Sentencia Contencioso-Administrativo 507/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 8131/2023 de 27 de abril del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 8131/2023 lo interpone la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 20 de septiembre de 2023 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que resuelve el procedimiento ordinario nº 934/2021.

Como hemos visto en el antecedente primero, la Asociación de Apoyo al Medio Ambiente (Natura) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Junta de Andalucía de 25 de junio de 2021 que acuerda el reintegro de ciento veintiocho mil cuatrocientos treinta y dos euros con veinticuatro céntimos (128.432,24 €), en concepto de principal, más la cantidad de cincuenta y siete mil doscientos treinta y tres euros con setenta y dos céntimos (57.233,72 €) en concepto de intereses de demora, en el expediente nº 11/2010/J/197 relativo a subvención concedida en materia de acciones formativas.

El recurso contencioso-administrativo fue estimado por sentencia de fecha 20 de septiembre de 2023 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Sevilla (procedimiento ordinario nº 934/2021), en la que se anula la resolución impugnada por considerar que la acción de reintegro había prescrito.

En el mismo antecedente primero hemos dejado reseñados los fundamentos jurídicos que expone la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía para sustentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primero de esta Sala del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2024 que acordó la admisión del recurso de casación.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional y normas que han de ser objeto de interpretación.

Como hemos visto en el antecedente tercero, la cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso consiste en interpretar el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, a fin de determinar si el recurso contencioso-administrativo interpuesto alegando inactividad por el que se insta la liquidación del 25% interrumpe el plazo de prescripción del derecho a reconocer o liquidar el reintegro en virtud del artículo 39.3.a) y c) de la Ley General de Subvenciones, por tratarse de actos fehacientes del beneficiario y de la Administración conducente a la liquidación de la subvención.

El auto identifica la norma jurídica que, en principio, han de ser objeto de interpretación: artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; sin perjuicio, indica el propio auto, de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

La representación de la Junta de Andalucía expone los argumentos de impugnación que pasamos a reseñar.

1/Infracción del artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

La Sentencia recurrida considera que el escrito de reclamación del pago del 25% restante de la ayuda (escrito que no ha sido invocado por esta representación procesal para interrumpir el plazo de prescripción de reintegro de la subvención) y la interposición del recurso contencioso-administrativo para exigir el cumplimiento de las obligaciones de la Administración ante la inactividad en el pago de la cantidad restante de la subvención tras la liquidación no interrumpen el plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención. De ahí que estime que la acción de reintegro haya prescrito.

Tal interpretación es errónea e infringe el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones por cuanto considera que la interposición del recurso contencioso-administrativo por instando la liquidación del 25% restante del expediente y el resto de actuaciones judiciales llevadas a cabo con posterioridad a la presentación de tal recurso no se incardinan en el supuesto del artículo 39.3 a) y c).

La resolución de 25 de junio de 2021 recurrida contempla varios momentos en los que se interrumpe la prescripción de la acción de reintegro, así, tras ser presentada la cuenta justificativa en julio de 2012, y a la luz del artículo 39.3 a) y c) LGS, podemos destacar los siguientes:

- La interposición del recurso contencioso-administrativo nº 518/2015, fundado en la inactividad de la Administración en la liquidación del 25% restante del expediente.

- En fecha de 8 de febrero de 2017 se dicta sentencia estimando el citado recurso contencioso-administrativo.

- Por la representación procesal de esta parte se interpone recurso de casación nº 2720/2017 contra la citada sentencia, que se estima por el Tribunal Supremo mediante sentencia de 3 de octubre de 2018 por la que se acuerda la retroacción de las actuaciones al momento anterior al señalamiento para deliberación, votación y fallo, a los efectos de que se practique la documental solicitada por la parte demandada y, una vez cumplimentada, se recabe del Ministerio Fiscal informe sobre la existencia de cuestión prejudicial penal suspensiva.

- Mediante auto de 29/11/2018 dictado por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJA, con sede en Sevilla, se acuerda atender a lo dispuesto en la sentencia citada.

- Por último, mediante Providencia de 23 de julio de 2019 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJA, con sede en Sevilla, se acuerda continuar con la suspensión acordada por esa Sala en fecha de 13 de marzo de 2019 hasta tanto se resuelva el recurso de apelación contra el archivo provisional por la Audiencia Provincial de las Diligencias Preliminares nº 966/14 y en su caso concluya la investigación penal.

De tal modo que, si el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reclamar el reintegro de la subvención se inició el 16 de julio de 2012, con la presentación de la cuenta de justificación de la subvención por el beneficiario, y se interrumpió su cómputo por las actuaciones antes expresadas de interposición de recurso contencioso-administrativo en mayo de 2015; del dictado de la sentencia por el TSJ estimando dicho recurso en fecha de 8 de febrero de 2017; de interposición del recurso de casación por la representación procesal de la Junta de Andalucía en 2017 contra la citada sentencia; del dictado de la sentencia por el TS de 3 de febrero de 2018 por el que se estima el recurso de casación y; demás actuaciones judiciales arribas indicadas ( auto de 29 de noviembre de 2018 y providencia de 23 de julio de 2019 por la que se acuerda continuar con la suspensión del procedimiento lo que, en definitiva, obstaculiza la finalización del procedimiento contencioso-administrativo mediante sentencia y que ésta adquiera firmeza), la conclusión a la que se puede llegar es que el plazo de prescripción de 4 años no había llegado a completarse en la fecha del dictado del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro en fecha de 21 de abril de 2021, notificado a la entidad el 25 de mayo de 2021 (folio 3237 PDF), ni en la fecha de 25 de junio de 2021 en la que se dicta la resolución por la que se exige a la entidad recurrente el reintegro de la cantidad de 185.665,96 €.

Sin embargo, la sentencia recurrida considera, por un lado, que el escrito solicitando la reclamación de pago del 25% del resto de la ayuda en mayo de 2015 -escrito que, por otra parte, no fue invocado por esta parte en su escrito de contestación de demanda- no es un escrito "conducente a la liquidación de la subvención" sino del cumplimiento de un requisito procesal previo para poder acudir a los órganos judiciales y así lograr el cumplimiento de la obligación de pago asumida por la Administración ante su inactividad, por lo que no interrumpiría el plazo de prescripción.

Y, por otro lado, entiende la Sala de instancia que el recurso contencioso-administrativo por el que la parte solicitaba la liquidación y pago en mayo de 2015 (alegado por esta representación procesal) no interrumpe la prescripción por cuanto el mismo tenía por finalidad exigir el cumplimiento de las obligaciones de la administración ante la inactividad en el pago de la cantidad restante de la subvención tras la liquidación, sin guardar relación alguna con el reintegro porque a la Administración nada le impedía continuar con su labor de comprobación para determinar las posibles causas de reintegro. De ahí que estime que la acción de reintegro haya prescrito.

Dicha doctrina sostenida por la Sala infringe lo contemplado en el artículo 39.3 a) y c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

2/Pronunciamientos judiciales contradictorios.

La sentencia recurrida resuelve de manera contradictoria con lo decidido por otros órganos judiciales por otros órganos jurisdiccionales en supuestos análogos, lo que abunda en la necesidad de clarificación por parte del Tribunal Supremo de la doctrina en esta materia. Entendiendo esta representación que esos otros pronunciamientos son los acordes con las disposiciones legales reguladoras de la materia.

Se cita la STS 350/18, de 6 de marzo de 2018 (recurso de casación 557/17), que distingue dos procedimientos diferentes, uno limitado, en el que simplemente se comprueba que formalmente la documentación parece completa, y otro en el que se hace una comprobación exhaustiva de la documentación y también de la ejecución, indicando que el expediente de reintegro puede iniciarse en cualquiera de ellas y ello en tanto el objeto del recurso que la sentencia enjuicia no es la inactividad de la Administración por no haber pagado en plazo sino la resolución que resulta de una comprobación exhaustiva a la que se refiere el Tribunal Supremo y a la que le resulta aplicable el plazo de prescripción de cuatro años, plazo que se ve interrumpido por, indica la norma, cualquier actuación fehaciente del interesado conducente a la liquidación de la subvención o el reintegro. Entender lo contrario no sólo iría en contra del tenor literal del precepto sino que, además, lo vaciaría de contenido habida cuenta que la sentencia que recurrimos extiende la jurisprudencia existente en relación a que la interposición del recurso contencioso-administrativo no es causa de interrupción de la prescripción del artículo 39.3.b), como "interposición de recursos de cualquier clase", a un escrito intimando la liquidación del expediente de subvención cuya eficacia interruptora se contempla en otra letra del mismo precepto, esto es, como una "actuación fehaciente del beneficiario conducente a la liquidación".

Lo anterior viene a poner de manifiesto la inexistencia de jurisprudencia sobre la consideración de la interposición del recurso contencioso-administrativo por el beneficiario instando la liquidación del 25% restante de la subvención como actuación idónea a los efectos del artículo 39.3 c), desde la consideración de la incidencia material de tal reclamación sobre los términos del reintegro (exégesis lógica y finalista antes apuntada), así como ser criterio extrapolable más allá del caso enjuiciado, tratándose de supuesto y norma habituales en las praxis administrativas y judiciales, afectando así a un gran número de situaciones, trascendiendo del caso objeto del proceso.

Se invocan también sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía, sede de Málaga.

3/Sentido de las pretensiones que esta parte deduce y de los pronunciamientos que solicita.

Esta parte considera que es preciso un pronunciamiento del Tribunal Supremo que matice, complemente o, en su caso, corrija y rectifique la jurisprudencia existente, aclarando si el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el interesado alegando inactividad y por el que se insta la liquidación del 25% restante del expediente de subvención y, por ende, todas las actuaciones judiciales llevadas a cabo a raíz de la interposición de tal recurso y antes de la firmeza de la sentencia recaída en el procedimiento contencioso-administrativo, interrumpen el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, en virtud del artículo 39.3 a) y c) de la Ley General de Subvenciones, al tratarse de actos fehacientes del beneficiario y de la Administración conducentes a la liquidación de la subvención, según una interpretación literal, lógica y finalista de dicho precepto.

CUARTO.-Criterio de esta Sala.

En repetidas ocasiones esta Sala del Tribunal Supremo se ha pronunciado acerca de si determinados hechos o actuaciones -de la Administración actuante o del beneficiario de la subvención- realizados en la fase de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención tienen, o no, el efecto de interrumpir el plazo de prescripción de la acción de reintegro. Pueden verse en este sentido, entre otras, nuestras SsTS nº 1184/2023, de 27 de septiembre (casación 7256/2021), nº 541/2023, de 3 de mayo (casación 6002/2021), nº 758/2023, de 7 de junio (casación 7544/2020), nº 1596/2025, de 19 de diciembre (casación 8274/2022), STS nº 1596/2025, de 19 de diciembre (casación 8274/2022), nº 260/2026, de 4 de marzo (casación 1329/2023) y nº 351/2026, de 23 de marzo (casación 2394/2023).

Como sucedía en los recursos resueltos en las sentencias que acabamos de citar, en el caso que ahora examinamos también se debatía en el proceso de instancia si una determinada actuación de la Administración interrumpe, o no, la prescripción de la acción de reintegro. Pero este punto de la controversia, al que se refiere la sentencia recurrida en su F.J. 3, no aparece recogido en el auto de admisión del recurso de casación como cuestión de interés casacional ni ha sido objeto de debate ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La cuestión que aquí se suscita -y que también es abordada en la sentencia recurrida (F.J. 4)- se centra en determinar si tiene o no el efecto de interrumpir la prescripción de la acción de la Administración para reclamar el reintegro una determinada actuación del beneficiario de la subvención; en concreto, la reclamación de pago del 25% del resto de la ayuda que la Asociación de Apoyo al Medio Ambiente (Natura) formuló en mayo de 2015 y el posterior recurso contencioso-administrativo que la mencionada Asociación interpuso contra la inactividad de la Administración.

Como vimos, el F.J. 4 de la sentencia recurrida explica que en la citada reclamación de pago del 25% del resto de la ayuda se indicaba de forma expresa que tal escrito tenía los efectos propios del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, esto es, que tenía por finalidad el cumplimiento de un requisito exigido por la Ley de la Jurisdicción para poder acudir al recurso jurisdiccional frente a la inactividad de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones. Por ello -concluye la sentencia- no se trata de un escrito "conducente a la liquidación de la subvención" y no interrumpe el plazo de prescripción pues no puede interrumpir la prescripción un acto exigido por la ley procesal para poder acudir a instar la tutela judicial efectiva para lograr el cumplimiento de las obligaciones de la Administración. Y tampoco puede interrumpir la prescripción el ulterior recurso contencioso-administrativo por cuanto el mismo tenía por finalidad exigir el cumplimiento de las obligaciones de la Administración ante la inactividad en el pago de la cantidad restante de la subvención tras la liquidación, sin guardar relación alguna con el reintegro porque a la Administración nada le impedía continuar con su labor de comprobación para determinar las posibles causas de reintegro.

El planteamiento de la Sala de instancia, dados los términos en que aparece formulado en la sentencia recurrida, merece alguna objeción. El hecho de que el artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa configure la reclamación a la Administración como un requisito previo para la interposición de recurso contencioso-administrativo frente a la inactividad de la Administración no excluye que, aparte de esa significación procesal de requisito previo a la interposición del recurso, la reclamación formulada por la beneficiaria de la subvención pueda tener otra virtualidad, o producir otros efectos, en tanto que constituye en sí misma una petición de pago en la que se postula el abono de la ayuda o de la parte de ella que queda pendiente.

Ahora bien, hecha esa puntualización, la Sala de instancia tiene razón cuando excluye que tal reclamación de pago del 25% restante constituya un acto del beneficiario "conducente a la liquidación de la subvención" al que deba atribuirse el efecto de interrumpir la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro ( artículo 39.3.c/ de la Ley General de Subvenciones) . Y lo mismo cabe decir del ulterior recurso contencioso-administrativo que se interpuso frente a la desestimación de aquella reclamación.

Siendo así que la prescripción se configura como una sanción o reproche frente a la desidia o inactividad por parte del titular de un derecho, resultaría paradójico, y contradictorio con la propia naturaleza del instituto de la prescripción, que una reclamación de pago formulada por el beneficiario de la subvención termine operando en beneficio de la propia Administración a la que se reclama, a base de atribuir a aquella actuación del administrado el efecto de interrumpir la prescripción de la acción de la Administración para exigir el reintegro.

Es oportuno mencionar aquí la sentencia esta Sala de 27 de febrero de 2018 (casación 170/2016), en la que se declara que las consecuencias adversas del indebido proceder de la Administración debe afrontarlas la Administración y no el administrado, con arreglo al principio jurídico general que impide a los sujetos de derecho beneficiarse de sus propios incumplimientos. Doctrina que recientemente hemos recordado en STS 236/2026, de 2 de marzo de 2026 (casación 1715/2023).

Por ello, la reclamación que formuló la Asociación de Apoyo al Medio Ambiente de pago del 25% restante de la ayuda tendría el efecto, en su caso, de interrumpir la prescripción del derecho de dicha entidad al cobro de la subvención; pero no cabe atribuir a aquella reclamación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

QUINTO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas, y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, debemos declarar lo siguiente:

A efectos de lo previsto en el artículo 39.3.c/ de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones debe entenderse que la reclamación formulada por el beneficiario de la subvención a fin de que se le abone el importe de la ayuda o la parte de ella que queda pendiente tendrá el efecto, en su caso, de interrumpir la prescripción del derecho de dicho beneficiario al cobro de la subvención; pero no cabe atribuir a aquella reclamación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

SEXTO.-Resolución del recurso de casación.

Por las razones señaladas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 20 de septiembre de 2023 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla (procedimiento ordinario nº 934/2021).

SÉPTIMO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.