Sentencia Contencioso-Administrativo 231/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 7713/2023 de 26 de febrero del 2026

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación

1. Sentencia impugnada en casación

El Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco, en la representación y defensa de la Comunidad Autónoma de Euskadi, interpone recurso de casación contra la sentencia dictada en fecha 22 de mayo de 2023 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que acuerda la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo tramitado con el nº 73/2020 e interpuesto contra el Decreto 168/2019, de 29 de octubre, por el que se regulan los programas y servicios relacionados con la empleabilidad de las personas con discapacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi y el Registro Vasco de centros especiales de empleo. Sentencia que anula los artículos 33.1, 33.2, 52, 83.4, 88.1.a) y Disposición Transitoria 2ª del citado Decreto porque entiende que son contrarios al ordenamiento jurídico.

Una vez delimitado el objeto del recurso de casación, debemos precisar que la presente controversia casacional afecta exclusivamente a la legalidad de los artículos 33.2 y 52 del Decreto 168/2019, de 29 de octubre, que la Sala de instancia anula porque, según expone en la sentencia recurrida, no existen razones objetivas que puedan justificar un trato discriminatorio en la concesión de ayudas destinadas a favorecer el empleo de personas con discapacidad en los centros especiales de empleo cuando únicamente pueden ser beneficiarios los centros de iniciativa social.

La ratio decidendide la Sala de instancia se contiene en el fundamento de derecho tercero de la sentencia impugnada, en el que se dice:

"TERCERO.- En adecuada sistemática, procede abordar el análisis del motivo de impugnación del artículo 33.2, conjuntamente con el análisis del artículo 52 del Decreto impugnado, por venir referidos ambos preceptos a la misma cuestión que la recurrente trae a debate, cual es, que limitar los posibles beneficiarios de las ayudas de la Subsección 2ª y Subsección 3ª a los centros de iniciativa social, supone una vulneración del principio de no discriminación.

La resolución de la cuestión planteada remite a la doctrina del Tribunal Constitucional que en las STC 60/2015, de 18 de marzo y 52/2018, de 10 de mayo , en relación al principio de igualdad ante la ley, cuya sede natural se encuentra en el artículo 14 de la Constitución Española , insiste en que dicho principio impone al legislador, con carácter general, el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentren en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación. En suma, para comprobar si una determinada medida es respetuosa con el principio de igualdad ante la ley es preciso, en primer lugar, concretar que las situaciones que se pretenden comparar sean iguales; en segundo término, una vez concretado que las situaciones son comparables, que existe una finalidad objetiva y razonable que legitime el trato desigual de esas situaciones iguales; y, en tercer lugar, que las consecuencias jurídicas a que conduce la disparidad de trato sean razonables, por existir una relación de proporcionalidad entre el medio empleado y la finalidad perseguida, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos.

Si aplicamos esta doctrina a las subvenciones a que se refieren los preceptos impugnados, consideramos que es contrario al principio de igualdad limitar los beneficiarios de la subvención a los centros de iniciativa social, provocando la exclusión de otros centros especiales de empleo del acceso a dichas ayudas, pese a su contribución a la integración laboral de personas discapacitadas, cuando la finalidad de tales subvenciones es incentivar la contratación, la creación de empleo, el mantenimiento de los puestos de trabajo, especialmente para aquellos colectivos que tienen mayor dificultad en el acceso o permanencia en el empleo, en particular, las personas con discapacidad.

No parece tener mayor sentido limitar tales subvenciones a los centros que tengan la consideración de centros de iniciativa social, con exclusión de los centros especiales de empleo, pese a su contribución actual y potencial (futura) a la integración laboral de las personas discapacitadas, como así se ha reconocido por la Sección Primera de esta Sala en la sentencia nº 215/2022, de 26 de mayo de 2.022 (rec. nº 626/2018 ).

En fin, no superando las normas cuestionadas el juicio de razonabilidad, ultima concluir que el requisito exigido para ser beneficiario de la subvención a que aluden los artículos 33.2 y 52, es contrario al principio de no discriminación, así como a la doctrina jurisprudencial ya mencionada, por lo que procede estimar las alegaciones de la recurrente y anular tales preceptos en los extremos objeto de impugnación".

2. Sobre la cuestión que reviste interés casacional objetivo

El recurso de casación interpuesto por el Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco se ha admitido por la Sala de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante auto dictado en fecha 22 de enero de 2025, en el que se indica que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar

"si el otorgamiento por las administraciones públicas de determinadas subvenciones exclusivamente a los centros especiales de empleo de iniciativa social es discriminatorio o no".

SEGUNDO.- Marco normativo aplicable

En el auto de admisión del recurso de casación se identifican las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, especificando el artículo 14 de la Constitución y el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

1. Normas de la Unión Europea

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , que el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclaman solemnemente el 7 de diciembre de 2000

Artículo 1

"La dignidad humana es inviolable. Será respetada y protegida".

Artículo 21. No discriminación

"1. Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.

(...)".

Artículo 26. Integración de las personas discapacitadas

"La Unión reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad".

2. Normas de Derecho Estatal

- Constitución Española de 27 de diciembre de 1978

Artículo 9

"2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".

Artículo 10

"1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social".

Artículo 14

"Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social".

Artículo 49

"1. Las personas con discapacidad ejercen los derechos previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas. Se regulará por ley la protección especial que sea necesaria para dicho ejercicio.

2. Los poderes públicos impulsarán las políticas que garanticen la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad, en entornos universalmente accesibles. Asimismo, fomentarán la participación de sus organizaciones, en los términos que la ley establezca. Se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad".

La redacción del artículo 49 se corresponde con la "Reforma del artículo 49 de la Constitución Española, de 15 de febrero de 2024", en cuanto que precisaba una actualización en relación con su lenguaje y contenido para reflejar los valores que inspiran la protección de las personas con discapacidad, tanto en el ámbito nacional como internacional.

- Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social

Artículo 43. Centros especiales de empleo para la inclusión laboral de las personas con discapacidad

"1. Los centros especiales de empleo son aquellos cuyo objetivo principal es el de realizar una actividad productiva de bienes o de servicios, participando regularmente en las operaciones del mercado, y tienen como finalidad el asegurar un empleo remunerado para las personas con discapacidad; a la vez que son un medio de inclusión del mayor número de estas personas en el régimen de empleo ordinario. Igualmente, los centros especiales de empleo deberán prestar, a través de las unidades de apoyo, los servicios de ajuste personal y social que requieran las personas trabajadoras con discapacidad, según sus circunstancias y conforme a lo que se determine reglamentariamente.

2. La plantilla de los centros especiales de empleo estará constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo y, en todo caso, por el 70 por 100 de aquélla. A estos efectos no se contemplará el personal sin discapacidad dedicado a la prestación de servicios de ajuste personal y social.

Se entenderán por servicios de ajuste personal y social los que permitan ayudar a superar las barreras, obstáculos o dificultades que las personas trabajadoras con discapacidad de los centros especiales de empleo tengan en el proceso de incorporación a un puesto de trabajo, así como en la permanencia y progresión en el mismo. Igualmente se encontrarán comprendidos aquellos dirigidos a la inclusión social, cultural y deportiva.

3. La relación laboral de los trabajadores con discapacidad que presten sus servicios en los centros especiales de empleo es de carácter especial, conforme al artículo 2.1.g) de Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, y se rige por su normativa específica.

4. Tendrán la consideración de Centros Especiales de Empleo de iniciativa social aquellos que cumpliendo los requisitos que se establecen en los apartados 1.º y 2.º de este artículo son promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos, ya sean asociaciones, fundaciones, corporaciones de derecho público, cooperativas de iniciativa social u otras entidades de la economía social, así como también aquellos cuya titularidad corresponde a sociedades mercantiles en las que la mayoría de su capital social sea propiedad de alguna de las entidades señaladas anteriormente, ya sea de forma directa o bien indirecta a través del concepto de sociedad dominante regulado en el artículo 42 del Código de Comercio , y siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social, teniendo en todo caso la facultad de optar por reinvertirlos en el propio centro especial de empleo o en otros centros especiales de empleo de iniciativa social".

La redacción del apartado tercero tiene lugar en virtud de la modificación efectuada por el artículo único 7.1 de la Ley 6/2022, de 31 de marzo, de modificación del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, para establecer y regular la accesibilidad cognitiva y sus condiciones de exigencia y aplicación.

El apartado 4 se introduce por la disposición final decimocuarta de la Ley 9/12017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, con efectos desde el 9 de marzo de 2018.

Artículo 44. Compensación económica para los centros especiales de empleo para la inclusión laboral de las personas con discapacidad.

"1. En atención a las especiales características que concurren en los centros especiales de empleo y para que éstos puedan cumplir la función social requerida, las administraciones públicas podrán, en la forma que reglamentariamente se determine, establecer compensaciones económicas, destinadas a los centros, para ayudar a la viabilidad de los mismos, estableciendo para ello, además, los mecanismos de control que se estimen pertinentes.

2. Los criterios para establecer dichas compensaciones económicas serán que estos centros especiales de empleo reúnan las condiciones de utilidad pública y de imprescindibilidad y que carezcan de ánimo de lucro".

TERCERO.- Planteamiento de la parte recurrente

El Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco en defensa y en representación de la Comunidad Autónoma de Euskadi solicita la estimación del recurso de casación y, por consiguiente, la nulidad de la sentencia impugnada en relación con la declaración de nulidad de los artículos 33.2 y 52 del Decreto 168/2019, de 29 de octubre, por el que se regulan los programas y servicios relacionados con la empleabilidad de las personas con discapacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi y el Registro Vasco de centros especiales de empleo.

Expone que, la sentencia recurrida ha interpretado de forma inadecuada el derecho a la igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución, en relación con el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre.

Concretamente, solicita como pretensión que esta Sala del Tribunal Supremo fije como doctrina:

"- Que, en interpretación del artículo 14 de la Constitución , se establezca como doctrina que el otorgamiento por las administraciones públicas de determinadas subvenciones exclusivamente a los centros especiales de empleo de iniciativa social no es discriminatoria.

- Que, en interpretación del artículo 44 del Texto refundido de la Ley general de los derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre ), se establezca como doctrina que la posibilidad que otorga a las administraciones públicas de subvenciones especificas a los centros especiales de empleo de iniciativa social respeta el articulo 14 CE ".

Pretensión que apoya invocando las siguientes alegaciones.

Inicia su exposición destacando que las condiciones reguladas en el artículo 43 de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social en relación con los centros especiales de empleo de iniciativa social tienen suficiente entidad como para considerar que los centros especiales de empleo de iniciativa "empresarial" y los de iniciativa social no se hallan en situaciones similares o comparables, lo que, a su juicio, justifica la diferencia de trato entre ambos centros en relación con el otorgamiento de algunas ayudas al empleo recogidas en el artículo 33.2 del Decreto 168/2019, de 29 de octubre.

En este sentido, señala que los centros especiales de empleo de iniciativa social se caracterizan por la ausencia de ánimo de lucro, por lo que todos sus beneficios se destinan a la propia institución que repercute en la creación de empleo y, por tanto, facilita su función social como "medio de inclusión del mayor número de estas personas en el régimen de empleo ordinario".Sin embargo, los centros con finalidad lucrativa no cumplen esa finalidad con igual intensidad, en cuanto que no tienen la obligación de reinversión no lucrativa.

Afirma, asimismo, que la regulación contenida en el Decreto 168/2019, de 29 de octubre, en los aspectos debatidos en este recurso de casación, respeta el principio de igualdad jurídica «ante la ley o en la ley», según doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, ya que, en primer lugar, los centros especiales empleo de iniciativa social y los de iniciativa empresarial no se encuentran en situaciones jurídicas iguales; en segundo lugar, si hipotéticamente lo estuvieran, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, la medida adoptada tiene una justificación objetiva y razonable; y, en tercer lugar, la misma no resulta en ningún momento desproporcionada atendiendo a dicha finalidad que tiene un evidente fundamento racional.

Razona que la sentencia impugnada no ha tenido en cuenta el fundamento legal previsto en el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social (aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre) , que habilita el trato diferenciado controvertido en esta controversia casacional.

CUARTO.- Alegaciones de oposición al recurso de casación, formuladas por la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo

La representación procesal de la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo -CONACEE- solicita la desestimación del recurso confirmándose la sentencia recurrida y, en consecuencia, que se mantenga la declaración de trato discriminatorio en cuanto a la exclusión de los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial del régimen de ayudas destinadas a la defensa del empleo de las personas con discapacidad.

Expone que, la sentencia interpreta adecuadamente el derecho a la igualdad garantizado en el artículo 14 de la Constitución Española. A este respecto, subraya que todos los centros especiales de empleo, sin distinciones, tienen por finalidad la defensa del empleo de las personas con discapacidad, así como, que su plantilla debe tener un 70% de personas con discapacidad. Estos dos elementos son, a su juicio, cualificadores esenciales de la condición de centro especial de empleo que, por sí mismos, incorporan obligaciones de carácter sustantivo que no justifican un trato excluyente en la concesión de ayudas que persiguen esa misma finalidad.

Asimismo, razona que el requisito que se exige para ser centro de iniciativa social consistente en estar "promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro",como elemento diferencial, no afecta al centro especial de empleo en sí, sino a la entidad titular de los derechos del centro especial de empleo. Y, por ello, afirma que se trata de una categoría artificiosa que pretende establecer y amparar un trato privilegiado, cuando, realmente, el elemento definitorio de estos centros se encuentra en el apartado primero del artículo 43 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, que viene determinado por su finalidad, como es la defensa del empleo de las personas con discapacidad y de su inclusión social, así como, por el requisito determinante de que un 70% de su plantilla está integrado por personas con discapacidad.

Añade que, los elementos de participación directa o indirecta y de reinversión de todos los beneficios para la creación de oportunidades de empleo son condiciones absolutamente artificiosas, que no incorporan ningún valor diferencial más allá del referido a excluir a la iniciativa empresarial de la defensa del empleo de las personas con discapacidad.

Concluye que no hay ninguna razón que justifique una exclusión del régimen de ayudas de los centros especiales de empleo que, según afirma, sostienen la mayor parte del empleo de las personas con discapacidad.

QUINTO.- Criterio de la Sala del Tribunal Supremo en la resolución de la controversia casacional planteada

Delimitada en estos estrictos términos el debate casacional, corresponde a esta Sala dar una adecuada respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada en el auto de admisión del recurso de casación, que consiste en determinar "si el otorgamiento por las administraciones públicas de determinadas subvenciones exclusivamente a los centros especiales de empleo de iniciativa social es discriminatorio o no".

Para ello debemos analizar si la sentencia impugnada en casación, que anula los artículos 33.2 y 52 del Decreto 168/2019, de 29 de octubre, por el que se regulan los programas y servicios relacionados con la empleabilidad de las personas con discapacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi y el Registro Vasco de centros especiales de empleo, ha interpretado adecuadamente la igualdad ante la ley garantizada en el artículo 14 de la Constitución.

Como hemos expuesto en el fundamento de derecho primero, la Sala de instancia ha entendido que la regulación contenida en los artículos 33.2 y 52 citados era discriminatoria y carente de justificación objetiva en cuanto que otorgan, exclusivamente, a los centros especiales de empleo de iniciativa social las líneas subvencionables previstas en los apartados b) y c) del artículo 32 del Decreto 168/2019, de 29 de octubre, consistentes en ayudas a la inversión generadora de empleo y en ayudas para el equilibrio presupuestario y la viabilidad de los centros, cuando los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial tienen, también, como finalidad la inserción laboral y social de las personas con discapacidad.

Las razones jurídicas por las que el Tribunal de instancia ha declarado la nulidad de esos preceptos se contienen el fundamento de derecho tercero de la sentencia impugnada, en el que se indica:

"No parece tener mayor sentido limitar tales subvenciones a los centros que tengan la consideración de centros de iniciativa social, con exclusión de los centros especiales de empleo, pese a su contribución actual y potencial (futura) a la integración laboral de las personas discapacitadas".

Finaliza su razonamiento destacando que:

"En fin, no superando la norma cuestionada el juicio de razonabilidad, ultima concluir que el requisito exigido para ser beneficiario de la subvención a que aluden los artículos 33.2 y 52, es contrario al principio de no discriminación, así como a la doctrina jurisprudencial ya mencionada".

Esta Sala no comparte los razonamientos jurídicos expuestos en la sentencia impugnada. Ello es así porque el Tribunal de instancia ha justificado la declaración de nulidad de los referidos artículos 33.2 y 52 atendiendo, únicamente, a la discriminación que se ocasiona a los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial; sin embargo, no ha tenido en cuenta las consecuencias que derivan de la regulación contenida en el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de los derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, que autoriza a las Administraciones públicas para otorgar compensaciones económicas a favor de los centros especiales de empleo que carecen de ánimo de lucro para ayudar a su viabilidad.

Concretamente, el citado artículo 44, con el epígrafe "Compensación económica para los centros especiales de empleo para la inclusión laboral de las personas con discapacidad", dispone:

"1. En atención a las especiales características que concurren en los centros especiales de empleo y para que éstos puedan cumplir la función social requerida, las administraciones públicas podrán, en la forma que reglamentariamente se determine, establecer compensaciones económicas, destinadas a los centros, para ayudar a la viabilidad de los mismos, estableciendo para ello, además, los mecanismos de control que se estimen pertinentes.

2. Los criterios para establecer dichas compensaciones económicas serán que estos centros especiales de empleo reúnan las condiciones de utilidad pública y de imprescindibilidad y que carezcan de ánimo de lucro".

1. Sobre la aplicación del artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.

En la Disposición Final Primera del Texto Refundido de la Ley General de los derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, se establece que

"Esta ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1. 1.ª de la Constitución ".

El Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, es una norma estatal dictada al amparo del artículo 149.1.1ª de la Constitución, que fija las condiciones básicas del marco legal fundamental para garantizar la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la inclusión laboral de las personas con discapacidad. En tal sentido, su contenido opera como parámetro vinculante que las Comunidades Autónomas deben respetar al diseñar su regulación en el ámbito de la integración laboral de las personas con discapacidad y, entre ellas, en la regulación del régimen de ayudas, de modo que cualquier política subvencional autonómica ha de ajustarse a los criterios de utilidad pública, imprescindibilidad y ausencia de ánimo de lucro que establece el referido artículo 44 como requisitos habilitantes para este tipo de compensaciones económicas.

En el preámbulo del Decreto 168/2019, de 29 de octubre, por el que se regulan los programas y servicios relacionados con la empleabilidad de las personas con discapacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi y el Registro Vasco de centros especiales de empleo, se indica que con efectos de 1 de enero de 2011 se traspasaron a la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones y servicios que, en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, realizaba hasta entonces el Servicio Público de Empleo Estatal y se "traspasaron las funciones ejecutivas en materia de integración laboral de las personas con discapacidad y la calificación de los centros especiales de empleo y su registro".

Esta Sala se ha pronunciado sobre las implicaciones que tiene que una Comunidad Autónoma no respete las condiciones básicas del marco legal fijado por el Estado al amparo del artículo 149.1.1ª de la Constitución. A este respecto, en la sentencia dictada en fecha 1 de junio de 2023 (recurso nº 3191/2021), examinábamos la legalidad de la denegación por parte de la Administración autonómica gallega de la inscripción de un Centro Especial de Empleo y concluimos que la normativa autonómica aplicada ( artículo 10 del Decreto gallego 200/2005) no podía desconocer ni contradecir las condiciones básicas fijadas por el Estado en el ejercicio de la competencia exclusiva reconocida en el artículo 149.1.1ª de la Constitución, destinada a garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales.

En la citada sentencia dijimos que, si bien las Comunidades Autónomas pueden regular la asistencia social y los registros administrativos en su territorio, dicha regulación debe interpretarse de forma compatible con la normativa estatal dictada ex art. 149.1.1ª de la Constitución que, en el caso que se analizaba, era el artículo 43.4 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, en cuanto que regula un concepto estatal uniforme de centro especial de empleo tras la reforma introducida por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. En esa sentencia, destacábamos la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en el sentido de que las "condiciones básicas" del artículo 149.1.1ª de la Constitución no equivalen a la legislación básica del artículo 149.1.18 de la Constitución, por cuanto que no pretenden regular de forma completa un sector, sino asegurar una posición jurídica común en el ejercicio de los derechos constitucionales que las Comunidades Autónomas no pueden desconocer ni restringir.

Y, aplicando la doctrina constitucional contenida en las sentencias 37/1981, 48/1988, 102/1995, 61/1997 y 173/1998, entre otras, concluíamos que, el Estado puede condicionar las competencias autonómicas estableciendo esas condiciones básicas, y que, en caso de contradicción, la normativa autonómica quedaba desplazada. De este modo, dijimos que el artículo 10 del Decreto gallego, que limitaba de forma taxativa qué entidades podían inscribirse como centros especiales de empleo, era incompatible con el artículo 43.4 del Real Decreto Legislativo 1/2013, en cuanto que también permite dicha condición a las sociedades mercantiles siempre que cumplan los requisitos estatales fijados en dicho precepto.

El precedente citado presenta relevancia para la resolución del presente recurso de casación, que nos lleva a declarar que una Comunidad Autónoma no puede limitar o desconocer el concepto estatal de compensaciones económicas para asegurar la viabilidad de los centros especiales de empleo de iniciativa social referidas en el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, al ser una norma dictada al amparo del artículo 149.1.1ª de la Constitución para garantizar la igualdad en la posición jurídica de todos los españoles.

2. La regulación del artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, como canon de interpretación de la legalidad de las ayudas que el Decreto 168/2019, de 29 de octubre, otorga exclusivamente a los centros especiales de empleo de iniciativa social

La regulación contenida en el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, debe tenerse en cuenta como canon de interpretación de la legalidad de las ayudas que el Decreto impugnado en la instancia reconocía exclusivamente a los centros de iniciativa social.

El legislador en el ejercicio de la función legislativa dispone de libertad de criterio para la configuración de las normas que luego deben aplicarse por los operadores jurídicos, entre ellos, los órganos judiciales salvo que las normas con rango de ley sean inconstitucionales o contrarias a las normas de la Unión Europea.

El artículo 44 mencionado, que reconoce compensaciones económicas exclusivamente a favor de los centros especiales de empleo sin ánimo de lucro, no se ha declarado inconstitucional por vulneración del artículo 14 de la Constitución. Y la Sala de instancia no planteó cuestión de inconstitucionalidad respecto del citado precepto.

Esta Sala tampoco considera procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad porque, como seguidamente expondremos, la opción del legislador plasmada en el referido artículo 44 no puede calificarse como arbitraria, ni tampoco carente de justificación objetiva el diferente trato otorgado a los centros especiales de empleo, según sean de iniciativa empresarial o de iniciativa social. El legislador ha optado porque los centros sin ánimo de lucro sean los beneficiarios de las compensaciones económicas para asegurar su viabilidad, al entender que están en mejor situación para lograr de forma más eficaz la integración laboral de los colectivos con discapacidad teniendo en cuenta su funcionamiento y organización.

Como refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en fecha 1 de junio de 2009 "no puede tacharse de arbitraria una norma que persigue una finalidad razonable y que no se muestra desprovista de todo fundamento, aunque pueda legalmente discreparse de la concreta solución adoptada, pues entrar en el enjuiciamiento de cual haya de ser su medida justa supone debatir una opción tomada por el legislador que, aun cuando pueda ser discutible, no tiene que ser necesariamente arbitraria ni irracional (por todas, STC 149/2006, de 11 de mayo , FJ 6, y las en ella citadas). De manera que, al enjuiciar un precepto legal al que se tacha de arbitrario, nuestro examen ha de centrarse en determinar si dicho precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis de todas las modificaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencia ( SSTC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7 ; 13/2007, de 18 de enero, FJ 4 ; y 90/2009, de 20 de abril , FJ 6)".

3. Sobre si la reserva de determinadas líneas de ayudas reguladas en el Decreto a favor de los centros especiales de empleo sin ánimo de lucro responde a las características y exigencias previstas en el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013 , como es asegurar la viabilidad de esos centros

El Decreto 168/2019, de 29 de octubre, por el que se regulan los programas y servicios relacionados con la empleabilidad de las personas con discapacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi y el Registro Vasco de centros especiales de empleo, regula en el artículo 32 las ayudas al empleo en los centros especiales de empleo destinadas a la integración laboral de las personas con discapacidad en los centros especiales de empleo, a través de las siguientes líneas subvencionables:

a) Ayudas al mantenimiento de puestos de trabajo, en los términos previstos en la Subsección 1ª.

b) Ayudas a la inversión generadora de empleo estable, previstas en la Subsección 2ª.

c) Ayudas para el equilibrio presupuestario y la viabilidad de los centros especiales de empleo, en los términos previstos en la Subsección 3ª.

d) Ayudas a las Unidades de Apoyo a la actividad profesional, reguladas en la Subsección 4ª.

Y, en el artículo 33.2 del citado Decreto, se indica que:

"Únicamente podrán beneficiarse de las ayudas previstas en la Subsección 2ª, Ayudas a la inversión generadora de empleo estable y en la Subsección 3ª, Ayudas para el equilibrio presupuestario y la viabilidad de los centros especiales de empleo, aquellos centros calificados e inscritos en el Registro como centros de iniciativa social".

Esta Sala acoge las consideraciones efectuadas por el Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco que efectúa una interpretación acorde con la finalidad del referido artículo 44, que no tuvo en cuenta el Tribunal de instancia.

A este respecto, entendemos que las ayudas que se han reconocido exclusivamente a las entidades de iniciativa social son conformes con la literalidad e interpretación teleológica de la regulación prevista en una norma con rango de ley, como es, el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, que especifica que las Administraciones públicas pueden reconocer compensaciones económicas para ayudar a la viabilidad de los centros especiales de empleo que carecen de ánimo de lucro. Esa regulación no es arbitraria, ni tampoco carece de justificación objetiva, si, para ello, atendemos a las especiales características organizativas y de funcionamiento de los centros de iniciativa social que permiten su diferenciación de los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial en aspectos que son esenciales para maximizar su valor social que, aunque no lo comparte la defensa de la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo, consideramos que, efectivamente, podrán repercutir en la creación de mejores oportunidades de empleo para las personas con discapacidad favoreciendo, finalmente, su competitividad.

Para determinar cuáles son esas características esenciales de los centros de iniciativa social acudimos a la regulación contenida en el artículo 43 del Real Decreto-legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, en el que se regulan los centros especiales de empleo para la inclusión laboral de las personas con discapacidad cuyo objetivo principal, según dispone el apartado primero, "es el de realizar una actividad productiva de bienes o servicios, participando regularmente en las operaciones del mercado, y tienen como finalidad el asegurar un empleo remunerado para las personas con discapacidad; a la vez son un medio de inclusión del mayor número de estas personas en el régimen de empleo ordinario". Además, "deberán prestar, a través de unidades de apoyo, los servicios de ajuste personal y social que requieran las personas trabajadoras con discapacidad, según sus circunstancias".

Asimismo, en el apartado segundo del citado artículo 43, se indica que "la plantilla de los centros especiales de empleo estará constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo, y, en todo caso, por el 70 por ciento de aquella".

Y es, en el apartado cuarto del citado artículo 43 -que se introdujo con efectos desde el 9 de marzo de 2018 por la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público-, donde se define de forma específica a los centros especiales de empleo de iniciativa social indicando que, además, de cumplir los requisitos antes referidos, son centros que deben ser "promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos, ya sean asociaciones, fundaciones, corporaciones de derecho público, cooperativas de iniciativa social u otras entidades de la economía social, así como también aquellos cuya titularidad corresponde a sociedades mercantiles en las que la mayoría de su capital social sea propiedad de alguna de las entidades señaladas anteriormente, ya sea de forma directa o bien indirecta a través del concepto de sociedad dominante regulado en el artículo 42 del Código de Comercio ".Asimismo, los centros especiales de empleo de iniciativa social deben recoger como obligación en sus Estatutos o en los acuerdos sociales "la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social, teniendo en todo caso la facultad de optar por reinvertirlos en el propio centro especial de empleo o en otros centros especiales de empleo de iniciativa social".

Desde esta perspectiva, no puede compartirse la premisa de la sentencia recurrida de que todos los centros especiales de empleo se encuentran en idéntica situación a efectos de determinar si es discriminatorio que respecto de algunas ayudas solo puedan ser beneficiarios los centros de iniciativa social.

El análisis jurídico no puede quedarse en la constatación de que todos ellos comparten una finalidad común de inserción laboral y de que su plantilla está formada, al menos, por el 70% de personas trabajadoras con discapacidad, sino que, también, deben tenerse en cuenta las notas cualitativas -ausencia de ánimo de lucro, reinversión íntegra de sus beneficios para la creación de empleo, orientación estructural- que el legislador estatal ha considerado relevantes para configurarlos como categoría diferenciada.

En definitiva, los centros especiales de empleo de iniciativa social tienen unas características estructurales que los diferencian objetivamente de los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial o con ánimo de lucro. Y son:

a) la ausencia de ánimo de lucro;

b) la participación mayoritaria de entidades sin ánimo de lucro o con carácter social;

c) la obligación estatutaria de reinvertir íntegramente los beneficios en la finalidad de integración sociolaboral.

Estas características, de naturaleza jurídico-organizativa y de indudable contenido finalista, previstas en una norma con rango de ley, como es el artículo 43 referido, permiten prever en los centros de iniciativa social una mayor intensidad en la dedicación de los recursos al objetivo de inserción laboral, por lo que el trato diferenciado a su favor encuentra una justificación objetiva y razonable conforme al canon constitucional del derecho a la igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución.

Conviene subrayar, además, que los requisitos específicos que definen a los centros especiales de empleo de iniciativa social son idóneos para garantizar una afectación íntegra de los beneficios a la finalidad protegida; son necesarios, en cuanto que constituyen el medio elegido por el legislador para garantizar la orientación finalista del beneficio; y son proporcionados en sentido estricto, al no suponer una exclusión absoluta de los demás centros especiales de empleo del conjunto de políticas activas, sino, únicamente, en relación con aquellas de mayor intensidad estructural o con un impacto más directo en la viabilidad económica a largo plazo de los centros de iniciativa social.

De hecho, los centros especiales de empleo no calificados como de iniciativa social conservan el acceso a otras líneas de fomento relevantes del propio Decreto 168/2019, de 29 de octubre, como son las ayudas al mantenimiento de puestos de trabajo (Sección 3ª, Subsección 1.ª), ayudas a las Unidades de Apoyo a la actividad profesional (Sección 3ª, Subsección 4.ª), actuaciones de Empleo con Apoyo (Sección 2.ª), y las ayudas del Capítulo II, Sección 1.ª (contratación y adaptación de puestos en el mercado ordinario), lo que confirma que la diferenciación aquí analizada no establece un trato desfavorable global, sino una reserva a favor exclusivamente de los centros especiales de empleo de iniciativa social limitada a ayudas concretas de naturaleza estructural y finalista -ayudas a la inversión generadora de empleo estable y ayudas al equilibrio presupuestario y viabilidad de los centros-.

Por otra parte, la naturaleza de las ayudas reservadas a los centros de iniciativa social persiguen su viabilidad cumpliéndose así la exigencia prevista en el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, que mediante instrumentos de apoyo económico pretende reforzar aquellos centros asegurándose su viabilidad y equilibrio presupuestario, porque su estructura jurídica y económica en la medida en que garantiza una mayor dedicación de todos sus recursos -incluidos los excedentes de explotación- a la creación y mantenimiento de empleo para personas con discapacidad, implica que se encuentren con menor disponibilidad presupuestaria necesaria para su correcto funcionamiento.

Más concretamente, la razonabilidad del trato diferenciado en materia de ayudas a la inversión generadora de empleo estable se aprecia con particular nitidez si se atiende al carácter estructural de esas líneas subvencionables al tratarse de ayudas diseñadas para reforzar la capacidad productiva y la sostenibilidad futura del centro especial de empleo de iniciativa social, pues se vinculan, estrictamente, a inversiones que solo producen efectos cuando se traducen en empleo indefinido adicional, debidamente acreditado y sometido a estrictos controles cronológicos, financieros y técnicos. En este contexto, resulta plenamente coherente que el legislador autonómico reserve tales apoyos a los centros de iniciativa social, puesto que estos -por su configuración legal- carecen de ánimo de lucro, reinvierten íntegramente sus beneficios y están participados mayoritariamente por entidades sociales, lo que asegura que toda mejora patrimonial derivada de la inversión revertirá totalmente en la creación y consolidación de empleo protegido, sin posibilidad de apropiación privada de los retornos económicos. Así, el destino íntegro de la ayuda al fin social perseguido queda garantizado de manera mucho más intensa en los centros de iniciativa social que en centros de iniciativa empresarial, donde la inversión pública podría, legítimamente, terminar beneficiando parcial o indirectamente intereses lucrativos. Este dato dota de proporcionalidad reforzada a la reserva impugnada, en la medida en que asegura que los recursos públicos se apliquen con la máxima intensidad finalista y obtengan la mayor eficacia social posible, tal como demanda el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, al condicionar la compensación económica a la carencia de ánimo de lucro de los centros beneficiarios para alcanzar su viabilidad.

Una de las líneas subvencionables que se reconocen de forma exclusiva a los centros de iniciativa social son las ayudas destinadas a la inversión generadora de empleo estable para personas trabajadoras con discapacidad que responden a los objetivos y finalidades anteriormente expuestas, como es mantener la estructura funcional y económica. Y, precisamente, para que sea posible su funcionamiento se conceden ayudas para realizar las inversiones que son imprescindibles para ello, como son las definidas en el artículo 43 del Decreto impugnado, al señalar que podrán subvencionarse las inversiones que supongan la adquisición de activos no corrientes pertenecientes a las siguientes categorías según la definición establecida por el Plan General de Contabilidad, como son 206 Aplicaciones informáticas, 211 Construcciones, 212 Instalaciones técnicas, 213 Maquinaria, 214 Utillaje, 215 Otras instalaciones, 216 Mobiliario, 217 Equipos para procesos de información, 218 Elementos de transporte y 219 Otro Inmovilizado material. Inversiones que, según señala el citado artículo 43 del Decreto 168/2019, deben generar puestos de trabajo de carácter estable en el centro especial de empleo en que se realiza la inversión, que suponga la contratación indefinida de personas con discapacidad que se encuentren desempleadas o inscritas como demandantes de empleo en los Servicios Públicos de Empleo, o bien la conversión en indefinidos de contratos de carácter temporal o de duración determinada, incluidos los formativos.

Por consiguiente, entendemos que las subvenciones otorgadas a los centros de iniciativa social para la realización de inversiones en activos no corrientes son oportunas para poder alcanzar la infraestructura necesaria para su adecuado funcionamiento, toda vez que son entidades que reinvierten todos sus beneficios en la creación de empleo. Y, en definitiva, para asegurar su estabilidad y capacidad productiva dependen de la concesión de ayudas que les permita obtener los recursos necesarios para su funcionamiento y, con ello, asegurar su viabilidad, como así exige el citado artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre.

Idénticas conclusiones obtenemos en relación con la ayuda destinada al equilibrio presupuestario y la viabilidad económica de los centros especiales de empleo de iniciativa social que, como señala el artículo 52 del Decreto 168/2019, tiene como objetivo contribuir a la superación de los desequilibrios presupuestarios de dichos centros, con el fin de ayudar al mantenimiento de los puestos de trabajo de personas con discapacidad contratadas en los centros de trabajo radicados en la Comunidad Autónoma de Euskadi. A diferencia de otras medidas de fomento más abiertas, esta línea subvencional constituye un mecanismo excepcional de rescate, concebido para evitar la desaparición de centros en los que una eventual insolvencia tendría un impacto directo e inmediato sobre el empleo de personas con discapacidad. Dado que los centros especiales de empleo de iniciativa social no pueden distribuir beneficios, dependen de forma estricta de la reinversión de recursos en la actividad y -a diferencia de los centros empresariales- carecen de márgenes de maniobra financiera propios de las entidades mercantiles, como ampliaciones de capital, captación de inversores o la obtención de financiación orientada al retorno económico. Por ello, cuando un centro de iniciativa social atraviesa dos ejercicios consecutivos con resultado negativo por causas no imputables a una gestión ineficiente, la Administración se encuentra ante una situación en la que la continuidad del proyecto social depende exclusivamente de la actuación pública, pues la entidad carece de instrumentos privados para su saneamiento. En estas circunstancias, la restricción de la ayuda a los centros de iniciativa social resulta plenamente objetiva y razonable, al dirigirse a garantizar la supervivencia de aquellos operadores cuyo colapso tendría un efecto social más severo, y para los que, por su propia naturaleza jurídica, la subvención es el único mecanismo viable de restablecimiento económico, evitando así la destrucción inmediata de empleo protegido y la pérdida de un instrumento público de inserción laboral cuya recuperación futura sería materialmente imposible.

Por otra parte, el otorgamiento de esas ayudas a los centros especiales sin ánimo de lucro no supone la concesión de fondos públicos sin garantías ni controles. A este respecto, en el artículo 52.2 del Decreto 168/2019 se indica que un centro se encuentra en situación de desequilibrio presupuestario cuando el resultado de explotación de la cuenta en pérdidas y ganancias, o, en su caso, de la cuenta de resultados presenta saldo negativo durante dos ejercicios consecutivos, exigiendo, además, que esas pérdidas procedan de causas ajenas a una gestión deficiente. Y esa ayuda solo se puede conceder una vez por centro, lo cual constituye un mecanismo excepcional de apoyo destinado a asegurar la continuidad de la actividad productiva y social que desarrollan los centros especiales de empleo de iniciativa social en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Por consiguiente, los razonamientos expuestos determinan la estimación del recurso de casación interpuesto y, en consecuencia, casamos la sentencia impugnada en cuanto que ha declarado la nulidad de los artículos 33.2 y 52 del Decreto 168/2019, de 29 de octubre, por el que se regulan los programas y servicios relacionados con la empleabilidad de las personas con discapacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi y el Registro Vasco de centros especiales de empleo.

SEXTO.- Sobre la formación de jurisprudencia acerca de si el otorgamiento por las Administraciones públicas de determinadas subvenciones exclusivamente a los centros especiales de empleo de iniciativa social es discriminatorio.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos anteriormente, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara:

Las ayudas al empleo que se reconocen exclusivamente a favor de los centros especiales de empleo que carecen de ánimo de lucro y de beneficios empresariales serán conformes con el derecho a la igualdad garantizado en el artículo 14 de la Constitución si responden a la finalidad recogida en el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de los derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, como es la de asegurar la viabilidad y el equilibrio presupuestario de esos centros necesarios para poder maximizar su función social y mantener los puestos de trabajo de las personas con discapacidad.

SÉPTIMO.- Resolución del recurso de casación

En consecuencia, con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco, en defensa de la Comunidad Autónoma de Euskadi, contra la sentencia dictada en fecha 22 de mayo de 2023 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo nº 73/2020. Sentencia que casamos porque no ha interpretado adecuadamente el artículo 14 de la Constitución en relación con el artículo 44 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.

Y, resolviendo el debate planteado en la instancia, en los términos exigidos por el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo, y, en lo que fue objeto de impugnación en casación, declaramos que son conformes con el ordenamiento jurídico los artículos 33.2 y 52 del Decreto 168/2019, de 29 de octubre, que se habían anulado por la sentencia de instancia. Preceptos cuya regulación no entendemos que sea arbitraria ni carente de fundamento racional al venir fundamentada en criterios objetivos suficientemente razonables.

La estimación es parcial en la medida en que esta Sala no se pronuncia sobre los restantes preceptos del Decreto anulados por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco porque, como no han sido recurridos en casación, han quedado firmes y no integran el objeto del presente debate casacional.

OCTAVO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede imponer a ninguna de las partes las costas procesales causadas en el recurso de casación, ni tampoco de las originadas en el proceso de instancia.