Sentencia Contencioso-Administrativo 230/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 3294/2023 de 26 de febrero del 2026

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación

1. Sentencia impugnada en casación

El recurso de casación que enjuiciamos se ha interpuesto por el Abogado del Estado, que actúa en defensa y representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada en fecha 26 de octubre de 2022 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario nº 325/2020.

La sentencia recurrida estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y anula la resolución de 17 de diciembre de 2019 dictada por la Secretaria de Estado de Empleo, por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, que estima parcialmente el recurso de alzada formulado frente a la resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal dictada en fecha 15 de febrero de 2018, que acuerda el reintegro parcial de la subvención (F20100217) otorgada para la ejecución de un plan de ámbito estatal dirigido, prioritariamente, a trabajadores ocupados.

La Sala de instancia considera que la acción de la Administración para exigir el reintegro parcial de la subvención otorgada a la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) ha prescrito por el transcurso del plazo de cuatro años, establecido en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Concretamente, los razonamientos jurídicos que llevan a la Sala de instancia a la estimación del recurso contencioso-administrativo se recogen en el fundamento de derecho quinto, en el que se indica:

"A estos efectos, compartimos con la parte recurrente que el procedimiento de fiscalización del Tribunal de Cuentas no es apto para interrumpir la prescripción, puesto que tenía un objeto y alcance diferentes, cual era comprobar la gestión de la Fundación Tripartita para la Formación para el Empleo (actualmente, FUNDAE), aunque en el seno de la misma se pusiera de manifiesto que en relación con la subvención concedida a la CEOE existían determinadas deficiencias que no habían sido establecidas en la gestión realizada por la Fundación Tripartita.

Y el traslado del informe provisional realizado por el Tribunal de Cuentas a la CEOE para formular alegaciones no es equiparable a "cualquier actuación conducente a determinar las causas de reintegro", en la medida en que no correspondía a dicho órgano el inicio del procedimiento de reintegro. Precisamente por esos en el informe definitivo recomienda a la FUNDAE que analice las situaciones expuestas y, en su caso, inicie un nuevo procedimiento de reintegro.

La Disposición Adicional tercera de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas no es aplicable a este caso, pues se refiere a la interrupción del plazo de prescripción de las responsabilidades contables, que no son las exigidas a la CEOE en el procedimiento de reintegro que estamos examinando".

Por otra parte, la Sala de instancia examina si las actividades de comprobación desarrolladas por FUNDAE tras recibir el Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas y, especialmente, si el requerimiento de documentación dirigido por FUNDAE el 19 de febrero de 2015 a la CEOE interrumpe la prescripción. Sobre esta cuestión expone en el fundamento de derecho sexto que:

"Resta por examinar, para concluir el análisis de la prescripción, si las actuaciones de comprobación llevadas a cabo por la FUNDAE tras recibir el informe del Tribunal de Cuentas, y en concreto el requerimiento de documentación a la CEOE efectuado en fecha 19 de febrero de 2015 interrumpieron la prescripción.

La FUNDAE realizó tal actuación de comprobación y verificación como entidad colaboradora y de apoyo técnico del Servicio Público de Empleo Estatal en el marco del Sistema de Formación Profesional, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre , para la mejora del crecimiento y del empleo, y en el ejercicio de las funciones atribuidas en el artículo 34. 3º apartado a) del Real Decreto 395/2007 a la entonces Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, consistentes en:

"a) Colaborar y asistir técnicamente al Servicio Público de Empleo Estatal en sus actividades de planificación, programación, gestión, evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación previstas en el presente real decreto, así como en la confección del informe anual sobre dichas actividades.

En particular, actuar como entidad colaboradora del Servicio Público de Empleo Estatal en la gestión de las convocatorias de subvenciones públicas que se realicen por dicho organismo en el marco de lo previsto en el presente real decreto. La Fundación Tripartita colaborará en la instrucción de los procedimientos y en la elaboración de las propuestas relativas a la resolución y justificación de las subvenciones, correspondiendo al Servicio Público de Empleo Estatal la concesión y el pago de las subvenciones. A estos efectos, ambas entidades suscribirán el correspondiente convenio de colaboración de acuerdo con lo establecido en los artículos 12 y siguientes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ".

En el mismo sentido, la Disposición adicional tercera de la Orden TAS/718/2008 , de 7 de marzo:

"De conformidad con lo previsto en la disposición adicional quinta de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre , para la mejora del crecimiento y del empleo, la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo actuará como entidad colaboradora del Servicio Público de Empleo Estatal en la gestión de las convocatorias de subvenciones públicas que se realicen por dicho organismo en desarrollo de lo previsto en esta orden. La Fundación Tripartita colaborará en la instrucción de los procedimientos y en la elaboración de las propuestas relativas a la resolución y justificación de las subvenciones, correspondiendo al Servicio Público de Empleo Estatal las competencias de concesión y pago de las subvenciones. Asimismo, la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo tendrá la condición de entidad encargada del tratamiento de los datos incluidos en los ficheros de titularidad del Servicio Público de Empleo Estatal que resulten de las actuaciones de colaboración descritas anteriormente.

A estos efectos, ambas entidades suscribirán el correspondiente convenio de colaboración de acuerdo con lo establecido en los artículos 12 y siguientes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre ".

Pues bien, como ya hemos señalado en otras ocasiones (por todas, SAN, 4ª de 15 de febrero de 2017 (rec. 668/2015 ) y 15 de marzo de 2017 (rec. 164/2015 ) y 23 de febrero de 2022 ( apel. 41/2021), en las que nos hacíamos eco y compartíamos el pronunciamiento de la SAN, 3ª de 19 de julio de 2016 (rec. 65/2015 ), en las actuaciones de comprobación el órgano concedente verifica la justificación de la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad, y esas actuaciones llevadas a cabo como consecuencia de la obligación de justificación tienen entidad para interrumpir la prescripción ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 12 Abril 2012, Rec. 2028/2010 ; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 25 Octubre 2013, Rec. 3099/2010 ; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 23 Abril 2013, Rec. 205/2011 ), en cuanto se orientan a constatar si ha quedado debidamente justificado que los fines de la subvención se cumplieron y en consecuencia, si concurre o no causa de reintegro.

Así, la FUNDAE actúa como entidad colaboradora de la Administración y, por tanto, en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención ( art. 12 LGS ), de modo que las actuaciones realizadas por la misma tienen la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción como si lo hubieran sido por la Administración concedente, en este caso, el SEPE.

De acuerdo con lo expuesto, en principio, las actuaciones de comprobación y verificación de la subvención desarrolladas por la FUNDAE pueden ser aptas para interrumpir la prescripción".

Finaliza la Sala de instancia considerando en el fundamento de derecho séptimo que:

"Ahora bien, tales actuaciones deben ir encaminadas o ser conducentes a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro y en este caso el requerimiento de documentación efectuado en fecha 19 de febrero de 2015 no tuvo incidencia alguna en los motivos por los que se inicia el procedimiento de reintegro en fecha 29 de marzo de 2017, cuya resolución es objeto de impugnación.

Así, vemos que en tal requerimiento se solicitaba a la CEOE la siguiente documentación (folio 7899 expediente administrativo):

"La Resolución de la Dirección General del SEPE por la que se aprueba la Instrucción para la Justificación de Costes de las subvenciones para 2010 señala que: "Las notas de cargo deberán estar emitidas a cada entidad beneficiaria, corresponder a costes reales de la entidad emisora y acompañarse con los documentos justificativos que soportan el gasto y/o sus imputaciones". Por tanto, y respecto a seis notas de cargo por importe de 36.407,00 euros presentadas por la Federación Toledana en concepto de material didáctico cuyo soporte justificativo presentado es un certificado donde se manifiesta la entrega del alumnado de fotocopias, incluyendo gastos de personal, energía y consumibles utilizados para su realización; se deberán presentar los documentos justificativos del gasto interno (gastos de personal, facturación de servicios o suministros, etc.)".

Documentación que fue aportada por la beneficiaria en fecha 2 de marzo de 2015 (folios 7901 a 7946 expediente administrativo).

La incidencia referente a esta documentación fue incluida en la comunicación de inicio del procedimiento de reintegro de fecha 14 de noviembre de 2016, que la propia Administración ha reconocido que no interrumpió el plazo de prescripción en cuanto fue dejada sin efecto por la Comunicación de inicio emitida en fecha 29 de marzo de 2017, la cual ya no comprende esa incidencia.

Por tanto, hemos de concluir que, respecto de las causas de reintegro que dieron lugar a la resolución objeto de impugnación, al no haber interrumpido la prescripción ni el procedimiento de fiscalización del Tribunal de Cuentas ni el requerimiento efectuado por la FUNDAE en fecha 19 de febrero de 2015, cuando se inicia el procedimiento de reintegro en relación con las mismas el 29 de marzo de 2017 el derecho de la Administración al reintegro ya estaba prescrito.

En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso administrativo y anular la resolución administrativa impugnada".

2. Cuestión que reviste interés casacional

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se admite a trámite mediante auto dictado en fecha 2 de noviembre de 2023 por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en el que se dice que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en

"interpretar los artículos 39 y 49 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , a fin de determinar si pueden ejercitarse sucesivos procedimientos de reintegro si se detectan nuevas causas de reintegro, y si los actos de la Administración y de los beneficiarios realizados en un procedimiento de reintegro por causas determinadas sirven para interrumpir la prescripción de cara al ejercicio de la exigencia de reintegro por motivos diferentes a los del primer procedimiento".

Asimismo, en el citado auto se identifican las normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación, como son los artículos 39 y 49 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que tienen el siguiente contenido.

Artículo 39. Prescripción.

"1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro."

Artículo 49. Del procedimiento de control financiero.

"1. El ejercicio del control financiero de subvenciones se adecuará al plan anual de auditorías y sus modificaciones que apruebe anualmente la Intervención General de la Administración del Estado. Reglamentariamente se determinarán los supuestos en que, como consecuencia de la realización de un control, se pueda extender el ámbito más allá de lo previsto inicialmente en el plan.

No obstante, no será necesario incluir en el plan de auditorías y actuaciones de control financiero de la Intervención General de la Administración del Estado, las comprobaciones precisas que soliciten otros Estados miembros en aplicación de reglamentos comunitarios sobre beneficiarios perceptores de fondos comunitarios.

2. La iniciación de las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras se efectuará mediante su notificación a éstos, en la que se indicará la naturaleza y alcance de las actuaciones a desarrollar, la fecha de personación del equipo de control que va a realizarlas, la documentación que en un principio debe ponerse a disposición del mismo y demás elementos que se consideren necesarios. Los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras deberán ser informados, al inicio de las actuaciones, de sus derechos y obligaciones en el curso de las mismas. Estas actuaciones serán comunicadas, igualmente, a los órganos gestores de las subvenciones.

Si durante el control las entidades colaboradoras o los beneficiarios cambian de domicilio deberán comunicarlo a la Intervención General de la Administración del Estado; las actuaciones de control realizadas en el domicilio anterior serán válidas en tanto no se comunique el cambio.

3. Cuando en el desarrollo del control financiero se determine la existencia de circunstancias que pudieran dar origen a la devolución de las cantidades percibidas por causas distintas a las previstas en el artículo 37, se pondrán los hechos en conocimiento del órgano concedente de la subvención, que deberá informar sobre las medidas adoptadas, pudiendo acordarse la suspensión del procedimiento de control financiero.

La suspensión del procedimiento deberá notificarse al beneficiario o entidad colaboradora.

4. La finalización de la suspensión, que en todo caso deberá notificarse al beneficiario o entidad colaboradora, se producirá cuando:

a) Una vez adoptadas por el órgano concedente las medidas que, a su juicio, resulten oportunas, las mismas serán comunicadas al órgano de control.

b) Si, transcurridos tres meses desde el acuerdo de suspensión, no se hubiera comunicado la adopción de medidas por parte del órgano gestor.

5. Cuando en el ejercicio de las funciones de control financiero se deduzcan indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida, la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar la adopción de las medidas cautelares que se estimen precisas al objeto de impedir la desaparición, destrucción o alteración de las facturas, documentos equivalentes o sustitutivos y de cualquier otro documento relativo a las operaciones en que tales indicios se manifiesten.

Las medidas habrán de ser proporcionadas al fin que se persiga. En ningún caso se adoptarán aquéllas que puedan producir un perjuicio de difícil o imposible reparación.

6. Las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras finalizarán con la emisión de los correspondientes informes comprensivos de los hechos puestos de manifiesto y de las conclusiones que de ellos se deriven.

Cuando el órgano concedente, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 4 anterior, comunicara el inicio de actuaciones que pudieran afectar a la validez del acto de concesión, la finalización del procedimiento de control financiero de subvenciones se producirá mediante resolución de la Intervención General de la Administración del Estado en la que se declarará la improcedencia de continuar las actuaciones de control, sin perjuicio de que, una vez recaída en resolución declarando la validez total o parcial del acto de concesión, pudieran volver a iniciarse las actuaciones.

7. Las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras, deberán concluir en el plazo máximo de 12 meses a contar desde la fecha de notificación a aquéllos del inicio de las mismas. Dicho plazo podrá ampliarse hasta en 12 meses más, cuando en las actuaciones concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que se trate de actuaciones que revistan especial complejidad.

b) Cuando en el transcurso de las actuaciones se descubra que el beneficiario o entidad colaboradora han ocultado información o documentación esencial para un adecuado desarrollo del control.

8. A los efectos del plazo previsto en el apartado anterior, no se computarán las dilaciones imputables al beneficiario o entidad colaboradora, en su caso, ni los períodos de interrupción justificada que se especifiquen reglamentariamente.

9. Con el fin de impulsar adecuadamente las actuaciones de control financiero de subvenciones, los órganos de control podrán exigir la comparecencia del beneficiario, de la entidad colaboradora o de cuantos estén sometidos al deber de colaboración, en su domicilio o en las oficinas públicas que se designen al efecto".

SEGUNDO.- Planteamiento de las partes personadas en el recurso de casación

1. Alegaciones formuladas por la parte recurrente, el Abogado del Estado.

El Abogado del Estado, en defensa y en representación de la Administración General del Estado, solicita la estimación del recurso de casación interpuesto y, por consiguiente, la nulidad de la sentencia impugnada que ha declarado la prescripción de la acción de la Administración para reclamar el reintegro de la subvención concedida a la Confederación Española de Organizaciones Empresariales -CEOE- para la financiación de la formación profesional para el empleo.

Básicamente, razona que no existe prescripción.

A este respecto, destaca que debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que señala que el plazo de prescripción se puede interrumpir "por cualquier acción de la administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

Y, en este caso, manifiesta que el plazo de prescripción se interrumpió por la realización de actuaciones administrativas con conocimiento del interesado, que fueron la comunicación al beneficiario de la subvención, en fecha 6 de agosto de 2013, del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, así como la resolución de 20 de junio de 2013 que puso fin a ese procedimiento acordando el reintegro parcial de la subvención, que se notificó al interesado el 5 de julio de 2013. Por tanto, a su juicio, cuando en fecha 29 de marzo de 2017 se incoa un nuevo procedimiento de reintegro, que se notifica al interesado en fecha 31 de marzo de 2017, no había transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años, previsto en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Añade que, en todo caso, las causas del reintegro derivadas de las incidencias e irregularidades detectadas en el Informe de Fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas que determinaron que, en fecha 29 de marzo de 2017, se incoara un nuevo procedimiento de reintegro, no coincidían con las que motivaron la resolución del primer procedimiento de reintegro que finalizó con resolución de 20 de junio de 2013.

2. Alegaciones de oposición al recurso de casación formuladas por la parte recurrida, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE)

La parte recurrida solicita la desestimación del recurso de casación porque, a su juicio, la sentencia impugnada ha interpretado correctamente las causas de interrupción del plazo de prescripción de la acción de la Administración para reclamar el reintegro de la subvención concedida.

Comparte con la sentencia recurrida que no interrumpe el plazo de prescripción el requerimiento efectuado a la beneficiaria en fecha 19 de febrero de 2015 por FUNDAE, en virtud de la recomendación del Tribunal de Cuentas contenida en el Informe de Fiscalización sobre la gestión de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo (en la actualidad, FUNDAE) en relación con el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta.

Asimismo, expone que, si se admitiera que la Administración puede iniciar varios procedimientos de reintegro en relación con una misma subvención, ello implicaría la vulneración del principio de seguridad jurídica y de confianza legítima del beneficiario de la subvención concedida.

Finaliza diciendo que, para el supuesto de que se acordara la estimación del recurso de casación, entonces, destaca que "la demanda planteada por CEOE incorporó otros motivos materiales de impugnación sobre los que no se ha resuelto habida cuenta de que, al apreciar la prescripción, ello resultaba innecesario para el sentido del recurso"y, por ello, solicita que se "disponga la retroacción del procedimiento a un momento anterior al dictado de la sentencia recurrida para que se dicte una nueva que resuelva sobre los motivos de impugnación pendientes de decisión".

TERCERO.- Criterio de la Sala del Tribunal Supremo en la resolución de la controversia casacional planteada

Delimitado en estos estrictos términos el debate casacional, corresponde a esta Sala analizar si la sentencia impugnada en casación ha interpretado adecuadamente el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que regula las causas de interrupción de la prescripción del ejercicio de la acción de la Administración para iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la Confederación Española de Organizaciones Empresariales.

Como hemos expuesto, la sentencia recurrida estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, y anula la resolución de la Secretaria de Estado de Empleo, dictada por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 17 de diciembre de 2019, que estima parcialmente el recurso de alzada formulado frente a la resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo de 15 de febrero de 2018 que resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención (F20100217) para la ejecución de un plan de ámbito estatal dirigido, prioritariamente, a trabajadores ocupados, ordenándose, finalmente, el reintegro de la cantidad de 1.383.456,13 euros (correspondiendo 1.031.283, 43 euros en concepto de principal y 352.172,70 euros en concepto de intereses de demora).

La Sala de instancia anula la resolución administrativa impugnada porque concluye que la acción de la Administración, cuando incoa en fecha 29 de marzo de 2017 el procedimiento de reintegro, ha prescrito porque han transcurrido cuatro años entre el 30 de junio de 2011 y el 31 de marzo de 2017, fecha en que se notifica al beneficiario de la subvención la incoación del referido procedimiento de reintegro.

A este respecto, la sentencia impugnada no reconoce efectos interruptivos a las actuaciones administrativas realizadas durante ese período y, especialmente, al requerimiento que la entidad FUNDAE efectúa a la beneficiaria en fecha 19 de febrero de 2015 en virtud de las conclusiones contenidas en el Informe provisional de Fiscalización del Tribunal de Cuentas de 25 de junio de 2014 emitido en el procedimiento de "Fiscalización sobre la gestión de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo (en la actualidad, FUNDAE) en relación con el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta".

Esta Sala no comparte los razonamientos jurídicos de la Sala de instancia. Entendemos que se equivoca en la determinación del dies a quodel cómputo del plazo de prescripción de cuatro años, que no puede fijarse en la fecha del 30 de junio de 2011, fecha en la que finaliza el plazo de justificación de tres meses previsto en el artículo 22 de la Resolución de 1 de febrero de 2010 del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprobó la convocatoria de subvenciones para la ejecución de un programa específico de ámbito estatal, dirigido, prioritariamente, a trabajadores ocupados.

A los efectos del cómputo del plazo de prescripción, la sentencia recurrida no ha valorado la resolución de 20 de junio de 2013 que puso fin a un primer procedimiento de reintegro que acordó el reintegro de la cantidad de 178.763,95 euros (correspondiendo 166.815,45 euros de principal y 11.948,50 euros en concepto de intereses de demora), en relación con el expediente de la subvención F20100217. Resolución administrativa que la beneficiaria conoció en fecha 5 de julio de 2013 e, incluso, interpuso recurso de alzada en fecha 1 de agosto de 2013. En definitiva, ese primer procedimiento de reintegro es una actuación administrativa realizada con conocimiento formal del beneficiario que determina la interrupción del plazo de prescripción, como así señala el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Por consiguiente, la acción de la Administración no ha prescrito, porque no ha transcurrido el plazo de cuatro años entre el dies a quodel cómputo de ese plazo -5 de julio de 2013, que es la fecha en la que se notifica la resolución de 20 de junio de 2013 que puso fin al primer procedimiento de reintegro- y la fecha en la que se notifica al beneficiario la incoación de otro procedimiento de reintegro -31 de marzo de 2017-.

Nos encontramos, por tanto, ante la existencia de dos procedimientos de reintegro en relación con una misma subvención, que se ha tenido en cuenta en la admisión del recurso de casación al indicarse que la cuestión que revestía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía, precisamente, en determinar "si pueden ejercitarse sucesivos procedimientos de reintegro si se detectan nuevas causas de reintegro".

Llegados a este punto, debemos examinar si la validez de la resolución administrativa impugnada en la instancia, que puso fin a un segundo procedimiento de reintegro, está condicionada por la existencia de un primer procedimiento de reintegro.

En ese análisis, si la Administración no pudiera iniciar ese segundo procedimiento de reintegro, entonces, esta Sala del Tribunal Supremo llegaría a la misma conclusión que ha obtenido la Sala de instancia, en cuanto que ha anulado la resolución administrativa que puso fin al segundo procedimiento de reintegro incoado en fecha 27 de marzo de 2017, aunque sería por motivos jurídicos diferentes a los que la sentencia impugnada tuvo en cuenta.

Por el contrario, si entendemos que la Administración si puede iniciar ese segundo procedimiento de reintegro, la consecuencia es que la acción de la Administración no ha prescrito, porque no ha transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años entre el dies a quodel cómputo de ese plazo -20 de junio de 2013, fecha en la que se dicta la resolución que puso fin al primer procedimiento de reintegro, notificada al beneficiario de la subvención en fecha 5 de julio de 2013- y la fecha en que se notifica la incoación de ese segundo procedimiento de reintegro -31 de marzo de 2017-.

Por las razones que expondremos, esta Sala del Tribunal Supremo acoge esta última conclusión, lo cual implica la estimación del recurso de casación interpuesto y, por consiguiente, la nulidad de la sentencia recurrida.

Consideramos que, en este supuesto, es conveniente destacar la regulación normativa de la subvención examinada, dadas las peculiaridades que tiene en cuanto al mecanismo de justificación del uso de los fondos públicos recibidos, que, como veremos, justifica la existencia de los dos procedimientos de reintegro que se han incoado por la Administración en relación con una misma subvención.

A este respecto, la subvención que se otorga a la Confederación Española de Organizaciones Empresariales en el expediente F20100217 tiene amparo normativo en:

(i) El Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo.

(ii) La Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por la que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

(iii) La Resolución de 1 de febrero de 2010 del Servicio Público de Empleo Estatal por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

Es en el artículo 22 de la Resolución de 1 de febrero de 2010 donde se regula la justificación de la subvención por parte del beneficiario. Y se establecen dos mecanismos diferentes de justificación, al especificar, en su apartado segundo, que "el beneficiario justificará el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en la resolución de concesión de la subvención mediante la presentación de una cuenta justificativa ante la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo. Dicha cuenta justificativa podrá presentarse con aportación de justificantes de gasto o con la aportación de informe de auditor, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el reglamento de la Ley General de Subvenciones".

De este modo, si el beneficiario de la subvención opta por entregar la cuenta justificativa con el informe de auditor, entonces, tal como señala, el apartado 4, del artículo 22, no estará obligado a aportar la documentación incluida en el apartado 3.b.2º del artículo 22 que, precisamente, se refiere a la documentación justificativa que acredita los costes relativos a las acciones formativas subvencionadas. Ello implica que, en esos supuestos, el beneficiario no está obligado a aportar con la cuenta justificativa las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil respecto de los gastos subvencionados en que se hubiera incurrido con motivo de la realización de la formación; y, tampoco, está obligado a aportar los documentos acreditativos del pago de esos documentos.

En el supuesto que examinamos en la presente controversia casacional, del Informe de Fiscalización emitido en fecha 30 de octubre de 2014 por el Tribunal de Cuentas, resulta con claridad que el beneficiario había optado por la aportación de la cuenta justificativa acompañada del informe del auditor y, por tanto, no estaba obligado, en ese momento, a aportar las facturas justificativas de gastos relacionadas con la actividad subvencionada, ni tampoco los documentos acreditativos de su pago. Por este motivo, en el primer procedimiento de reintegro únicamente se analizó la cuenta justificativa aportada junto con el informe del auditor y, por ello, en la resolución de 20 de junio de 2013 dictada por la Directora General del Servicio Público de Empleo Estatal, que puso fin al primer procedimiento de reintegro, se dijo que: "El presente procedimiento de reintegro se ha instruido sin perjuicio de las actuaciones de control y seguimiento de la formación establecidas en el artículo 38 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo".

Y, precisamente, en el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en el artículo 38, con el epígrafe "Seguimiento y control de la formación", se dice que:

"1. Las Administraciones competentes en materia laboral desarrollarán las actuaciones de control y seguimiento de las acciones de formación, y de apoyo y acompañamiento reguladas en este Real Decreto. Respecto de la formación cofinanciada por el Fondo Social Europeo, organizarán los sistemas de gestión, verificación y control de conformidad con lo previsto en la normativa de la Unión Europea.

A los efectos de lo previsto en este apartado, el Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán, en el marco del Programa anual de trabajo del Sistema Nacional de Empleo, un plan de seguimiento y control de la formación profesional para el empleo.

2. Lo previsto en el apartado anterior se establece sin perjuicio de las actuaciones que respecto a la formación profesional para el empleo puedan realizar los diferentes órganos de fiscalización y control que tengan atribuidas tales competencias en el ámbito estatal y autonómico, así como los órganos e instituciones de la Unión Europea respecto de la formación cofinanciada por el Fondo Social Europeo.

3. El seguimiento y control de la formación profesional para el empleo a que se refiere este artículo deberá realizarse de manera integral y coordinada por las Administraciones y entidades competentes, procurando racionalizar esfuerzos y unificar criterios en las actuaciones que se lleven a cabo".

En definitiva, atendidas las peculiaridades del régimen de esta subvención en cuanto al sistema de justificación de los gastos subvencionables, podemos afirmar que ese primer procedimiento de reintegro no impedía a la Administración iniciar un segundo procedimiento de reintegro si, como así sucedió en la fiscalización y comprobación de la documentación posteriormente reclamada, se detectaban irregularidades determinantes de causas de reintegro de la subvención recibida.

Por las razones expuestas, ese primer procedimiento de reintegro tiene un carácter provisional y, por tanto, la Administración puede iniciar un segundo procedimiento de reintegro, sin que ello suponga, en este caso, la vulneración del principio de confianza legitima, ni tampoco la del principio de seguridad jurídica del beneficiario. Ello es así toda vez que, la Administración, cuando resuelve ese primer procedimiento de reintegro, no había podido examinar en su totalidad la documentación esencial acreditativa del gasto y del pago que le hubiera permitido un análisis completo de la correcta gestión del uso de los fondos públicos recibidos por el beneficiario, quien se había acogido a la opción reconocida legalmente consistente en aportar, inicialmente, la cuenta justificativa y un informe de auditor y, por tanto, no tenía obligación de aportar, junto con la cuenta justificativa, los documentos de gasto y pago.

Por consiguiente, cuando en fecha 29 de marzo de 2017 se incoa ese segundo procedimiento, que se notifica al interesado en fecha 31 de marzo de 2017, el plazo de prescripción de cuatro años no ha transcurrido, teniendo en cuenta como dies a quola fecha 5 de julio de 2013, en que se notifica la resolución de 20 de junio de 2013 que puso fin a ese primer procedimiento de reintegro.

No obstante, esta Sala, en el momento de proceder al enjuiciamiento de la cuestión que presenta interés casacional objetivo, aprecia que la respuesta a la cuestión que el auto de admisión fija como de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia implicaría dar una respuesta abstracta y teórica respecto de si la Administración puede iniciar sucesivos procedimientos de reintegro cuando se detectan nuevas causas de reintegro. Ello es así, porque, en el supuesto que hemos examinado, la incoación del primer procedimiento de reintegro tenía carácter provisional atendiendo a las peculiaridades que tiene la regulación de la subvención concedida en cuanto al mecanismo de justificación de los gastos relacionados con el objeto de la subvención.

Por ello, esta Sala, en este momento procesal, entiende que en el auto de admisión se estarían planteando cuestiones interpretativas del ordenamiento jurídico en abstracto y, por tanto, desligadas de las circunstancias concurrentes en el caso litigioso examinado.

Ese desajuste entre el auto de admisión y la controversia realmente suscitada ya se ha examinado por esta misma Sala en la sentencia dictada en fecha 8 de marzo de 2023, recurso de casación nº 5995/2021, en la que dijimos:

"Como hemos declarado en reiterada jurisprudencia, de las que cabe citar las SSTS de 26 de febrero de 2020 (rec. cas. 1903/2018 ) y de 23 de diciembre de 2022 (rec. cas. 1763/2021 ), el desenvolvimiento practico del recurso de casación muestra que se producen, a veces, desajustes entre el auto de admisión y la controversia realmente suscitada y el correlativo condicionamiento del escrito de interposición, lo que ha dado lugar a que, excepcionalmente, por la Sección de enjuiciamiento, con la finalidad de facilitar y cumplir la función nomofiláctica y de depuración del ordenamiento jurídico que se le asigna principalmente a este recurso de casación, y/o en garantía del principio de tutela judicial efectiva, se hagan matizaciones o se atempere o adapte la cuestión en la que se aprecia interés casacional objetivo a la real controversia surgida entre las partes y objeto de la resolución, puesto que la sentencia, como acto decisorio de una controversia jurídica, no puede desvincular del caso concreto objeto de enjuiciamiento, ni la función principal nomofiláctica asignada al recurso de casación debe hacerse en abstracto, de manera que en la controversia surgida, en las circunstancias del caso, en tanto que, como se ha dicho en pronunciamientos anteriores, de otra manera se convertiría al Tribunal Supremo en órgano consultivo, y se subvertiría la naturaleza de las sentencias trocándolas en meros dictámenes. Por ello las interpretaciones de las normas jurídicas y la doctrina que emane de la sentencia debe tener como obligado punto de referencia el caso concreto que se enjuicia, lo que descubre un elemento de utilidad, pues el pronunciamiento que se dicte sirve en cuanto da satisfacción a los intereses actuados que han desembocado en el recurso de casación, de suerte que la fijación de la doctrina jurisprudencial debe adaptarse a las circunstancias y límites del caso concreto, sin entrar sobre las cuestiones que, aun cuando pudieran presentar interés casacional, si a la conclusión a la que se llegue resulta ajena e irrelevante para resolver el caso concreto".

Por tanto, aunque pudiera ser relevante el análisis de si la Administración puede iniciar diferentes procedimientos de reintegro respecto de una misma subvención, lo cierto es que, sería un análisis teórico, carente de virtualidad porque, en realidad, no guarda correlación con el exacto contenido de la resolución judicial que se cuestiona en casación.

CUARTO.- Resolución del recurso de casación

Por las razones expuestas, esta Sala estima el recurso de casación interpuesto y anula la sentencia dictada en fecha 26 de octubre de 2022 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recurso contencioso-administrativo nº 325/2020).

Como hemos expuesto en el anterior fundamento de derecho, la Sala de instancia no acierta cuando declara la prescripción de la acción de la Administración, porque yerra en la determinación del día inicial del cómputo del plazo de cuatro años de prescripción, en la medida en que no tuvo en cuenta la existencia de un primer procedimiento de reintegro que se notificó al beneficiario de la subvención, y que, como tal, es una actuación administrativa que permite interrumpir el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años.

Una vez casada la sentencia recurrida procedería, en principio, que esta Sala resolviera la controversia planteada en el proceso de instancia. Sin embargo, en este caso, resulta que la Sala de instancia no ha examinado ni ha valorado el resto de las alegaciones realizadas por la recurrente en la instancia en relación con la concurrencia de las causas de reintegro de la subvención y, por ello, consideramos procedente aplicar la previsión contenida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que, cuando se justifique su necesidad, permite que la sentencia que resuelva el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones, así como su devolución al órgano judicial de procedencia para que analice el resto de las alegaciones de la recurrente.

Y, en este caso, consideramos justificada tal devolución porque en el ámbito del recurso de casación el Tribunal Supremo no puede valorar las pruebas aportadas en la instancia y, por ello, entendemos que su valoración corresponde a la Sala de instancia.

QUINTO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa entendemos que no procede la imposición a ninguna de las partes de las costas procesales derivadas del recurso de casación, debiendo abonar cada una de ellas las causadas a su instancia y las comunes por mitad.