Sentencia Contencioso-Administrativo 377/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1961/2023 de 25 de marzo del 2026

PRIMERO.El presente recurso de casación impugna la sentencia nº 913/2022, de 22 de diciembre (rec. 745/2021) dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Madrid por la que se inadmitió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha sociedad contra la respuesta dada por la Dirección General de Carreteras, de 30 de noviembre de 2020, a la consulta previa de viabilidad para la implantación de una unidad de suministro de combustibles en el margen derecho de la carretera N-430 a la altura del P-K 1+150 de Ciudad Real, por no ser susceptible de impugnación.

La controversia trae causa de la consulta previa que la entidad "Plenoil" presentó el 25 de enero de 2019 a la Dirección General de Carreteras con el fin de verificar, en los términos previstos en el art. 70.9 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, si el proyecto promovido para la implantación de una unidad de suministro de combustible en la margen derecha de la carretera N-430 a la altura del PK 1+150 en Ciudad Real se adecuaba a la normativa aplicable; en particular, esta parte instó a dicha Administración a analizar la suficiencia técnica de «los accesos y envolventes de giro» y «las franjas de los retranqueos a la Ronda».

La Unidad de Carreteras en Ciudad Real con el fin de aclarar determinadas cuestiones del Proyecto emitió un informe con fecha 30 de noviembre de 2020 por el que se concluía «informar desfavorablemente, en lo que respecta a las carreteras del Estado, la consulta previa de viabilidad» al apreciar, a su juicio, diversas incorrecciones en la documentación facilitada. La empresa presentó alegaciones. Por resolución de 16 de marzo de 2021, tras desestimar las mencionadas alegaciones, se acordó «informar desfavorablemente la consulta previa de viabilidad».

La Sentencia del TSJ de Madrid sostiene que «el recurso no puede ser admitido», por cuanto «una consulta no es un acto impugnable puesto que se da respuesta a un particular a un tema que se somete a consideración en un asunto competencia del órgano consultado» (F.J. 3º). «[...] el informe emitido a petición del propio administrado en acto susceptible de impugnación independente, ni le dota de la naturaleza de acto decisorio o determinante en modo alguno». Se trata, según dicha sentencia, de una consulta potestativa «[...] y pretende que los interesados conozcan el criterio de la DG de Carreteras sobre la viabilidad del Proyecto», de modo que «no existe una obligación de solicitar esta opinión o criterio y, si se hace, se desprende que es para conocer la concreta opinión de la Dirección General en relación con la consulta planteada». (F.J. 3º). «Por tanto, la opinión o informe emitido no resuelve un procedimiento, ni da fin a un trámite mismo, no impide que se efectúe la solicitud con todos los documentos necesarios, y lo que si haces es orientar e informar sobre determinadas cuestiones que el interesado puede solventar para presentar su solicitud formar. O dispone de un punto de partida para organizar dicha solicitud».

La sentencia argumenta que se da respuesta a una consulta del recurrente que ha planteado voluntariamente. «Por tanto, no se resuelve en modo alguno un procedimiento, ni es un acto de tramite autónomo. Todavía no se ha iniciado el procedimiento en sí mismo».

SEGUNDO.La presente controversia se centra en determinar si la respuesta dada por la Dirección General de Carreteras a la consulta previa sobre viabilidad de proyectos, contemplada en el artículo 70.9 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, es impugnable de forma autónoma ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

El Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, regula en su artículo 70 el procedimiento de solicitud y otorgamiento de autorizaciones de instalación en el domino público o acceso a las carreteras. En dicho procedimiento se establecen los requisitos y documentación que debe acompañar a la solicitud -proyecto de construcción y la documentación que acredite el cumplimiento de las demás condiciones técnicas y administrativas que se exijan para la construcción de la estación de servicio-. Presentada esta solicitud se prevé un trámite de información pública y la solicitud de informe a los Servicios competentes de la Dirección General de Carreteras. Y finalmente la Dirección General de Carreteras otorga la autorización con carácter provisional que se comunica al peticionario para que manifieste su aceptación a las condiciones impuestas y caso de ser aceptadas se otorga la autorización con carácter definitivo.

Y el apartado 9 de este mismo precepto establece la siguiente previsión:

«70.9 Con carácter previo a la solicitud de autorización, los interesados podrán consultar a la Dirección General de Carreteras la viabilidad de la construcción proyectada, así como obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a las actuaciones que se propongan realizar.

La respuesta a la consulta por parte de la Dirección General de Carreteras tendrá carácter vinculante y para su emisión no será necesaria la presentación del proyecto, bastando una descripción y esquema gráfico suficientemente precisos de la actuación propuesta, del tramo de carretera a la que afecta y de sus accesos y conexiones más cercanos, de la situación de las zonas de protección de la carretera, de la acreditación de la personalidad del solicitante y de la de sus derechos de propiedad o de opción de compra sobre los terrenos en los que se pretende la actuación, así como el reconocimiento expreso de que se trata de consulta previa a una eventual solicitud posterior».

Se trata de una consulta, previa a la iniciación del procedimiento administrativo y al margen del mismo, para conocer la viabilidad del proyecto. La respuesta a esta consulta tiene carácter vinculante para la Administración y se emite por el mismo órgano -la Dirección General de Carreteras- encargado de resolver las solicitudes de autorización.

Entendemos que no estamos ante un trámite del procedimiento ordinario sino ante una actuación previa e independiente al mismo. De hecho, la solicitud de consulta es meramente potestativa y no implica la iniciación del procedimiento y la respuesta, cualquiera que sea el sentido de la misma, no impide iniciar dicho procedimiento. Por otra parte, la solicitud de esta consulta no exige la misma documentación técnica que la requerida cuando se insta la autorización por el procedimiento ordinario, sino que basta una mera descripción de la propuesta y del tramo al que afecta.

Tampoco se regula como un procedimiento autónomo, al menos no se prevé como tal, ni se regula con los tramites ordinarios y esenciales de un procedimiento administrativo, sino como una actuación previa al procedimiento con la finalidad de obtener una evaluación de la viabilidad de la instalación que el particular pretende realizar, y que persigue evitar que el solicitante tenga que en incurrir en trámites y gastos extraordinarios que a la postre resulten inútiles. Así, mientras que el solicitante de una autorización por el cauce ordinario no solo tiene que elaborar un proyecto técnico, suscrito por técnico competente y visado por el correspondiente Colegio profesional y aportar las autorizaciones urbanísticas exigibles. En el caso de la consulta previa tan solo ha de aportar una descripción y esquema gráfico suficientemente preciso de la actuación propuesta, del tramo de carretera a la que afecta y de sus accesos y conexiones más cercanos. Y aunque la consulta es potestativa, lo cierto es que, una vez realizada, la decisión adoptada resulta vinculante para la Administración, siempre que el solicitante mantenga en su solicitud posterior las mismas características técnicas, y la decisión sobre la consulta se adopta por el mismo órgano administrativo que ha de resolver las autorizaciones que se presenten por el procedimiento ordinario.

Este carácter vinculante determina que el particular al que se le informa que la instalación proyectada no será autorizada en los términos planteados, sabe que la Administración le denegará la autorización, si finalmente optase por plantearla formalmente en los mismos términos. De modo que la respuesta a la consulta condiciona directamente la posterior decisión administrativa y en esa medida no puede considerarse ni un mero acto de tramite irrelevante ni una actuación administrativa carente de trascendencia para la esfera jurídica del administrado.

Este Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de noviembre de 2007 (rec. 267/2006) en relación con un informe vinculante, emitido por la Dirección General de Aviación Civil, por el que se define el ejercicio de competencias exclusivas del Estado en materia de aeropuertos y zonas se servicio y que condicionaba los planes e instrumentos urbanísticos, ya alcanzó esta misma conclusión. En dicha sentencia se afirmaba que:

«Siendo ello así, prima facie (de modo inequívoco y manifiesto, como exige el artículo 51.1 de la Ley de la Jurisdicción) no cabe negar que ese Informe decida, directa o indirectamente, sobre los usos posibles de las edificaciones a levantar en aquel Sector; ni cabe sostener que la razón de ser o la finalidad a la que obedece la causa de inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo apreciada pida, de modo lógico, que no se enjuicie ya una decisión con tal alcance adoptada por una Administración distinta de la urbanística. Al contrario, lo lógico es despejar cuanto antes si tal decisión se acomoda al ordenamiento jurídico y si su eficacia es, como aparenta, la de impedir los usos residenciales en el Sector que está siendo objeto de ordenación urbanística.

En definitiva, tanto la dicción literal del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción, como la doctrina constitucional y la jurisprudencia citadas, piden la admisión a trámite del recurso Contencioso-Administrativo, pues aquel dispone que los actos de trámite son impugnables si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y las segundas advierten que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1 de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican».

Ello determina la estimación del recurso de casación, anulando la sentencia impugnada y devolviendo las actuaciones al TSJ de Madrid para que dicte una nueva sentencia en la que, rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado, entre a conocer del resto de los motivos de impugnación planteados en el recurso de instancia.

TERCERO.Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.

En respuesta a la cuestión de interés casacional planteada consistente en determinar si la respuesta dada por la Dirección General de Carreteras a la consulta previa sobre viabilidad de proyectos en carreteras, contemplada en el artículo 70.9 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, es impugnable de forma autónoma ante la jurisdicción contencioso-administrativa, se considera que la respuesta dada es susceptible de ser impugnada de forma autónoma ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

CUARTO.Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la estimación del recurso de casación sin que se aprecien circunstancias que justifiquen la condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJ.