Sentencia Contencioso-Administrativo 220/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 4404/2024 de 25 de febrero del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada el 25 de octubre de 2023 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento ordinario n.º 510/2017, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Iberdrola España, S.A.U., Iberdrola Clientes, S.A.U. e Iberdrola Comercialización de Último Recurso, S.A.U., contra la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, y en virtud de lo cual, la Sala de la Audiencia Nacional acordó:

i) Anular los artículos 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 5, 6.1 párrafos primero, segundo, tercero y cuarto, 6.3, 6.4 párrafos primero y segundo, 6.5 y de la Disposición adicional única y la Disposición transitoria primera de la citada Orden ETU/943/2017.

ii) Declarar la invalidez de la Orden ETU/943/2017, en la medida en que no reconoce en el PVPC el importe de los costes de gestión que resultan para las COR de las obligaciones y procedimientos regulados en la orden en relación con el bono social y la suspensión del suministro que regula el Real Decreto 897/2017 que la Orden impugnada desarrolla.

iii) Reconocer el derecho de las recurrentes a ser indemnizadas por las cantidades empleadas en dicho concepto y descontando las cantidades que, en su caso, hubieran repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha en que incurrió en dichos costes hasta que tenga lugar su reintegro, cuya concreta cuantía se determinará en ejecución de sentencia en los términos que acuerde el Tribunal Supremo en el PO 687/2017.

En lo que a este recurso de casación interesa, la sentencia impugnada desarrolla la siguiente argumentación en sus fundamentos de Derecho primero a tercero:

«PRIMERO.- Las entidades IBERDROLA ESPAÑA, S.A.U., IBERDROLA CLIENTES S.A.U. CIBERCLI'') e IBERDROLA COMERCIALIZACIÓN DE ÚLTIMO RECURSO S.A.U. ("IBERCUR") , interponen el presente recurso contencioso administrativo contra la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

La Sala, acordó mediante auto la suspensión del presente procedimiento, hasta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo resolviese el recurso 633/2017 , interpuesto a su vez por las ahora recurrentes. Tras dictarse por el TJUE la Sentencia de 14 de octubre de 2021 (asunto C683/19 -), que respondía a la petición de decisión prejudicial planteada por el propio Tribunal Supremo en relación con la correcta interpretación del artículo 3 apartado 2 de la Directiva 2009/72 /CE del Parlamento y del Consejo, de 13 de julio de 2009 , se resolvió el recurso nº 633/2017 mediante la STS de 31 de enero de 2022 que tiene el siguiente fallo:

"1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo nº 633/2017 interpuesto en representación de las entidades IBERDROLA CLIENTES S.A., IBERDROLA ESPAÑA S.A.U y CURENERGÍA COMERCIALIZADOR DE ÚLTIMO RECURSO, S.A.U (antes Iberdrola Comercializadora de Último recurso, S.A.U.) contra el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica; y contra la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que la que se desarrolla el anterior Real Decreto 897/2017.

2.- Declarar inaplicables el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción apartado al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico -, e inaplicable también la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar tales preceptos incompatibles con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE .

3.- Declarar inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre , por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

4.- Declarar el derecho de la parte actora a ser indemnizada por las cantidades abonadas en concepto de financiación del bono social y de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, en aplicación del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, de manera que se reintegren a las demandantes todas las cantidades satisfechas por esos conceptos, descontando las cantidades que, en su caso, hubieran repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales correspondientes computados desde fecha en que se hizo el pago hasta la fecha de su reintegro.

5.- Declarar el derecho de la parte actora a ser resarcida por el importe de las cantidades invertidas para implantar el procedimiento de solicitud, comprobación y gestión del bono social y de las cantidades satisfechas para la aplicación de dicho procedimiento hasta la fecha de la presente sentencia descontando las cantidades que, en su caso, hubieran repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales computados desde fecha del correspondiente desembolso y hasta la fecha de su reintegro.

6.- Desestimar las demás pretensiones que formula la parte demandante.

7.- No imponer las costas procesales a ninguno de los litigantes.

8.- Ordenar la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado, de conformidad con el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ."

SEGUNDO.- En la sentencia que parcialmente acabamos de transcribir, y en otras dos de 31 de enero de 2022 (recursos 622/2017 y 673/2017 ), así como en otras tantas posteriores, se reitera análogo pronunciamiento ( SSTS -2- de 21 de febrero de 2022 , de 22 de febrero de 2022 -2 -, de 28 de febrero de 2022 -3 -, de 1 de marzo de 2022 , de 2 de marzo de 2022 , de 7 de marzo de 2022 -2 -, de 10 de marzo de 2022 , de 16 de marzo de 2022 y 28 de marzo de 2022 , entre otras).

En todas ellas se declara inaplicable el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a la tarifa de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social establecidos en el artículo 45.4 de la Ley del Sector Eléctrico (según redacción dada al precepto por el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-Ley 7/2016, de 23 de diciembre ) e inaplicable también la disposición transitoria única del Real Decreto-Ley 7/2016. Y se declaran inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 del RD 897/2017, de 6 de octubre .

Pues bien, la incidencia de este pronunciamiento en la decisión de este recurso aparece clara, al haber sido declarados nulos, y por tanto inaplicables, los preceptos reglamentarios que sirvieron de base a Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, aquí impugnada, por lo cual nuestro pronunciamiento habrá de ser igualmente anulatorio de esta Orden.

De hecho la Abogacía del Estado, una vez dictada esta Sentencia, y en el traslado conferido por la Sala para formular alegaciones sobre la misma, ha presentado escrito, al amparo de lo dispuesto en el artículo 75 LJCA , ello a la vista de lo resuelto por el Tribunal Supremo en la sentencia mencionada y teniendo en cuenta que la Orden que aquí se impugna no tiene otro objeto que "desarrollar el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica"; allanándose así a las pretensiones contenidas en los apartados 1º y 2º del suplico de la demanda, acompañando al efecto autorización de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado autorizando a ALLANARSE PARCIALMENTE en este recurso.

El allanamiento no alcanza, sin embargo, a la pretensión del apartado 3º (sobre el derecho de la parte recurrente a ser reintegrada de las cantidades satisfechas), respecto de la cual solicita su inadmisión por entender que concurre cosa juzgada o, subsidiariamente, su desestimación.

TERCERO.- El art. 75.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , dispone que:

"1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado."

Así pues, y dado que el Abogado del Estado, como hemos visto, se ha allanado a las pretensiones principales deducidas en el proceso, y no apreciándose la concurrencia de infracción alguna del ordenamiento jurídico, procede ya, sin necesidad de efectuar ulteriores consideraciones, la estimación de las pretensiones deducidas en los apartados 1º y 2º del suplico de la demanda.»

SEGUNDO.- Planteamiento de las partes: el escrito de interposición del recurso de casación

Debe advertirse que, dado que las partes recurridas personadas no han presentado, en el plazo otorgado al efecto, escrito de oposición al recurso de casación, solo habremos de referirnos al escrito de interposición del recurso de casación presentado por el Abogado del Estado.

Tras exponer los antecedentes del litigio, la Administración recurrente denuncia la infracción del artículo 75 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con la doctrina contenida en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2022 (rec. 633/2017) y con los artículos 45.1 y 3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE), y 7 y Disposición adicional primera del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

Advierte que, aun cuando el auto de admisión no se pronuncia sobre la posible infracción del artículo 75 LJCA, ésta se encuentra implícita en la cuestión que presenta interés casacional por lo que, si la Sala aprecia la infracción de los artículos 45 LSE y concordantes, habrá de entender que resulta improcedente la decisión de la Audiencia Nacional de resolver sobre la base del allanamiento parcial formulado por la Administración en la instancia.

A continuación, argumenta que, como se deriva de la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2022 (rec. 633/2017) y de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de octubre de 2021 (asunto C-683/19), en la regulación del bono social es preciso distinguir, por un lado, el propio bono social, que es una obligación de servicio público que se materializa en un descuento de la factura de electricidad del que son beneficiarios los consumidores vulnerables en los términos definidos en la normativa sectorial al objeto de combatir la pobreza energética y, por otro lado, el régimen de financiación de esa obligación.

Destaca que en los recursos seguidos ante esta Sala del Tribunal Supremo solamente fue objeto de controversia este último aspecto, el sistema de financiación, que supuso la inaplicación del artículo 1.3 y de la disposición transitoria única del Real Decreto-ley 7/2016, así como la inaplicación y nulidad de los artículos 12 a 17 del Real Decreto 897/2017. No lo fueron, por el contrario, los aspectos procedimentales regulados en los artículos 45, apartados 1 a 3, de la Ley del Sector Eléctrico, y el artículo 7 y la disposición adicional primera del Real Decreto 897/2017. El Abogado del Estado aduce que tales preceptos, que sirven de fundamento a la Orden ETU/943/2017, fueron examinados por esta Sala sin que se apreciara su disconformidad con el Derecho Europeo.

Por ello, el Abogado del Estado entiende que la anulación, por parte de la sentencia recurrida en casación, de los artículos 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 5, 6.1 párrafos primero, segundo, tercero y cuarto, 6.3, 6.4 párrafos primero y segundo, 6.5 y de la Disposición adicional única y la Disposición transitoria primera de la Orden ETU/943/2017 es contraria a Derecho al no incidir en el régimen de financiación del bono social, pues que los referidos preceptos tienen como objeto regulara el procedimiento que debe seguirse para solicitar el bono social y para comprobar el cumplimiento de los requisitos para tener la consideración de consumidor vulnerable acreditar y para comprobar los requisitos para ser consumidor vulnerable.

En atención a ello, solicita que se fije la siguiente doctrina: «La anulación de la Orden ETU/943/2017, acordada por la Audiencia Nacional sobre la base de la doctrina del Tribunal Supremo, viene a dar el mismo trato a la obligación de servicio público en que consiste el bono social y a su régimen de financiación, sin tener en cuenta que solo el régimen de financiación ha sido declarado contrario al ordenamiento jurídico.»

Finalmente, solicita que se declare que la sentencia de instancia ha infringido los preceptos y la doctrina antes enunciados y, en su virtud, case la sentencia recurrida y, a continuación, pronunciándose sobre el recurso presentado por Iberdrola en la instancia, limite la estimación del mismo a la pretensión relativa a la indemnización de los costes de gestión, en los términos señalados por la Audiencia Nacional, desestimándolo en todo lo demás.

TERCERO.- Sobre el marco normativo aplicable y acerca de la doctrina jurisprudencial que resulta relevante en el enjuiciamiento de este recurso de casación

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo y la jurisprudencia aplicable.

A) Marco normativo

El artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, dispone:

«Artículo 45. Consumidores vulnerables.

1. Serán considerados como consumidores vulnerables los consumidores de electricidad que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen. En todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual.

La definición de los consumidores vulnerables y de sus categorías y los requisitos que deben cumplir, así como las medidas a adoptar para estos colectivos se determinarán reglamentariamente por el Gobierno.

2. El bono social resultará de aplicación a los consumidores vulnerables que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que por real decreto del Consejo de Ministros se determinen. A estos efectos, se establecerá un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar. En todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual.

3. El bono social cubrirá la diferencia entre el valor del precio voluntario para el pequeño consumidor y un valor base, que podrá ser distinto según las categorías de consumidores vulnerables que se establezcan, que se denominará tarifa de último recurso y será aplicado por el correspondiente comercializador de referencia en las facturas de los consumidores que estén acogidos al mismo.

El Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, fijará las tarifas de último recurso.

4. El bono social y la asunción del coste de la cofinanciación del suministro de energía eléctrica de aquellos consumidores a los que resulte de aplicación lo previsto en el artículo 52.4.j) de la presente ley, serán considerados obligación de servicio público según lo dispuesto en la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE .

El bono social será asumido por las matrices de los grupos de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica, o por las propias sociedades que así lo hagan si no forman parte de ningún grupo societario.

Asimismo, y con el límite máximo que se establezca por orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, las citadas sociedades o grupos de sociedades asumirán la cuantía que deban aportar para cofinanciar con las Administraciones Públicas competentes el coste del suministro de los consumidores a que hace referencia el artículo 52.4.j).

Reglamentariamente se establecerán los mecanismos y actuaciones necesarios para la asignación de dichas aportaciones.

El porcentaje de reparto de las cantidades a financiar se calculará para cada sociedad o grupo de sociedades de forma proporcional a la cuota de clientes a los que suministre energía eléctrica, como la relación entre un término que será el valor medio anual de clientes que corresponda a cada uno los sujetos obligados, y otro término que corresponderá a la suma de todos los valores medios anuales de clientes del conjunto de sociedades comercializadoras.

En los grupos societarios de los que forme parte más de una comercializadora de energía eléctrica el cálculo de la cuota de clientes a los que se suministra energía eléctrica se obtendrá agregando las cuotas individuales de cada una de estas.

Este porcentaje de reparto será calculado anualmente por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de acuerdo con el procedimiento y condiciones que se establezcan reglamentariamente por el Gobierno. A estos efectos, la citada Comisión Nacional publicará anualmente en su página web la información, referida al periodo considerado, relativa a los valores medios anuales de clientes de energía eléctrica que correspondan a cada uno de los sujetos, así como la relación de sociedades o grupos de sociedades que hubiera considerado en su propuesta, determinada a partir de los datos del último año completo de que se disponga.

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia remitirá anualmente al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, en el plazo que se establezca reglamentariamente, una propuesta de fijación de los porcentajes de financiación que correspondan a cada una de las matrices de los grupos de sociedades o, en su caso, a las sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica. El Ministro procederá a su aprobación por orden que será publicada en el "Boletín Oficial del Estado".

En todo caso, las aportaciones que deba realizar cada uno de los sujetos obligados se depositarán en una cuenta específica en régimen de depósito creada al efecto por el organismo liquidador, que será responsable de su gestión.

Reglamentariamente se podrán establecer mecanismos para regularizar, en sentido positivo o negativo, las cantidades aportadas por los distintos sujetos, reconociendo, en su caso, los derechos de cobro u obligaciones de pago que correspondan, y garantizar la correcta aplicación de lo previsto en el presente artículo.

El mecanismo previsto en este apartado se revisará por el Gobierno al menos cada cuatro años para adecuarlo a la situación del sector eléctrico.»

Por su parte, el artículo 7 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, en su redacción original, establecía:

«Artículo 7. Solicitud del bono social.

1. Por orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital se detallarán los términos en que los consumidores titulares de los puntos de suministro podrán solicitar la aplicación del bono social.

En la orden se determinarán, entre otros, los siguientes aspectos:

a) El modelo de solicitud de aplicación de bono social, en la que el interesado deberá incluir el listado de personas que conforman la unidad familiar a la que pertenece.

b) La documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 que, en su caso, deba acompañar dicha solicitud.

c) Los criterios de cómputo del requisito de renta.

d) Los mecanismos con los que se comprobarán los requisitos establecidos en el presente real decreto para ser consumidor vulnerable y vulnerable severo y percibir el bono social.

2. El consumidor que se quiera acoger al bono social deberá presentar al comercializador de referencia la correspondiente solicitud ajustada al modelo que se apruebe, junto con la documentación que, en su caso, en dicho modelo se indique. Tal solicitud podrá presentarse por alguno de los siguientes medios:

a) Por teléfono, a través del número disponible en la página web del comercializador de referencia. Este será publicado también en la página web de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

b) En las oficinas del comercializador de referencia, cuando éstas existan.

c) Por fax o a través de la dirección de correo electrónico que comunique el comercializador de referencia en su página web y en su factura.

d) Por correo postal en la dirección que comunique el comercializador de referencia en su página web y en su factura.

e) A través de la página web del comercializador de referencia.

3. En la página web del comercializador de referencia, así como en sus oficinas de atención presencial al consumidor, cuando éstas existan, deberán estar disponibles los formularios de solicitud a los tales efectos.

4. En la citada solicitud tanto el titular del punto de suministro de electricidad como los restantes miembros mayores de 14 años y con capacidad para obrar que, en su caso, integren la unidad familiar a la que pertenezca, deberán dar su consentimiento expreso para que, a los efectos de comprobación de los requisitos a que se subordina la aplicación del bono social, el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital pueda recabar información de otras Administraciones competentes en la materia. En el caso de las familias numerosas, la solicitud recogerá de manera expresa que el consentimiento se extenderá durante la vigencia del correspondiente título de familia numerosa.

5. Asimismo, en la citada solicitud tanto el titular del punto de suministro como los restantes miembros mayores de 14 años y con capacidad para obrar que, en su caso, integren la unidad familiar a la que pertenezca, darán su consentimiento expreso para que la comercializadora de referencia pueda recabar en cualquier momento información de las Administraciones correspondientes, bien de las autonómicas o locales cuyos servicios sociales estén atendiendo o vayan a atender al consumidor que cumpla los requisitos para ser vulnerable, bien de la Administración General del Estado, a través del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital.

El consentimiento otorgado a la comercializadora de referencia en ningún caso implicará la autorización para tener acceso a información sobre las circunstancias especiales que se recogen en el artículo 3.3.

6. El consentimiento prestado, que se extenderá durante el periodo de aplicación del bono social, puede ser libremente revocado en cualquier momento, a partir del cual no se podrá comprobar si concurren las circunstancias necesarias para ser considerado consumidor vulnerable, y en consecuencia no se podrá ser beneficiario del bono social a partir de dicho momento.».

B) Jurisprudencia aplicable

Deben tomarse en consideración las sentencias de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictadas el 31 de enero de 2022 (recursos núm. 622/2017, núm. 633/2017 y núm. 673/2017), particularmente, la del recurso núm. 633/2017 cuyo fallo es del siguiente tenor:

«1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo nº 633/2017 interpuesto en representación de las entidades IBERDROLA CLIENTES S.A., IBERDROLA ESPAÑA S.A.U y CURENERGÍA COMERCIALIZADOR DE ÚLTIMO RECURSO, S.A.U (antes Iberdrola Comercializadora de Último Recurso, S.A.U.) contra el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica; y contra la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que la que se desarrolla el anterior Real Decreto 897/2017.

2.- Declarar inaplicables el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción apartado al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico -, e inaplicable también la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar tales preceptos incompatibles con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE .

3.- Declarar inaplicables y nulos los artículos 12 a 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre , por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

4.- Declarar el derecho de la parte actora a ser indemnizada por las cantidades abonadas en concepto de financiación del bono social y de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, en aplicación del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, de manera que se reintegren a las demandantes todas las cantidades satisfechas por esos conceptos, descontando las cantidades que, en su caso, hubieran repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales correspondientes computados desde fecha en que se hizo el pago hasta la fecha de su reintegro.

5.- Declarar el derecho de la parte actora a ser resarcida por el importe de las cantidades invertidas para implantar el procedimiento de solicitud, comprobación y gestión del bono social y de las cantidades satisfechas para la aplicación de dicho procedimiento hasta la fecha de la presente sentencia descontando las cantidades que, en su caso, hubieran repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales computados desde fecha del correspondiente desembolso y hasta la fecha de su reintegro.

6.- Desestimar las demás pretensiones que formula la parte demandante. [...].»

Y la del recurso núm. 673/2017 cuyo fallo es:

«1º Estimar parcialmente el recurso interpuesto por "Viesgo Infraestructuras Energéticas SL" contra el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica;

2º.- Declarar inaplicables el régimen de financiación del bono social establecido en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción apartado al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico -, y la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar contrarios a la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE .

3º Declarar la nulidad de los artículos 9 apartado 6 , art. 13 , art. 14 , art. 15 , art. 16 y art. 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre en lo referido a la obligación de financiación y cofinanciación por las empresas designadas en el 45.4 de la LSE y el reparto por cuotas.

4º Declarar el derecho de la parte actora a ser indemnizada por las cantidades abonadas en concepto de financiación del bono social y de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables de manera que se reintegren a las demandantes todas las cantidades satisfechas por esos conceptos, descontando las cantidades que en su caso hubiesen repercutido a los clientes por tal concepto, más los intereses legales correspondientes computados desde fecha en que se hizo el pago hasta la fecha de su reintegro.

5º Desestimar las demás pretensiones que formula la parte demandante. [...].»

QUINTO.- Antecedentes relevantes.

Debemos comenzar el análisis requerido precisando que la Orden ETU/943/2017 forma parte del conjunto normativo que regula el denominado "bono social eléctrico", que atendiendo a la normativa relevante para este recurso, venía establecido por el artículo 45 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, y que se encontraba desarrollado, entre otros, por el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

El mencionado Real Decreto 897/2017 fue objeto de impugnación en diversos recursos que dieron lugar a una serie de sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, iniciada por las de fecha 31 de enero de 2022 (recursos núm. 622/2017, núm. 633/2017 y núm. 673/2017), y que sirven de fundamento a la Audiencia Nacional para anular la Orden ETU/943/2017.

En estas sentencias se puso de manifiesto que el bono social eléctrico se enmarca dentro de las medidas para luchar contra la pobreza energética que la normativa europea del mercado de la electricidad insta a adoptar a los Estados miembros de la Unión y se configura como una obligación de servicio público de las previstas en el artículo 3 de la Directiva 2009/72 /CE que consta, según indica la sentencia del TJUE de 14 de octubre de 2021 (asunto C-683/19), de dos elementos: por un lado, el descuento en el precio de la electricidad suministrada a determinados consumidores vulnerables, y, por otro lado, la aportación financiera destinada a cubrir el coste de ese descuento.

De los dos elementos expuestos, el único respecto del que esta Sala apreció su disconformidad a Derecho fue el segundo, habiendo acordado, en lo que ahora interesa:

(i) declarar inaplicables el régimen de financiación del bono social y el régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas de aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción apartado al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico-, e inaplicable también la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar tales preceptos incompatibles con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE; y

(ii) declarar inaplicables y nulos los artículos 9.6 y 12 a 17 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, en lo referido a la obligación de financiación y cofinanciación por las empresas designadas en el 45.4 de la LSE y el reparto por cuotas.

Como cabe observar, las citadas sentencias concluyeron que los preceptos referidos eran contrarios al artículo 3.2 de la Directiva 2009/72/CE, habida cuenta de que las obligaciones de financiación del bono social y de cofinanciación del suministro de los consumidores vulnerables en riesgo de exclusión social se hacían recaer solamente sobre las empresas comercializadoras o las matrices de los grupos que desarrollaran la actividad comercializadora, sin que dicho trato diferenciado, respecto del resto de empresas del sector eléctrico, estuviera objetivamente justificado, resultando, por consiguiente, discriminatorio.

Ahora bien, la señalada disconformidad con el Derecho de la Unión quedó acotada al citado mecanismo de financiación, sin que tal pronunciamiento alcanzara a la propia consistencia del bono social, es decir, a la relativa al descuento en el precio de la electricidad. Afirmábamos, al respecto, en la STS de 1 de marzo de 2022 (rec. 690/2017) que «[...] tras el detenido análisis de las razones expuestas para justificar el mecanismo de financiación del bono social -que no el propio bono social- contenida en el art. 45 apartado 4 de la Ley del Sector Eléctrico en la redacción dada por el Real Decreto Ley 7/2016, de 23 de diciembre, imponiendo dicha obligación a las empresas comercializadoras, se alcanza la conclusión de que la obligación de financiación del bono social -que no el bono social- impuesta a «las matrices de los grupos de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica o por las propias sociedades que así lo hagan si no forman parte de ningún grupo societario» es contraria a las previsiones contenidas en el art. 3. 2 de la Directiva 2009/72/CE por carecer de una justificación objetiva y ser discriminatoria»(FJ 4º).

En la STS de 28 de febrero de 2022 (rec. 686/2022) advertíamos expresamente que «Conforme a las SSTS que antes recogimos, ha quedado declarado inaplicable el régimen de financiación del bono social establecido en el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre (que da nueva redacción al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico ) y en la disposición transitoria única del mismo Real Decreto-ley 7/2016, por resultar incompatible con la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE . Ahora bien, tal pronunciamiento de inaplicación únicamente ha de venir referido a lo que se dispone en tales normas respecto de la financiación del bono social; no así en lo que se refiere a otros aspectos de la regulación respecto los que no se ha acogido ningún motivo de impugnación»(FJ 9º).

Análoga idea se desprende del ATS de 24 de marzo de 2022 (rec. 687/2017) cuando dijimos «Queda así admitido en la sentencia que, pese a la declaración de inaplicabilidad y de anulación de los preceptos legales y reglamentarios que regulan el régimen de financiación del bono social, la pervivencia de la obligación de descuento en el precio de la electricidad suministrada a los consumidores vulnerables seguirá generando a determinadas empresas, aun después de la sentencia, unos desembolsos cuyo tratamiento y resarcimiento habrá de abordarse en el nuevo régimen legal de financiación del bono social que se establezca, en sustitución del que ahora se declara inaplicable, o en una norma específica que a tal efecto se apruebe»(RJ 1º).

Y, más concretamente, en la STS de 31 de enero de 2022 (rec. 633/2017), precisábamos que «tal pronunciamiento de inaplicación, y de nulidad de los preceptos reglamentarios correspondientes, no alcanza al otro elemento de la prestación del bono social, el que se refiere a la práctica del descuento en el precio de la electricidad a determinados consumidores;y el pronunciamiento de inaplicación tampoco alcanza, añadimos ahora, a los deberes accesorios, de gestión y comprobación, que son necesarios para la materialización de aquella prestación del bono social» (FJ 7º.D) lo que condujo a desestimar las pretensiones anulatorias de los artículos 7 a 11 y las disposiciones adicionales primera y tercera y disposiciones transitorias primera, segunda y cuarta del Real Decreto 897/2017, que venían referidas al procedimiento de solicitud y gestión del bono social eléctrico.

En igual sentido que esta última se pronuncian las SSTS de 21 de febrero de 2022 (rec. 687/2017), FJ 5º.D; de 1 de marzo de 2022 (rec. 690/2017), FJ 5º.D; y de 28 de marzo de 2022 (rec. 702/2017), FJ 4º.

SEXTO.- Sobre la validez del art. 7.1 Del Real Decreto 897/2017 y el ámbito de la Orden.

Partiendo de cuanto se ha dicho, debemos señalar que la Orden ETU/943/2017, anulada por la sentencia ahora recurrida en casación, se dictó al amparo del artículo 7.1 del Real Decreto 897/2017 que, como ya se ha manifestado, no fue anulado por las sentencias de esta Sala citadas. Dicho artículo 7.1 dispone:

«1. Por orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital se detallarán los términos en que los consumidores titulares de los puntos de suministro podrán solicitar la aplicación del bono social.

En la orden se determinarán, entre otros, los siguientes aspectos:

a) El modelo de solicitud de aplicación de bono social, en la que el interesado deberá incluir el listado de personas que conforman la unidad familiar a la que pertenece.

b) La documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 que, en su caso, deba acompañar dicha solicitud.

c) Los criterios de cómputo del requisito de renta.

d) Los mecanismos con los que se comprobarán los requisitos establecidos en el presente real decreto para ser consumidor vulnerable y vulnerable severo y percibir el bono social».

Por su lado, el artículo 1.2 de la Orden ETU/943/2017 especifica que su objeto se encuentra circunscrito a la regulación de los siguientes aspectos:

«a) Los modelos de solicitud de aplicación del bono social.

b) La documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 del real decreto que, en su caso, deba acompañar dicha solicitud.

c) Los criterios de cómputo del requisito de renta.

d) Los mecanismos con los que se comprobarán los requisitos establecidos en dicho real decreto para ser consumidor vulnerable y vulnerable severo y percibir el bono social».

En consecuencia, ni los preceptos del Real Decreto 897/2017 que fueron desarrollados por la Orden ETU/943/2017 habían quedado afectados por la declaración de nulidad de las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo ya referidas, ni éstas incidían en modo alguno en su objeto de regulación, esto es, en el procedimiento de solicitud y gestión del bono social en cuanto tal, por lo que la inferencia de la sentencia de la Audiencia Nacional en virtud de la cual «la incidencia de este pronunciamiento en la decisión de este recurso aparece clara, al haber sido declarados nulos, y por tanto inaplicables, los preceptos reglamentarios que sirvieron de base a Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, aquí impugnada, por lo cual nuestro pronunciamiento habrá de ser igualmente anulatorio de esta Orden» no es correcta ni, por consiguiente, la anulación parcial de la Orden ETU/943/2017 acordada por ella es conforme a Derecho dado que viene a dar el mismo trato a la obligación de servicio público en que consiste el bono social y a su régimen de financiación, sin tener en cuenta que solo el régimen de financiación ha sido declarado contrario al ordenamiento jurídico.

SÉPTIMO.- Sobre el allanamiento del Abogado del Estado.

Llegados a este punto, debemos realizar algunas consideraciones sobre el allanamiento parcial que la Abogacía del Estado formuló en el pleito de instancia y sobre el que la sentencia también basa su fallo anulatorio.

El escrito de allanamiento parcial se fundaba en el fallo de las SSTS de 31 de enero de 2022 (rec. 633/2017) y 10 de marzo de 2022 (rec. 700/2017) y concluía que procedía el allanamiento respecto de la primera parte del suplico de la demanda que rezaba del siguiente modo: «Declare la nulidad íntegra de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, por la que se desarrolla el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica».

Ahora bien, aun siendo apreciables los amplios términos en los que se articulaba el allanamiento parcial, debe tenerse presente que el artículo 75.2 LJCA dispone que, producido el allanamiento, procederá dictar, sin más trámites, sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, «salvo que ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho».

En este caso, de los pronunciamientos de esta Sala citados, que acotaban expresamente su alcance a la inaplicación y anulación del régimen de financiación del bono social eléctrico en los términos antes expuestos, se desprendía claramente la improcedencia de derivar de aquellas sentencias la directa y automática anulación de la Orden ETU/943/2017, como hace la sentencia recurrida. Además, resulta especialmente relevante que, según consta en las actuaciones, la Abogacía del Estado presentó, antes del señalamiento para votación y fallo, escrito de alegaciones en el que aclaraba que «el allanamiento en los recursos frente a la Orden ETU/943/2017, en consonancia con lo fallado por el Alto Tribunal, lo es solo en aquello que se refiera al régimen de financiación del bono social eléctrico, pero sin que pueda verse afectada, en nada más, la obligación de servicio público impuesta por dicho bono social», precisión que debió ser, en todo caso, tomada en consideración por la Sala de la Audiencia Nacional.

OCTAVO.- Sobre la omisión de la Orden impugnada al no reconocer los costes de gestión del bono social.

La sentencia declara en el apartado 3º del fallo «la invalidez de la Orden ETU/943/2017, en la medida en que no reconoce en el PVPC el importe de los costes de gestión que resultan para las COR de las obligaciones y procedimientos regulados en la orden en relación con el bono social y la suspensión del suministro que regula el RD 987/2017 [sic] que la Orden impugnada desarrolla», aspecto que, sin embargo, no se aborda ni deriva de la fundamentación jurídica de la sentencia y que no se corresponde con las peticiones ni motivos de impugnación hechos valer por la parte demandante en el proceso de instancia.

Resulta improcedente la anulación de la Orden por dicho motivo habida cuenta de que, en primer lugar, la regulación sobre los costes de gestión cuya omisión parece censurar la sentencia de instancia, desborda manifiestamente el objeto de su regulación habilitada por el artículo 7 del Real Decreto 897/2017 que, como ha quedado expuesto anteriormente, se limitaba a los modelos de solicitud, documentación acreditativa y mecanismos de comprobación, sin referirse al mecanismo de financiación.

En segundo lugar, el hecho de que en las sentencias de esta Sala frente al Real Decreto 897/2017 se reconociera el derecho de las comercializadoras de referencia a ser indemnizadas por los costes incurridos en la gestión del bono social hasta tanto no se estableciera un nuevo mecanismo de financiación y que, una vez establecido, éste debiera contener la vía para el resarcimiento de las cantidades que las comercializadoras se hubieran visto obligadas a anticipar, no implicaba en modo alguno que ello debiera regularse en la Orden controvertida. Al respecto, debe tenerse en especial consideración que, por un lado, la Orden anulada se dictó en la misma fecha que aquel Real Decreto y, por tanto, de forma previa a las sentencias, por lo que difícilmente podía ser el vehículo normativo en el que debiera instrumentarse tal aspecto. Por otra parte, en nuestras sentencias afirmábamos que el reconocimiento des estos costes debería hacerse cuando se estableciese el «nuevo régimen legal de financiación del bono legal que se establezca, en sustitución del que aquí hemos declarado inaplicable, o en una norma específica que a tal efecto se apruebe» (vid. STS de 31 de enero de 2022, rec. 633/2017, FJ 10º.E), sin que la Orden impugnada tenga por objeto establecer o regular el nuevo régimen de financiación, tal y como hemos señalado anteriormente.

Finalmente, tampoco concurren los presupuestos necesarios para declarar la nulidad de la Orden por omisión que le imputa. Como hemos señalado en la STS de 31 de enero de 2022 (rec. 673/2017), FJ 5º, «la doctrina de esta Sala es restrictiva en relación con el control de las omisiones reglamentarias, tanto desde el punto de vista formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la función revisora del Tribunal. Siendo la potestad reglamentaria una competencia constitucional del Gobierno que ejercer según criterios de legalidad y oportunidad no puede ser compelido por mandato derivado de una sentencia a su ejercicio en un determinado sentido, o dicho en otros términos que pueda ser condenado a dictar un Reglamento o un precepto reglamentario con un determinado contenido, lo que excedería de las facultades de la Jurisdicción ( STS 26 de febrero de 1993 ). En definitiva, únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico».En el presente caso no concurre ninguna de estas circunstancias, por lo que la anulación acordada por la sentencia por este motivo no es conforme a Derecho.

NOVENO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional para la formación de jurisprudencia planteada en este recurso de casación, declara lo siguiente:

La declaración de inaplicabilidad del régimen de financiación del bono social y del régimen de cofinanciación con las Administraciones Públicas para suministros a consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social, establecidos en el artículo 1.3 del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre -que da nueva redacción al artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico- así como de la disposición transitoria única del citado Real Decreto-ley, por su incompatibilidad con la Directiva 2009/72 /CE que efectuaron las Sentencias del Tribunal Supremo de 31 de diciembre de 2022, (recursos núms. 622/2017, 633/2017 y 673/2017) no determina la nulidad de las disposiciones reglamentarias que desarrollan el procedimiento de solicitud y gestión del bono social; en particular, dicha inaplicación no comporta la invalidez de la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, dictada al amparo del artículo 7.1 del Real Decreto 897/2017, precepto no afectado por la declaración de nulidad que efectúan también las referidas sentencias en relación con los artículos 12 a 17 del citado reglamento.

DÉCIMO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia dictada el 25 de octubre de 2023 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento ordinario n.º 510/2017, que casamos y anulamos.

Una vez casada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, hemos de resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso.

La primera pretensión de la demanda se dirigía a la declaración de nulidad íntegra de la Orden ETU/943/2017. Esta petición se fundamenta, en esencia, en los siguientes argumentos: (i) la anulación del Real Decreto 897/2017 por la Sala Tercera del Tribunal Supremo conlleva la nulidad ipso iurede la Orden impugnada; y (ii) el procedimiento de solicitud y comprobación del bono social establecido en el Real Decreto 897/2017 y desarrollado en la Orden ETU/943/2017 vulnera la reserva de ley del artículo 31.3 CE y los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad.

Ambos motivos deben ser rechazados. El primero de los motivos ha de desestimarse por los argumentos ampliamente expuestos en los anteriores fundamentos de Derecho.

Por lo que se refiere al segundo de los motivos, la alegación que sostiene que la Orden ETU/493/2017 establece prestaciones personales obligatorias y, por este motivo, vulnera la reserva de ley que consagra el art. 31 CE debe ser desestimada en virtud de lo que declaramos en la STS de 31 de enero de 2022 (rec. 633/2017), FJ 7º.D cuando afirmamos:

«Partiendo, entonces, de la vigencia y efectividad del bono social en tanto que descuento en el precio de la electricidad suministrada a determinados consumidores, no cabe afirmar que las normas que regulan el procedimiento de solicitud y comprobación del bono social impongan nuevas obligaciones que puedan ser consideradas como prestaciones personales obligatorias u obligaciones de servicio público distintas y adicionales a la obligación de la prestación consistente en practicar el descuento. Aquéllas son, sencillamente, obligaciones de carácter accesorio y con un marcado carácter instrumental, pues se refieren a la recepción de solicitudes y a la comunicación a los solicitantes del resultado de la comprobación.

[...]

Todo ello nos lleva a concluir que las tareas de comprobación que se hacen recaer sobre las entidades comercializadoras de electricidad no constituyen prestaciones personales obligatorias con entidad propia sino deberes accesorios que son propios de la gestión y materialización de la obligación de servicio público relativa al bono social; sin que la comercializadora tenga un margen de apreciación para la concesión o denegación del bono social, pues se trata de una decisión de carácter reglado.

Antes hemos expuesto las razones que existen para considerar contrarias al artículo 3.2 de la Directiva 2009/72 , tal y como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, las disposiciones del Real Decreto-ley 7/2016 y del Real Decreto 897/2017 relativas al régimen de financiación del bono social. Pero también hemos señalado que tal pronunciamiento de inaplicación, y de nulidad de los preceptos reglamentarios correspondientes, no alcanza al otro elemento de la prestación del bono social, el que se refiere a la práctica del descuento en el precio de la electricidad a determinados consumidores; y el pronunciamiento de inaplicación tampoco alcanza, añadimos ahora, a los deberes accesorios, de gestión y comprobación, que son necesarios para la materialización de aquella prestación del bono social».

La parte recurrente sostiene, además, que la obligación impuesta a las comercializadoras de referencia de tramitar las solicitudes del bono social constituye una nueva obligación de servicio público, autónoma respecto de la prevista legalmente para aplicar el descuento, y que, por ello, las normas que la introducen debieron ajustarse a los principios de transparencia, claridad, controlabilidad, no discriminación y proporcionalidad del artículo 3.2 de la Directiva 2009/72. Aduce que ni el Real Decreto 897/2017 ni la Orden ETU/943/2017 explican por qué se impone a las comercializadoras -y no a la Administración- la carga de recibir, comprobar y resolver las solicitudes, ni justifican la elección de esta opción frente a alternativas menos gravosas, como la asunción directa del procedimiento por la Administración o el establecimiento de un sistema de compensación por los costes derivados de su ejecución. Añade que la obligación impone una carga económica y operativa extraordinariamente onerosa y que, por tanto, resulta contraria al principio de proporcionalidad al existir soluciones menos restrictivas para alcanzar la finalidad perseguida.

Este planteamiento tampoco puede ser acogido. El apartado D) del fundamento jurídico séptimo de la STS 111/2022 declara expresamente que las normas que regulan el procedimiento de solicitud y comprobación del bono social no imponen nuevas obligaciones que puedan ser consideradas como prestaciones personales obligatorias u obligaciones de servicio público distintas y adicionales a la ya existente obligación de practicar el descuento, y precisa que las actuaciones controvertidas "son, sencillamente, obligaciones de carácter accesorio y con un marcado carácter instrumental, pues se refieren a la recepción de solicitudes y a la comunicación a los solicitantes del resultado de la comprobación". Concluye asimismo que el pronunciamiento de inaplicación respecto del régimen de financiación del bono social "no alcanza (...) a los deberes accesorios, de gestión y comprobación, que son necesarios para la materialización de aquella prestación del bono social".

Resulta, por tanto, que las cuestiones reguladas por el Real Decreto 897/2017 y por la Orden ETU/943/2017 se insertan en el ámbito propio de la ejecución de la obligación legal de aplicar el descuento y constituyen la operativa mínima indispensable para su efectividad, sin configurar un deber nuevo o distinto que deba justificarse con arreglo a los estándares reforzados que la parte invoca.

Ha de señalarse, por otra parte, que, como en la STS 111/2022, de 31 de enero (recurso 633/2017, FJ 7º), se pone de manifiesto, el Consejo de Estado, al informar el proyecto del Real Decreto, advirtió que las cargas y costes de gestión que se imponían a las comercializadoras de referencia podían suscitar dificultades y que tales problemas quedarían solventados si la tramitación de las solicitudes fuese asumida por los servicios del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, a quienes correspondería comprobar los requisitos de los solicitantes. No obstante, el propio Consejo de Estado señalaba que esta alternativa exigiría que el departamento ministerial dispusiera de los medios humanos y materiales precisos para afrontar la ingente tarea burocrática que implica la aplicación del bono social, lo que a su vez comportaba serias dificultades presupuestarias. Sobre esa base, el dictamen proponía otras vías para enervar las objeciones formuladas. El texto definitivo del Real Decreto 897/2017 y de la Orden ETU/943/2017 incorporó esas sugerencias, precisando con mayor detalle los modelos de solicitud, la documentación acreditativa y los criterios de cómputo, e incluyendo, como pieza esencial del sistema de comprobación, la implementación y la mecánica de funcionamiento de la aplicación telemática en la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, lo que redujo sensiblemente las cargas que recaen sobre las comercializadoras de referencia.

Las anteriores consideraciones dan, igualmente, respuesta a la pretensión subsidiaria por la que las mercantiles recurrentes instaban la nulidad de la disposición transitoria primera de la Orden ETU/943/2017 por entender que el mantenimiento del régimen transitorio era manifiestamente desproporcionado y, por ello, contrario al artículo 3.2 de la Directiva 2009/72, a lo que debe añadirse que ninguna alegación en defensa de dicha tesis han efectuado las mercantiles en este recurso de casación, lo que conduce, igualmente a su desestimación.

Por lo que respecta a los costes de gestión, el Abogado del Estado no cuestiona en su recurso de casación la indemnización concedida por tal concepto en la sentencia impugnada de modo que su reconocimiento ha de entenderse aceptado y no cuestionado en casación

Por todo, ello procede reconocer el derecho de las comercializadoras recurrentes a ser indemnizadas por los costes de gestión empleados por ellas como consecuencia de las obligaciones y procedimientos regulados en la orden en relación con el bono social y la suspensión del suministro que regula el Real Decreto 897/2017 que la Orden impugnada desarrolla, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha en que incurrió en dichos costes hasta que tenga lugar su reintegro y desestimar el resto de las pretensiones aducidas en su demanda.

UNDÉCIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará, en casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Respecto de las costas procesales en el recurso contencioso administrativo no se hace imposición ( artículo 139.1 de la LJCA) .