de reproche penal o administrativo, así como el carácter deliberado de dicha conducta, la estructura competitiva y las particularidades del mercado afectado por la prohibición de contratar, y los efectos reales que se pueden producir respecto de las ulteriores licitaciones, así como la gravedad y la duración de la infracción cometida que determinó la imposición de la sanción y la participación, lo que desplaza la aplicación de los criterios que deben ponderarse en la imposición de sanciones conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y el artículo 64 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

SÉPTIMO.- Sobre la fijación de doctrina jurisprudencial

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones de interés casacional planteadas en este recurso de casación reiteramos la doctrina que hemos fijado en las sentencias dictadas en fechas 16 de diciembre de 2025 (recurso nº 9091/2022), 26 de enero de 2026 (recurso nº 20/2023) y 18 de febrero de 2026 (recurso nº 2041/2023), en las que hemos dicho:

1. La prohibición de contratar prevista en el artículo 71.1.b) de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, cuando trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia, puede acordarse en la propia resolución sancionadora por la autoridad administrativa competente en materia de competencia, que podrá establecer su alcance y duración conforme a lo dispuesto en el artículo 72.2 de la misma ley; cuando la resolución sancionadora no contenga dicha determinación, la fijación del alcance y la duración de la prohibición corresponde a la autoridad contractual mediante el procedimiento específico previsto en el artículo 72.3 Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

2. La mención a la infracción grave contenida en el artículo 71.1.b) de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, ha de entenderse como la fijación de un umbral mínimo de gravedad para la procedencia de la prohibición de contratar, sin excluir las infracciones calificadas como muy graves en materia de falseamiento de la competencia, que, por su mayor entidad, integran con mayor razón el presupuesto habilitante de dicha medida.

3. Las autoridades de defensa de la competencia, a nivel estatal o autonómico, y las autoridades gubernativas competentes para imponer la medida restrictiva consistente en la prohibición de contratar, cuya regulación se contiene en los artículos 71, 72 y 73 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, deben aplicar el principio de proporcionalidad a los efectos de determinar el alcance y la duración de la prohibición de contratar, tomando en consideración las circunstancias concurrentes, y, particularmente, la mala fe del operador económico, la estructura competitiva del mercado afectado por la prohibición de contratar, la viabilidad de las eventuales licitaciones, atendiendo a los efectos reales de la restricción temporal a la libertad de acceso al procedimiento de adjudicación, y a la pluralidad de agentes activos en el sector de la contratación pública afectado por la prohibición de contratar, y, también, la gravedad y la duración de la infracción cometida y la participación en la misma.

OCTAVO.- Resolución del recurso de casación

1. En relación con el recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña

De acuerdo con los razonamientos jurídicos expuestos en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia, esta Sala acuerda haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia dictada en fecha 9 de enero de 2023 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que casamos, en lo que concierne a la fundamentación jurídica y al pronunciamiento estimatorio de la reducción de la prohibición de contratar.

Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debemos mantener el pronunciamiento de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A. frente a la resolución de la Autoridad Catalana de la Competencia de 21 de julio de 2020, en lo que se refiere a la decisión del órgano judicial de reducir el importe de la sanción de multa impuesta a la cuantía de 526.081,17 euros, que no ha sido objeto del presente debate casacional.

Sin embargo, desestimamos el recurso contencioso-administrativo y confirmamos la resolución administrativa impugnada en relación con la decisión de imponer la prohibición de contratar respecto a las licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona, referidas al servicio de transporte de viajeros por carretera, con una duración de 18 meses, al no advertirse ninguna infracción del principio de legalidad respecto de la mencionada restricción.

2. En relación con el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A.

Por las razones que hemos expuesto en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia entendemos que procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil Transports Ciutat Comtal, S.A. contra la sentencia dictada en fecha 9 de enero de 2023 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo nº 164/2020.

NOVENO.- Sobre las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede la imposición a ninguna de las partes de las costas procesales ocasionadas en el recurso de casación, ni tampoco de las causadas en el proceso de instancia.